N° 433
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 novembre 2012.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, sur le projet de loi relatif à la création de la Banque publique d’investissement (n° 298),
PAR M. GUILLAUME BACHELAY,
Député
——
Voir les numéros :
Assemblée nationale : 298, 397 et 399.
A.– LE DIFFICILE ACCÈS DES PME AUX FINANCEMENTS 9
1.– Les PME face à une restriction du crédit bancaire depuis le début de la crise financière 9
2.– Le risque d’un assèchement et d’un renchérissement de l’accès au crédit des PME 13
3.– Un problème structurel d’apports en fonds propres 15
4.– Le rôle des PME dans le soutien à la croissance et à l’emploi 16
5.– Des PME peu présentes à l’international 17
B.– DE MULTIPLES DISPOSITIFS SANS STRATÉGIE D’ENSEMBLE 19
1.– Le soutien public au financement 19
2.– Le soutien public aux investissements 22
3.– Les aides à l’export 23
4.– Les actions régionales 25
5.– L’institutionnalisation de lieux de rencontres et d’échanges 27
II.– LA BANQUE PUBLIQUE D’INVESTISSEMENT 29
A.– UNE STRUCTURE UNIQUE POUR LE FINANCEMENT DES PME ET DES ETI 29
1.– Une structure unique pour le financement des PME et des ETI 29
2.– Une approche globale des besoins des entreprises 30
3.– Une meilleure performance de l’action publique par la coordination accrue des équipes 30
B.– LA RAISON D’ÊTRE DE LA BPI 31
1.– La banque des PME et des ETI 31
2.– La banque de la reconquête industrielle 32
3.– La banque de l’innovation et de la transition écologique 33
4.– Une banque volontaire et exemplaire 34
C.– SES MODALITÉS D’ACTION 37
1.– Accorder des financements sous forme de fonds propres ou de prêts bancaires 37
2.– Accompagner les entreprises à chaque étape de leur développement 37
D.– LES MOYENS FINANCIERS 38
1.– Une surface financière initiale comparable à celle de la section générale de la Caisse des dépôts pour son activité de placement 38
2.– L’effet de levier et la perspective de ressources financières complémentaires 38
3.– L’accès aux financements européens 40
1.– Le respect de la réglementation prudentielle 43
2.– Le respect de la réglementation prudentielle n’est pas un obstacle aux opérations de la BPI 45
G.– LE CONTENU DU PROJET DE LOI 46
Article premier : Missions de la Banque publique d’investissement 63
Article 2 : Application à l’établissement public BPI-Groupe et à la société anonyme BPI-Groupe des dispositions de l’ordonnance du 29 juin 2005 71
Article 3 : Conseil d’administration de la SA BPI-Groupe 76
Après l’article 3 90
Article 4 : Comités national et régionaux d’orientation 91
Article 5 : Organisation du groupe BPI 103
Après l’article 5. 113
Article 6 : Transmission des données pour évaluer l’action de la BPI 114
Après l’article 6. 116
Avant l’article 7. 117
Article 7 : Fonctionnement transitoire du conseil d’administration de la société anonyme 118
Article 8 : Dispositions relatives aux transferts des participations de l’établissement public et de la Caisse des dépôts dans OSEO SA 119
Article 9 : Habilitation du Gouvernement à adopter par voie d’ordonnance les mesures relatives à l’application en Outre-mer des dispositions du titre Ier de la présente loi 120
Article 10 : Ratification de l’ordonnance n° 2011-915 du 1er août 2011 relative aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières et à la modernisation du cadre juridique de la gestion d’actifs 123
Article 11 : Correction d’erreurs matérielles dans le code monétaire et financier 127
Article 12 : Habilitation du Gouvernement à adopter par voie d’ordonnance des mesures relatives à la gestion d’actifs financiers 129
Article 13 : Habilitation du Gouvernement à adopter par voie d’ordonnance des mesures relatives aux établissements de crédit 136
ANNEXE 1 : DÉCLARATION COMMUNE ÉTAT-REGIONS DU 12 SEPTEMBRE 2012 139
ANNEXE 2 : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR 143
TABLEAU COMPARATIF 147
AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 203
La création d’une Banque publique d’investissement est le premier engagement pris par le Président de la République.
En palliant les carences des banques privées et en accompagnant les petites et moyennes entreprises tout au long de leur développement, la BPI contribuera à la reconquête industrielle dans les territoires, à la montée en gamme du tissu productif, à la création d’emplois et à la transition écologique. Elle a vocation à s’intégrer dans la politique industrielle définie par l’État et à agir en lien étroit avec les territoires, et d’abord les régions, afin de garantir l’efficacité et la proximité avec les entreprises et les salariés.
Ce projet de loi est la première étape d’une réorientation du système financier vers le soutien aux producteurs et à l’innovation, qui sera poursuivie par la future loi bancaire et par la réforme de la fiscalité de l’épargne. En remettant la finance au service de la production et de l’innovation dans toutes ses dimensions, le Gouvernement et la majorité créent les conditions du redressement de l’économie et d’une croissance durable.
I.– L’INSUFFISANCE DES DISPOSITIFS EXISTANTS FACE À LA CRISE DES PME
L’état du financement des PME par les banques a été fortement dégradé depuis la crise financière de 2008, dont les conséquences sur l’accès au crédit des PME restent encore marquées.
Ces difficultés sont amplifiées par les modalités d’application par les banques des nouvelles normes prudentielles dites de « Bâle III » : plutôt que d’augmenter leurs fonds propres, celles-ci ont tendance à réduire leurs actifs.
Dans ces conditions, l’intervention publique est nécessaire et justifie la création de la Banque publique d’investissement.
L’analyse de l’accès au crédit des PME doit être pluriannuelle pour comprendre l’évolution des financements octroyés aux banques avant et après 2008. À cet égard, s’en tenir au rythme constaté sur l’année écoulée introduit un biais : une telle approche reviendrait à exclure l’impact de la crise financière de 2008 sur la capacité des banques à financer les entreprises.
Ainsi, les seules publications trimestrielles de la Banque de France, qui portent sur des évolutions en glissement annuel – comparant, par exemple, les encours de 2012 à ceux de 2011 –, ne permettent pas de fonder une analyse solide de l’état du financement des PME. Le recours à des séries longues est donc nécessaire pour appréhender le manque de financements bancaires auxquels ces entreprises doivent faire face.
Sur cette base, l’impact profond et durable de la crise financière sur la capacité des banques à assumer leur fonction de prêteur des petites et moyennes entreprises est établi sur le fondement de trois constats.
En premier lieu, les flux de crédits nouveaux aux PME et aux entreprises créées depuis moins de trois ans ont connu une baisse marquée depuis la crise financière. Alors que les encours, qui portent sur le stock de crédits, connaissent des variations généralement peu marquées du fait d’un effet d’inertie important, l’analyse des flux permet d’appréhender directement la production de prêts à destination des entreprises et doit donc être privilégiée.
Les flux de crédits aux PME ont diminué de 21,6 % entre le deuxième trimestre 2006 et le troisième trimestre 2011. Comme le montre le graphique suivant, après un léger rebond en début d’année 2010, le montant de ces flux est globalement stabilisé à un niveau substantiellement inférieur à celui constaté avant-crise.
FLUX DE CRÉDITS NOUVEAUX AUX PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES
(en milliards d’euros)
Source : Banque de France.
L’analyse des flux à destination des entreprises créées depuis moins de trois ans montre une situation encore plus préoccupante, avec une diminution de 40,6 % entre le troisième trimestre 2007 et le troisième trimestre 2011. Le graphique suivant illustre cette évolution.
FLUX DE CRÉDITS AUX ENTREPRISES DE MOINS DE TROIS ANS
(en milliards d’euros)
Source : Banque de France.
En deuxième lieu, cette diminution des flux de crédits s’accompagne d’une hausse marquée des taux d’intérêt proposés aux PME indépendantes, par rapport aux taux d’intérêt offerts aux grands groupes.
Le graphique suivant fait ressortir cette augmentation brutale du coût de financement relatif des PME indépendantes. Alors qu’avant la crise financière de l’automne de 2008, l’écart moyen était inférieur à 0,5 %, il augmente brutalement pour se stabiliser, depuis le printemps 2010, entre 1,3 % et 1,5 %.
ÉCART ENTRE LES TAUX D’INTÉRÊT AUXQUELS EMPRUNTENT LES PME INDÉPENDANTES ET LES TAUX D’INTÉRÊT AUXQUELS EMPRUNTENT LES GRANDS GROUPES
(en %)
Source : d’après Banque de France.
NB : uniquement financements bancaires. Taux effectifs au sens étroit moyen trimestriel.
Enfin, le resserrement du crédit pour les PME se traduit non seulement par une baisse des volumes proposés et une hausse des taux d’intérêt relatifs, mais également par un durcissement global des conditions d’octroi des crédits.
Sur la base d’enquêtes qu’elle mène auprès des banques privées, la Banque de France publie un indicateur traduisant les conditions offertes aux demandes de crédits des entreprises – volumes proposés, taux d’intérêt mais également garanties demandées. L’évolution de cet indicateur est reproduite par le graphique suivant :
– s’il est positif, les conditions d’octroi de crédit se desserrent ;
– s’il est négatif, les conditions d’octroi de crédit se durcissent.
Depuis le début de l’année 2008 jusqu’au deuxième trimestre de l’année 2010, les conditions d’octroi ont connu un durcissement constant, particulièrement marqué à l’automne 2008 et qui s’est poursuivi jusqu’au milieu de l’année 2010. Sur cette période, l’indicateur de la Banque de France se dégrade, en cumulé, de plus de 180 points. S’en suit une année d’amélioration d’environ 47 points, en cumulé, de cet indicateur qui devient à nouveau négatif.
En d’autres termes, après une dégradation brutale et profonde entre 2008 et 2010, les conditions d’accès au crédit se sont rétablies de manière temporaire et limitée sur une année, entre 2010 et 2011. Il semble que, depuis la fin de l’année 2011, une nouvelle phase de durcissement soit constatée.
CONDITIONS D’OCTROI DE CRÉDIT AUX PME
(en %)
Source : Banque de France.
Les difficultés d’accès au crédit semblent concerner spécifiquement les PME et les entreprises industrielles, PME ou ETI.
Selon les statistiques de la Banque de France, les encours de crédits des entreprises de l’industrie manufacturière sont en diminution de 11,7 % entre octobre 2008 et septembre 2011. Une telle évolution semble particulièrement préoccupante lorsque l’on constate que les encours de crédits de l’ensemble des entreprises ressortent en hausse de 7,6 % sur la même période.
Le graphique suivant montre cette chute des encours de crédits à l’industrie manufacturière depuis la crise financière.
ENCOURS DE CRÉDITS DES ENTREPRISES DE L’INDUSTRIE MANUFACTURIÈRE
(en euros)
Source : Banque de France.
Alors que l’accès des PME aux financements bancaires s’est substantiellement dégradé au cours des quatre dernières années, aucune perspective d’amélioration ne semble poindre en raison des modalités retenues par les banques privées pour assurer le respect des normes prudentielles dites de « Bâle III » (1).
À cet égard, il importe de noter que les États-Unis ont reporté sine die l’application des règles de « Bâle III » aux établissements de crédit situés sur leur territoire. Une telle décision peut non seulement entraîner une distorsion de concurrence entre établissements de crédit mais surtout conduire ce que le financement des entreprises européennes soit entravé par rapport à celui qui se trouvera offert aux entreprises américaines. Un tel constat est d’autant plus préoccupant que les entreprises européennes, et notamment les PME, sont davantage dépendantes du crédit bancaire, du fait d’un accès traditionnellement limité aux marchés financiers.
Les nouvelles normes prudentielles ont pour effet de renforcer les exigences de fonds propres requises pour couvrir les risques pris par les banques. Ces exigences sont mesurées par le ratio « Tier 1 », qui rapporte les fonds propres de l’établissement de crédit à ses actifs pondérés par les risques.
Les règles de « Bâle III » ont pour effet de renforcer ces exigences par deux biais différents. D’une part, le seuil minimum du ratio « Tier 1 » serait relevé de 6 % à 8,5 % et complété, le cas échéant, par des « coussins de sécurité » et une surcharge propre aux établissements systémiques (2). D’autre part, la « qualité » du capital requis serait également revue à la hausse, impliquant, par exemple, l’exclusion du calcul du ratio des titres hybrides, dont la nature est située entre les fonds propres et la dette.
Si ces nouvelles règles doivent être mises en œuvre progressivement, elles sont déjà largement anticipées par les banques. Comme l’a précisé le Premier président de la Cour des comptes devant les commissions chargées des Finances et des Affaires économiques, « même si la pleine application de ces normes n’est prévue que pour 2019, les marchés et les normes comptables anticipent leurs effets, ce qui les érige dès aujourd’hui en standards de fait. (3) »
Pour assurer le respect de nouvelles règles, deux options – non exclusives l’une de l’autre – peuvent être envisagées.
En premier lieu, jouant sur le numérateur du ratio « Tier 1 », l’établissement peut décider d’augmenter ses fonds propres par une augmentation de capital, le versement de dividendes en actions ou une mise en réserve plus importante des bénéfices réalisés – donc par de moindres versements de dividendes.
Une telle solution a pour effet de minorer la rentabilité financière de la banque. Alors que la baisse du dividende a pour effet direct de réduire les revenus des actionnaires, l’augmentation de capital a pour conséquence indirecte de réduire la rentabilité du capital puisque, toutes choses égales par ailleurs, un même bénéfice serait distribué entre un plus grand nombre d’actionnaires.
Compte tenu de l’effet ainsi décrit de cette option, il semble qu’elle ait été retenue en « dernier recours » pour permettre une amélioration rapide du ratio de fonds propres, sous la pression notamment des tests de résistance menés par l’Autorité bancaire européenne.
En second lieu, jouant sur le dénominateur du ratio, les banques peuvent réduire le montant de leurs actifs pondérés des risques. Cette politique peut passer par une réduction pure et simple du montant des actifs, et notamment des prêts octroyés aux agents économiques. Elle peut également conduire la banque à privilégier les contreparties dont la pondération en risques est moins importante
– par exemple, les États au détriment des petites et moyennes entreprises.
Les informations publiques ne permettent pas d’étayer l’impact de cette politique de réduction de risques sur les difficultés d’accès aux crédits des PME.
Néanmoins, le rapporteur a constaté, au cours des auditions qu’il a menées, le poids de l’anticipation par les acteurs concernés du resserrement des contraintes prudentielles. Il a aussi mesuré que le choix des banques de respecter les règles prudentielles en agissant prioritairement sur la réduction des prêts qu’elles accordent semble constituer un facteur d’explication prépondérant des difficultés de financement que connaissent les PME.
À cet égard, il importe de considérer avec précaution l’argument généralement avancé par les représentants du secteur bancaire, consistant à expliquer la faible production de prêts par une absence de projets des PME. En effet, les principales difficultés rencontrées par les TPE et les PME semblent liées à une restriction des financements destinés à couvrir leurs besoins en fonds de roulement – des crédits de court terme finançant les stocks et les délais de paiement de leurs clients. Dit autrement, en restreignant le financement de court terme, par exemple en réduisant les autorisations de découvert, les banques privées réduisent leurs engagements dans des délais rapides.
Une telle orientation, qui « pare au plus pressé » pour réduire les risques et améliorer le ratio de fonds propres, laisse présager une restriction plus marquée encore du crédit dans les mois et les années qui viennent.
L’accès des TPE et des PME aux fonds propres est structurellement problématique en raison de défaillances de marché.
L’étude d’impact annexée au présent projet de loi détaille les imperfections du marché qui expliquent cette difficulté d’accès aux fonds propres.
En particulier, l’investissement dans certaines TPE prometteuses implique parfois d’assumer des pertes pendant plusieurs années avant de percevoir les premiers revenus. L’engagement de long terme ainsi requis des investisseurs ne peut être assumé par le secteur privé, affecté d’un phénomène de « myopie des investisseurs » traduisant leur incapacité à valoriser les projets durables.
C’est particulièrement vrai dans le secteur des biotechnologies, mais aussi dans les secteurs frappés par la crise et dans lesquels les banques ne veulent pas investir – par exemple, toutes les PME qui créent des technologies nouvelles pour des voitures éco-recyclables subissent de plein fouet le renchérissement ou la raréfaction du crédit par des banques qui refusent de s’impliquer dans un secteur, l’automobile, en difficulté.
Au lieu de juguler la crise en partageant le risque, elles aggravent la crise en ne prenant pas de risques et mettent en difficulté des entreprises dynamiques qui ont des perspectives commerciales mais qui manquent de fonds pour les mettre en œuvre.
Par ailleurs, du fait du coût d’instruction des dossiers, il n’est pas rentable pour les investisseurs privés de soutenir les entreprises nécessitant l’apport de faibles montants – quelques centaines de milliers d’euros.
Ces caractéristiques connues de longue date semblent s’être aggravées avec la crise financière.
Ainsi, selon le récent rapport du commissaire général à l’investissement (4), la collecte de capital-investissement aurait été quasiment divisée par deux depuis le début de la crise financière, passant de 12,7 milliards d’euros en 2008 à 6,4 milliards d’euros en 2011.
Une telle situation pourrait s’expliquer notamment par une forte aversion au risque des investisseurs, qui se tourneraient vers des placements plus sûrs que le capital-risque et le capital-investissement.
Les difficultés de financement rencontrées par les PME doivent être impérativement résolues car leur développement conditionne pour une large part le redémarrage de la croissance économique et le retour des créations d’emploi.
Un tel constat a notamment été établi par le rapport du conseil d’analyse économique relatif à « une stratégie PME pour la France » (5), dont les conclusions, établies en 2006, sont encore d’actualité.
Selon ce rapport, l’économie française souffre d’une triple insuffisance en matière de création d’emplois, d’exportations, notamment dans les activités à haute valeur ajoutée, et de recherche et développement. Ces trois lacunes s’expliqueraient par le déficit marqué d’entreprises de taille moyenne, comptant de 50 à 500 salariés, dont il découle un nombre insuffisant de mini-groupes français ayant de 500 à 3 000 salariés (6).
Parmi les PME ayant entre 20 et 500 salariés (dans une conception large), les « gazelles » sont celles qui ont la croissance la plus rapide. Elles se caractérisent par une croissance deux à trois fois supérieure que celles du même secteur d’activité, mais sont trop rares en France.
En effet, la performance de la France en termes d’emplois, de recherche et développement et d’exportations repose essentiellement sur les 20 000 entreprises les plus dynamiques. Or notre pays compte moins de 2 500 « gazelles ».
Selon ce rapport, tandis que les grandes entreprises liées à des groupes ont détruit 263 000 emplois entre 1985 et 2000, ce sont les unités de moins de 500 salariés qui ont créé près de 1,8 million d’emplois. » Sur le total des emplois créés par les PME françaises, les « gazelles » sont à l’origine de la moitié d’entre eux.
Elles se distinguent des autres PME pérennes en croissance par un taux annuel de création d’emplois très élevé (18 % contre 7 %) alors que les taux annuels de destruction d’emplois sont identiques (3 %). La croissance de ces entreprises est généralement très concentrée dans le temps. Au cours de leur année de plus forte croissance par exemple, les gazelles doublent de taille, et ce, même en période de faible conjoncture. En effet, Leur croissance est due à la fois à une forte croissance interne fondée sur des innovations, et à une forte croissance externe assise sur des rachats d’entreprises.
Davantage de PME innovantes représenteraient, de surcroît, une source essentielle de productivité donc de croissance.
Ces nouvelles entreprises vont chercher des améliorations de leur productivité à tous les niveaux. Mais elles contribuent moins à élever la productivité globale en remplaçant les anciennes entreprises existantes qu’en les obligeant à se réformer continuellement.
Ces entreprises innovantes jouent donc le rôle de catalyseur en remettant en cause les positions dominantes et en forçant les entreprises concurrentes à améliorer leur productivité. Les plus grandes entreprises restent pérennes en copiant les innovations des entrantes ou en innovant elles-mêmes pour survivre.
Dans son rapport d’octobre 2012 consacré aux exportations françaises, la CGPME notait que le nombre de PME exportatrices est passé de 120 000 à 95 000 entre 2002 et aujourd’hui. Dans le même temps, « la contribution des PME indépendantes au chiffre d’affaires total à l’export de la France est passée sous la barre des 18 % » (7).
Cette situation s’explique essentiellement par une donnée culturelle : les chefs d’entreprise français n’ont pas suffisamment le réflexe de l’international. Souvent, ils n’envisagent cette solution que lorsque le développement national de leur entreprise est stabilisé alors que parfois une ouverture à l’export constituerait un gage de stabilité et de développement. Les grands groupes participent également de cette frilosité : peu d’entre eux associent spontanément les PME à leurs actions à l’international. Lorsque cela est le cas, c’est souvent comme sous-traitants et non comme partenaires.
D’autres réalités pèsent pour nombre d’entrepreneurs à l’heure de se projeter à l’international ; éclatement et complexité des interlocuteurs et des soutiens financiers mobilisés par la puissance publique, insuffisante intégration au sein de démarches collectives pour « chasser en meute », poids des normes et des certifications aussi coûteuses que dissuasives… Ce sont là autant d’obstacles rencontrés par les PME à leur déploiement. Développer l’appétence des entrepreneurs pour l’international est pour un enjeu décisif de compétitivité.
Dans leur rapport sur les PME de défense, MM. Dominique Caillaud et Jean Michel soulignaient que les PME françaises ne disposent « pas toujours de moyens financiers suffisants pour assumer le coût d’une implantation à l’étranger » alors qu’il s’agit souvent d’un préalable indispensable dans le monde de la défense. Par ailleurs ces entreprises « ne sont ni connues ni référencées par les attachés d’armement présents dans nos ambassades qui par conséquent n’interviennent pas en leur faveur » (8).
Différentes données de l’activité « Garanties publiques » de la Coface font état de l’insuffisance du soutien des banques aux PME en matière d’export. Ainsi, entre 2010 et 2011, le nombre de crédits acheteurs octroyés à des PME a chuté de 37,5 % et reste très faible sur le premier semestre 2012. En conséquence, les garanties Coface aux PME en matière d’assurance-crédit sont désormais à 89 % octroyées sous forme de crédits fournisseurs (financement à la charge des exportateurs).
En proportion du montant des crédits garantis, les PME ne représentent plus que 2 % du total des prises en garantie, contre près de 10 % il y a cinq ans.
Un autre indicateur est la part des banques françaises dans l’activité de crédit-export, qui est passée de 90 % en 2006 à 47 % en 2011. Or, les banques étrangères, implantées dans les capitales et ne disposant pas de réseau sur le territoire, n’interviennent que pour les dossiers de grands comptes, les dossiers de PME ne représentant que peu d’intérêt pour elles.
Devant les difficultés des entreprises, les pouvoirs publics ont développé de nombreux outils aussi bien pour faciliter leur accès au crédit qu’aux fonds propres. Ils ont également soutenu des initiatives privées destinées à améliorer le dialogue entre les différents acteurs. Pour utiles et bénéfiques qu’elles soient, ces démarches souffrent cependant d’un manque de lisibilité et de cohérence. Il n’existe actuellement aucune stratégie d’ensemble :aucune structure ne dispose à ce jour d’une capacité de pilotage ou d’orientation des choix d’ensemble. Il n’est pas question de contraindre les différents acteurs, mais de les convaincre qu’il est aujourd’hui indispensable pour le développement économique de la Nation de limiter la redondance voire la concurrence entre les différentes mesures.
Face aux problèmes de financement des PME, les pouvoirs publics ont développé ces cinq dernières années plusieurs dispositifs de soutien qu’il s’agisse d’actions à caractère général, d’actions spécifiques à certaines filières ou d’initiatives ponctuelles destinées à améliorer la prise en compte de ces entreprises, en facilitant par exemple leur accès à la commande publique.
Créés en 2005, l’établissement public et la société anonyme OSEO répondent à un triple objectif :
– soutenir l’innovation ;
– garantir des financements bancaires et des interventions des organismes de fonds propres ;
– aider au financement des investissements et du cycle d’exploitation aux côtés des établissements bancaires.
Pour l’innovation, OSEO dispose de plusieurs outils pour adopter son offre aux besoins des entreprises. Le programme « aides à l’innovation » (AI) concerne des aides de petits montants d’aides individuelles aux entreprises, destinées au développement expérimental caractérisé par une proximité du marché. Le programme « innovation stratégique industrielle » (ISI) concerne des projets collaboratifs, avec recherche industrielle et développement expérimental. Enfin, le programme « investissements d’avenir » (PIA), créé à l’occasion de l’emprunt national annoncé en 2010, comporte des volets de soutien à l’innovation, notamment à travers les projets de recherche et développement (R&D) structurants des pôles de compétitivités et les plateformes mutualisées d’innovation, destinées à offrir des ressources mutualisées en accès ouvert aux PME.
L’activité de garantie reprend les missions de la Sofaris créée en 1982. Elle fonctionne sur un modèle assurantiel :OSEO prémunit les banques d’une éventuelle perte finale pour les prêts qu’elles accordent aux PME. Ce taux de couverture peut atteindre 90 %. En cas de redressement ou de liquidation judiciaire, les banques peuvent ainsi demander à bénéficier de la garantie. Ce système est plus bien avantageux qu’une inscription prioritaire sur la liste des créanciers puisque les banques sont certaines d’être payées alors que dans le cadre d’une procédure collective ordinaire, elles ne seraient concernées qu’après les salariés et les créances publiques (notamment les dettes sociales et fiscales). L’activité de garantie est particulièrement développée au niveau territorial avec OSEO Régions : en 2011, la société a ainsi garanti 534 millions d’euros, soit autant qu’en 2008 mais moins qu’en 2010 où elle avait couvert 824 millions d’euros.
OSEO a adapté son activité de garantie à la dégradation du contexte économique en mettant notamment l’accent sur la trésorerie. Dans le cadre du plan de relance, la société a ainsi accepté de garantir de façon exceptionnelle les concours de trésorerie. Cette mission s’est achevée en décembre 2010 mais sera relancée en 2012 par la mesure du Gouvernement qui dégage 500 millions d’euros pour aider les PME confrontées à des difficultés de trésorerie. La société veille également aux conditions de transmission des entreprises ; elle garantit par exemple les interventions des organismes de fonds propres ou les concours bancaires, et ce jusqu’à 70 %.
En tant qu’établissement de crédit, OSEO accorde des prêts bancaires. Si la société doit couvrir des défaillances de marché, il lui revient toutefois de veiller à respecter les règles communautaires et ne pas créer de distorsions de concurrence avec les banques privées. Dans 85 % des cas, OSEO respecte d’ailleurs le principe du cofinancement, c'est-à-dire qu’il intervient avec d’autres partenaires privés et aux conditions de marché.
L’AIDE D’ÉTAT EN DROIT COMMUNAUTAIRE L’article 107 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) stipule qu’une aide est qualifiée d’aide d’État lorsqu’elle remplit de manière cumulative quatre critères : – l’aide fournit un avantage à l’entreprise qui en bénéficie par rapport à ses concurrents qui n’en bénéficient pas ; – l’aide doit être accordée par l’État au sens large, c'est-à-dire la puissance publique dans toutes ses formes ; – l’aide doit favoriser certaines entreprises ou productions, le critère étant celui de la nature de l’activité exercée et non le statut juridique de l’entreprise ; – l’aide doit fausser ou menacer la concurrence, que l’effet soit certain ou potentiel. |
Le droit communautaire impose à OSEO de se comporter en investisseur avisé : il peut certes accepter des risques plus élevés que des organismes privés mais il doit toujours le faire sur la base de données objectives permettant de s’assurer que le projet est économiquement viable. En matière de renforcement de la trésorerie et de garantie des lignes de crédit à court et moyen terme, OSEO est ainsi intervenu à hauteur de 6 milliards d’euros depuis 2008.
Parallèlement au dispositif général d’OSEO, les différents ministères ont développé des outils spécifiques.
Les pôles de compétitivité ont été créés en 2002 et mis en œuvre à partir de 2004. Ils rassemblent sur un territoire des entreprises, des laboratoires de recherche et des établissements d’enseignement supérieur de formation pour développer des synergies et des coopérations, le tout avec la participation des pouvoirs publics nationaux et locaux. Ils cherchent à renforcer la compétitivité de l’économie française en accroissant l’innovation et en confortant ou en favorisant l’émergence d’activités à fort contenu technologique.
À ce jour, 71 pôles de compétitivité ont été labellisés par le comité interministériel pour l’aménagement et le développement du territoire (CIADT). Les domaines d’activités concernent principalement le secteur des hautes technologies.
L’État accompagne ces projets de recherche et développement en leur octroyant des aides financières, au travers du fonds unique interministériel (FUI). Il implique également de nombreux partenaires comme l’agence nationale de la recherche (ANR), OSEO ou la Caisse des dépôts et consignations. Des fonds régionaux ou nationaux de capital investissement, affiliés à CDC Entreprises, interviennent financièrement dans des entreprises dont ils accompagnent le développement. En 2008, ces fonds avaient investi un montant global de 583 millions d’euros dans 366 PME membres de pôles de compétitivité. Ces pôles ont aussi pour objectif d’identifier les meilleurs partenaires internationaux afin de pouvoir nouer des partenariats technologiques axés sur la création de valeur.
Le financement des pôles de compétitivité par l’État a été fixé à 1,5 milliard d’euros pour la période 2009-2012. Entre 2009 et 2010, le nombre de PME membres des pôles de compétitivité a augmenté de 11 %.
Les PME se heurtent également à des difficultés en termes de fonds propres. Cette réalité est particulièrement marquée pour les PME qui souhaitent se développer et accéder au statut d’ETI. Aussi l’État a-t-il décidé en 2008 la création d’un fonds stratégique d’investissement (FSI) qui est à la fois un fonds d’investissement et un fonds stratégique. Il a pour vocation d’apporter aux entreprises des fonds propres afin d’accélérer leur développement, d’accompagner leur transformation ou de stabiliser leur actionnariat.
Société anonyme détenue par la Caisse des dépôts et consignations (51 %) et l’État (49 %), le FSI est doté de 20 milliards d’euros de fonds propres dont 14 milliards d’euros de titres et 6 milliards de liquidités. Pour les titres, il s’agit d’actions des sociétés France Telecom, STX et ADP (aéroports de Paris). Pour les liquidités, seuls 2,4 milliards d’euros ont été effectivement libérés. Par ailleurs un apport complémentaire de 1,5 milliard d’euros a été opéré à l’été 2011 en provenance du fonds d’épargne sous forme de prêt de long terme.
Le FSI investit toujours dans des participations minoritaires. Il agit en investisseur avisé, ce qui n’interdit pas la prise de risques. Il examine les projets qui lui sont présentés selon plusieurs critères qu’il combine avec une appréciation de la rentabilité financière de l’opération. Si le taux de rentabilité est bien pris en compte, il est loin d’être le seul élément de décision. Le FSI examine plus particulièrement :
– la contribution du projet à une exposition internationale de l’entreprise ;
– le caractère innovant de l’activité ;
– l’impact du projet sur la vie économique et l’emploi du territoire concerné ;
– l’intérêt du projet dans la constitution d’une filière compétitive.
Le FSI a ainsi contribué à la mise en place de fonds sectoriels ou spécialisés comme le fonds de consolidation et de développement des entreprises (FDCE), le fonds Bois ou le fonds de modernisation des équipementiers automobiles (FMEA).
Depuis sa création, le FSI a engagé 5,6 milliards d’euros, ce qui représente un apport de 8,4 milliards d’euros pour les entreprises si on y ajoute ses partenaires. Au final, environ 2 000 entreprises ont bénéficié de son aide, soit avec des investissements directs soit par le biais de fonds dédiés.
L’impact à un horizon de 7 ans du seul programme FSI Investissement est estimé à 40 000 emplois pour les 900 entreprises financées à la fin de l’année 2010 (9).
Selon le directeur général du FSI, le recours au fonds reste limité en raison de la méconnaissance de ce dispositif par les chefs d’entreprise. Il serait possible de progresser rapidement sur ce terrain en renforçant l’information et en veillant à ce que soient proposés plus systématiquement les outils du FSI aux entreprises.
Les entreprises françaises peuvent s’appuyer sur les deux structures parapubliques que sont Ubifrance et la Coface.
● Ubifrance est l’agence française pour le développement international des entreprises. Il s’agit d’un établissement public industriel et commercial placé sous la tutelle du ministre de l’Économie et des finances, du ministre en charge du commerce extérieur et de la direction générale du Trésor. Il a pour mission d’accompagner « les entreprises françaises dans leur démarche à l'export, selon leurs besoins et leur profil, depuis le diagnostic export complet jusqu'à l'exécution des projets sur les marchés étrangers » (10). Il s’appuie pour cela sur un réseau national composé de six directions interrégionales, ainsi que sur de nombreuses implantations internationales. Il dispose à ce titre de correspondants dans la plupart des ambassades françaises.
Ubifrance offre plusieurs produits qui se déclinent en trois grandes catégories :
– le conseil pour connaître et cibler un marché pour l’export, appréhender les réglementations, envisager l'implantation ou les projets et appels d’offres internationaux ;
– les contacts pour identifier, rencontrer et conquérir ses futurs clients ;
– la communication pour gagner en visibilité auprès des professionnels, grâce à des services complets et personnalisés de relations presse, de promotion commerciale et de publicité professionnelle.
Ubifrance facilite l’accès des entreprises aux grandes manifestations internationales : plutôt que de louer un stand particulier, elles peuvent s’associer au stand d’Ubifrance et réduire leurs frais. Il propose également de labelliser un certain nombre d’actions en lien avec les chambres de commerce et d’industrie ou les fédérations professionnelles.
● Leader mondial de l’assurance-crédit, l’entreprise Coface gère pour le compte de l’État des garanties publiques à l’exportation. Elles sont destinées à soutenir les exportations et les investissements français à l’étranger et prennent la forme d’assurance prospection, d’assurance risque-exportateur, d’assurance change, d’assurance-crédit des exportations présentant de longues durées d’exécution et/ou assorties de durée de crédit de plus de deux ans, et de garantie des investissements.
L’encours potentiel ainsi garanti atteint à ce jour quelque 83 milliards d’euros, essentiellement au titre de l’assurance crédit qui représente 64,2 milliards du total. Le graphique suivant détaille la répartition des garanties en fonction du montant concerné. Il montre que l’essentiel des garanties concerne des opérations de moins de 1,5 million d’euros, les opérations comprises entre 1,5 et 8 millions représentant un tiers du total.
RÉPARTITION DES GARANTIES PUBLIQUES EN FONCTION DE LEUR MONTANT
Source : COFACE.
Parallèlement aux engagements gouvernementaux, les conseils régionaux ont décidé de soutenir les PME et de faciliter leur développement.
En 2008, le conseil régional d’Aquitaine a par exemple proposé de renforcer le dispositif existant entre la Région et l’Agence aquitaine de développement industriel (2ADI) pour aider les entreprises en difficulté. Quatre mesures principales ont été présentées :
– « mise en place d’un comité de pilotage financier régional avec le Comité Régional des Banques et OSEO ;
– extension de la garantie financière du fonds de garantie régional, pour porter, en complément d’OSEO, la garantie de 60 % à 70 %. L’activité de ce fonds sera élargie aux prêts de consolidation de trésorerie ;
– levée de la conditionnalité des aides publiques, par l’extension du zonage et du taux d’intervention des aides européennes à finalité régionale ;
– assouplissement du dégagement d’office des fonds structurels » (11).
Ces mesures viennent généralement en complément des actions nationales, palliant parfois l’insuffisance des crédits alloués au soutien de l’innovation. Quand l’État soutient la recherche et le développement dans le domaine du laser militaire à hauteur de deux millions d’euros, la région Aquitaine subventionne par exemple les lasers civils à hauteur de 10 millions d’euros.
Le programme JEREMIE Auvergne (Joint European Ressources For Micro to Medium Entreprises) a été créé à partir d’une initiative de la Commission européenne et de la Banque européenne d’investissement, lancée en 2006. Ce programme, doté d’un budget de 25,2 millions d’euros en Auvergne pour la période 2007-2014 (18 millions d’euros de FEDER et 7,2 millions d’euros du Conseil régional d’Auvergne) vise à permettre le développement de nouveaux outils d’ingénierie financière pour les entreprises, en complément des programmes classiques de subvention : fonds de capital-risque, fonds de garantie, fonds de prêts. Il est en place depuis le 3 mars 2009.
En Basse-Normandie, le nouveau dispositif des investissements aidés et garantis (DIAG) a pour but d’accompagner les entreprises de toutes tailles, réalisant a minima 200 000 euros d’investissements productifs, et faisant appel à un financement extérieur à taux non nul pour les mener à bien. Il a pour objectif de faciliter l’accès des entreprises au crédit bancaire dans leur projet de développement. L’avance régionale à l’entreprise (ARE) est également un dispositif visant à soutenir l’investissement matériel productif des entreprises en développement pour peu qu’il soit égal ou supérieur à 200 000 euros (hors immobilier et foncier).
La Région Lorraine a mis en place une véritable « chaîne de financement » en fonds propres des entreprises cohérente et continue, susceptible d’apporter une solution de financement complète (fonds propres, quasi fonds propres, subventions, avances remboursables, garanties, concours bancaires…), adaptée à la taille de l’entreprise et à chaque étape de sa vie, de l’amorçage/création à la transmission, en passant par le développement. Elle se concrétise aujourd’hui par quatre outils en fonds propres représentant un montant total de 72 millions d’euros (montant des fonds gérés), dont la Région est actionnaire (Institut lorrain de participation et SADEPAR qui ont été récemment recapitalisés, fonds lorrain des matériaux créé en 2009 et Fonds de consolidation créé en 2010) et par des outils développés en partenariat avec Oséo : fonds régional de garantie lorraine doté de 18 millions d’euros (deuxième fonds de garantie de France après celui de l’Île-de-France) ; prêts participatifs d’amorçage (PPA).
Le Conseil régional de Bourgogne a développé en concertation avec Pôle Emploi, la CCI de Bourgogne, les agences de développement, Oséo et les services déconcentrés de l’État, une plateforme unique qui fédère leurs offres et mutualise leurs initiatives, donnant ainsi davantage de lisibilité à la fois aux entreprises et aux acteurs. Chef de file du développement économique, il coordonne à travers cette plateforme l’ensemble des actions et procédures relevant du développement économique. Cette plateforme permet de gérer 40 dispositifs d’aide.
Mis en place par le Conseil régional d’Île-de-France, le dispositif PM’up vise à soutenir les PME et PMI franciliennes porteuses de projets de développement les plus à même de répondre aux priorités stratégiques du développement économique régional. Les lauréats PM’up bénéficient d’un parcours d’appui « sur mesure » mobilisant des aides financières sous forme de subvention pouvant atteindre 250 000 euros sur trois ans pour soutenir des actions visant à dynamiser leur développement : conseil, développement international, investissement, étude environnementale, dépôt et extension de brevet et recrutement.
La Région Rhônes-Alpes a lancé en 2007, en partenariat avec l’Union régionale des Scop (Urscop), un fonds de capital investissement unique en France. Ce fonds a vocation exclusive à apporter des fonds propres pour rendre possibles des reprises d’entreprises par des collectifs de salariés. Tournant le dos à une logique de plus-value à court terme, il a vocation à favoriser les transmissions d’entreprises, encourager le développement de l’économie sociale et solidaire et fidéliser les entreprises bénéficiaires sur leurs territoires. 24 dossiers ont d’ores et déjà été montés pour un total de 924 000 euros et 289 emplois. Le fond Transméa a été créé par l’Union Régionale des SCOP Rhônes-Alpes (URSCOP) en partenariat avec le Conseil régional Rhônes-Alpes. Cette dernière assure son animation. Le fond dispose de 5,5 millions de fonds propres. L’actionnariat est large et fait appel notamment à la Région, la Caisse des dépôts et Consignations et l’ensemble du mouvement coopératif, comme le montre le schéma suivant :
STRUCTURE DE L’ACTIONNARIAT DU FONDS TRANSMÉA
Source : Association des régions de France.
Au-delà des dispositifs financiers, il est rapidement apparu que l’accès au financement était limité par la multiplicité et la complexité de ces outils, ainsi que par leur insuffisante mise en réseau, au plan national comme à l’échelon territorial.
Partant du constat que « aucune entreprise ne doit rester seule face à ses difficultés », l’État a créé en 2010 une mission de médiation du crédit désormais placée auprès du ministre de l’économie et des finances et du ministre du redressement productif. Il s’agit d’améliorer « l’engagement collectif de chacun des acteurs impliqués, y compris celui des réseaux consulaires, des organisations patronales et plus largement socioprofessionnelles qui se sont mobilisés autour de la médiation » (12). Peut la solliciter tout chef d’entreprise, artisan, commerçant, profession libérale, créateur ou repreneur d'entreprise, entrepreneur individuel qui rencontre avec sa ou ses banques des difficultés pour résoudre ses problèmes de financement ou de trésorerie.
Créée en avril 2010, la médiation inter-entreprises est issue des conclusions des États généraux de l’industrie qui ont mis en évidence les effets néfastes d’un déséquilibre existant dans les relations entre clients et fournisseurs. Elle vient en aide à toute entreprise, quels que soient sa taille et son secteur d’activité, rencontrant des difficultés contractuelles et/ou relationnelles avec un client ou un fournisseur. Elle répond à trois objectifs : « réhumaniser la relation entre clients et fournisseurs ;inciter les entreprises à assurer leur indépendance stratégique ; renforcer la responsabilité des leaders de filières » (13).
En 2012, quelque 227 000 entreprises étaient concernées par ce dispositif, représentant 1 657 000 emplois. Depuis sa création, le médiateur constate que 8 médiations sur 10 aboutissent à un accord.
Créée en 2005, l’association « Pacte PME » rassemble de façon paritaire PME et grands groupes, ce qui en fait une structure unique en France. Elle fait le lien entre les grands comptes et 40 représentants des PME/ETI des organisations professionnelles et pôles de compétitivité. Elle a par ailleurs pour partenaires la Caisse des dépôts et consignations, la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) et le centre francilien de l’innovation. Elle a vocation à permettre la mise en contact entre les différents interlocuteurs de façon à ce que les PME puissent avoir accès aux informations le plus en amont possible. Des relations plus franches et plus apaisées profitent à tous les partenaires. Pacte PME a par exemple élaboré un catalogue de bonnes pratiques que ses membres sont invités à reprendre.
Pour preuve du succès de cette initiative, l'entrepreneur Philippe Hayat a remis le 31 octobre dernier, à la demande de la ministre Fleur Pellerin, une série de propositions pour « booster les entreprises de croissance en France ». Il recommande notamment de généraliser le Pacte PME aux 500 groupes français de plus de 2 000 salariés.
II.– LA BANQUE PUBLIQUE D’INVESTISSEMENT
La création de la BPI a pour objet de réunir au sein d’une structure unique trois organismes poursuivant un objectif commun : le financement des petites et moyennes entreprises (PME) et des entreprises de taille intermédiaire (ETI), sous la forme de prêts et de fonds propres.
L’État apporterait ainsi sa participation de 62,8 % dans OSEO SA et sa participation de 49 % dans le FSI. La Caisse des dépôts lui apporterait sa participation de 26,9 % dans OSEO SA, sa participation de 51 % dans le FSI ainsi que probablement certaines de ses participations dans des sociétés cotées.
Le soutien apporté aux exportations appelle une étroite coopération entre la BPI, d’une part, et la Coface et Ubifrance, d’autre part. À court terme, il est prévu que la BPI assure la distribution des produits proposés par les deux organismes. L’intégration d’Ubifrance au sein de la BPI est une question qui pourrait utilement se poser dans un second temps.
Le périmètre retenu est adapté à l’objectif poursuivi de financement des PME et des ETI. La BPI a vocation à concentrer son action sur cette priorité d’intérêt national et il est donc exclu de lui adjoindre une activité de financement des collectivités territoriales ou de financement des particuliers.
Le choix proposé par le Gouvernement présente un triple avantage.
Du point de vue des chefs d’entreprise, les équipes de la BPI en régions constitueront un point d’entrée unique leur donnant accès à une large gamme de financements – bancaires ou en fonds propres – et de services – aides à l’exportation offertes par Ubifrance et la Coface, soutien à l’innovation... – adaptés à leur situation. L’instauration de la BPI aura donc pour objet d’unifier et de simplifier l’accès des entreprises aux dispositifs publics de financement, donc d’en accroître l’attractivité et l’efficacité dans la proximité.
L’instauration de la BPI devra s’accompagner de la mise en place de guichets uniques situés dans un même lieu et réunissant l’ensemble des équipes de la BPI, voire celles des régions ou d’autres organismes publics. Le point d’entrée unique ne doit en effet pas être seulement juridique mais également physique, afin de faciliter, en pratique, l’accès des chefs d’entreprise aux services de la BPI. C’est une demande formulée par tous les acteurs locaux publics et privés auditionnés par le rapporteur.
Conséquence de l’extension de l’offre de ce nouvel organisme public à l’ensemble des besoins de financement des PME et des ETI, les équipes de la BPI seront en mesure d’appréhender de manière globale la situation des entreprises en développement ou en mutation et d’anticiper leurs besoins. Elles pourront offrir un service d’accompagnement des entreprises tout au long de l’année et ainsi les aider à préparer leurs projets d’innovation, d’investissement ou de développement à l’export dans de bonnes conditions.
Le développement d’une culture commune à l’ensemble des équipes, tournée vers l’anticipation des besoins des PME et l’accompagnement, constituera un enjeu décisif de la nouvelle BPI. Il ne fait pas de doute que les équipes aujourd’hui réparties entre les différents organismes, dont la qualité du travail est reconnue par les entrepreneurs comme par les autres acteurs, sauront répondre à cette nouvelle exigence qui conditionne le succès de la BPI.
Enfin, l’instauration d’une structure unique de financement des PME et des ETI est la condition d’une meilleure coordination et d’une plus grande performance de l’action publique.
La structure nationale aura en effet la charge de déterminer des priorités communes à trois organismes qui se retrouvent aujourd’hui souvent en concurrence les uns avec les autres et dont les stratégies peuvent aujourd’hui diverger. En particulier, le conseil d’administration de la BPI pourra cibler les filières industrielles à soutenir de manière prioritaire du fait de leur potentiel et de leur caractère stratégique. Une stratégie de ciblage contribuera à mettre fin au « saupoudrage » des soutiens financiers accordés aux PME et aux ETI.
L’efficacité de l’action publique sera, en outre, renforcée par une meilleure utilisation des ressources publiques. En regroupant diverses activités au sein d’une même structure, le projet de BPI conduit à instaurer une institution disposant d’une taille critique, lui offrant la possibilité de réallouer ses actifs en fonction de ses priorités et d’affecter ses bénéfices à une activité qui peut différer de celle qui les a générés. En d’autres termes, les ressources de la BPI pourront être aisément réaffectées à telle ou telle mission alors qu’aujourd’hui il est impossible de transférer les actifs d’un organisme vers un autre.
La Banque publique d’investissement sera la banque des petites et moyennes entreprises et des entreprises de taille intermédiaire (14).
À la différence des grandes entreprises, les petites et moyennes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire ne disposent pas de l’ensemble des moyens nécessaires pour innover, se développer et exporter. C’est l’objet de la BPI de leur donner accès à ces outils. La première partie du présent rapport a établi les difficultés de ces entreprises à accéder aux financements et leur rôle central dans le soutien à la croissance économique et la création d’emplois.
La BPI a également vocation à développer la capacité des PME et des ETI à exporter. Compte tenu de la nécessité de mettre en place la Banque dans de brefs délais pour faire face à l’urgence, il a été décidé dans un premier temps de ne pas intégrer Ubifrance à la structure, en raison notamment de son statut d’établissement public et de son nombre d’agents, qui auraient probablement compliqué la mise en place de la nouvelle structure. La BPI et Ubifrance devront donc développer des relations étroites pour que les entreprises aidées par la première disposent d’un accès privilégié aux chargés d’affaires de la seconde dans les pays étrangers.
Il est néanmoins nécessaire de ne pas exclure la possibilité pour la BPI de financer des grandes entreprises. D’une part, dans le cadre de la structuration de filières industrielles et du financement des innovations, il pourrait s’avérer nécessaire de mettre en place des dispositifs dont les bénéficiaires pourraient être, le cas échéant, les grands donneurs d’ordres dans le cadre de réseaux de compétence avec les PME. D’autre part, les participations détenues dans des grandes entreprises génèrent des dividendes substantiels et réguliers qui alimenteront les fonds propres de la Banque, donc sa capacité à s’engager financièrement en faveur des PME et des ETI.
La Banque publique d’investissement sera, avant tout, la banque de l’industrie et le bras armé de la puissance publique dans l’effort de redressement productif.
Si les drames économiques et humains des fermetures d’entreprises et des plans de licenciements ne suffisaient pas à en convaincre tous les esprits, la réalité de la désindustrialisation de l’économie française a été largement étayée, en dernier lieu par le récent rapport du commissaire général à l’investissement : diminution de la part de l’industrie (hors construction) dans la valeur ajoutée de 18 % en 2000 à 12,5 % en 2011, baisse de la part de l’emploi industriel dans l’emploi total de 26 % en 1980 à 12,6 % en 2011, chute de la part de marché, en Europe, des exportations françaises de 12,7 % en 2000 à 9,3 % en 2011...
Une telle évolution est préoccupante car l’industrie est le secteur où les gains de productivité – donc la capacité de création de richesses – sont généralement les plus importants. Créatrice d’emplois rémunérateurs, l’industrie est aussi génératrice d’activités induites (notamment dans les services) et fortement exportatrices.
La désindustrialisation est d’autant plus problématique que la crise économique a prouvé que les alternatives, hier valorisées, à l’industrie – économie de services, projets « d’entreprises sans usines » – ne peuvent susciter ni une prospérité durable ni un niveau d’emploi suffisamment élevé et de qualité.
En dépit de la perte de substance industrielle que connaît l’économie, l’industrie reste un secteur d’avenir à condition que les entreprises opèrent leurs mutations économiques, sociales, écologiques, énergétiques et technologiques. Le rôle de la puissance publique, État et collectivités territoriales, mais aussi Union européenne, consiste à faciliter et accompagner ces mutations.
Si elle a vocation à agir au bénéfice de l’ensemble des PME et ETI, quel que soit leur secteur d’activité, la BPI aura un rôle à jouer dans la structuration de filières industrielles. Cette approche plus sectorielle pourra, en particulier, être menée dans le cadre de l’activité d’apports en fonds propres. À titre d’exemple, le rapport du commissaire général à l’investissement propose la création, au sein de la BPI, de fonds d’investissements sectoriels, sur le modèle du Fonds de modernisation des équipementiers automobiles (FMEA) géré par le FSI.
Si l’industrie doit être la priorité de la BPI, son action pourra également bénéficier à d’autres secteurs d’activité, en particulier le commerce et l’artisanat, notamment dans le cadre du financement de la trésorerie et de la transmission des entreprises qui en relèvent. Dans ce cadre, la BPI pourrait également prendre en compte les besoins particuliers des entreprises situées dans certaines zones faisant l’objet d’une attention particulière des pouvoirs publics, en particulier les zones rurales et les quartiers défavorisés.
La vocation de la BPI est de devenir un élément moteur de la montée en gamme de l’économie française.
Aux termes de l’article 1er du présent projet de loi, les missions de la BPI consisteraient à favoriser « l’innovation, le développement et l’internationalisation des entreprises, en contribuant à leur financement en prêts et en fonds propres. » En pratique, les trois objectifs de la BPI – innovation, développement, internationalisation – sont intimement liés. À long terme, seule l’innovation garantit le développement des entreprises, qui doit nécessairement passer par l’export pour être pérenne.
La capacité de l’industrie française à offrir des biens et des services de la meilleure qualité repose d’abord sur sa capacité à innover, tant en termes de produits offerts qu’en terme de modernisation du processus de production, qui conditionne son développement à long terme. Dans cette optique, les entreprises innovantes constitueront le « cœur de cible » de la BPI.
À cet égard, il serait particulièrement utile d’accorder une importance particulière aux filières industrielles les plus prometteuses, notamment dans le cadre de l’activité d’apports en fonds propres. On pourrait ainsi mentionner les filières liées aux bio-technologies, à l’économie numérique, à la transition énergétique ou aux nouveaux modes de transport.
Une stratégie nationale pourrait conduire à définir les filières prioritaires en lien avec l’État et le commissariat général à l’investissement. Au niveau régional, la BPI pourrait jouer, avec les Régions, un rôle d’aiguillon en vue de favoriser la coordination des différents éléments d’un éco-système industriel
– grands donneurs d’ordres et sous-traitants mais également centres de recherche publique, Universités, pôles de compétitivité, prêteurs privés...
La BPI devra être également un levier central de la transition écologique et énergétique, en apportant des financements aux PME et ETI et aux projets d’innovation relevant de ce secteur. Elle a vocation à soutenir le développement d’une croissance durable, dont le contenu en innovation est élevé par définition – l’innovation ne se réduisant pas à sa seule dimension technologique. Ainsi, le financement des entreprises impliquées dans la transition énergétique devra faire partie des bénéficiaires prioritaires de la BPI.
En résumé, la BPI doit être le vecteur d’une croissance renouvelée, fondée sur de nouvelles technologies telles que l’éco-mobilité, les énergies renouvelables, l’économie numérique, la santé et les sciences du vivant, les éco-ressources. Toutefois, le caractère généraliste de la BPI est constitutif de sa mission.
La BPI doit d’abord être exemplaire dans sa gouvernance.
Les rémunérations de ses dirigeants seront soumises aux dispositions du décret n° 2012-915 du 26 juillet 2012 relatif au contrôle de l'État sur les rémunérations des dirigeants d'entreprises publiques. Par ailleurs, ses administrateurs doivent être défrayés dans le respect d’un principe de modération des rémunérations, prévu par le décret.
Par ailleurs, l’exemplarité de la gouvernance de la BPI implique de prévoir l’application du principe de parité prévu au deuxième alinéa de l’article 1er de la Constitution.
La BPI doit devenir une institution financière publique à la réputation irréprochable, dont les choix d’investissement sont indiscutables.
La réputation de la BPI constituera son principal actif pour lever des ressources à moindre coût. La qualité de sa signature ainsi que le haut niveau de sa notation constituent la condition indispensable d’un accès à des financements peu onéreux pour la Banque et donc pour les PME et les ETI qu’elle doit financer.
La qualité de l’expertise financière de la BPI et sa capacité à évaluer correctement les risques sont nécessaires pour susciter, sur les prêteurs privés, un effet d’entraînement bénéfique aux PME et aux ETI. Il serait souhaitable que le discernement de la BPI dans sa prise de risques constitue, à terme, un signal pour les banques privées qui s’engageraient plus facilement envers les entreprises financées par la BPI.
De telles qualités sont indispensables pour garantir la bonne gestion du patrimoine public que gérera la BPI et s’assurer que le contribuable ne sera pas appelé pour éponger d’éventuelles pertes. L’exemple et la culture de la Caisse des dépôts, qui sera actionnaire à 50 % de la BPI et dont l’existence bicentenaire est un exemple de bonne gestion, pourront contribuer à fortifier ces qualités.
Pour garantir sa réputation, la BPI devra donc agir en investisseur avisé et devra dégager des bénéfices pour renforcer progressivement sa capacité d’action et garantir la bonne gestion du patrimoine public qui lui est confié. En particulier, la BPI n’aura pas vocation à soutenir à fonds perdus des entreprises connaissant des difficultés financières structurelles et dont les perspectives d’avenir sont incertaines.
De telles entreprises ont vocation à trouver un soutien public par le biais du comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) et des 22 commissaires au redressement productif installés par le Gouvernement.
Cependant, il importe de nuancer le principe ainsi posé en ouvrant la possibilité d’aider financièrement une entreprise connaissant des difficultés passagères – du fait, par exemple, d’une chute ponctuelle des ventes ou d’un problème conjoncturel de financement – et dont les perspectives d’avenir sont établies – par exemple, par un carnet de commandes fourni, par la détention d’une technologie prometteuse ou par la mise en place d’un projet viable de transition écologique ou de conversion énergétique.
Dans un tel cas, l’action de la BPI pourrait être soutenue par le fonds de consolidation et de développement des entreprises (FCDE), détenu à hauteur de 49 % par le FSI et de 51 % par des banques et des compagnies d’assurance et qui intervient prioritairement en faveur d’entreprises identifiées par le Médiateur du crédit.
Si la BPI doit agir en investisseur conscient de la nécessité de protéger ses intérêts financiers et désireux d’obtenir un retour financier sur les financements accordés, elle se distinguera des investisseurs privés sur trois points principaux.
Ses objectifs de rentabilité devront être fixés à un niveau raisonnable, qui lui permettront de percevoir une juste rémunération. Il serait inacceptable que le zèle dans la défense des intérêts financiers publics conduise cette nouvelle structure à exiger des taux de rentabilité mettant en péril le développement des entreprises qu’elle finance. Une telle inclination serait contradictoire avec l’objet même de son action.
La BPI sera un investisseur patient pour accompagner les PME et ETI dans la durée. Une telle qualité sera notamment nécessaire pour financer des projets d’innovation dont les premiers retours financiers peuvent être constatés plusieurs années après l’engagement des travaux de recherche et développement. Elle implique que les exigences de rotation du capital, qui s’appliquent aux fonds de placement traditionnels, soient nuancées par la prise en compte des différentes phases de développement des entreprises financées.
Les critères d’investissement, notamment en matière d’apports en fonds propres, devront prendre en compte non seulement des aspects financiers et économiques, mais également la qualité des relations avec les différentes parties prenantes de l’entreprise – fournisseurs et sous-traitants, salariés – ainsi que la nécessité de protéger l’emploi et de permettre la localisation des sites de production ou de recherche sur le territoire national.
À cet égard, le rapporteur préconise que, à l’instar de la doctrine fixée par la plupart des Régions à travers leurs schémas ou contrats de développement économique, les apports en fonds propres réalisés par la BPI donnent lieu à une contractualisation avec l’entreprise bénéficiaire.
La BPI constitue le premier levier de réforme du système de financement de l’économie. Toutefois, l’ampleur des défis en la matière requiert d’autres évolutions déjà engagées par la majorité et le Gouvernement ou en voie de l’être.
En matière de financement des entreprises, le présent projet de loi constitue le premier volet d’un plan global que compléteront le projet de loi bancaire, déposé le 19 décembre prochain, et la réforme de la fiscalité de l’épargne, pour laquelle le Gouvernement a demandé un rapport à nos collègues Karine Berger et Dominique Lefebvre dans la perspective d’une mise en œuvre en loi de finances dans le courant de l’année 2013.
Le triptyque formé par ces trois projets de loi a pour objet de mettre en accord le système financier avec les besoins du système productif. Si la BPI permet d’orienter des ressources publiques vers les producteurs, c’est l’épargne privée et le système financier censé l’allouer efficacement qui ont vocation à soutenir la production, ce qui – c’est un euphémisme – est insuffisamment le cas actuellement. En conséquence, ces futures évolutions auront pour effet de mettre le système financier au service des producteurs et des entrepreneurs.
En matière de financement du logement, le Gouvernement a procédé, par décret, à un premier relèvement du plafond de dépôt sur les livrets d’épargne réglementée, qui devrait être poursuivi jusqu’au seuil de 30 000 euros pour un livret A. Cette évolution contribuerait à expliquer, depuis le mois de juin, une collecte accrue de 6 milliards d’euros bénéficiant au fonds d’épargne en charge du financement du logement social. Il est probable que la progression de la collecte se poursuive à mesure que le plafond de dépôt soit relevé.
En matière de financement des collectivités territoriales enfin, il semble que les décisions prises le 8 novembre dernier, prévoyant notamment une nouvelle recapitalisation de Dexia, puissent ouvrir la voie à une mise en œuvre rapide de la nouvelle banque des collectivités territoriales détenue par la Banque postale et la Caisse des dépôts.
Au total, la BPI est intégrée dans un plan plus vaste du Gouvernement et de la majorité, destiné à soutenir la compétitivité qualité des entreprises, à permettre la montée en gamme du tissu productif et à préserver la prospérité du pays.
Ce plan a été détaillé dans le pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi présenté par le Premier ministre le 8 novembre dernier. Il conduit à mobiliser l’ensemble des leviers à disposition de la puissance publique pour permettre de faire face aux déséquilibres de compétitivité accumulés sur le temps long et aggravés au cours de la dernière décennie.
L’action de la BPI aura vocation à s’inscrire dans le cadre de la politique de soutien au tissu productif ainsi promue par le Gouvernement et la majorité. C’est bien le sens de l’article 1er du présent projet de loi qui précise que la BPI agit « en appui des politiques publiques conduites par l’État et les régions ».
Afin de faire face à la carence de financements offerts aux PME et aux ETI par les banques privées, la BPI accordera des financements sous forme de fonds propres ou de prêts bancaires.
En pratique, la BPI aurait vocation à offrir les produits aujourd’hui proposés par OSEO – prêts directs, garanties sur prêts octroyés par des banques privées, garanties de financement de projets d’innovation – ainsi que par le FSI et CDC Entreprises.
Elle pourrait également proposer de nouveaux produits. Le commissaire général à l’investissement propose ainsi, à juste raison, que des actions de préférence sans droits de vote soient prévues pour permettre le renforcement des fonds propres des PME sans remettre en cause leur contrôle par leur fondateur.
Il suggère également que la BPI puisse être en mesure de faire exception au principe de prises de participations minoritaires, qui régit aujourd’hui la doctrine d’investissement du FSI. En particulier, il propose de permettre des prises de participations majoritaires temporaires pour éviter que « certains de nos fleurons technologiques ne soient rachetés par des entreprises étrangères ».
Afin de faciliter le développement et l’internationalisation des PME et des ETI, la BPI devra leur offrir un service d’accompagnement dans leur gestion quotidienne et dans la mise en œuvre de leurs projets.
Autant que d’argent, les entreprises manquent de temps. Le rapporteur a constaté, au cours des auditions auxquelles il a procédé, que la demande d’un tel service constituait un élément d’attente massif des différentes parties prenantes. Le rôle de la BPI doit consister à créer une relation approfondie et durable avec les chefs d’entreprise et à anticiper leurs projets de développement. La capacité des équipes sur le terrain à agir en ce sens constituera probablement un élément clé de réussite du projet.
À titre d’exemple, il semble que le besoin d’accompagnement soit particulièrement vif à l’heure de développer une stratégie à l’international. Dans le cas d’une entreprise faisant face à un tel défi, il serait bienvenu que la BPI accompagne les entreprises dans leur projet d’internationalisation en lien avec Ubifrance pour l’identification de clients potentiels et la Coface pour l’assurance-crédit sur la prospection, les appels d’offres, voire les crédits à l’export une fois la vente réalisée.
1.– Une surface financière initiale comparable à celle de la section générale de la Caisse des dépôts pour son activité de placement
La Banque publique d’investissement bénéficiera d’une surface financière comparable à celle que la section générale de la Caisse des dépôts mobilise pour son activité de placements financiers.
En cumulant les actifs d’OSEO SA (15), du FSI (16) et de CDC Entreprises (17). la BPI devrait constituer une surface financière de près de 50 milliards d’euros d’actifs, dont l’affectation pourra être revue en fonction de ses priorités. À titre de comparaison, un tel montant représente de l’ordre de 70 % du montant total des placements réalisés par la Caisse des dépôts, en tant qu’investisseur de long terme, sur les fonds de la section générale.
En d’autres termes, l’instauration de la BPI conduit à l’apparition d’un acteur public dont les capacités d’intervention, ciblées sur les PME et les ETI, relèvent du même ordre de grandeur que celles de la section générale de la Caisse des dépôts.
La production annuelle de la BPI serait de l’ordre de 10 milliards d’euros, répartis en 8,6 milliards d’euros sur les activités de crédit et 2,5 milliards d’euros sur les apports en fonds propres.
Enfin, il importe de souligner la capacité d’entraînement de la BPI sur les prêteurs privés. Compte tenu des offres de crédit privé qu’elle suscite, le montant total des financements offerts aux PME et aux ETI du fait de l’existence de la BPI serait de l’ordre de 71,7 milliards d’euros selon l’étude d’impact annexée au présent projet de loi. Cet « effet de lever » constitue un élément clé de l’action de la BPI dans la mesure où une grande part de son utilité résidera dans son rôle de « déclencheur » de financements privés. Un tel rôle permet d’orienter une partie des ressources de l’épargne privée vers des objectifs d’intérêt général, tels que le financement de l’innovation et des PME.
Le tableau suivant récapitule les principales masses financières permettant d’appréhender la capacité d’action.
CAPACITÉ FINANCIÈRE DE LA BANQUE PUBLIQUE D’INVESTISSEMENT
(en milliards d’euros)
Montant total des actifs |
50 |
Production annuelle |
10,1 |
dont activité de crédit |
8,6 |
dont apports en fonds propres |
2,5 |
Montant total des financements privés et public à disposition des PME et des ETI du fait de l’intervention de la BPI |
71,7 |
Source : montant total des actifs : d’après rapports annuels d’OSEO, du FSI et de CDC entreprises ; autres éléments : étude d’impact du projet de loi.
Le Gouvernement a annoncé, en présentant le pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi, l’octroi de moyens financiers supplémentaires en faveur de la BPI sous deux formes différentes.
D’une part, la BPI pourrait bénéficier d’une mobilisation des fonds du livret développement durable centralisé sur le fonds d’épargne à hauteur de 10 milliards d’euros. Rappelons que l’objet même de ce livret est de financer les petites et moyennes entreprises, en particulier celles de l’industrie.
D’autre part, la BPI aurait la charge de la gestion de 2 milliards d’euros redéployés, au sein du programme d’investissements d’avenir, en faveur de cinq priorités relevant du champ de la Banque – innovation et filières, technologies génériques, transition énergétique, santé et économie du vivant, formations et économie sociale et solidaire. L’affectation de ces ressources par la BPI aura non seulement pour effet de renforcer sa capacité financière mais également d’assurer une meilleure cohérence dans la gestion des investissements d’avenir, aujourd’hui éclatée entre de nombreux opérateurs.
Sur le long terme, la BPI devrait dégager des bénéfices relativement substantiels qui, mis en réserve, renforceront ses fonds propres et accroîtront sa capacité à s’engager financièrement en faveur des PME et des ETI.
Le bénéfice cumulé du FSI, d’OSEO et de CDC Entreprises serait de l’ordre de 700 millions d’euros. Ces moyens supplémentaires auront vocation à être largement réinvestis pour le financement des missions de la nouvelle entité et, par effet d’entraînement sur les prêteurs privés, permettrait probablement d’accroître de plus d’un milliard d’euros chaque année les financements accordés aux PME et aux ETI.
La BPI bénéficiera également de dotations, financées sur le budget de l’État et aujourd’hui affectées à OSEO, lui permettant d’assurer le service de missions d’intérêt général, en particulier les fonds de garantie en faveur de l’innovation. Le commissaire général à l’investissement propose ainsi que « le financement par l’État de l’innovation doit être préservé, en volume, au sein de la BPI ».
Le rapporteur insiste sur le fait que la création de la BPI ne doit pas conduire à la débudgétisation de certaines dépenses dont le financement ne serait plus assuré par l’État mais pris en charge par la BPI. Afin de préserver ses moyens financiers et de ne pas mettre en péril sa capacité à générer des bénéfices, la BPI ne doit pas assumer le coût de ces missions et se contenter d’en assurer leur mise en œuvre, comme le fait actuellement OSEO.
Rappelons, par ailleurs, que les dernières tranches des augmentations de capital du FSI et d’OSEO (18) doivent être encore libérées pour des montants respectifs de 3,6 milliards d’euros (dont 1,7 milliard d’euros pour l’État et 1,9 milliard d’euros pour la Caisse des dépôts) et de 0,5 milliard d’euros (dont 0,4 milliard d’euros pour l’État et 0,1 milliard d’euros pour la Caisse des dépôts). De telles opérations pourraient, le cas échéant, être menées à bien pour renforcer les fonds propres – donc la capacité à distribuer du crédit – de la BPI.
Il est à noter, enfin, que la structure de l’actionnariat n’a pas vocation à être prévue par la loi et qu’elle pourra évoluer au cours du temps. En particulier, il pourrait être envisagé que d’autres partenaires publics – par exemple, la Banque postale – entrent au capital de la BPI et, part leur apport en fonds propres, renforce ses marges de manœuvre financières et sa capacité à distribuer du crédit.
Enfin, la Banque publique d’investissement pourra avoir accès à des financements européens pour renforcer sa capacité d’action.
En premier lieu, OSEO bénéficie déjà de prêts octroyés par la Banque européenne d’investissement (BEI), par la KfW allemande et par la Banque de développement du Conseil de l’Europe (BDCE) pour un montant de 940 millions d’euros au 31 décembre 2011. Ainsi, les ressources accordées par la Banque européenne d’investissement ont notamment permis de refinancer les prêts à la création d’entreprise et les contrats de développement innovation offerts par OSEO.
À cet égard, le pacte pour la croissance et l’emploi, initié par la France et adopté par le Conseil européen les 28 et 29 juin 2012, devrait permettre indirectement d’accroître la capacité d’action de la BPI. Ce pacte prévoit notamment une augmentation de capital de la Banque européenne d’investissement de 10 milliards d’euros, devant permettre une hausse de 60 milliards d’euros de sa capacité de prêt. Selon le Gouvernement, ces nouvelles ressources devraient profiter à la France à hauteur de 5 à 6 milliards d’euros en 2013 et 2014. Compte tenu des relations déjà établies avec OSEO et des objectifs de soutien à l’innovation et aux PME partagés par la BEI et la future BPI, il est probable qu’une partie de ces nouvelles ressources bénéficie à la structure créée par le présent projet de loi.
En second lieu, comme OSEO aujourd’hui, la BPI pourra avoir accès aux financements de court terme offerts par le système européen des banques centrales (SEBC). Il ne serait pas inenvisageable – et même franchement souhaitable – d’accroître leur part de façon à libérer des ressources de moyen et long terme et à renforcer la capacité de la BPI à prêter sur ces maturités plus longues.
Enfin, les fonds du budget communautaire pourront être orientés vers la BPI, notamment pour financer les apports en fonds propres des très petites entreprises et des petites et moyennes entreprises. À cet égard, il semble que la connaissance des personnels des régions en matière d’accès à ces financements soit particulièrement utile et que la BPI pourrait en bénéficier dans le cadre des plateformes communes mises en place par les régions.
Il importe de remarquer que l’instauration de la BPI n’aurait aucun impact sur le déficit public et n’aura donc aucun impact sur la capacité de la France à respecter la trajectoire de son désendettement.
Rappelons que la BPI, comme la Caisse des dépôts, ne relèvera pas du champ des administrations publiques sur lequel est calculé le solde public au sens de la comptabilité nationale. Ses opérations seront donc exclues du calcul du solde.
Par ailleurs, la création de la Banque ne s’accompagne d’aucun versement, par ses actionnaires, de capital sous forme numéraire. L’État n’a donc pas à financer une telle opération qui aurait un impact sur son endettement brut.
Enfin, dans l’hypothèse où une telle opération était menée pour renforcer les fonds propres de la Banque, elle aurait certes pour effet d’accroître l’endettement public brut mais serait sans impact sur le solde public. Une telle augmentation de capital traduirait une intervention de l’État en tant qu’investisseur avisé et serait donc traitée en opération patrimoniale, exclue du calcul du solde public.
La création de la BPI va s’accompagner d’une mutualisation des personnels des structures constituant le nouveau groupe. Lors de leur audition, les représentants syndicaux ont fait part de des interrogations des personnels, notamment de ceux qui ont déjà subi plusieurs restructurations.
Aujourd’hui le professionnalisme et la compétence des personnels des différents réseaux sont unanimement reconnus, tant par les pouvoirs publics que par les utilisateurs. La BPI a vocation à regrouper l’ensemble des services au sein d’une plateforme unique. Il faut maintenant que les différentes équipes apprennent à travailler ensemble. Les coopérations locales ou les expérimentations doivent être généralisées pour gagner en cohérence et dégager des synergies.
Le chef d’entreprise peine actuellement à trouver un lieu d’accueil et d’orientation idoine lorsqu’il se trouve en difficulté ou lorsqu’il a un projet à porter. Les chambres de commerce et d’industrie servent souvent de relais mais leur expertise est particulièrement avérée pour les très petites entreprises et les PME de taille modeste. À l’inverse, le FSI n’est sollicité que par des PME de taille assez conséquente, voire par des ETI. Seuls les services régionaux traitent de l’ensemble des situations.
L’accord entre l’État et l’association des régions de France du 12 octobre dernier prend acte de cette situation et prévoit que les régions « créeront, avec la banque, des plateformes communes d’accueil des entreprises pour leurs besoins de financement en matière de prêts, de garanties, et de fonds propres » (19). Ce point d’entrée unique sera un apport majeur de la BPI : le chef d’entreprise y trouvera désormais des réponses sur tous les sujets et chaque spécialiste pourra utilement et immédiatement l’orienter sur la personne compétente pour un autre sujet. Les personnels pourront ainsi travailler en étroite collaboration et sur un site régional unique.
Ce projet, pour pertinent qu’il soit, peut susciter des inquiétudes, les personnels craignant qu’il ne justifie une réduction des équipes ou des mutualisations forcées. Toute ambiguïté doit être levée : si la coopération devient la règle, elle n’entraînera en rien la disparition des différents métiers. L’agent spécialisé dans le crédit n’a pas vocation à remplacer le spécialiste en fonds propres ou l’expert en accompagnement international. Ces personnels relèveront d’ailleurs de filiales différentes.
Ayant procédé à l’audition des organisations syndicales représentatives des personnels appelés à regrouper leurs compétences au sein de la future BPI, le rapporteur a pu mesurer la mobilisation des salariés autour du projet mutualisant leurs structures d’appartenance en même temps que leur profond attachement à leur institution d’origine. C’est pourquoi il est indispensable de préserver et l’une et l’autre, en se gardant de tout bouleversement statutaire. De même, les instances représentatives du personnel et les garanties collectives doivent être préservées et respectées dès la mise en place de la nouvelle entité par ceux qui auront la charge de la mener à bien. Cela n’empêchera nullement d’engager des négociations fructueuses au niveau du groupe portant notamment sur les mobilités inter-filiales ou le déroulement des carrières. La création de la BPI doit être saisie comme une opportunité pour les personnels : en rejoignant un groupe généraliste avec une forte dimension régionale, ils pourront évoluer plus facilement dans leur carrière, voire, s’ils le souhaitent, changer de champ de spécialité.
Il appartiendra à la direction générale de mener à bien cette étape. Le Parlement insistera sur la nécessité de dialogue et d’explication du projet à tous les personnels. Ils constituent la véritable valeur ajoutée du groupe et doivent à ce titre être respectés et encouragés.
La solidité de la structure financière de la Banque publique d’investissement sera garantie par un double cadrage prudentiel, adapté à la particularité de chacune de ses activités.
La Banque publique d’investissement sera soumise aux exigences prudentielles en cours de négociation au niveau communautaire (20) et inspirées des règles dites de « Bâle III ». La société anonyme BPI-Groupe sera, en effet, considérée comme une compagnie financière au sens de l’article L. 517-1 du code monétaire et financier (21). À ce titre, elle devra se conformer à la réglementation prudentielle (22) et elle pourra faire l’objet de sanctions de l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP) si elle ne respecte pas les dispositions législatives et réglementaires qui s’imposent à elles du fait de son statut (23).
La réglementation de « Bâle III », telle que définie par les textes communautaires à venir, portera :
– sur les activités de crédit, auxquelles s’imposeront les ratios de solvabilité et de liquidité applicables aux banques privées ;
– sur les activités d’apports en fonds propres, qui devront se conformer à des ratios tendant à limiter le financement de ses investissements par l’endettement, afin d’assurer une couverture étendue des risques par ses fonds propres.
Par ailleurs, ainsi que cette réglementation le prévoit, un modèle interne adapté aux spécificités de la BPI sera probablement prévu. Il devrait être fortement inspiré par celui qu’a défini la commission de surveillance de la Caisse des dépôts, qui se distingue légitimement par sa prudence.
Dès lors que ces règles ne seront pas appliquées de manière uniforme mais elles seront adaptées aux différentes activités de la structure. Elles pourront prendre en compte la spécificité de chacun de ses métiers, sans leur imposer de contraintes non justifiées.
Les règles prudentielles ainsi appliquées à la BPI ne constitueront pas un obstacle à sa capacité d’action.
En premier lieu, il importe de remarquer que les raisons liées à la réglementation prudentielle, qui expliquent la réduction par les banques privées de leur production de crédit, ne se retrouvent pas dans le cas particulier de la BPI.
S’agissant des ratios de solvabilité, la contrainte que les règles de Bâle III font peser sur les banques privées tient au fait que celles-ci ont eu recours de manière trop prononcée à l’endettement pour financer leurs actifs. En conséquence, leurs actifs pondérés par les risques, ainsi financés par la dette, sont aujourd’hui trop importants par rapport à leurs fonds propres. Dès lors qu’elles ne souhaitent ou ne peuvent pas procéder à des augmentations de capital, ces banques réduisent leurs actifs – donc les prêts qu’elles accordent.
La BPI, au contraire, ne sera pas confrontée à une situation de cette nature. Héritière de structures – principalement OSEO et le FSI – dont l’endettement a été maîtrisé, elle devrait pouvoir répondre aux exigences prudentielles sans pâtir d’un quelconque impact sur son activité. C’est une triple garantie : pour les entreprises soutenues, pour les autorités régulatrices, pour les contribuables.
S’agissant des ratios de liquidité (24), les banques privées doivent réduire la part de leur actif de moyen et long terme financée par des passifs de court terme. L’effort qui doit être ainsi réalisé tient notamment au fait qu’elles ont eu tendance à recourir à de la dette de court terme, levée sur le marché interbancaire, pour minorer leurs coûts de refinancement et ainsi accroître leurs marges.
La BPI n’aura pas à mener un effort semblable de rééquilibrage de sa structure financière car celle-ci est déjà conforme aux exigences des règles de « Bâle III ».
Le FSI finance, au 31 décembre 2011, la totalité de ses actifs par ses fonds propres et n’a donc aucun problème de liquidité.
Selon les informations recueillies par le rapporteur, OSEO serait « sur-liquide », c’est-à-dire que non seulement son passif de court terme finance intégralement son actif de court terme, mais celui-ci est financé en partie par des dettes de moyen et long terme. Une telle situation est notamment due aux fonds de garantie détenus par OSEO et constitués d’actifs liquides.
Il importe de remarquer que la question des dépôts qui, pour les banques privées, constitue un élément clé du respect des ratios de liquidité, ne se pose pas pour la BPI.
Pour les banques privées, les dépôts constituent en effet des ressources de court terme à coût nul, qui permettent de réduire leur dépendance au marché interbancaire et donc de faciliter le respect des ratios de liquidité, tout en préservant leurs marges. La BPI, en revanche, n’a aucun besoin de détenir des dépôts puisqu’elle respectera les ratios de liquidité du fait de la qualité de la structure financière d’OSEO et du FSI.
Le respect de la réglementation prudentielle ne fait pas obstacle au développement des marges de manœuvre financières de la BPI.
En matière d’octroi de crédits, le ratio de solvabilité, qui rapporte les fonds propres de l’institution à ses actifs pondérés par les risques, aura certes pour effet de poser une limite à la production de nouveaux prêts. Toutefois, le respect de cette limite est une condition de bonne gestion de la BPI.
Surtout, la BPI aura la possibilité de renforcer ses fonds propres – donc sa capacité à accroître ses engagements – par deux moyens différents :
– par la mise en réserve de ses bénéfices – les résultats générés par le FSI, de l’ordre de 600 millions d’euros par an, pourront en particulier abonder ses fonds propres et ainsi renforcer sa capacité à s’engager financièrement ;
– par une augmentation de capital, qui pourrait être financée soit par l’État et la Caisse des dépôts, soit par l’entrée au capital d’autres acteurs publics
– comme la Banque postale.
En matière d’investissements en fonds propres, le modèle prudentiel de la Caisse des dépôts imposerait, selon les informations transmises au rapporteur, de couvrir, par du capital, les engagements pris à hauteur de 65 % de leur montant. De telles règles laissent la possibilité de compléter le financement de l’activité par de la dette de moyen et long terme.
Il n’est toutefois pas encore décidé d’appliquer à la BPI des règles prudentielles identiques à celles de la Caisse des dépôts. Dans l’hypothèse d’un léger assouplissement de ces règles, la BPI pourrait profiter de plusieurs milliards d’euros de marges de manœuvre supplémentaires à l’horizon de l’année 2015.
Le présent projet de loi a pour objet principal la création de la Banque publique d’investissement, la définition de ses missions (article 1er) et la détermination de la composition de ses organes de gouvernance – conseil d’administration (article 3), comités national et régionaux d’orientation (article 4).
Les autres éléments ayant trait à la Banque publique d’investissement ne relèvent pas du domaine de la loi, notamment la doctrine d’investissement, les moyens financiers, l’organisation des filiales, la composition des comités d’engagement... Ces éléments seront déterminés dans le pacte d’actionnaires liant l’État à la Caisse des dépôts, par les statuts de la société anonyme BPI-Groupe ainsi que par les décisions prises par le conseil d’administration et le directeur général.
La Commission entend, le mercredi 21 novembre 2012 à 11 heures, M. Pierre Moscovici, ministre de l’Économie et des finances, sur le projet de loi relatif à la création de la banque publique d’investissement.
M. le président Gilles Carrez. Mes chers collègues, nous accueillons ce matin M. Pierre Moscovici, ministre de l’Économie et des finances, pour qu’il nous présente le projet de loi relatif à la création de la Banque publique d’investissement – BPI. Je rappelle que nous avons déjà eu l’occasion d’aborder le sujet la semaine dernière, lors de l’audition du directeur général et du président de la Commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, la CDC – laquelle est très impliquée dans le projet, qu’il s’agisse de la branche consacrée aux investissements en fonds propres, avec CDC Entreprises et le Fonds stratégique d’investissement – FSI –, ou de la branche dédiée aux financements et aux garanties, puisqu’elle détient 27 % d’OSÉO. En outre, le texte a déjà été examiné pour avis par la commission des Affaires économiques et par la commission du Développement durable ; nous avons d’ailleurs le plaisir d’accueillir parmi nous les deux rapporteurs pour avis : respectivement, Mme Clotilde Valter et M. Arnaud Leroy.
M. Pierre Moscovici, ministre de l’Économie et des finances. La création de la Banque publique d’investissement répond au premier des soixante engagements pris par le Président de la République durant la campagne présidentielle. Il s’agit d’un élément majeur pour la reconquête de notre compétitivité ; la BPI est d’ailleurs l’un des bras armés du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi présenté par le Premier ministre le 6 novembre dernier. Le présent projet de loi tend à donner vie à un outil offensif, au service de l’économie réelle – et en particulier des très petites entreprises – TPE –, des petites et moyennes entreprises – PME – et des entreprises de taille intermédiaire – ETI – qui souhaitent se développer ; sa vocation première sera de leur apporter un soutien en agissant comme levier pour obtenir des financements privés.
Pour définir les missions de la BPI, nous nous sommes appuyés sur le diagnostic lucide des faiblesses du financement actuel de notre tissu productif, qui constituent un handicap pour la compétitivité française.
Ces faiblesses sont d’abord financières. En France, les TPE, les PME et les ETI se financent difficilement à court terme – la Banque de France souligne ainsi que les crédits de trésorerie sont en baisse de 3,5 % par rapport à l’année dernière – et elles prévoient un accès de plus en plus difficile au crédit bancaire pour leur financement à long terme. En outre, les nouvelles règles prudentielles risquent de peser lourdement sur le crédit aux PME dans les années à venir, car c’est le plus risqué, donc le plus consommateur en fonds propres pour les banques. Quant à l’accès aux fonds propres, il demeure contraint, notamment pour le développement et l’innovation ; dans notre pays, le capital investissement est en recul depuis plusieurs années. Les liens du Mittelstand avec les banques régionales sont une des forces de l’Allemagne ; la BPI s’inspire de ce modèle : nous manquons en France d’instruments de soutien à l’export efficaces, comparativement à nos voisins allemand et italien.
Les faiblesses sont également institutionnelles : l’empilement des outils et des interlocuteurs brouille la lisibilité du dispositif, et en réduit donc l’accessibilité et la facilité d’usage. Nous savons tous que, sur le terrain, les chefs d’entreprises n’arrivent pas à se retrouver dans le maquis des outils de l’État, de la Caisse des dépôts et consignations et des régions.
Des faiblesses stratégiques renforcent ces faiblesses institutionnelles. L’éparpillement des dispositifs limite la mobilisation des financements nécessaires pour soutenir les filières stratégiques. Aujourd’hui, l’État n’est pas capable d’articuler correctement ses actions de financement des entreprises et d’investissement dans certains secteurs. La réforme que nous proposons a pour objectif de rétablir la prééminence de l’État stratège, capable de piloter l’ensemble des instruments de financement au service d’une stratégie commune mise en œuvre par un même opérateur.
Il existe enfin des faiblesses opérationnelles, et il importe que la BPI soit capable d’apporter une réponse précise et exigeante à chacune de ces défaillances.
Le présent projet de loi a trois ambitions : créer juridiquement la BPI ; préciser ses missions ; définir son mode de gouvernance, au niveau tant national que régional.
Donner chair et vie à la BPI relève d’un effort qui dépasse ce texte ; les opérations de nature capitalistique et humaine sont menées en parallèle, à travers notamment une mission de préfiguration, afin de rendre la BPI opérationnelle le plus rapidement possible, dès le début 2013. Les équipes sont déjà au travail, et je souhaite que le premier conseil d’administration se réunisse en janvier prochain.
À quoi servira la BPI ? Tout d’abord, elle ne sera pas et ne devra pas être une banque comme les autres. Elle sera la banque des entreprises de croissance – TPE, PME, ETI –, qui leur permettra de se financer, de se développer, d’exporter. Pour la première fois, une banque distribuera l’ensemble des outils de soutien financier et de conseil nécessaires au développement des entreprises : des prêts, des garanties, le financement de l’innovation, le financement de l’internationalisation – bref, tout ce qui est aujourd’hui éclaté entre OSÉO, le FSI, le FSI Régions, CDC Entreprises, Ubifrance et la COFACE.
Néanmoins, la BPI ne fera pas exactement la même chose que les structures précédentes : elle sera l’instrument financier des nouvelles politiques que nous lançons, notamment dans le cadre du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi. La BPI ne sera pas un guichet devant lequel les entreprises feront la queue, mais un outil d’accompagnement des entreprises ; le pacte prévoit notamment un programme d’accompagnement individuel à l’export de 1 000 PME et ETI. Elle développera de nouveaux services : un dispositif de trésorerie sera ainsi mis en place dès le 1er janvier. Elle garantira le préfinancement du crédit d’impôt recherche – CIR –, que nous nous sommes engagés à pérenniser pour cinq ans, afin de le rendre plus efficace : une PME pourra toucher l’argent du CIR en amont et développer son projet grâce à un crédit à court terme garanti – certaines grandes banques s’y sont aussi engagées. La BPI garantira également, suivant des modalités à définir, le préfinancement du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi. Enfin, elle gérera les fonds consacrés à l’investissement dans les secteurs d’avenir.
La BPI sera également la banque du tissu économique de nos territoires, qui accompagnera, au plus près du terrain, celles et ceux qui, hors des grands groupes, sont porteurs de projets de développement, d’expansion, d’innovation, mais qui peinent à trouver des financements sur le marché. Elle permettra à ces graines de germer et d’atteindre une taille critique.
On peut se demander pourquoi, si les PME et les ETI sont la priorité, intégrer à la BPI le Fonds stratégique d’investissement, qui possède des participations dans les grandes entreprises. L’objectif est de donner à la BPI un maximum de moyens ; cela ne signifie pas pour autant qu’elle interviendra dans les grands groupes. Sa structure même reflète le souci de servir l’économie réelle et les entreprises de croissance ; elle distribuera ses produits via un réseau unique, par l’intermédiaire de directions régionales, au plus près des territoires. Une marque unique, un interlocuteur proche, une offre « tout compris » : voilà ce qu’elle doit être.
La BPI sera enfin la banque de la stratégie industrielle du Gouvernement. Il s’agit d’une banque nationale et publique, qui répondra à une logique propre. Si nous avons choisi de placer l’ensemble des outils de soutien public au financement des entreprises sous une même autorité, c’est notamment pour structurer et consolider le développement des filières stratégiques – dont la transition énergétique. Le pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi a dénombré cinq nouvelles filières prioritaires, dont les ressources seront confiées à la BPI au titre du programme des investissements d’avenir.
Pour résumer, la BPI sera un instrument au service de l’avenir et de la croissance. Elle devra être, non pas un baume pour nos territoires en souffrance, mais un facteur de dynamisation de l’ensemble du tissu productif.
J’en viens maintenant à sa structure et à sa gouvernance.
La BPI sera constituée d’une holding, dont l’État et la Caisse des dépôts et consignations seront actionnaires à parité, et de filiales spécialisées, dont une chargée du financement en fonds propres. À la holding reviendra la charge de définir la stratégie globale du groupe, le pilotage du réseau régional, le contrôle des risques et l’affectation des ressources en fonction des priorités du groupe.
Nous avons nommé un préfigurateur, M. Nicolas Dufourcq, qui travaille activement à la constitution et à la définition du statut juridique du groupe, afin de rendre celui-ci le plus homogène possible, de manière à assurer une meilleure circulation du capital et à accroître la puissance de frappe de la nouvelle banque.
Nous souhaitons une gouvernance opérationnelle intégrée, qui associe l’ensemble des forces vives du pays. Le conseil d’administration exécutif comprendra 15 membres ; il sera présidé par un président non exécutif, et les représentants des actionnaires y détiendront la majorité ; deux représentants des salariés du groupe y siégeront, conformément au pacte de compétitivité. Sur le plan opérationnel, la BPI sera dirigée par un directeur général exécutif, qui présidera notamment les conseils d’administration des filiales ; sa nomination sera soumise à l’avis des commissions des Finances des deux assemblées. Des représentants des salariés, des employeurs et des secteurs d’intervention prioritaire siégeront au comité national d’orientation. Quant aux régions, elles occuperont une place centrale, tant au conseil d’administration qu’au comité national d’orientation – qui sera présidé par l’un de leurs représentants.
Je le répète : la BPI ne sera pas une banque comme les autres. Je présenterai dans quelques semaines le projet de loi sur la réforme bancaire, mais la présente structure est déjà une institution financière exemplaire. Elle l’est dans ses activités, qu’elle exerce non pour son compte propre ou à des fins spéculatives, mais uniquement pour le compte d’autrui. Elle l’est dans son organisation : afin de prévenir tout conflit d’intérêt en son sein, nous avons décidé de séparer les activités de crédit et les activités d’investissement. Elle est exemplaire enfin dans son fonctionnement, puisque nous avons souhaité que sa gouvernance soit large et partenariale. Je suis certain que l’examen du texte à l’Assemblée et au Sénat contribuera à renforcer ce caractère exemplaire – je serai ouvert aux amendements allant en ce sens.
J’ai souhaité faire de la BPI un instrument puissamment ancré dans les territoires. Conformément aux engagements du Président de la République, elle est fondée sur un partenariat entre l’État et les régions, qui pourront mettre leurs moyens en commun au service du financement des entreprises. Les régions participeront directement à la gouvernance opérationnelle de la BPI : le président de l’Association des régions de France – ARF –présidera le comité national d’orientation, tandis que deux représentants des régions siégeront au conseil d’administration ; sur le terrain, le président du conseil régional présidera le comité régional d’orientation. BPI et régions pourront ainsi agir de manière cohérente et investir ensemble dans des entreprises de croissance. Nous souhaitons en définitive que 90 % des décisions financières soient prises au niveau régional.
Il s’agit d’un projet politique. L’acte III de la décentralisation est devant nous. Si les régions sont appelées à être demain les chefs de file du développement économique, il est normal que la BPI participe à la mise en œuvre des schémas régionaux de développement économique. Et si cela ne doit pas aboutir à favoriser un territoire par rapport à un autre
– c’est pourquoi nous avons souhaité créer une banque nationale pilotée par l’État, plutôt qu’un réseau de 22 banques régionales –, créer la BPI sans associer les régions serait commettre une grave erreur.
Pour conclure, je voudrais changer de focale et situer le présent projet de loi dans le champ plus large de mon action en faveur d’un meilleur financement de l’économie. La création de la BPI en est un élément central, mais elle sera associée à d’autres mesures, comme la réforme bancaire – qui vise à mettre la finance au service de l’économie réelle et qui sera présentée le 19 décembre au conseil des ministres –, la création en 2013 d’une nouvelle bourse pour les PME et les ETI, ou la réforme de la fiscalité de l’épargne, qui sera engagée sur la base des travaux de Karine Berger et de Dominique Lefebvre et qui vise à canaliser l’épargne des Français vers l’économie productive et à encourager le renforcement des fonds propres en favorisant le développement de l’épargne financière à long terme.
M. le président Gilles Carrez. De l’avis général, le système de financement actuel fonctionne plutôt correctement. Pour ce qui est des prêts et des garanties, les moyens d’OSÉO ont été fortement augmentés durant ces dernières années, et pour ce qui est des investissements en fonds propres, on dispose de CDC Entreprises et du Fonds stratégique d’investissement – FSI. La nouvelle organisation ne risque-t-elle pas de compliquer le dispositif, voire de dégrader les conditions de financement des entreprises ?
OSÉO consent aux entreprises des financements à des taux intéressants, parce qu’elle se refinance dans de très bonnes conditions, notamment sur le marché obligataire – elle a obtenu un taux de 2,35 % sur dix ans pour son dernier emprunt obligataire ; et cela, parce qu’elle bénéficie de la garantie directe de l’État à travers un établissement public à caractère industriel et commercial – EPIC. En créant une structure intermédiaire, ne risque-t-on pas de dégrader ces conditions de refinancement ?
La question est d’autant plus d’actualité que M. Nicolas Dufourcq, chargé de la mission de préfiguration, aurait déclaré que l’organisation prévue – création d’une holding avec deux filiales, l’une dédiée aux financements par emprunts garantis, l’autre aux interventions en fonds propres – devait être remise en cause au profit d’un montage en silo, au sein duquel OSÉO deviendrait la société faîtière de la BPI. On passerait donc d’une structure à trois niveaux à une structure à deux niveaux, dans laquelle l’EPIC et la société anonyme OSÉO fusionneraient pour donner naissance à la société faîtière, afin d’améliorer les conditions de financement. Or OSÉO est actuellement détenu à 63 % par l’État, à 27 % par la CDC et à 10 % par des actionnaires minoritaires. Quel montage privilégiez-vous ?
S’agissant des règles prudentielles, MM. Emmanuelli et Jouyet ont indiqué la semaine dernière que le modèle prudentiel de la Caisse des dépôts s’appliquerait pour les interventions en fonds propres, et les règles de Bâle III pour les financements par emprunts garantis. Confirmez-vous ce partage ? Et pouvez-vous nous confirmer que les élus des régions ne siégeront en aucun cas dans les commissions d’engagement, qu’il s’agisse des financements par emprunts garantis ou des interventions en fonds propres ?
Enfin, dans le cadre du nouveau montage, comptez-vous augmenter les moyens, des deux côtés ?
M. Guillaume Bachelay, rapporteur. La BPI sera la banque des PME et des ETI, et elle sera également la banque de la reconquête industrielle.
Les difficultés de financement auxquelles les entreprises doivent faire face sont des facteurs aggravants de la désindustrialisation – je rappelle que nous avons perdu 700 000 emplois industriels et 1 000 usines au cours de ces dernières années. Les flux de crédits aux PME sont passés de près de 30 milliards d’euros avant la crise de 2008 à moins de 24 milliards en 2011 ; quant aux encours de crédits à l’industrie manufacturière, ils ont baissé de plus de 10 % en quatre ans. Cette carence de financement des PME suffit à elle seule à justifier la création de la BPI, et ce d’autant plus que le resserrement des contraintes prudentielles et assurantielles – avec Bâle III et Solvabilité II – conduit à un assèchement du crédit et à un renchérissement de son coût pour les entreprises. Les auditions que nous avons conduites montrent que les entreprises ressentent déjà les effets de l’anticipation de ces évolutions. Le rôle de la BPI sera donc d’éviter la pénurie de crédit et de financer l’économie réelle, non en se substituant aux banques privées, mais en intervenant là où celles-ci ne le font pas, ou pas suffisamment, ou pas durablement.
La BPI disposera d’une « force de frappe » financière qui en fera le bras armé de la stratégie nationale pour la croissance durable, l’emploi, la compétitivité et l’innovation. Avec 50 milliards d’euros d’actifs, auxquels s’ajouteront 10 milliards de prêts sur fonds d’épargne, 2 milliards de redéploiement des crédits d’investissement d’avenir, la BPI disposera de plus de 60 milliards d’euros de ressources, soit un montant comparable à celui des placements financiers réalisés par la section générale de la CDC. La puissance de feu sera en outre renforcée par un effet de levier ; au total, les entreprises pourront ainsi disposer de plus de 70 milliards d’euros de financements complémentaires.
Il reste qu’autant que de financements, les entreprises manquent de temps, de visibilité et d’accompagnement. C’est pourquoi la BPI leur offrira un bouquet de services, de manière à accompagner leur développement depuis l’amorçage jusqu’à la reprise et à la transmission, en passant par la conquête de marchés à l’export et par la structuration de filières – en particulier de celles qui ont été retenues dans le cadre du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l’emploi.
Elle devra également maintenir la plus grande proximité possible avec le tissu économique. De ce fait, son organisation sur une base régionale est indispensable ; elle constitue d’ailleurs l’apport majeur du nouveau dispositif, avec la taille critique financière. Concrètement, des plateformes d’accueil communes seront créées dans les régions ; autant physiques que juridiques, elles permettront aux chefs d’entreprise d’éviter les « parcours du combattant ».
Enfin, le principal actif de la BPI sera sa réputation – ce qui requiert une bonne gestion. Les trois entités constitutives sont d’excellente qualité, et le nouvel ensemble sera soumis à des règles prudentielles incontestables, adaptées à chacun des types d’activité, et relevant soit de Bâle III, soit d’un système inspiré de celui de la Caisse des dépôts ; de ce point de vue, l’architecture générale prévue par le projet de loi est une garantie de bon fonctionnement. Pour que sa pérennité soit assurée, la BPI ne devra jamais oublier d’être d’abord un investisseur avisé.
Au final, la BPI sera plus qu’une banque : elle sera l’acteur financier capable d’entraîner les autres pour financer les PME, les ETI et l’industrie, celui qui prendra les risques si le marché est défaillant, celui qui favorisera l’émergence de filières d’avenir.
Le présent projet de loi est l’acte fondateur de la BPI, dont il définit les missions et la gouvernance. Plusieurs pistes d’évolution devront cependant être explorées.
Concernant les missions prévues à l’article 1er, il sera sans doute nécessaire de les préciser et de les compléter, en évoquant notamment le soutien à la transition écologique, à l’économie sociale et solidaire, aux TPE et au développement des entreprises dans les quartiers relevant de la politique de la ville.
S’agissant de la composition du conseil d’administration, il serait souhaitable de mettre en œuvre le principe de parité.
Enfin, il faudra prévoir un mécanisme d’évaluation et de contrôle de la BPI par le Parlement.
En outre, j’attire votre attention sur le fait que, sur plusieurs points ne relevant pas du domaine de la loi – définition de la doctrine d’investissement, déclinaison opérationnelle du dispositif dans les régions via les plateformes territoriales, relations avec la Banque centrale européenne et avec la Banque européenne d’investissement, statut des personnels –, nos débats seront utiles pour fixer la stratégie et les orientations.
À ce propos, pourriez-vous, monsieur le ministre, préciser ce que l’État, en tant qu’actionnaire, attend de la doctrine d’investissement de la BPI ?
Par ailleurs, si la BPI est la banque des PME et des ETI, nous sommes nombreux à souhaiter qu’elle puisse prendre des participations dans de grandes entreprises stratégiques qui se trouveraient menacées. Quelle est votre position sur ce point ?
Mme Clotilde Valter, rapporteure pour avis de la commission des Affaires économiques. Compte tenu des ambitions assignées à la BPI, il importe que l’État puisse peser au sein de son conseil d’administration. Or, je ne suis pas sûre que des représentants « classiques » en aient la possibilité. Quelles sont vos intentions à cet égard ?
Le projet de loi prévoit une structuration en deux temps : d’abord, l’intégration d’OSÉO, du FSI et de CDC entreprises, puis celle d’Ubifrance et de la COFACE. Pouvez-vous justifier ce choix ?
En général, dans un dispositif bancaire, les responsabilités sont partagées afin de répartir les risques. Ici, la plupart d’entre elles reposent sur une seule et même personne : le directeur général. Pourquoi ?
Enfin, le projet de loi reprend les termes de l’accord signé le 12 septembre dernier entre le Président de la République et les présidents de conseils régionaux, mais les auditions que nous avons menées ont montré que ces derniers restaient largement sur leurs positions antérieures. Qu’en est-il ?
M. Arnaud Leroy, rapporteur pour avis de la commission du Développement durable. La commission du Développement durable s’est attachée à « mettre en musique » une autre promesse de François Hollande : faire de la BPI la banque de la transition écologique. Nous avons donc déposé des amendements en ce sens.
Nous nous sommes aussi intéressés à la gouvernance de ce nouvel instrument, en proposant d’y intégrer des acteurs à même d’apporter une expertise sur les questions environnementales – y compris à l’échelon régional, avec les agences de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie – ADEME –, qui travaillent déjà en liaison avec OSÉO.
Les acteurs de la filière des éco-industries, regroupés depuis 2008 au sein du Comité stratégique des éco-industries – COSEI –, craignent d’avoir à repartir de zéro. Il serait bon de pouvoir s’appuyer sur le travail déjà réalisé.
Enfin, quid de l’articulation de la BPI avec le Conseil national de la transition écologique – CNTE –, en voie de création ?
M. Pierre Moscovici, ministre de l’Économie et des finances. Monsieur le président, notre objectif n’est évidemment pas de compliquer ou de dégrader la situation actuelle, mais de la simplifier et de l’améliorer.
La mission de préfiguration travaille en effet à un montage dans lequel la structure de tête serait un établissement de crédit profitant du statut d’OSÉO – donc s’appuyant sur l’EPIC. Dans cette hypothèse, il y aurait toujours, sous la maison-mère, une entité chargée des interventions en fonds propres et une entité dédiée aux financements. L’intérêt serait de renforcer l’homogénéité du dispositif de manière à augmenter la force de frappe de la BPI.
M. le président Gilles Carrez. Cela change tout !
M. Pierre Moscovici, ministre de l’Économie et des finances. Cela fait en tout cas partie des questions dont vous aurez à débattre et sur lesquelles nous sommes ouverts aux propositions. Nous examinerons avec attention les différentes options.
OSÉO, dont le programme d’émission se monte à quelque deux milliards d’euros, est un établissement de crédit qui emprunte à bas taux sur les marchés parce qu’il bénéficie de la garantie explicite et inconditionnelle de l’EPIC qui porte les participations de l’État. Nous souhaitons préserver cette capacité d’emprunt à faible coût pour profiter des bonnes conditions du marché, dont je ne doute pas qu’elles perdureront. L’établissement de crédit continuera donc à émettre des obligations avec la même garantie de l’EPIC, cependant que les dispositions transitoires destinées à assurer la continuité juridique entre OSÉO et la société anonyme garantiront la confiance des investisseurs. Ce schéma n’entre pas en contradiction avec les modifications envisagées par le préfigurateur, puisqu’elles renforceraient encore le rôle de l’EPIC en en faisant la structure faîtière.
Le projet respecte pleinement les règles prudentielles des banques, comme celles propres à la CDC, actionnaire à 50 % de BPI-groupe. Le président de la commission de surveillance et le directeur général de la CDC, y sont, comme l’État, très attentifs.
Le fait pour les élus d’être associés à la gouvernance de la BPI n’implique nullement qu’ils statuent sur les dossiers individuels. En revanche, un accord est intervenu le 12 septembre au cours d’une discussion entre le Président de la République et les présidents de région. Quand les régions et la BPI mettront leurs moyens en commun, les premières participeront à des comités d’investissement chargés d’affecter les flux financiers à tel ou tel fonds, mais la décision finale d’affectation reviendra à des sociétés de gestion dont l’Autorité des marchés financiers contrôlera l’indépendance. Cet équilibre est capital : il faut éviter que les régions interviennent dans les dossiers individuels mais, en même temps, s’assurer de leur participation, conformément à l’engagement du Président de la République et du Gouvernement.
Monsieur le rapporteur, je vous sais gré de l’appréciation que vous avez portée sur ce projet et j’attends avec intérêt vos contributions. Lors des discussions que j’ai eues avec lui quand il rédigeait son rapport, Louis Gallois a souligné la nécessité de disposer d’un outil d’intervention au cas où il faudrait protéger une entreprise stratégique pour la nation. La BPI pourra jouer ce rôle. Elle dispose des capacités nécessaires même pour soutenir un grand groupe. Mais, j’y insiste, telle n’est pas sa vocation première, qui est de défendre les PME et les ETI en croissance.
Madame Valter, l’État sera bien à même de faire valoir ses positions, grâce aux quatre représentants dont il disposera au sein du conseil d’administration. Et ceux-ci ne seront pas tous des administrateurs « classiques » ! M. Gallois pourrait par exemple être l’un d’eux, en tant que commissaire général à l’investissement… L’État conclura en outre un pacte d’actionnaires avec la CDC, pour s’assurer que leurs objectifs convergent. Enfin, il contribuera à orienter les missions d’intérêt général de la BPI en finançant telle ou telle priorité.
Ubifrance est un établissement public alors que la COFACE est une entreprise privée. Leur intégration immédiate aurait impliqué qu’on modifie substantiellement le statut de la première et qu’on nationalise la seconde. Or nous ne pouvions pas attendre. Il fallait laisser à Ubifrance le temps de se préparer à cette intégration, qui devrait intervenir à échéance proche, mais son réseau sera immédiatement rattaché à la BPI. Le problème statutaire qui se pose à propos de la COFACE est plus délicat mais, en tout état de cause, la BPI distribuera les produits de l’une comme de l’autre.
Les ressources seront fortement augmentées par le pacte de compétitivité, qui renforcera la capacité d’intervention en garantie. Il prévoit que, le 1er janvier, la BPI dispose de 500 millions d’euros de crédit de trésorerie. À cette fin, nous augmenterons de 50 millions la dotation de ce poste. Sur l’activité de fonds propres, le pacte prévoit de faire gérer par la BPI 2 milliards d’euros pour les secteurs d’avenir.
Monsieur Leroy, il existe aujourd’hui, au sein de CDC Entreprises, des fonds dédiés à l’investissement en faveur de la transition écologique et notre intention n’est ni de tout supprimer ni même de tout revoir en ce domaine. En revanche, grâce à la BPI, nous pourrons consolider ces fonds et rationaliser les dispositifs existants. Quant au Conseil national de transition écologique, auquel vous avez fait allusion, il n’est pas encore installé. Je ne peux donc pas préjuger de ce que seront ses relations avec la BPI, mais je suis tout disposé à assurer une meilleure intégration des enjeux environnementaux dans la doctrine d’investissement de cette banque.
M. Thierry Mandon. Si CDC Entreprises, société de gestion détenue à 100 % par la Caisse des dépôts, doit être intégrée dans la BPI, qu’en sera-t-il des participations ou des garanties qu’elle offre à différents fonds, comme CDC Innovation ?
Mme Valérie Rabault. Je me réjouis de la création de la BPI. Vous relevez dans l’exposé des motifs que les conditions du crédit se sont dégradées pour les PMI. Quel traitement la nouvelle banque accordera-t-elle aux filières citées lors de la présentation du projet de loi en conseil des ministres ainsi que dans le pacte de compétitivité ?
Je me félicite aussi de la création d’un guichet unique, et de l’annonce selon laquelle 90 % des décisions seront prises au niveau régional. Pourriez-vous cependant préciser ce que sera la politique de crédit de la banque, sachant qu’il faut à la fois éviter que tout remonte à Paris et s’assurer de la justesse et de la mesure des décisions ?
M. Olivier Carré. Le projet répond aux aspirations de beaucoup d’entreprises qui, ayant bénéficié du bon fonctionnement d’OSÉO, tenaient à conserver cet acquis. La création de la BPI s’inscrit dans le droit fil des conclusions du rapport Gallois et répond à des constats sur lesquels nous nous rejoignons presque tous.
On s’est beaucoup préoccupé de la gouvernance de cette banque ou du rôle des régions, mais ne perdons pas de vue l’impératif de simplicité : les entreprises sont aujourd’hui confrontées à une myriade d’organismes. La recherche de cette simplicité est-elle bien l’axe cardinal d’un projet dont l’objet est après tout de faire enfin bénéficier les plus petites entreprises de la garantie de l’État ?
Quelle place sera faite à la technologie ? Pour siéger au comité de surveillance des investissements d’avenir, j’ai constaté que l’Agence nationale de valorisation de la recherche – ANVAR –, qui existe encore en théorie, s’est progressivement dissoute dans le dispositif OSÉO. Avec elle est en train de disparaître la culture qui faisait sa force, celle du financement du risque technologique. La création de la BPI n’est-elle pas une occasion de renouer avec cette culture ?
Dans la gouvernance, quelle sera enfin la place des chambres de commerce et d’industrie et des chambres des métiers et de l’artisanat ? Leur connaissance du tissu économique serait de nature à grandement aider les organes politiques.
M. Laurent Grandguillaume. La création de la BPI est une mesure courageuse, mais la réglementation européenne, qui peut d’ailleurs évoluer encore, permettra-t-elle de financer les ETI autant que nous le souhaiterions ? Comment entendez-vous défendre les intérêts de ces entreprises ?
M. Charles de Courson. Le projet de loi est-il compatible avec le droit de la concurrence européen ? La question, posée par M. Jouyet lui-même, est-elle résolue ?
Il ressortait des premières explications gouvernementales que la BPI devait être une compagnie financière, et non une banque. Quelle est la nature exacte du montage juridique ?
Comment sera garanti l’équilibre économique de l’ensemble ? Les prêts accordés par la BPI présenteront sans doute un risque plus élevé que ceux du système bancaire, ce qui devrait logiquement conduire à l’adoption de taux d’intérêt supérieurs…
Enfin, quels moyens nouveaux sont dégagés pour l’octroi de prêts ou d’apports en fonds propres ? Figurent-ils dans la loi de finances ?
M. Pascal Cherki. C’est une bonne chose que la BPI finance les secteurs d’avenir mais pourquoi, à ce titre, ne fait-on pas aux biotechnologies la même place qu’à la transition énergétique et à l’économie numérique ?
Le rôle de la BPI est d’aider au financement des entreprises et à l’instauration d’un modèle de développement économique plus soutenable. Quelle sera son influence sur la distribution des dividendes, quand elle entrera au capital des entreprises ? Actuellement, sur 70 milliards d’euros de profits, les grands groupes du CAC 40 en redistribuent 40 à leurs actionnaires, soit une proportion exorbitante, et ils investissent très peu sur le territoire national. Les fonds de la BPI, qui sont de l’argent public, serviront-ils bien à augmenter les salaires, à développer l’activité économique et à stimuler la croissance des entreprises ?
Le Mittelstand allemand se caractérise par le fait que le capital de ces entreprises est conservé par les familles de ceux qui les ont créées, alors que les PME et les ETI françaises sont souvent rachetées par de grands groupes, leurs créateurs optant pour la revente afin de réaliser une plus-value. Si la BPI doit financer l’activité productive à long terme, cela suppose de garantir le maintien de notre tissu industriel, et donc d’aider ces chefs d’entreprise à conserver leur capital. Comment pensez-vous y parvenir ?
Les actifs de la BPI viendront pour moitié de la CDC, placée sous la protection du Parlement. Comment celui-ci contrôlera-t-il que cette banque remplit bien ses missions, sachant qu’il ne sera pas représenté dans son conseil d’administration ?
Mme Arlette Grosskost. Vous avez évoqué un pacte d’actionnaires entre la CDC et l’État. Lorsque, par le biais de ses filiales, la BPI investira dans les fonds propres des entreprises, comment les dividendes seront-ils répartis ? Une clé de répartition sera-t-elle prévue au niveau de la holding ? Y aura-t-il parité entre la CDC et l’État ?
Quid du rôle de la BPI dans le financement du fonds de roulement des PME, dont les besoins de trésorerie oscillent entre 10 000 et 15 000 euros ?
OSÉO n’ayant pas le même statut que les autres organismes concernés, une harmonisation est nécessaire, en particulier s’agissant du statut des personnels. Comment la concevez-vous ?
M. Jean-Louis Gagnaire. Nous sommes tous conscients des carences – plutôt que des défaillances – de notre système de financement des entreprises, mais nous disposons de nombreux outils. Avec la création de la BPI, il ne s’agit donc pas de renier le passé, mais bien plutôt de consolider l’existant pour enfin financer comme il convient les investissements, le développement, l’innovation et l’effort à l’international. Cette entreprise doit donc être consensuelle et je note d’ailleurs avec satisfaction que le principe, au moins, ne suscite aucune opposition. La mission de la nouvelle banque sera de soutenir les secteurs d’avenir, mais la première de nos industries exportatrices est la chimie, suivie de la mécanique. Toutes deux ne sont pas des « secteurs d’avenir », au sens où on entend habituellement cette expression. Pouvez-vous néanmoins garantir qu’elles ne seront pas oubliées ?
En ce qui concerne les régions, vous nous avez rassurés sur leur rôle et, bien que je vienne d’un territoire particulièrement concerné, je pense en effet qu’elles n’ont pas à intervenir dans les comités d’engagement.
M. Éric Alauzet. Toute entreprise qui sollicitera des fonds de la BPI devra expliquer en quoi elle contribue à l’emploi, à la reconquête industrielle et à la transition énergétique, et cette exigence devrait figurer en bonne place dans le projet de loi – et, pourquoi pas, dans l’article 1er !
Une importance particulière devrait être accordée aussi aux entreprises en mutation. Cela ne veut pas dire aller au secours de celles qui sont en perdition : il s’agirait d’aider celles qui, dans un secteur traditionnel, connaissent des difficultés, mais peuvent faire état d’un projet solide. Je pense par exemple à une papeterie de Franche-Comté, que M. le ministre connaît bien et dont il serait désolant qu’elle disparaisse au moment où se crée la BPI.
La question du refinancement est également posée. Comment élargir la surface financière de la BPI ? Ne pourrait-on alors élargir son intervention au secteur de l’innovation sociale, économique et environnementale ?
Je terminerai par des questions relatives à la gouvernance de la banque. Il serait utile que les parlementaires soient informés en amont de la manière dont la holding utilise les fonds dans ses filiales. Il conviendrait aussi de faire respecter la parité dans les organes de contrôle et de décision. Enfin, si l’on veut faire de la BPI un outil populaire, susceptible d’attirer l’épargne de nos concitoyens, nous avons intérêt à ce que salariés et usagers y soient représentés aux différents échelons.
M. Nicolas Sansu. Le groupe GDR apprécie ce projet de loi qui témoigne d’une volonté d’œuvrer au financement de l’économie réelle. Nous avançons ainsi vers la création d’un pôle financier public ! À cet égard, il est d’ailleurs heureux que la BPI ne doive pas être, selon vos termes, « une banque comme les autres » : il n’y a pas si longtemps, les critères des banques nationalisées étaient les mêmes que ceux des autres banques.
Cela étant, la BPI n’a pas vocation à compenser les faiblesses ou défauts des établissements bancaires privés. Il n’est pas souhaitable qu’elle prenne tous les risques en laissant à ces dernières le soin de financer les projets les plus viables, ce qui reviendrait encore une fois à privatiser les profits et à socialiser les pertes. À nous donc de trouver un effet de levier !
On a dit que le pouvoir de création monétaire ne relevait pas du projet de loi, mais comment la BPI va-t-elle se refinancer ? Nous proposons qu’elle le fasse auprès de la Banque centrale européenne – BCE – et qu’elle ait un lien fort avec la Banque européenne d’investissement – BEI. Il faut aussi réfléchir aux moyens de la conforter, par exemple par un rapprochement avec Sofipost ou en lui confiant les dépôts de trésorerie des collectivités locales.
Nous souhaitons que ses prêts soient accordés en fonction de critères tant économiques – évolution de la valeur ajoutée et de l’emploi – qu’environnementaux. Mais comment ces interventions s’articuleront-elles avec les multiples aides régionales, qui pourraient permettre des taux bonifiés ? Des prêts à 4 % ne favorisent pas la compétitivité des entreprises, obérée non seulement par les cotisations sociales, comme on le répète souvent, mais aussi par les charges financières.
M. Michel Pajon. Au cours du dernier trimestre, 12 000 procédures de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire ont été prononcées, et plus de 48 000 salariés ont été victimes de la défaillance de leur entreprise. Les entreprises rentables mais fragilisées par la crise seront-elles prioritaires auprès de la BPI ?
L’idée de financer les PME grâce à l’épargne réglementée, en particulier grâce au livret de développement durable, n’est pas nouvelle. Toutefois, dans une période où la précarité énergétique s’accroît, ne conviendrait-il pas d’utiliser une partie de ces fonds à des prêts aux ménages les plus modestes pour les aider à financer des travaux permettant d’économiser l’énergie ?
M. Marc Goua. Je suis membre de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et vous m’avez rassuré, monsieur le ministre, en affirmant que les règles prudentielles de la CDC continueront d’être respectées. Mais, ayant fait carrière dans une banque populaire, je crains que la BPI ne soit appelée à pallier les carences du système bancaire, carences que nous constatons tous les jours. Quelles mesures prendrez-vous pour éviter que les banques privées ne conservent les prêts les plus sûrs, laissant les autres à la BPI ?
Mme Monique Rabin. Je comprends les réserves, d’ordre juridique, que vous opposez à une intégration immédiate d’Ubifrance et de la COFACE mais, dès l’exposé des motifs, vous présentez la BPI comme la banque dédiée à l’innovation et à l’internationalisation de l’économie. Nous devons en effet absolument conforter les entreprises qui se tournent vers l’export, car un milliard de déficit commercial coûte 10 000 emplois. Cependant le projet de loi m’apparaît insuffisant à cet égard et je souhaiterais donc qu’il soit amendé.
M. Pierre Moscovici, ministre de l’Économie et des finances. Monsieur Mandon, nous allons transférer CDC Entreprises à la BPI, avec l’ensemble de ses prises de participation et de ses actifs. Je constate comme vous que les PMI sont les premières à pâtir de la restriction du crédit. Si les décisions sur les dossiers doivent être prises en région, la politique générale du crédit sera décidée en conseil d’administration.
Comme Mme Rabault, vous m’interrogez sur le financement spécifique de l’innovation. Celle-ci n’étant pas une activité bancaire comme les autres, elle doit être financée par des outils dédiés. L’ANVAR, que vous avez citée, doit être préservée, ainsi que le système des subventions ou des avances remboursables. Notre objectif est de conserver et d’améliorer ces instruments spécifiques qui ont fait notre force.
Je pense comme vous, M. Carré, qu’il faut donner à la BPI une culture technologique, puisqu’il s’agit non d’une banque comme les autres, mais d’un établissement dédié au développement des entreprises qui visent la croissance. Cette mission sera confiée aux personnalités qui siégeront dans les instances de gouvernance.
Madame Rabault, la création de guichets uniques est en effet essentielle. Ils seront mis en place dans les régions, en association avec celles-ci, à partir des guichets existants d’OSÉO, de CDC Entreprises et d’Ubifrance. Les outils en matière de fonds propres pourront être regroupés. Le réseau distribuera les produits de toutes les institutions, notamment ceux de la COFACE, destinés à l’export.
Dans ce domaine, madame Rabin, les obstacles juridiques dont j’ai fait état sont sérieux, mais notre objectif est l’intégration d’Ubifrance. Ses produits seront, je le répète, distribués d’emblée, tout comme ceux de la COFACE, car la BPI sera une banque de l’export.
Parce que nous sommes conscients des difficultés de trésorerie rencontrées par les entreprises, notamment par les PME, le pacte prévoit, pour 500 millions d’euros, un dispositif de soutien auquel s’ajoutera un préfinancement du crédit d’impôt recherche, puis du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, préfinancement qui fera l’objet d’une forte demande de ces entreprises, comme cela est apparu au cours des discussions que nous avons eues avec les représentants de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises – CGPME. Voilà donc une préoccupation à laquelle nous apportons des réponses concrètes et immédiates.
Monsieur de Courson, il est exact que le souhait du préfigurateur est que la « maison-mère » ait le statut d’établissement de crédit. Mais nous aurons l’occasion d’y revenir.
Monsieur Grandguillaume, vous pouvez faire confiance à la Commission européenne pour s’assurer de la conformité du projet de loi avec les règles communautaires. Nous avons déjà pris contact avec ses services, et prévu des réunions pour le présenter. Dans son dessin actuel, il me semble bruxello-compatible !
J’ai souhaité, monsieur Cherki, que deux parlementaires siègent au Comité national d’orientation, mais le contrôle des assemblées ne se réduit pas à une simple question de gouvernance : le Parlement doit être informé des grandes orientations du pacte d’actionnaires entre l’État et la Caisse. Il doit aussi pouvoir débattre de la doctrine d’investissement. Enfin, le directeur général devra lui rendre compte de son activité, à une fréquence dont vous déciderez.
Madame Grosskost, la création de la BPI s’inscrit totalement dans l’objet social de la CDC. La commission de surveillance en a d’ailleurs débattu. La Caisse disposera, comme l’État, de quatre représentants au sein du conseil d’administration. Enfin, le président de la commission de surveillance participera au Comité national d’orientation, que le directeur général de la Caisse a vocation à présider.
Monsieur Alauzet, je suis ouvert à vos propositions, qu’il s’agisse d’affirmer la contribution de la BPI à la transition écologique ou d’assurer la parité à tous les niveaux de la gouvernance.
Monsieur Goua, si mes propos quant au respect des règles prudentielles de la CDC ne vous suffisent pas, celle-ci pourra également vous rassurer, puisque nous travaillons main dans la main sur ce point. Nous ferons tout pour que les banques ne se désengagent pas : le cofinancement doit être la règle, pour qu’il y ait effet de levier. La BPI doit agir, non à la place du secteur privé, mais avec lui, en jouant un rôle d’impulsion et de coordination. De ce point de vue, sa création doit être replacée dans un cadre plus large : la réforme bancaire à venir comme celle de l’épargne réglementée visent également à dissuader les banques de conduire des activités qui ne sont pas utiles à l’économie, et à les inciter à financer les PME et les ETI.
Monsieur Sansu, vous ne serez pas surpris que je ne puisse donner suite à votre suggestion portant sur la création monétaire : elle échappe à ma compétence, indépendamment du fait qu’elle ne recoupe pas forcément mes convictions.
Enfin, monsieur Pajon, la doctrine d’intervention de la BPI est claire. Elle finance des entreprises rentables, sans se limiter au secteur high-tech. Ce n’est pas une bouée de sauvetage. Pour les entreprises en difficulté, nous disposons d’autres outils : ainsi le plan visant à réduire les délais de paiement contribuera à la solution des problèmes de trésorerie qui causent la faillite de nombreuses entreprises et, dans quelques semaines, je nommerai un nouveau Médiateur national du crédit, cette institution ayant fait la preuve de son utilité.
M. le président Gilles Carrez. Je vous remercie.
La Commission examine, au cours de sa réunion du mercredi 21 novembre 2012 à 17 heures 30, sur le rapport de M. Guillaume Bachelay, le projet de loi relatif à la création de la banque publique d’investissement (n° 298).
M. le président Gilles Carrez. Nous examinons le projet de loi relatif à la création de la Banque publique d’investissement, sur lequel 72 amendements ont été déposés. Lorsque nous examinons un projet de loi de finances, c’est le texte du Gouvernement qui est discuté en séance publique : les ministres ne sont donc pas présents en commission lorsque nous débattons d’amendements. En revanche, le présent projet de loi est un texte ordinaire et sera donc examiné en séance publique tel qu’amendé par notre Commission, ce qui explique la présence – inhabituelle pour nous – du ministre de l’Économie que je suis très heureux d’accueillir.
BANQUE PUBLIQUE D’INVESTISSEMENT
La Commission est saisie des amendements CF 31 et CF 32 de M. Éric Alauzet.
M. Éric Alauzet. Ces amendements visent à enrichir l’intitulé du titre premier en précisant qu’il s’agit soit d’une Banque publique d’investissement durable, avec l’amendement CF 31, soit d’une Banque publique d’investissement pour la transition écologique, avec l’amendement CF 32.
M. Guillaume Bachelay, rapporteur. En rappelant le rôle qu’aura à jouer la BPI dans le financement de la transition écologique, l’auteur de ces deux amendements poursuit un objectif légitime. Cependant, plusieurs amendements ultérieurs, en particulier l’amendement CF 52 à l’article 1er et des amendements à l’article 4, répondront plus concrètement à cette préoccupation. Qui plus est, lorsqu’un acronyme est déposé, il convient de le préserver car l’ensemble des acteurs se le sont déjà approprié. Vos amendements étant plus que satisfaits, je vous propose de les retirer.
M. Hervé Mariton. Que l’investissement soit durable me paraît une bonne chose, mais l’ajouter systématiquement à notre vocabulaire relève de la novlangue.
M. Henri Emmanuelli. Je partage cet avis.
M. Éric Alauzet. Cette précision dans le titre permettait de faire apparaître les objectifs écologiques de manière moins diluée que dans le texte du projet de loi. Cependant, je me range à l’avis du rapporteur et retire les amendements.
Les amendements sont retirés.
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Missions de la Banque publique d’investissement
Le présent article a pour objet de définir les missions de la Banque publique d’investissement (BPI). À cet effet, le I insère un article 1er avant le chapitre Ier de l’ordonnance du 29 juin 2005 (25). Le II transforme les actuels articles 1er et 2 de cette ordonnance en articles 2 et 3 (26).
Rappelons que l’ordonnance du 29 juin 2005 a été prise sur la base de l’habilitation prévue par l’article 31 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit et a été ratifiée par l’article 20 de la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l’économie.
Le troisième alinéa de l’article 38 de la Constitution prévoit que, à l’expiration du délai d’habilitation prévu par le législateur (ce qui est le cas en l’espèce), seul celui-ci peut modifier une ordonnance dans les matières qui relèvent du domaine de la loi.
La BPI est définie comme un « groupe public ».
Le caractère public de ce groupe est garanti par le b) du 4° de l’article 5 du présent projet de loi, qui prévoit que le capital de la société anonyme BPI-Groupe serait détenu à plus de 50 % par l’État, l’établissement public BPI-Groupe qu’il contrôle ou d’autres personnes morales de droit public – dans le schéma retenu, la Caisse des dépôts et consignations.
Il est renforcé par l’amendement CF-68 adopté par la Commission à l’initiative du rapporteur, tendant à soumettre à approbation du législateur toute ouverture du capital à des personnes privées.
Le deuxième alinéa du présent article prévoit, dans se première phrase, que la BPI est « au service du financement et du développement des entreprises (...) » et, dans sa seconde phrase, qu’elle « favorise par son action l’innovation, le développement et l’internationalisation des entreprises, en contribuant à leur financement en prêts et en fonds propres ».
L’objet de la BPI est le financement des entreprises. Ses modalités d’intervention portent sur les deux types de financements qu’une entreprise peut obtenir – financement externe sous forme de prêts, apports en fonds propres. En pratique, ces apports de fonds pourront prendre différentes formes telles que des prêts directs, des garanties sur prêts accordés par des banques privées, des apports en actions ou en titres hybrides...
Les objectifs poursuivis par les soutiens financiers offerts, à savoir le soutien à l’innovation, au développement et à l’internationalisation, définissent les missions de la BPI.
En premier lieu, le soutien à l’innovation constitue un élément clé de la compétitivité-qualité de l’économie et conditionne la montée en gamme des entreprises françaises. L’évaluation préalable du présent projet de loi rappelle ainsi « la priorité donnée aux secteurs d’avenir, [...], à la conversion numérique, écologique et énergétique de l’industrie [...] », qui renvoie à la notion d’innovation, et évoque « la possibilité de développer au besoin une filiale dédiée » au soutien à l’innovation, qui est financé notamment par une dotation budgétaire de l’État.
En deuxième lieu, le développement des entreprises est une notion relativement vague qui peut couvrir tout projet ou opération tendant à accroître le chiffre d’affaires et la rentabilité des entreprises. En pratique, il semble que cet objectif vise plus particulièrement les entreprises à fort potentiel de croissance.
Enfin, l’internationalisation des entreprises, c’est-à-dire leur capacité à accroître leurs ventes à l’export, constitue un objectif essentiel de la politique économique du Gouvernement. Cet impératif concerne plus particulièrement les petites et moyennes entreprises (PME) dont la capacité à exporter doit être soutenue.
En pratique, les plateformes de la BPI en régions travailleraient en lien étroit avec les équipes d’Ubifrance sur le territoire. Par ailleurs, un accord de partenariat serait signé entre la BPI et la Coface en vue de faciliter l’accès des entreprises aux produits offerts par cet organisme. Le Gouvernement indique enfin qu’« à terme, Ubifrance pourra être intégré à la BPI, sous réserve des dispositions législatives nécessaires. »
Le présent article tend à exclure du champ d’intervention de la BPI le soutien à des entreprises connaissant des difficultés financières. Un tel soutien n’aurait en effet pour objet ni l’innovation, ni le développement, ni l’internationalisation des entreprises. Le soutien aux entreprises en difficulté doit demeurer du ressort de l’État, qui agit par le biais du comité interministériel de restructuration industrielle (CIRI) au niveau national et, à l’échelon local, par celui des 22 commissaires au redressement productifs récemment nommés.
Le présent article encadre l’action de la BPI en précisant qu’elle agit « en appui des politiques publiques conduites par l’État et les régions ».
Il est donc explicitement prévu une coordination de l’action de la BPI avec celle des pouvoirs publics qui conservent la charge de conduire les politiques publiques de soutien aux entreprises.
La cohérence de l’action publique en matière de soutien aux entreprises constitue l’un des objectifs poursuivis par la réunion au sein d’une même structure des organismes de financement aujourd’hui indépendants. Il est donc logique que ce même objectif implique de définir un cadre d’action s’imposant à la BPI et défini par l’État et les régions.
Les régions, qui, aux termes de l’article L. 4211-1 du code général des collectivités territoriales, « contribuent au développement économique », sont appelées à jouer un rôle central dans le fonctionnement de la BPI. L’étude d’impact du présent projet de loi rappelle, à cet égard, que le prochain acte de décentralisation « donnera aux Régions un rôle pivot dans l’animation économique des territoires » et estime que « l’objectif est de voir à terme 90 % des opérations décidées au niveau régional ».
En pratique, les régions seraient présentes dans les instances de gouvernance tant à l’échelon national (articles 3 et 4 du présent projet de loi) qu’au niveau régional, les présidents de conseils régionaux devant présider les comités régionaux d’orientation.
Par ailleurs, elles pourraient tenir un rôle dans le champ opérationnel avec la création de plates-formes d’accueil des entreprises communes avec la BPI, des partenariats avec la Banque pour distribuer les dispositifs de financement qu’elles proposent ou la création de structures communes d’intervention en fonds propres.
À l’initiative du rapporteur, la Commission a précisé les missions de la BPI, son champ d’intervention et ses modalités d’action.
Concernant les missions de la future structure, la Commission a souhaité rappeler la BPI s’inscrit dans la politique du Gouvernement en faveur de la croissance durable, de l’emploi et de la compétitivité de l’économie et a explicité le rôle de la BPI en matière de soutien à la transition écologique et énergétique.
Par ailleurs, la Commission a estimé nécessaire que, tout en étant soumise à la nécessité d’agir en investisseur avisé, la BPI ait aussi pour fonction d’aider à la mutation des entreprises en difficulté. Certaines entreprises, notamment du secteur industriel, peuvent avoir un vrai potentiel mais sont fragilisées par quatre années de crise. Elles peuvent donc être aidées pour faciliter leur adaptation et la modernisation de leur outil de production.
La Commission a enfin inclus dans le champ des missions de la BPI la transmission d’entreprises, ce qui découle directement de sa mission de financement des PME – les questions de transmission d’entreprises pouvant parfois se résoudre dès lors qu’un financement public permet de sécuriser l’opération.
La Commission a également inscrit à l’article 1er du présent projet de loi les secteurs d’activité qui devront faire l’objet d’une attention particulière de la BPI, en particulier le secteur industriel et ses filières. Elle a précisé que les TPE, les PME et les ETI doivent les premiers bénéficiaires de son action.
Enfin, s’agissant des modalités d’action de la future structure, la Commission a précisé que la BPI doit offrir non seulement des financements mais aussi un service d’accompagnement des entreprises et qu’elle pourra également stabiliser l’actionnariat de grands groupes, comme le propose le rapport du commissaire général à l’investissement.
L’ensemble des précisions ainsi apportées par la Commission ont pour objet de les préciser et d’orienter l’action de la BPI. Elles n’ont pas pour effet de limiter celle-ci au champ d’intervention défini au présent article : la vocation généraliste de la BPI est donc affirmée.
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La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements CF 52 du rapporteur, CF 33 et CF 34 de M. Éric Alauzet, CF 9 de M. Arnaud Leroy, rapporteur pour avis de la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, CF 37, CF 38 et CF 51 de M. Éric Alauzet, les amendements CF 9 et CF 37 étant identiques.
M. le rapporteur. L’amendement CF 52 précise les missions, le champ d’intervention et les modalités d’action de la BPI.
Il rappelle que les missions de la BPI s’inscrivent dans le cadre de la politique menée en faveur de la croissance durable, de l’emploi et de la compétitivité de l’économie. Il explicite également le rôle de la BPI en matière de transition écologique et énergétique. Tout en rappelant la nécessité pour cette banque d’agir en investisseur avisé, l’amendement précise que la BPI a aussi pour fonction d’aider à la mutation des entreprises en difficulté selon un terme inspiré par l’amendement CF 51 de M. Éric Alauzet. Une entreprise peut être en situation de difficulté conjoncturelle, par exemple en cas de non-respect d’un délai de paiement, tout en étant porteuse d’un projet viable nécessitant un apport de la BPI, notamment en matière d’innovation technologique, sociale ou environnementale. Enfin, l’amendement inclut parmi les missions de la BPI les interventions facilitant la transmission d’entreprise. Ces précisions satisferont des amendements sur le sujet des deux rapporteurs pour avis, Mme Clotilde Valter et M. Arnaud Leroy, dont le premier a été déclaré irrecevable.
L’amendement rappelle les champs d’intervention prioritaires de la BPI que seront les petites et moyennes entreprises – PME –, les ETI – entreprises de taille intermédiaire – et les très petites entreprises – TPE. Les groupes écologiste et socialiste ainsi que M. Charles de Courson ont en effet déposé des amendements afin d’insister sur l’intervention de la BPI auprès de ces dernières. Enfin, cet amendement précise que les secteurs de l’industrie et les filières industrielles doivent faire l’objet d’une attention particulière de la BPI.
S’agissant des modalités d’intervention de la banque, il est précisé que cette institution doit offrir des services de financement mais également d’accompagnement aux entreprises. Elle pourra stabiliser l’actionnariat de grands groupes, ainsi que l’a proposé le Commissaire général à l’investissement lors de son audition.
M. Éric Alauzet. L’amendement CF 52 du rapporteur reprend à peu de choses près tous les amendements que nous avons déposés, même si je n’apprécie guère l’expression de « croissance durable ». Je constate également que les notions de « mutation » et de « transition écologique » figurent dans l’amendement du rapporteur.
Cela dit, j’insiste sur la portée de notre amendement CF 38 qui précise la dimension technique, économique, sociale et environnementale des innovations faisant l’objet d’un soutien de la BPI.
M. Arnaud Leroy, rapporteur pour avis de la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. Je suis satisfait de la rédaction proposée par le rapporteur.
Mme Clotilde Valter, rapporteure pour avis de la Commission des affaires économiques. Je suis également satisfaite par la rédaction proposée. Toutefois, je suggère d’ajouter la création d’entreprise à la liste des différentes phases de la vie d’une entreprise auxquelles la BPI peut intervenir.
M. le Président Gilles Carrez. Énumérer les types d’entreprises ou de secteurs concernés ne risque-t-il pas de nous exposer à une interprétation limitative du texte, à l’opposé du but recherché ?
M. Pierre Moscovici, ministre de l’économie et des finances. Par son amendement CF 52, le rapporteur propose une nouvelle rédaction de l’article 1er du projet de loi. Dans sa version gouvernementale, cet article important aurait pu paraître trop court ou trop peu détaillé. Je soutiens donc la volonté du rapporteur d’enrichir le texte ainsi que la rédaction proposée qui présente la BPI comme un outil majeur au service de la croissance et précise qu’elle a vocation à intervenir à tous les stades du développement de l’entreprise, et ce au profit de toutes celles-ci, y compris les très petites.
Enfin, l’amendement du rapporteur précise que la BPI apporte son soutien à la conversion numérique, à la transition écologique, à l’économie sociale et solidaire – priorités du Gouvernement – et que la BPI proposera non seulement des produits financiers mais aussi des services d’accompagnement des entreprises.
Je suis donc favorable à cet amendement, mais je ne me prononce pas sur la manière d’intégrer éventuellement dans celui-ci le contenu des autres amendements.
M. Hervé Mariton. Autant nous aurions pu soutenir la rédaction initiale de l’article 1er présentée par le Gouvernement, à la fois pragmatique et objective, autant l’amendement du rapporteur me paraît source de difficultés en ce qu’il comporte une injonction, introduit de fausses précisions et une ambiguïté. Ainsi, comment interpréter concrètement les alinéas en vertu desquels la BPI « apporte son soutien » à certaines politiques ?
En outre, je rejoins l’interrogation du président de la Commission quant aux potentiels effets restrictifs qu’induit l’énumération des secteurs d’intervention de la banque, d’autant qu’ils ne me paraissent pas exclus de la rédaction gouvernementale du texte.
Enfin, l’ambiguïté du dernier alinéa de l’amendement me laisse perplexe : s’agit-il d’un énoncé général ou d’un texte de portée législative ?
Le texte du Gouvernement est à la fois plus synthétique, plus puissant et plus opérationnel. Nous le voterions donc mais aurons des difficultés à voter l’article dans la rédaction proposée par le rapporteur.
M. Olivier Carré. L’intention du rapporteur est louable : certains éléments du texte initial méritent sans doute d’être complétés, comme, par exemple, la mention de la transmission d’entreprise. Cependant, je rejoins les remarques du président de la Commission et d’Hervé Mariton : à vouloir être exhaustif, on s’éloigne de la liberté d’action dont on aura besoin pour faire fonctionner cette institution et l’on risque de créer un outil trop spécialisé ou ne correspondant pas aux objectifs initialement recherchés.
Certes, l’amendement met l’accent sur l’industrie, secteur que nous souhaitons tous soutenir. Toutefois, il exclut beaucoup de secteurs ayant pourtant besoin de soutien à l’innovation ou de fonds de roulement.
Mme Valérie Rabault. Je ne partage pas cet avis. Premièrement, l’amendement rappelle les objectifs majeurs de la banque, sur lesquels nous sommes tous d’accord, qu’il s’agisse de la croissance durable, de l’emploi ou de la compétitivité de l’économie. Deuxièmement, il définit la taille des entreprises principalement concernées par l’action de la banque. Troisièmement, il rappelle la priorité accordée à la politique industrielle, négligée ces dernières années. Énoncer ces trois principes ne limite nullement la capacité d’action de la BPI.
M. le rapporteur. Notre amendement n’est pas limitatif. Il fixe les priorités d’une banque qui demeurera généraliste, mais n’introduit aucune injonction à financer certains secteurs. Je rappelle que, tel qu’il est rédigé, l’article 1er prévoit que la BPI agit en appui des politiques publiques de l’État et des régions, ce qui induit des choix.
Il importe aussi de préciser que la priorité absolue de cette banque généraliste sont les PME, les ETI et les TPE, en particulier du secteur industriel, secteur dont on a négligé le financement et l’accompagnement. Cette précision est indispensable.
M. Olivier Carré. Certains aspects de la version gouvernementale du texte sont supprimés.
M. Marc Le Fur. Dès lors qu’une liste est établie, on s’aperçoit avant tout de ce qui n’y figure pas. C’est notamment le cas de l’agroalimentaire, secteur qui ne relève certes pas du ministère de l’économie et des finances mais de celui de l’agriculture. Donc soit l’on insère ce secteur dans cette liste, soit il vaut mieux conserver le texte initial proposé par le Gouvernement, qui est plus objectif.
M. Jean-Louis Gagnaire. Nous n’allons pas énumérer tous les secteurs concernés ! J’imagine que l’agroalimentaire sera éligible au soutien de la BPI. L’essentiel est de valoriser des enjeux stratégiques : l’international, l’innovation, la prise en compte des TPE et l’industrie.
Mme Marie-Christine Dalloz. Cet amendement relève de la loi bavarde ! En outre, en citant par exemple les zones urbaines défavorisées, vous écartez les industries situées en milieu rural.
M. le rapporteur. La BPI est une banque généraliste qui n’est pas limitée quant aux types d’entreprises auprès desquelles elle peut intervenir. Toutefois, cette banque publique doit obéir à une stratégie industrielle, en fonction de priorités d’intervention.
M. Hervé Mariton. Dans ce cas, votre amendement, Monsieur le rapporteur, est inutile ! Une accumulation de critères limite la mise en œuvre du dispositif, tel que l’illustre le huitième alinéa de l’amendement qui conjugue la délimitation de secteurs à la délimitation géographique des interventions de la BPI.
M. Henri Emmanuelli. Je voterai en faveur de l’amendement mais je reconnais que viser les « zones urbaines défavorisées » revient à exclure d’autres zones du territoire.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 1er est ainsi rédigé, et les amendements CF 33, CF 34, CF 9, CF 37, CF 38 et CF 51 n’ont plus d’objet.
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Application à l’établissement public BPI-Groupe et à la société anonyme BPI-Groupe des dispositions de l’ordonnance du 29 juin 2005
Le présent article a pour objet de remplacer l’établissement public et la société anonyme OSEO par un établissement public et une société anonyme BPI-Groupe, qui reprendraient les droits et obligations de leurs prédécesseurs.
Les dispositions concernant la société BPI-Groupe se substituent aux dispositions qui régissent, dans la rédaction actuelle de l’ordonnance de 2005 (27), la société OSEO. Selon les informations transmises au rapporteur, une telle solution aurait été retenue sur recommandation du Conseil d’État en vue de garantir la stabilité des contrats passés par OSEO, en particulier dans le cadre de ses émissions obligataires.
Le I a pour objet d’expliciter le changement de dénomination de l’établissement public OSEO, qui devient l’établissement public BPI-Groupe. Selon les informations recueillies par le rapporteur, cette précision serait justifiée pour plus de clarté juridique.
Le a) du II modifie l’intitulé de l’ordonnance de 2005 qui serait désormais relative à la banque publique d’investissement, et non plus à la création de l’établissement public OSEO et de la société anonyme OSEO.
Son b) précise l’intitulé du chapitre Ier de cette ordonnance.
Le c) change la dénomination, dans toute l’ordonnance et sous réserve des dispositions des 5°, 6° et 7° de l’article 5 du présent projet de loi, de l’établissement public OSEO et de la société anonyme OSEO en établissement public BPI-Groupe et société anonyme BPI-Groupe.
En conséquence, l’ensemble des dispositions de l’ordonnance modifiée par le présent projet de loi s’appliquera à l’établissement public BPI-Groupe et à la société anonyme BPI-Groupe.
Du fait des dispositions prévues au présent article et à l’article 5 du présent projet de loi, les dispositions suivantes s’appliquent à l’établissement public BPI-Groupe comme elles s’appliquent actuellement, pour la plupart (28), à l’établissement public OSEO.
En premier lieu, les missions d’intérêt général poursuivies par l’établissement public BPI-Groupe et justifiant le versement d’une subvention de l’État sont les suivantes :
– promouvoir et soutenir l’innovation, notamment technologique, ainsi que de contribuer au transfert de technologies ;
– favoriser le développement et le financement des petites et moyennes entreprises.
Selon les informations transmises au rapporteur, ces missions sont celles financées sur crédits budgétaires du fait de leur caractère d’intérêt général reconnu par l’Union européenne. La création de la BPI n’ayant aucun impact sur ces missions, elles n’ont pas à être modifiées par le présent projet de loi.
Par ailleurs, l’établissement public pourrait se voir confier par l’État (par acte unilatéral ou par convention), les collectivités territoriales ou leurs établissements publics (par convention) des missions d’intérêt général compatibles avec son objet – et supposant à la fois le versement d’une subvention budgétaire et la reconnaissance par la Commission européenne de leur caractère d’intérêt général.
L’établissement public agirait soit directement, soit, dans le cadre de conventions passées à cet effet, par l’intermédiaire de ses filiales, de sociétés dans lesquelles il détient une participation ou de toute société dont l’État détient, directement ou indirectement, au moins 50 % du capital.
En deuxième lieu, par dérogation aux dispositions de la loi sur la démocratisation du service public (29), le conseil d’administration de l’établissement public BPI-Groupe serait composé :
– d’un président nommé par décret ;
– de cinq représentants de l’État nommés par décret.
Pour mémoire, cette composition restreinte découle des dispositions de la loi de régulation bancaire et financière de 2010 (30). Le président du conseil d’administration de l’établissement public OSEO est aujourd’hui le directeur général de OSEO SA. Une fois la BPI mise en place, le président du conseil d’administration de l’établissement public n’occupera plus aucune fonction opérationnelle au sein de la société anonyme BPI-Groupe. Il pourrait être éventuellement administrateur de la société.
Les statuts de l’établissement seraient, par ailleurs, fixés par un décret en Conseil d’État.
En troisième lieu, les ressources de l’établissement public seraient constituées par :
– le montant des rémunérations qui lui sont versées par ses filiales, les sociétés dans lesquelles il détient une participation ou toute société dont l’État détient, directement ou indirectement, au moins 50 % du capital, en paiement des prestations et services qu’il assure pour leur compte ;
– les dividendes et autres produits des participations qu’il détient dans ses filiales ou les sociétés dans lesquelles il détient une participation ;
– la rémunération des missions qu’il exerce directement en son nom propre ou pour compte de tiers ;
– des concours financiers de l’État et des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics ;
– tous autres concours financiers.
L’établissement public pourra procéder à une offre au public de titres financiers et émettre tout titre représentatif d’un droit de créance – c’est-à-dire se financer sur les marchés obligataires.
En quatrième lieu, l’établissement public serait soumis à diverses autres dispositions justifiées par la nature industrielle et commerciale de ses activités :
– l’obligation de publier ses comptes selon les principes du plan comptable général.
– la possibilité de transiger et de recourir à l’arbitrage ;
– la possibilité de créer des filiales ou de prendre des participations dans des sociétés, groupements et organismes ayant un but connexe ou complémentaire à ses missions ;
Enfin, l’ordonnance de 2005 prévoit la soumission de l’établissement public au contrôle de l’État, qui s’étend aux filiales détenues à plus de 50 % et est défini par un décret en Conseil d’État.
Du fait des dispositions prévues au présent article et à l’article 5 du présent projet de loi, les dispositions suivantes s’appliqueraient à la société anonyme BPI-Groupe comme elles s’appliquent actuellement, pour la plupart, à la société anonyme OSEO.
Rappelons que les articles 3 et 4 du présent projet loi prévoient la composition de son conseil d’administration et de son conseil d’orientation, en modifiant l’article 7 de l’ordonnance et en y insérant un article 7-1.
En premier lieu, la société anonyme BPI-Groupe assumerait, directement ou par l’intermédiaire de ses filiales, les missions d’intérêt général actuellement assurées par la société anonyme OSEO, et dont l’article 6 de l’ordonnance dresse une liste non limitative. Rappelons que, selon les informations recueillies par le rapporteur, ces missions sont uniquement celles financées sur crédits budgétaires et dont le caractère d’intérêt général est reconnu par la Commission européenne.
La société anonyme BPI-Groupe aurait pour première mission de promouvoir la croissance par l’innovation et le transfert de technologies.
Cette activité est exercée de manière distincte des autres activités, de manière à garantir que la dotation versée par l’État finance exclusivement ces opérations. Le plafond d’intervention au titre de chaque exercice serait fixé par une filiale bancaire et, le cas échéant, par la SA. Enfin, les résultats dégagés grâce à l’utilisation de dotations publiques versées au titre de cette activité sont reversés aux financeurs publics ou réaffectés à ladite activité.
Par ailleurs, la société anonyme assumerait les deux missions d’intérêt général suivantes :
– contribuer au développement économique en prenant en charge une partie du risque résultant des crédits accordés aux petites et moyennes entreprises ;
– contribuer aux besoins spécifiques de financement des investissements et des créances d’exploitation des petites et moyennes entreprises.
Une comptabilité analytique permettant de ventiler les charges relatives à chacune des missions d’intérêt général doit être mise en place. Un commissaire aux comptes serait chargé de certifier la comptabilité propre à chacune de ces activités.
L’ordonnance prévoit que la société anonyme BPI-Groupe puisse assumer d’autres missions d’intérêt général compatibles avec son objet, confiées par l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics.
Les modalités de mise en œuvre des missions d’intérêt général seraient prévues dans le contrat d’entreprise pluriannuel passé entre l’État, l’établissement public et la société anonyme.
Au-delà des missions d’intérêt général financées sur dotations budgétaires et faisant l’objet des conventions mentionnées ci-dessus, la société anonyme pourrait exercer, en France et à l’étranger, elle-même ou par l’intermédiaire de ses filiales ou des sociétés dans lesquelles elle détient une participation, toutes activités qui se rattachent directement ou indirectement à son objet ainsi défini ainsi que toute autre activité prévue par ses statuts. Cette disposition ouvre la possibilité d’exercer l’ensemble des autres missions que la BPI devra assumer – par exemple, des apports en fonds propres ou l’accompagnement à l’international des entreprises.
En résumé, l’ordonnance prévoit une liste non limitative des missions d’intérêt général assumées par la SA BPI-Groupe et financées sur dotations budgétaires – qui reprend celles de la SA OSEO. La définition des autres missions de la société se fait selon les règles du code de commerce.
En deuxième lieu, l’État et l’établissement public OSEO devraient détenir au moins 50 % du capital de la SA et, conjointement avec d’autres personnes publiques – en l’espèce, la Caisse des dépôts –, plus de 50 % du capital.
En troisième lieu, à l’exception de l’État, aucun titulaire de créances sur la société anonyme BPI-Groupe ou sur ses filiales, nées d’activités autres que le soutien à l’innovation mentionné plus haut, ne pourra se prévaloir d’un droit quelconque sur les biens et droits ressortissant à l’enregistrement distinct établi en application de la comptabilité séparée mentionnée plus haut.
Les statuts de la SA et de sa filiale bancaire seront approuvés par décret puis, par la suite, pourront être modifiés dans les conditions prévues par le code de commerce.
Enfin, le principe d’un commissaire du Gouvernement au sein de la SA est maintenu et son champ d’action est étendu par l’article 5 du présent projet de loi (31).
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Les amendements CF 35 et CF 36 de M. Éric Alauzet sont retirés.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 53 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 2 modifié.
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Conseil d’administration de la SA BPI-Groupe
L’article 3 détermine la composition du conseil d’administration de la société anonyme (SA) BPI-Groupe. Il remplace pour cela les dispositions de l’article 7 de l’ordonnance du 29 juin 2005 qui traitait du conseil d’administration de la SA OSEO.
Succédant à la SA OSEO, la SA BPI-Groupe reprend son organisation, c'est-à-dire une société anonyme dotée d’un conseil d’administration, les responsabilités opérationnelles étant exercées par un directeur général. Ce modèle a été préféré à une structure avec un directoire et un conseil de surveillance.
La structure à conseil d'administration est plus habituelle et plus lisible qu'une structure à conseil de surveillance et directoire qui n’est retenue que par peu de banques, comme par exemple la Banque postale et la BPCE.
Par ailleurs et compte tenu de la nécessité de disposer d'une structure rapidement opérationnelle, le Gouvernement a estimé, à juste titre, que la mise en place d'un conseil d’administration serait plus réactif et moins lourd que le recours à un directoire et à un conseil de surveillance.
● Le projet de loi crée par ailleurs le poste de directeur général de la SA BPI-Groupe, poste qui n’existait pas au sein de la SA OSEO. La direction de la société était en effet assurée directement par le président du conseil d’administration. Dans la pratique, il exerçait les prérogatives du directeur général. Avec le projet de loi, la direction opérationnelle de la société sera obligatoirement confiée au directeur général ; pour autant rien n’empêche d’élire cette même personne comme président du conseil d’administration puisqu’il en est membre.
Depuis la loi relative aux nouvelles régulations économiques (NRE) du 15 mai 2001 (32), une société anonyme à conseil d'administration peut en effet opter entre deux modes d'exercice de la direction générale : conserver la formule du président-directeur général ou dissocier les fonctions de directeur général et de président du conseil d'administration.
Dans le cas de la dissociation, les pouvoirs du président du conseil d'administration sont limités : il « représente le conseil d'administration » et « organise et dirige les travaux de celui-ci » (33). Il ne représente plus la société dans ses rapports avec les tiers, comme c'était le cas avant la loi NRE.
Toutefois, le président du conseil d'administration d'une société anonyme assure un rôle majeur dans le bon fonctionnement des organes de gestion et se distingue d'un président du conseil de surveillance dont le rôle se limite à la convocation du conseil et à la direction des débats.
Dans la SA OSEO, le président assurait les missions du directeur général alors que dans la SA BPI-Groupe le directeur général pourra, si le conseil d’administration le décide, également assurer la présidence du conseil d’administration. À ce stade, il est impossible de préjuger de la décision du conseil d’administration même si le Gouvernement a indiqué au rapporteur que le Gouvernement privilégie plutôt une séparation de ces deux fonctions.
Comme dans toute société anonyme, le directeur général sera « investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toutes circonstances au nom de la société. Il exerce ces pouvoirs dans la limite de l’objet social [de la SA…]. Il représente la société dans ses rapports avec les tiers » (34). Pour mener à bien sa mission, il peut s’entourer d’adjoints, sous réserve d’obtenir l’accord du conseil d’administration.
● La fonction de directeur général se cumule avec celle d’administrateur du groupe puisqu’il est choisi parmi les personnalités qualifiées. Ce cumul est légitime et souhaitable : le directeur général de la BPI ayant vocation à mettre en œuvre la doctrine arrêtée par le conseil d’administration, il est pertinent qu’il puisse participer à son élaboration et à son vote.
Pour autant, le Gouvernement a veillé à ce que la fonction de direction générale ne puisse être cumulée avec aucun autre mandat « de direction », sauf à ce qu’il concerne une société filiale. En l’espèce, les dispositions du code de commerce interdiront au directeur général de la SA BPI-Groupe d’occuper des fonctions dans une autre société anonyme ayant son siège sur le territoire français (35). Il pourra en revanche siéger dans les instances de direction des filiales de la société anonyme et notamment dans celles de la filiale établissement de crédit ou dans celles de la filiale en charge des investissements en fonds propres.
En l’état du texte, le directeur général sera nommé par décret parmi les trois personnalités qualifiées. S’il revient naturellement au pouvoir exécutif de désigner le dirigeant opérationnel de la société anonyme, il semble indispensable que le Parlement soit associé au processus de nomination.
Le cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution dispose en effet qu’une « loi organique détermine les emplois ou fonctions […] pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée ». Le poste de directeur général de la SA Groupe-BPI entre clairement dans ce champ et doit donc faire l’objet d’un avis des commissions compétentes du Parlement.
Le président et le rapporteur général de la commission des Finances ainsi que le président de la commission des Lois de l’Assemblée nationale ont déposé une proposition de loi organique (36) répondant à cet objectif. Jusqu'alors seul le président de l’établissement public était soumis à ce contrôle ; le centre décisionnel revenant désormais à la SA et notamment à son principal dirigeant, il convenait d’associer le Parlement à cette désignation. Néanmoins il ne convient pour autant pas de supprimer l’avis sur la nomination du président de l’établissement public BPI-Groupe. Les commissions compétentes, en l’espèce les commissions des finances, rendraient donc deux avis : un pour le président de l’établissement public BPI-Groupe et un pour le directeur général de la SA BPI-Groupe.
Le conseil d’administration comprendra, comme celui de la SA OSEO, quinze membres, ce qui permettra à tous les administrateurs de s’impliquer directement dans la vie de la société.
Dans la répartition des postes, les actionnaires seront majoritaires avec huit administrateurs sur quinze. Les régions auront deux représentants, tout comme les salariés. Trois personnalités qualifiées seront enfin nommées par décret.
Quatre représentants des actionnaires seront nommés par l’État, les quatre autres étant désignés par l’assemblée générale des actionnaires. En pratique, un pacte d’actionnaires sera conclu entre l’État et la Caisse des dépôts et consignations (cf. infra) ; il prévoira notamment qui sont les quatre représentants désignés par l’assemblée générale.
Les représentants des salariés seront élus dans les conditions prévues par la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public. Il convient de rappeler que, comme la SA OSEO, la SA BPI-Groupe n’entre pas dans le champ de la loi précitée puisque l’État n’en est pas l’actionnaire majoritaire direct en raison de l’intermédiation de l’établissement public BPI-Groupe. Pour autant, le Gouvernement a souhaité, à raison, maintenir la présence de deux représentants des salariés. Seules les dispositions de la loi 1983 relatives à leur mode d’élection s’appliqueront. Il faut également indiquer qu’en application de l’article L. 225-22 du code de commerce, un salarié ne peut être nommé administrateur que si son contrat de travail est antérieur « de deux années au moins à sa nomination » et correspond à un emploi effectif.
Pour ce qui concerne les personnalités qualifiées, la solidité de la SA BPI-Groupe dépendra en grande partie de sa réputation, c'est-à-dire de la capacité de ses instances dirigeantes à résister à toute pression extérieure. La crédibilité du conseil d’administration dépendra de la façon dont il veille au respect de ses missions d’intérêt général ou de sa doctrine d’investissement. Pour ce faire, il importe que les personnalités qualifiées soient effectivement indépendantes et qu’on leur reconnaisse une véritable autorité dans le domaine économique et financier. Ce point est d’autant plus important que, selon les informations fournies au rapporteur, elles ont vocation à présider les comités du conseil d’administration, à savoir le comité d’audit et le comité des risques. Le comité d’investissement devrait pour sa part être placé auprès de la filiale chargée des fonds propres.
Le président du conseil d’administration sera élu par le conseil en application des statuts. Il ne semble pas nécessaire de réserver explicitement cette fonction à un représentant des actionnaires. Il est prévu que le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations exerce cette présidence en tant que représentant des actionnaires.
L’alinéa 8 de l’article organise le remplacement d’un administrateur en cas de décès ou de démission. Dans un délai de trois mois à compter de la survenance de l’événement, le conseil d’administration procède à des nominations provisoires qui sont soumises pour ratification à la prochaine assemblée générale. Si d’aventure l’assemblée n’entérine pas les choix du conseil d’administration, cela est sans incidence sur la validité des décisions du conseil prises dans l’intervalle.
L’alinéa 9 de l’article 3 dispose que les décisions du conseil d’administration portant directement ou indirectement sur la mise en œuvre des concours financiers de l’État doivent être adoptées avec le vote favorable des représentants de l’État. Il semble en effet légitime que les décisions d’une société anonyme ne finissent pas par peser sur le budget de l’État sans son aval explicite. En d’autres termes, l’État dispose d’un droit de blocage des délibérations liées à la mise en œuvre de ses concours financiers. Cette disposition existait déjà dans l’ordonnance de 2005 relative à la SA OSEO.
La rédaction retenue peut néanmoins générer une certaine ambiguïté : on pourrait en effet comprendre que la présence de tous les représentants de l’État est indispensable pour que la délibération soit valable. Cette interprétation doit être écartée. Une fois les règles de quorum respectées, il faut que les représentants de l’État qui sont présents adoptent la délibération pour qu’elle soit valable. Il semble préférable de maintenir la rédaction actuellement en vigueur concernant l’établissement public OSEO qui précisait qu’une telle délibération ne saurait être adoptée sans le vote des représentants de l’État.
Conformément à l’article L. 225-18 du code de commerce, la durée des mandats sera fixée par les statuts. Le droit commun précise que cette durée ne saurait excéder six ans pour les administrateurs désignés par l’assemblée générale et trois ans pour les autres. Pour les représentants de l’État, l’article 6 du décret du 12 juillet 1994 prévoit qu’ils « sont, en l'absence de règles statutaires particulières, nommés pour une durée de trois ans » (37). Les statuts pourront donc harmoniser, ou non, la durée globale des mandats d’administrateur.
La fixation de leur rémunération est soumise aux règles de droit commun du code de commerce. L’assemblée générale fixe une enveloppe globale de jetons de présence qui est ensuite répartie entre les administrateurs par le conseil d'administration. La BPI relevant du secteur public, il lui appartiendra de respecter les « bonnes pratiques » fixées par le Gouvernement. Lors du conseil des ministres du 13 juin 2012, le Gouvernement a indiqué que, « dans les entreprises où l’État ne détient pas la majorité du capital, le ministre de l’économie continuera à donner instruction aux représentants de l’État dans les organes de gouvernance de ces entreprises pour proposer les mêmes règles de modération dans la fixation des rémunérations des dirigeants mandataires sociaux » (38).
En application des articles 20 et 25 de la loi du 13 juillet 1983 (39), les quatre représentants de l'État exerceront leur mandat à titre gratuit. Si des jetons de présence étaient néanmoins versés, ils devraient être reversés au budget de l'État, en application de l’article 31 de la loi du 27 mai 1950 (40).
Le mandat des administrateurs élus par les salariés est également gratuit, conformément à l'article 22 de la loi de démocratisation du secteur public (41). Toutefois, ils pourront se faire rembourser par la société les frais qu'ils ont exposés à cette occasion (42).
Le rapporteur considère que la règle de modération fixée par le Gouvernement doit impérativement s’appliquer et propose d’ailleurs d’inscrire ce principe au sein même du texte.
Conformément à l’article 4 du décret du 12 juillet 1994 (43), les administrateurs nommés par décret sont révocables par décret. Les administrateurs représentant les salariés ne peuvent être révoqués qu'en cas de faute grave et par décision du président du tribunal de grande instance statuant en référé à la demande de la majorité des membres du conseil d'administration (44). Les administrateurs nommés par l'assemblée générale sont révocables ad nutum (45).
Le directeur général sera révocable de son mandat de directeur général et de son mandat d'administrateur par décret en application du parallélisme des formes. Il jouira de toutes les prérogatives conférées par le droit des sociétés mais ne pourra pas être révoqué par le conseil d'administration, contrairement aux directeurs généraux des sociétés anonymes de droit commun. La révocation doit néanmoins respecter un délai suffisant pour que la personne concernée puisse présenter ses observations (46). En revanche le conseil d’État n’impose pas que cette décision soit motivée (47).
L’alinéa 10 de l’article précise que l’article L. 225-38 du code de commerce ne s’applique pas aux conventions conclues entre l’État ou l’établissement public BPI-Groupe et la société anonyme BPI-Groupe.
Il s’agit d’une exception à l’application de la procédure dite des conventions réglementées, relevant de l’article L. 225-38 du code de commerce, qui imposerait une autorisation préalable du conseil d'administration de la SA BPI-Groupe pour toutes les conventions conclues entre l'État ou l’établissement public et la SA BPI-Groupe. Si cet article était appliqué, les représentants de l'État ou de l’établissement public ne pourraient pas prendre position, étant privés du droit de vote en tant que « personnes intéressées ».
Pour éviter cette situation, le projet de loi introduit donc un mécanisme dérogatoire mais le limite aux conventions conclues en application des I et III de l’article 6 de l’ordonnance précitée, soit :
– les conventions par lesquelles l'État et les collectivités territoriales ainsi que leurs établissements publics, confient à la société anonyme BPI-Groupe d'autres missions d'intérêt général compatibles avec son objet ;
– le contrat d'entreprise pluriannuel conclu entre l'État, l'établissement public BPI-Groupe et la société anonyme BPI-Groupe fixant les modalités d'exercice par la société anonyme BPI-Groupe de ses missions d'intérêt général.
Ces conventions ne seront donc pas nécessairement soumises au conseil d'administration, le projet de loi se bornant d’ailleurs à reprendre le dispositif actuellement en vigueur concernant les conventions conclues entre l'État et OSEO.
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La Commission examine, en discussion commune, les amendements CF 54 du rapporteur, CF 7 de Mme Clotilde Valter, rapporteure pour avis de la Commission des affaires économiques, CF 42 de M. Éric Alauzet, CF 2 et CF 5 de la rapporteure pour avis, CF 10 du rapporteur pour avis et CF 3 de la rapporteure pour avis.
M. le rapporteur. Le Gouvernement a décidé que le conseil d’administration de la BPI serait opérationnel, à l’instar de celui de la société anonyme OSEO, en limitant le nombre de ses administrateurs à 15. Nous proposons simplement d’améliorer le texte sur quatre points, répondant ainsi aux préoccupations de plusieurs de nos collègues et des acteurs que nous avons auditionnés.
Il s’agit tout d’abord de s’assurer du caractère paritaire des instances de décision. Mon amendement rejoint d’ailleurs les amendements déposés par Clotilde Valter et Éric Alauzet mais détaille précisément les modalités de mise en œuvre de cette exigence de parité. Chaque catégorie ayant vocation à siéger au conseil d’administration de la BPI sera représentée de manière paritaire, à l’exception du directeur général qui bénéficiera d’un traitement spécifique.
Le statut et la position du directeur général sont également précisés : il ne sera pas une personnalité qualifiée comme les autres ni un représentant de l’État. À l’instar de l’actuel directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, celui de la future BPI devra être suffisamment indépendant pour résister à toute sollicitation. Son indépendance sera garantie de plusieurs manières : sa nomination fera l’objet d’un avis des commissions des Finances des deux assemblées, en vertu de la proposition de loi organique déposée par le président de notre commission, le président de la Commission des lois et le rapporteur général du budget. Cette initiative sera un atout pour le futur directeur général tout en contribuant à renforcer le rôle du Parlement.
Le directeur général devra également nous présenter chaque année le bilan de sa gestion en l’assortissant d’un rapport d’activité, comme c’est le cas actuellement pour la Caisse des dépôts et consignations.
Enfin, il devra présenter au Parlement la doctrine d’investissement qu’il entend proposer à son conseil d’administration.
Le champ de compétence des personnalités qualifiées sera élargi aux impératifs environnementaux.
Par ailleurs, les dirigeants de la BPI devront respecter le principe de modération salariale posé par le Gouvernement à l’été : le décret du 26 juillet 2012 relatif au contrôle de l’État sur les rémunérations des dirigeants d’entreprises publiques s’appliquera à la BPI mais il est utile de le rappeler dans la présente loi et de l’appliquer à l’ensemble des administrateurs. Dans un souci de transparence, la liste des rémunérations des dirigeants devra être publiée annuellement.
M. le président Gilles Carrez. Je constate avec satisfaction que le directeur général de la BPI échappe à la règle de parité, ce qui évite la publication d’un décret en Conseil d’État organisant son tirage au sort, comme ce sera le cas pour le Haut conseil pour les finances publiques. La parité est certes nécessaire mais difficile à introduire lorsqu’une seule personne doit être nommée !
Mme la rapporteure pour avis. Je suis satisfaite de la rédaction proposée par le rapporteur et prends acte des compléments d’information qui ont été apportés par le ministre ce matin.
M. le rapporteur pour avis. L’amendement proposé par le rapporteur précise que deux personnalités qualifiées doivent être choisies en raison de leur compétence en matière économique et financière ou en matière écologique. En revanche, il n’a pas repris l’idée, défendue par les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées du développement durable, de requérir leur avis sur la désignation de ces personnalités qualifiées lorsqu’elles sont compétentes en matière d’écologie. Je consulterai donc la Commission du développement durable sur ce point.
M. le ministre. Le projet initial du Gouvernement permet de disposer d’un conseil d’administration resserré et efficace et d’une gouvernance équilibrée. L’amendement du rapporteur préserve sa composition tout en faisant preuve d’exemplarité en matière de parité : il permet ainsi de s’assurer qu’elle sera appliquée strictement au sein du conseil d’administration, avec la réserve évoquée par le président de la Commission s’agissant du directeur général de ce conseil. Cette instance comprendra au moins une personnalité qualifiée compétente en matière écologique.
L’amendement va également dans le sens de la politique menée par le Gouvernement en matière d’encadrement et de transparence sur les rémunérations dans les entreprises publiques.
Pour toutes ces raisons, je suis favorable à cet amendement.
M. Henri Emmanuelli. Il conviendra de prévenir le futur directeur général que nous lui avons, légalement, ôté toute différenciation sexuelle…
M. Nicolas Sansu. Le conseil d’administration de la SA OSEO compte également quinze membres, dont quatre représentent les salariés. N’est-il pas dommageable de limiter le nombre de représentants des salariés au conseil de la nouvelle BPI afin de pouvoir y faire entrer deux représentants des régions ? Car, en définitive, c’est bien de cela qu’il s’agit.
M. Hervé Mariton. À bien des égards, nous ne sommes pas loin de 1984. Une des modifications apportées par l’amendement consiste à faire de la compétence en matière écologique un critère de choix des personnalités qualifiées, au même titre que la compétence en matière économique et financière. Dans le même esprit, je suppose que nous devrons désormais prendre l’habitude, sous peine de sanction, de faire référence à l’écologie chaque fois que nous prendrons la parole.
L’écologie est-elle un domaine de compétence au même titre que l’économie et les finances ? Si c’est le cas, pourquoi ne pas réclamer également des compétences en matière technologique ou scientifique ? Et pourquoi le directeur général est-il dispensé d’une telle exigence ? Le texte proposé semble encore trop timide !
On dira que tout cela n’est pas grave, que le Gouvernement ne fait que céder à une demande de sa majorité. Mais quand, à force d’habitude, de tels ajouts seront devenus systématiques, voire obligatoires, la démocratie en sera affectée autant que la loi aura perdu en limpidité. C’est donc beaucoup plus grave que cela en a l’air.
J’en viens à la parité. Oui, la place des femmes dans la société doit être améliorée. Nous avons d’ailleurs adopté – et je constate que l’Union européenne n’est pas allée aussi loin – des mesures contraignantes pour augmenter leur représentation au sein des conseils d’administration de certaines entreprises. Mais nous n’avons pas imposé une stricte parité, et il ne me semble pas pertinent de faire ce choix s’agissant de la BPI. Je regrette que le Gouvernement, qui proposait un texte plutôt raisonnable, cède ainsi à sa majorité pour des raisons qui relèvent autant de l’idéologie que de la mode.
Mme Karine Berger. Mon cœur saigne, monsieur le président, quand je vous entends parler de tirage au sort. Vous sembliez pourtant avoir compris que celui-ci dépasse la question de la parité.
À l’évidence, certains collègues à droite n’ont toujours pas compris la logique du principe de parité tel qu’il a été inscrit dans la Constitution.
M. Hervé Mariton. La Constitution n’est pas aussi intégriste que vous le prétendez : elle dit que « la loi favorise » la parité.
Mme Karine Berger. M. Mariton, en fait, vit dans un monde parallèle, et ignore les réalités de la vie, la façon dont les entreprises, et plus généralement le monde économique et financier, se comportent. Ouvrez les yeux, mon cher collègue ! Écoutez les informations à la radio ou à la télévision ! Vous saurez ainsi que le monde que vous décrivez n’est pas le monde réel.
Pour notre part, nous choisissons, avec cette loi, de changer le monde. Admettez que si nous ne le faisions pas, rien ne changerait.
M. Jean-Louis Gagnaire. J’avais déposé un amendement visant à porter à dix le nombre de représentants des actionnaires – dont cinq représentants de l’État –, et à trois celui des représentants des régions. Je ne sais pas ce qu’il en est advenu.
Par ailleurs, bien qu’appartenant à la majorité, je m’interroge sur le choix d’une stricte parité, qui me semble ici poser un problème. En effet, sur 27 régions françaises, deux sont aujourd’hui dirigées par des femmes. Et on peut imaginer qu’un jour il n’y en ait plus aucune, ou qu’au contraire aucune région ne soit dirigée par un homme. Or nous savons bien que les représentants des régions seront choisis parmi les présidents de conseil régional. En pratique, le texte proposé aura donc pour effet de désigner certaines personnalités plutôt que d’autres. Je préfère le signaler, quitte à passer pour un ringard.
M. Hervé Mariton. Mme Berger dit vouloir changer le monde. C’est donc bien que le monde qu’elle souhaite construire ne correspond pas au monde réel.
Mme Valérie Rabault. Je suis déçue, car je pensais le débat sur la parité définitivement tranché. Or cette discussion vient s’ajouter aux propos que j’ai entendus il y a peu de temps dans cette assemblée – mais pas nécessairement dans cette commission – au sujet de l’incompétence de certaines femmes. Il me paraît au contraire très sain que l’État montre l’exemple en imposant une stricte parité au sein du conseil d’administration de la BPI. Quant au choix fait au sein de l’Union européenne, Monsieur Mariton, il n’a rien de très glorieux et ne devrait pas être cité en exemple. Que la France se montre en pointe dans ce domaine est au contraire tout à son honneur.
M. le rapporteur. Monsieur Sansu, la loi de 1983 sur la démocratisation du secteur public ne s’appliquait pas à la société anonyme OSEO et ne s’appliquera pas à la BPI. En revanche, le Gouvernement a tenu à ce que les salariés soient représentés au conseil d’administration de ces deux sociétés. Pour la BPI, le nombre de représentants a toutefois été limité à deux, à l’instar de ceux des régions, afin de garantir l’équilibre du conseil d’administration et de le rendre opérationnel et efficient, ce qui serait plus difficile avec un effectif pléthorique. Ce point a d’ailleurs été abordé lors de l’audition des organisations syndicales.
Il est naturel, monsieur Mariton, que l’on exige du futur directeur général d’une banque une compétence en matière économique et financière. Ce sont les personnalités qualifiées qui, le cas échéant, seront choisies pour leur compétence en matière écologique. Mais n’oublions pas que la transition écologique fait partie des stratégies auxquelles la banque, aux termes de l’article 1er, devra apporter son soutien.
Enfin, Monsieur Gagnaire, votre amendement a été déclaré irrecevable, car en augmentant le nombre d’administrateurs – potentiellement rémunérés – au sein du conseil, il tendait à aggraver les charges. Je précise par ailleurs qu’un des deux représentants des régions pourra être une vice-présidente de conseil régional.
La Commission adopte l’amendement CF 54.
En conséquence, les amendements CF 7, CF 42, CF2, CF 5, CF 10 et CF 3 n’ont plus d’objet.
Puis, la Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 55, CF 56 et CF 57 du rapporteur, ainsi que l’amendement de précision CF 58 du même auteur.
La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques CF 4 de la rapporteure pour avis et CF 11 du rapporteur pour avis, ainsi que les amendements CF 39 et CF 40 de M. Éric Alauzet.
Mme la rapporteure pour avis. Notre amendement vise à donner au Parlement plusieurs moyens de contrôler la Banque.
Tout d’abord, il prévoit la communication aux commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat, avant leur adoption par les instances de la BPI, de deux documents très importants : le pacte d’actionnaires, passé entre les deux actionnaires principaux que sont l’État et la Caisse des dépôts et consignations, et la doctrine d’intervention de la Banque, qui déterminera les voies à suivre pour atteindre l’ambition politique assignée à la nouvelle institution.
Ensuite, il précise qu’un rapport d’évaluation de l’activité de la Banque est établi chaque année et présenté devant le Parlement par le directeur général.
M. le rapporteur pour avis. Même argumentation.
M. Éric Alauzet. Il s’agit en effet de permettre à la représentation nationale de suivre attentivement la politique menée par la Banque, non seulement en amont, avant l’adoption de la doctrine d’intervention et du pacte d’actionnaires, mais aussi en aval, grâce au rapport d’évaluation.
Pour la même raison, l’amendement CF 40 prévoit la communication au Parlement des décisions du conseil d’administration relatives à la répartition des fonds.
M. Hervé Mariton. Le rapport annuel d’évaluation est une excellente idée. Mais je m’interroge au sujet du deuxième alinéa. L’expression « rend compte » est-elle d’usage s’agissant de la présentation d’un rapport ?
Par ailleurs, la rapporteure pour avis a parlé de donner au Parlement les moyens de « contrôler » la Banque. Peut-elle nous préciser ce qu’elle entend par là ? S’il s’agit vraiment de la contrôler, un simple débat parlementaire ou la présentation d’un rapport ne sauraient suffire. Il faudrait des outils de gouvernance qui pour l’instant ne sont pas prévus.
M. le président Gilles Carrez. Je ne pense pas que Mme Valter ait souhaité aller aussi loin.
Mme la rapporteure pour avis. En effet. J’ai simplement voulu dire qu’en raison de l’importance du mandat confié à la Banque, il est important de prévoir un compte rendu régulier de son activité et un dialogue entre ses dirigeants et les commissions compétentes du Parlement. Il ne s’agit pas réellement d’un contrôle.
M. le rapporteur. Les amendements proposés visent trois objectifs : assurer l’information du Parlement en ce qui concerne le pacte d’actionnaires et la doctrine d’investissement de la société anonyme BPI-Groupe ; faire connaître l’organisation capitalistique de ses différentes filiales ; prévoir un compte rendu annuel des dirigeants de la BPI devant le Parlement, comme c’est déjà le cas pour la Caisse des dépôts. Ces trois objectifs, je les partage entièrement. Mais la rédaction des amendements soulève plusieurs difficultés.
Ainsi, s’il est indispensable que la représentation nationale connaisse l’économie générale du pacte d’actionnaires, il serait préjudiciable que le contenu entier de ce dernier soit rendu public, certaines clauses étant confidentielles.
Par ailleurs, il est en effet nécessaire de permettre l’information du Parlement afin que ce dernier puisse contrôler, sinon l’établissement lui-même, du moins sa stratégie. Mais il me semble nécessaire de définir plus précisément le contenu du rapport et ses modalités d’adoption.
C’est pourquoi je suggère aux auteurs de se rallier à deux amendements que j’ai déposés et que nous allons bientôt examiner : le CF 59 après l’article 3 pour ce qui concerne le rapport annuel, et le CF 71 avant l’article 7 s’agissant du pacte d’actionnaires et de la doctrine d’investissement.
Mme la rapporteure pour avis. Il me semble indispensable que le Parlement poursuive un dialogue avec la Banque. Sur ce point, nous sommes d’accord.
À cet égard, le pacte d’actionnaires est un élément très important. Or, aux termes de l’amendement CF 71, le Parlement ne se verrait transmettre que les « grandes orientations » du pacte. De surcroît, il ne serait informé qu’a posteriori, et non avant l’adoption du document. Selon moi, la représentation nationale devrait jouer un rôle accru dans le processus.
M. le rapporteur. Il est difficile d’envisager que le Parlement puisse se prononcer sur le pacte d’actionnaires avant même que la commission de surveillance de la Caisse des dépôts n’ait elle-même pu l’approuver.
Mme la rapporteure pour avis. Je ne suis pas convaincue, et à ce stade, je maintiens l’amendement.
M. Éric Alauzet. Je ne suis pas sûr non plus que les amendements proposés par le rapporteur puissent se substituer à nos propositions. Ainsi, contrairement à l’amendement CF 71, notre amendement CF 39 précise bien que le pacte d’actionnaires et la doctrine d’intervention doivent être communiqués au Parlement avant leur adoption par les instances de la BPI. Et il en est de même s’agissant des critères à prendre en compte dans le rapport d’évaluation : l’amendement CF 59 du rapporteur cite l’emploi et le dialogue social, mais pas la localisation géographique des entreprises soutenues par la Banque, ni la façon dont ces entreprises contribuent à la transition écologique. Économie, emploi, environnement : la triade est habituelle et devrait figurer ici.
M. le rapporteur pour avis. Je suis de l’avis de Mme Valter, et surtout, je trouve essentiel que d’autres commissions que la Commission des finances – en l’occurrence, la Commission des affaires économiques et celle du développement durable et de l’aménagement du territoire – soient associées au contrôle de la BPI. Je comprends la rédaction proposée par le rapporteur, mais je note que seule la Commission des finances est mentionnée dans l’exposé des motifs de l’amendement CF 59.
M. le ministre. Le pacte d’actionnaires est un document qui fixe une doctrine de vote, ce dont les tiers ne doivent pas avoir connaissance. Il me paraît donc préférable que le Parlement ne soit informé que de ses grandes orientations.
M. le président Gilles Carrez. Cela me paraît être une évidence.
M. Jean-Louis Gagnaire. N’oublions pas que les travaux des commissions sont ouverts à tous les députés. Rien n’empêche donc des députés n’appartenant pas à la Commission des finances d’assister à la présentation du rapport annuel. La seule restriction est qu’ils ne disposeront pas du droit de vote.
Mme la rapporteure pour avis. Je retire mon amendement, mais mes doutes persistent.
M. Éric Alauzet. Nos propositions seront-elles intégrées à celles du rapporteur ?
M. le président Gilles Carrez. Elles le seront ultérieurement dans les amendements qu’il a cités, à une réserve près : seules les grandes orientations du pacte d’actionnaires devront être communiquées au Parlement.
Les amendements CF 4, CF 11, CF 39 et CF 40 sont retirés.
La Commission adopte l’article 3 modifié.
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La Commission est saisie de l’amendement CF 59 du rapporteur, portant article additionnel après l’article 3.
M. le rapporteur. Ainsi que je l’ai déjà indiqué, cet amendement vise à renforcer les pouvoirs du Parlement, en prévoyant la transmission par la BPI d’un rapport annuel d’activité, comme c’est déjà le cas pour la Caisse des dépôts et consignations. Le rapport portera « sur la direction morale et sur la situation matérielle » de la société BPI-Groupe, et détaillera notamment l’état du dialogue social au sein du groupe, l’impact de son action sur la croissance et l’emploi, les conditions d’exercice des missions d’intérêt général de la société ainsi que l’activité de l’ensemble de ses filiales.
Ce rapport fera l’objet d’un débat en commission, à l’occasion duquel les députés pourront poser toutes les questions qu’ils souhaitent sur la stratégie de l’établissement.
M. Dominique Lefebvre. L’expression « direction morale » est-elle usuelle ? À quoi correspond-elle ?
M. le rapporteur. Elle figure déjà dans le code monétaire et financier pour le rapport de la Caisse des dépôts et consignations.
La Commission adopte l’amendement à l’unanimité.
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Comités national et régionaux d’orientation
L’article 4 insère dans l’ordonnance de 2005 deux nouveaux articles qui créent respectivement un comité national d’orientation de la société anonyme BPI-Groupe (nouvel article 7-1) et, dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse, un comité régional d’orientation (nouvel article 7-2).
L’article 1er du projet de loi souligne que la BPI agit « en appui des politiques publiques conduites par l’État et par les régions », c'est-à-dire qu’elle s’inscrit dans une approche globale de soutien de l’économie réelle. Bien qu’elle joue un rôle décisif, elle n’en reste pas moins un outil parmi d’autres ; dès lors il importe de veiller à la cohérence des différentes actions. La situation actuelle a montré qu’un fonctionnement étanche et cloisonné est préjudiciable à l’efficacité du système dans son ensemble.
Le projet de loi prévoit de constituer des instances de rencontre et d’échanges qui répondent à un double objectif : institutionnaliser le dialogue entre des acteurs qui n’ont pas vocation à se rencontrer par ailleurs et faciliter la remontée d’informations auprès des instances dirigeantes de la société.
Les missions du comité national répondent à ce double objectif puisqu’il lui appartient d’exprimer « un avis sur les orientations stratégiques, la doctrine d’intervention et les modalités d’exercice par la société et ses filiales de ses missions d’intérêt général » (48). La définition des orientations stratégiques et de la doctrine d’intervention est déterminante mais elle échappe par principe aux partenaires sociaux, aux bénéficiaires des dispositifs mais aussi aux autres acteurs publics. Outre l’enjeu de cohérence, il importe de veiller à la lisibilité et à la bonne compréhension de ces deux points. Les rapporteurs pour avis des commissions des Affaires économiques et du Développement durable ont d’ailleurs marqué leur intérêt pour ces enjeux en prévoyant une présentation au Parlement de la doctrine d’investissement avant son adoption définitive. Sur les missions d’intérêt général, il apparaît naturel d’avoir un regard extérieur aux instances dirigeantes car ce champ dépasse la seule préservation de l’objet social et des intérêts de l’entreprise. L’importance des missions de la BPI impose de donner aux instances dirigeantes les moyens de décider en toute connaissance de cause après avoir reçu des éclairages différents.
Le comité national n’aura pas à se prononcer sur la vie quotidienne de la société, ni sur ses comptes, c’est-à-dire qu’il n’interviendra pas dans le champ de compétences ordinaires des dirigeants. Il n’y aura aucune confusion des responsabilités ni immixtion dans la gestion de la société.
Il convient de préciser clairement que le comité n’a pas de capacité décisionnaire, les arbitrages devant rester du ressort exclusif des instances dirigeantes du groupe. Revenir sur ce principe serait dangereux économiquement et juridiquement puisque les actionnaires, c'est-à-dire les financeurs des projets, se verraient dépossédés de leur légitime pouvoir de décision. Le projet prévoit d’ailleurs clairement que le comité rend des « avis » qui sont « communiqués au conseil d’administration », charge à lui d’en tirer toutes les conséquences.
● Le comité national comprendra 21 membres : deux parlementaires, le président de la commission de surveillance de la CDC (49), huit représentants des partenaires sociaux et huit personnalités qualifiées.
La présence de trois parlementaires, dont un en sa qualité de président de la commission de surveillance de la CDC, apparaît nécessaire, la BPI étant un outil majeur de la politique économique de la France. Il conviendrait de préciser les commissions d’appartenance des deux autres parlementaires. Les commissions des Finances étant compétentes en matière économique, bancaire et financière, elles semblent les plus indiquées pour cette désignation, d’autant plus qu’elles seront également compétentes pour rendre un avis sur la nomination du directeur général (cf. supra). La désignation de ces deux parlementaires se fera par le président de chaque assemblée.
Les partenaires sociaux sont représentés avec cinq représentants des organisations syndicales de salariés et trois représentants des organisations professionnelles d’employeurs et de travailleurs indépendants. Dans les deux cas, un critère de représentativité est fixé : pour les syndicats siégeront les organisations « les plus représentatives au plan national et interprofessionnel » (50), en d’autres termes les cinq grandes organisations bénéficiant d’une présomption irréfragable de représentativité ; les organisations d’employeurs devront quant à elles être « représentatives au plan national » (51).
Autant de personnalités qualifiées que de représentants des partenaires sociaux seront désignés. Cet équilibre semble adéquat et permet de diversifier l’origine des membres du comité. Comme indiqué précédemment, il est primordial de disposer d’une variété de profils et d’approches, le comité ayant justement vocation à faire valoir des points de vue originaux. Il lui appartient d’ouvrir le débat le plus largement possible et non de définir une ligne de conduite unique. Le champ de compétences des personnalités qualifiées reflète d’ailleurs cette volonté d’ouverture. Le rapporteur souhaite qu’une correspondance soit établie avec les missions assignées à la BPI à l’article premier. Il propose donc d’ajouter à cette liste la question de l’internationalisation des entreprises ainsi que les enjeux environnementaux et énergétiques.
Il apparaît surprenant que l’État ou du moins les services en charge de la politique économique, industrielle ou des PME ne soient pas représentés au comité. Le comité ne doit pas devenir un lieu d’explication ou de critique de la politique du Gouvernement en la matière ; il semble utile que quelqu’un puisse apporter un éclairage plus général et mette en perspective les actions de la BPI avec l’ensemble des politiques publiques menées en faveur des PME. Le commissaire général à l’investissement a justement cette mission de coordination interministérielle et d’impulsion de ces politiques ; il pourrait donc utilement siéger au comité d’orientation.
Les conditions de désignation ainsi que les règles de fonctionnement du comité seront fixées par un décret, en application de l’alinéa 11 de l’article.
● Le comité sera présidé par un représentant des régions en application de l’alinéa 10 de l’article. Le choix de cette présidence est le fruit d’un accord entre l’État et l’association des régions de France (ARF) ; il traduit la volonté du Gouvernement de donner à la BPI une forte dimension régionale. La déclaration commune du 12 septembre dernier (52) précise d’ailleurs bien que la BPI est « fondée sur un partenariat entre les régions et l’État ». Cette participation n’est nullement redondante avec la participation des régions au conseil d’administration : au niveau du conseil d’administration, elles sont garantes de la dimension déconcentrée de la société tandis que dans le comité d’orientation, elles pourront s’assurer de la cohérence de l’action de la BPI avec les efforts régionaux de soutien à l’économie réelle. Par ailleurs, le comité national sera l’occasion pour les régions d’expliquer et de promouvoir leurs politiques économiques auprès des partenaires sociaux et des parlementaires.
Les alinéas 12 à 14 transposent le comité national d’orientation au niveau régional, prévoyant la création d’un comité régional d’orientation traitant, pour les entités du groupe, des « modalités d’exercice » de leurs « missions au niveau régional » et de la « cohérence [des…] orientations stratégiques [du groupe] avec la stratégie régionale de développement économique ». Le comité régional adressera ses avis aux instances régionales de direction de la BPI.
En l’état actuel du texte, sa composition diffère de celle du comité national. Y siègent des représentants de l’État, des régions, et des personnalités qualifiées. Le rapporteur estime nécessaire d’y associer d’une part les partenaires sociaux et, d’autre part, les acteurs économiques régionaux, qu’il s’agisse des chambres régionales de commerce et d’industrie ou des directions régionales de la Caisse des dépôts et consignations. De même, la BPI ayant vocation à œuvrer pour la transition écologique et énergétique, la présence des représentants régionaux de l’agence de développement et de maîtrise de l’énergie (ADEME) semble nécessaire.
Le président du conseil régional concerné préside de droit le comité régional. Les régions ayant une mission générale d’accompagnement économique, il leur revient d’animer les actions territoriales en la matière. Il est donc légitime qu’elles président aux échanges sur la déclinaison régionale de la BPI.
Comme pour le comité national, un décret précisera les modalités de désignation des membres des comités ainsi que leurs modalités de fonctionnement.
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La Commission examine, en discussion commune, les amendements CF 60 du rapporteur, les amendements identiques CF 12 du rapporteur pour avis et CF 43 de M. Éric Alauzet, et l’amendement CF 41 de M. Éric Alauzet.
M. le rapporteur. Le comité national d’orientation doit pouvoir rendre des avis sur la mise en œuvre de la transition écologique par la BPI. À cet égard, ces quatre amendements poursuivent le même objectif. Mais la rédaction des trois derniers tend à inclure la transition écologique parmi les missions d’intérêt général de la Banque. Or ces missions ont fait l’objet d’une notification aux instances communautaires dont il n’est pas possible de modifier le contenu. Pour autant, à côté de ses missions, la BPI aura bien vocation à soutenir la stratégie nationale de transition écologique, comme il est précisé dans l’article 1er.
Les amendements CF 12, CF 43 et CF 41 sont retirés.
M. Olivier Carré. Je l’ai dit ce matin, nous étions a priori plutôt favorables à ce projet de loi, notamment parce que l’évolution institutionnelle qu’il porte est source de lisibilité pour les entreprises. Mais à force d’y ajouter des éléments, on finit par remettre cette lisibilité en cause.
Si nous entrons dans le détail de ce que doit être cet intérêt général, en commençant par la mise en œuvre de la transition écologique, nous n’en aurons jamais fini. Les entrepreneurs vont bientôt se demander pour quoi est faite la BPI si celle-ci est noyée parmi les nombreuses institutions existantes, comme l’ADEME – Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie. Or ce sont bien les entreprises – et leurs salariés – qui ont vocation à être bénéficiaires de l’action de la Banque, quand bien même on voudrait donner à cette action une certaine orientation sur le long terme.
M. Hervé Mariton. La BPI, en effet, ce n’est pas l’ADEME.
Le Président de la République s’est engagé en faveur de la transition écologique, et celle-ci devrait bientôt faire l’objet d’un débat. L’expression a donc déjà été validée dans l’arène électorale. Mais qu’en est-il de sa définition juridique ? La loi s’apprête ainsi à faire mention d’une politique dont les contours n’ont été précisés nulle part. L’amendement proposé par le rapporteur n’aurait de sens que si le débat parlementaire sur la transition écologique avait déjà eu lieu et si les premiers textes législatifs sur le sujet avaient été adoptés. Vous mettez la charrue avant les bœufs.
M. le rapporteur pour avis. J’invite mes collègues de la Commission des finances à se pencher sur la nature de l’ADEME, qui n’assure pas de financements, sinon par le biais des investissements d’avenir et de projets dont l’enveloppe est strictement définie. Nous sommes donc loin de la mission assignée à la BPI.
Peut-être voulez-vous parler, monsieur Mariton, de la transition énergétique : le débat national sur la transition écologique a été tranché le 6 mai dernier avec l’élection de François Hollande. Cette notion existe donc bel et bien.
M. Hervé Mariton. Pas dans la loi ! Un programme électoral ne peut en tenir lieu.
M. Henri Emmanuelli. L’alinéa 5 de l’article prévoit que le président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, que j’ai l’honneur d’être, siège au comité national d’orientation – CNO. Du point de vue prudentiel, cela n’a ni queue ni tête. Je déposerai donc un amendement en séance pour que cette commission de surveillance soit représentée par l’un de ses membres, et non par son président, qui a notamment la responsabilité du contrôle des fonds propres de la Caisse.
M. Nicolas Sansu. Même si je comprends que l’on veuille intégrer la transition écologique dans les missions de la BPI, l’amendement CF 41 m’apparaît plus compréhensible en ce qu’il mentionne aussi « la création d’emplois et d’activités nouvelles ». Si l’on détaille les conditions d’intervention de la BPI, on ne peut se limiter à l’enjeu écologique. L’autre solution consiste à en rester à la rédaction actuelle de l’article, qui laisse toutes les possibilités ouvertes.
M. Éric Alauzet. Les objectifs de développement durable figurent dans les textes de droit français et internationaux.
M. Olivier Carré. Ce n’est pas le sujet !
M. Éric Alauzet. Si, car le développement économique, dont sera chargée la BPI, inclut le développement durable. S’y référer se justifie donc tout autant que de se référer aux objectifs sociaux et économiques, respectivement visés, dans le texte de notre amendement, par « la création d’emplois et d’activités nouvelles ». En mentionnant la « transition écologique », nous extrapolons un peu. Toutefois, si cette expression vous gêne, on peut lui préférer celle de « développement durable », qui figure dans les textes de loi.
M. Hervé Mariton. Je ne suis pas sûr qu’il s’agisse d’extrapoler. Le développement durable, je le répète, est implicitement inclus dans les missions d’intérêt général.
M. Olivier Carré. Les normes relatives à l’investissement socialement responsable, dites ISR, s’appliquent au secteur financier ; j’en suis d’ailleurs un défenseur résolu. La « transition écologique » a un autre sens, tout à fait distinct de la logique d’intérêt général.
M. Jean-Louis Gagnaire. La stratégie « Europe 2020 » comprend trois priorités majeures : « développer une économie basée sur la connaissance et l’innovation ; promouvoir une économie renouvelable, plus verte et plus compétitive et une croissance inclusive ; soutenir une économie créatrice d’emplois, de cohésion sociale et territoriale. » L’amendement CF 41 résume donc ce qui sera, je l’espère, notre horizon commun.
M. le rapporteur. La transition écologique n’entre pas dans les missions d’intérêt général, que définit une liste très limitative au sein des instances communautaires. Il serait fâcheux de voir le projet de loi retardé par des notifications de Bruxelles, alors que beaucoup d’entrepreneurs attendent sa mise en œuvre rapide.
Il n’y a pas de doute sur le fait que la Banque publique d’investissement participe de cet objectif national, fixé par le Gouvernement, qu’est la transition écologique. Cela me semble donc suffisant.
J’ajoute que le rôle de la BPI comme opérateur des investissements d’avenir relatifs à la transition écologique a été confirmé et même amplifié : M. Louis Gallois, nouveau Commissaire général à l’investissement, l’a rappelé lors de son audition par notre commission et celle des affaires économiques. Bref, l’enjeu est moins principiel que rédactionnel : j’appelle l’attention des auteurs des amendements sur ce point.
Enfin, Monsieur Emmanuelli, l’idée du Gouvernement était qu’un représentant de la Caisse des dépôts, actionnaire de la BPI, siège au CNO. Votre proposition est donc tout à fait acceptable : nous y travaillerons d’ici à l’examen en séance.
La Commission adopte l’amendement CF 60.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CF 44 de M. Éric Alauzet et CF 8 de la rapporteure pour avis.
Mme la rapporteure pour avis. L’amendement CF 8 vise à assurer le parallélisme des formes avec le conseil d’administration de la BPI.
M. le rapporteur. Je suis évidemment favorable à la parité au sein de toutes les instances de la BPI, mais ses modalités devront être précisées par décret. Pour des raisons rédactionnelles, je vous propose d’opter pour l’amendement CF 8.
M. Éric Alauzet. Je retire l’amendement CF 44.
M. Hervé Mariton. L’alinéa 3, tel que le propose l’amendement CF 8, serait ainsi rédigé : « Il est composé, dans le respect du principe de parité entre les hommes et les femmes, de vingt-et-un membres ». Comment la parité est-elle possible avec un nombre impair ?
M. le rapporteur. Un amendement de cohérence est prévu sur ce point.
L’amendement CF 44 est retiré.
La Commission adopte l’amendement CF 8.
Elle est ensuite saisie des amendements identiques CF 13 du rapporteur pour avis et CF 46 de M. Éric Alauzet.
M. le rapporteur pour avis. Je vous invite à lire l’amendement CF 13, qui tend à porter à porter à vingt-trois le nombre de membres du CNO, conjointement avec l’amendement CF 15. Il paraît en effet opportun d’ajouter à la liste de ces membres le commissaire général au développement durable et le secrétaire général du Secrétariat général des affaires européennes, qui seraient respectivement chargés de la transition écologique et des orientations européennes de la BPI, notamment en termes de politique industrielle.
M. Éric Alauzet. L’amendement CF 46 poursuit exactement les mêmes objectifs.
M. le ministre. Je n’ai pas de réticence de principe, mais je m’interroge sur le choix de ces deux éminents fonctionnaires.
M. le rapporteur. Ces amendements me semblent prématurés, et je propose donc à leurs auteurs de les retirer : mieux vaut d’abord discuter de la composition du CNO. Si l’on modifie le nombre de ses membres, il faudra voter les amendements de cohérence que j’évoquais.
Le nombre de membres du CNO étant impair, la mise en œuvre de la parité devra être précisée par décret.
M. Hervé Mariton. Puisque le principe de parité est établi au départ, les membres de la commission désignés ès qualités seront imputés sur le quota d’hommes et de femmes ; en sorte qu’il faudra, si j’ai bien compris, rétablir la parité dans la désignation libre des autres membres.
M. le rapporteur. Je suis partisan de la parité, mais pas de l’absolutisme des formes : toutes les précisions nécessaires devront être fixées par décret.
M. Olivier Carré. Pourquoi n’est-ce pas le cas pour les autres instances ?
M. le rapporteur. Parce que la composition des conseils d’administration ne relève pas de décrets.
M. Hervé Mariton. Je ne suis pas sûr que l’on puisse ainsi renvoyer à un décret : si les autorités ne parviennent pas à se mettre d’accord, je ne vois pas comment votre pétition initiale sur la parité pourra se traduire en actes.
Les amendements CF 13 et CF 46 sont retirés.
La Commission en vient à l’amendement CF 26 de M. Jean-Louis Gagnaire.
M. Jean-Louis Gagnaire. Bien qu’étant un régionaliste convaincu, il me semble que l’État doit avoir un représentant au sein du CNO, qui débattra la doctrine d’intervention de la BPI.
M. le rapporteur. Cette lacune est en effet étonnante, d’autant que la Caisse des dépôts sera représentée au sein du CNO. Avis favorable.
M. le ministre. Je suis également favorable à cet amendement, qui permettra de renforcer la communication entre le CNO et le conseil d’administration.
M. Hervé Mariton. Ne prépare-t-on pas un pâté d’alouettes ? L’État étant actionnaire du groupe, il diffère en nature des autres membres du CNO. Au reste, pourquoi n’aurait-il qu’un seul représentant ? La rédaction actuelle de l’article ne me choque donc pas.
M. Jean-Louis Gagnaire. L’État a intérêt à écouter les propositions des membres du CNO, où siégeront, je le rappelle, les partenaires sociaux. Le CNO est aussi un lieu de discussion sur la stratégie de la BPI.
M. Hervé Mariton. Que se passera-t-il si le représentant de l’État est mis en minorité ?
M. Jean-Louis Gagnaire. Le CNO rend des avis et vise à dégager des consensus sur la stratégie.
M. le rapporteur. L’idée est de favoriser le dialogue entre l’État et les membres du CNO, comme l’a observé M. le ministre.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CF 27 de M. Jean-Louis Gagnaire.
M. Jean-Louis Gagnaire. Cet amendement est le corollaire du précédent : la place des régions est insuffisante au sein du CNO. Je propose donc de porter le nombre de leurs représentants de deux à trois, voire à quatre si la parité l’exige.
M. le rapporteur. Je n’ai pas d’objection à cet amendement, même si les régions bénéficient déjà d’un avantage important, puisque le président du CNO sera un représentant des régions.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.
Elle étudie ensuite l’amendement CF 6 de la rapporteure pour avis.
Mme la rapporteure pour avis. Cet amendement tend à préciser que les représentants visés par l’alinéa 6 sont bien ceux de « l’ensemble des régions », en d’autres termes de l’Association des régions de France.
M. Hervé Mariton. Que se passera-t-il si, à la suite d’un conflit, une région se retire de cette association ?
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.
Puis elle procède à l’examen, en discussion commune, des amendements CF 61 du rapporteur, CF 50 de Mme Monique Rabin et CF 14 du rapporteur pour avis.
M. le rapporteur. Compte tenu des missions de la future BPI, il me semble nécessaire d’étendre le champ de compétences des membres du CNO. L’export et l’aménagement du territoire, qui font respectivement l’objet des amendements CF 50 et CF 14, sont visés par mon amendement.
Mme Monique Rabin. De fait, le mot « export » est sans doute plus pertinent que l’expression « internationalisation des entreprises », qui peut renvoyer aux délocalisations.
La Commission adopte l’amendement CF 61.
En conséquence, les amendements CF 50 et CF 14 tombent.
La Commission est saisie des amendements identiques CF 15 du rapporteur pour avis et CF 45 de M. Éric Alauzet.
M. le rapporteur pour avis. L’amendement CF 15 est défendu.
M. Éric Alauzet. L’amendement CF 45 l’est également.
M. le rapporteur. Ces amendements, que nous avons déjà évoqués, visent à ajouter le commissaire au développement durable et le secrétaire général du Secrétariat général des affaires européennes à la liste des membres du CNO. Je partage l’observation de M. le ministre sur ce point, et m’en remets donc à la sagesse de la commission.
M. Hervé Mariton. Je ne suis pas sûr que les organigrammes ministériels soient systématiquement fixés par la loi. Ces amendements pourraient créer quelques difficultés administratives, si tel ou tel ministre le souhaitait.
M. le rapporteur pour avis. Je retire mon amendement, et le redéposerai lors de l’examen en application de l’article 88.
M. Éric Alauzet. Moi aussi.
Les amendements CF 15 et CF 45 sont retirés.
La Commission adopte l’amendement de précision CF 62 du rapporteur.
Puis elle examine l’amendement CF 79 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement de coordination vise à substituer, à l’alinéa 3, le nombre « vingt-trois » au nombre « vingt-et-un ».
La Commission adopte l’amendement.
Elle est ensuite saisie des amendements identiques CF 16 du rapporteur pour avis et CF 47 de M. Éric Alauzet.
M. le rapporteur pour avis. L’amendement CF 16 est défendu.
M. Éric Alauzet. L’amendement CF 47 l’est aussi.
M. le rapporteur. Ces amendements sont satisfaits : j’invite leurs auteurs à les retirer.
Les amendements CF 16 et CF 47 sont retirés.
La Commission examine, en discussion commune, les amendements CF 63 du rapporteur, CF 28 de M. Jean-Louis Gagnaire, CF 17 du rapporteur pour avis et CF 48 de M. Éric Alauzet.
M. le rapporteur. Mon amendement concerne la composition des comités régionaux d’orientation (CRO). Les modifications qu’il propose s’inscrivent dans la logique que nous venons d’adopter pour le CNO. Dans le même esprit, l’amendement CF 48 vise à instaurer la parité au sein des CRO.
Aux termes de mon amendement, l’État et les régions seraient respectivement représentés par un et deux membres, comme au CNO. Je propose également que siègent au CRO huit représentants des partenaires sociaux, deux représentants du Conseil économique, social et environnemental de la région – CESER –, un représentant de la Chambre de commerce et d’industrie régionale, un représentant de la direction régionale de la Caisse des dépôts et consignations et, comme le propose Arnaud Leroy avec son amendement CF 17, un représentant de la direction régionale de l’ADEME.
S’agissant enfin des huit personnalités qualifiées, je propose de reprendre les champs de compétences visés au niveau national, tout en veillant à la représentation des pôles de compétitivité.
Au total, les CRO seraient ainsi composés de vingt-quatre membres, ce qui me semble le maximum si l’on veut préserver leur caractère opérationnel.
M. Jean-Louis Gagnaire. L’amendement CF 28 aurait sans doute mérité d’être scindé en deux, car la question de la représentation de l’État à travers un membre reste posée. Je souhaiterais, à ce niveau régional, une meilleure représentation des salariés et des employeurs. À cette réserve près, l’amendement du rapporteur me semble rétablir un équilibre qui faisait défaut au texte. Quoi qu’il en soit, je retire mon amendement.
M. le rapporteur pour avis. Je retire le mien aussi.
M. Jean-Louis Gagnaire. Observons tout de même que le CNO, suite à l’adoption de mon amendement CF 27, comptera trois représentants des régions, en plus du président, lui aussi désigné par l’association représentative des régions.
M. le rapporteur. Les régions auront deux représentants au CRO, qui sera de surcroît présidé par le président du conseil régional.
Quant aux partenaires sociaux, avec huit membres sur un total de vingt-quatre, leur représentation est la même qu’au sein du CNO. Nous pourrons au besoin apporter des précisions en séance.
Les amendements CF 28, CF 17 et CF 48 sont retirés.
La Commission adopte l’amendement CF 63.
Puis elle adopte l’article 4 modifié.
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L’article 5 modifie l’ordonnance précitée pour fixer le cadre général des relations entre l’établissement public et ses filiales, entre la SA et ses filiales et notamment entre la SA et sa filiale établissement de crédit. Il traite aussi de la structure capitalistique de la SA BPI-Groupe. Il tient également compte au plan comptable du statut juridique et des normes prudentielles applicables à la SA. Il définit enfin les compétences du commissaire du Gouvernement placé auprès du groupe par le ministre de l’Économie.
Le projet de loi maintient la structure retenue lors de la création du groupe OSEO avec un établissement public comme intermédiaire financier de l’État. Les alinéas 2 à 4 modifient en conséquence l’article 1er de l’ordonnance de 2005.
L’EPIC pourra désormais assurer ses missions directement ou, dans le cadre de conventions passées à cet effet, au travers de ses filiales ou d’autres sociétés. Jusqu’alors, seules les filiales pouvaient se voir déléguer de telles missions. Le projet de loi élargit le champ des acteurs sous réserve que la société visée soit détenue majoritairement, directement ou non, par l’État. Cette disposition est un élément de souplesse bienvenu. Le soutien à l’innovation peut par exemple justifier qu’une entreprise publique intervienne, dans un certain secteur, pour favoriser l’innovation au nom d’OSEO. La restructuration des industries de défense françaises fait par exemple l’objet de réflexions depuis plusieurs années et pourrait nécessiter une implication d’OSEO au travers d’une entreprise publique de défense. Cette possibilité n’a aucun caractère obligatoire mais il serait regrettable de s’en priver a priori.
Comme indiqué précédemment, le groupe BPI s’organise autour de quatre entités principales : l’établissement public qui sert d’intermédiaire financier à la participation de l’État, la SA BPI-Groupe, société holding de l’ensemble, et deux filiales principales agissant respectivement comme établissement de crédit et comme investisseur en fonds propres.
Le II de l’article 6 de l’ordonnance de 2005 dispose que « l’État et l’établissement public OSEO détiennent plus de 50 % du capital de la société anonyme OSEO » (53). Le projet de loi confirme cette disposition mais l’adapte à la nouvelle structure capitalistique du groupe : aujourd’hui le capital de la SA OSEO comprend certes l’État et la Caisse des dépôts et consignations, mais aussi des investisseurs privés, qu’il s’agisse de banques privées, de compagnies d’assurance ou de la région Bretagne. Le schéma suivant présente l’organisation capitalistique actuelle du groupe OSEO.
SCHÉMA CAPITALISTIQUE D’OSEO |
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Source : www.oseo.fr |
L’alinéa 12 de l’article 5 adapte ce schéma au nouveau groupe BPI : l’État et l’établissement public doivent toujours détenir au moins 50 % de la SA. En revanche il est désormais précisé que cette participation ajoutée à celle « d’autres personnes morales de droit public » doit assurer à l’ensemble la majorité du capital, soit « plus de 50 % ». La structure retenue par le Gouvernement est parfaitement conforme à cette disposition puisque la CDC détiendra la moitié du capital de la SA BPI-Groupe.
Le texte n’interdit pas une évolution du capital : il est tout à fait possible que des investisseurs privés entrent, bien évidemment avec l’accord des actionnaires initiaux, au capital de la SA, à condition que l’État et la CDC conservent, quoi qu’il advienne, plus de 50 % du capital. Cette possibilité n’apparaît pas aujourd’hui pertinente au niveau de la SA qui a une vocation essentiellement financière en tant que holding ; les partenaires privés pourront en revanche tout à fait maintenir leurs participations dans les filiales du groupe. Les régions pourraient par exemple souhaiter investir dans une filiale dédiée qui regrouperait dans une même structure les actions territoriales d’OSEO, celles du FSI et leurs propres fonds propres. De même, les banques devraient continuer à apporter du capital à la filiale établissement de crédit. Sur le long terme, on peut enfin envisager qu’une filiale spécifique soit consacrée à l’international et, dans ce cadre, envisager une participation capitalistique d’acteurs spécialisés dans ce domaine comme la Coface ou Ubifrance.
Compte tenu de ces éventualités, le rapporteur considère qu’il faut éviter que des partenaires privés puissent détenir une minorité de blocage au sein de la société anonyme. Plusieurs options sont alors envisageables : soit limiter le montant de capital pouvant être détenu par une personne privée, soit rehausser la part de capital détenu par les personnes publiques. Dans le premier cas le capital risque d’être éparpillé et des alliances ad hoc pourraient malgré tout permettre d’atteindre des seuils de blocage. Dans le second cas, il convient de définir un relèvement suffisamment important pour empêcher qu’un seul partenaire privé atteigne une minorité de blocage.
L’ordonnance de 2005 prévoyait, seulement pour l’établissement public, la possibilité de confier l’exercice de certaines de ses missions à des filiales. Le projet de loi maintient explicitement cette possibilité et l’alinéa 11 du présent article l’étend à la SA BPI-Groupe. L’alinéa 13 précise par ailleurs que les modalités d’exercice des missions d’intérêt général sont déterminées par un contrat d’entreprise pluriannuel conclu entre l’État, l’établissement public BPI-Groupe et la SA BPI-Groupe. Ce contrat prend en compte les filiales.
L’article 5 encadre les modalités de création des filiales et surtout définit la nature de leurs relations financières et organiques avec la société mère.
● Le projet de loi impose la constitution d’une filiale spécifique pour exercer les missions d’intérêt général déterminées par le I de l’article 6 de l’ordonnance. Cette société est détenue « directement ou indirectement » par la SA. Elle doit par ailleurs être agréée « en tant qu’établissement de crédit ». Cette filiale devrait reprendre les missions actuellement exercées par la SA OSEO qui agit déjà comme établissement de crédit.
L’article L. 511-1 du code monétaire et financier dispose que « les établissements de crédit sont des personnes morales qui effectuent à titre de profession habituelle des opérations de banque », c'est-à-dire au sens de l’article L. 311-1 du même code, « la réception de fonds du public, les opérations de crédit, ainsi que les services bancaires de paiement ». Les établissements de crédit « peuvent aussi effectuer des opérations connexes à leurs activités, au sens de l'article L. 311-2 » (54).
Conformément à l’article L. 511-10, « avant d'exercer leur activité, les établissements de crédit doivent obtenir l'agrément délivré par l'autorité de contrôle prudentiel » (ACP).
Cette filiale établissement de crédit doit être bien distinguée de la filiale qui interviendra sur les fonds propres des entreprises, reprenant en cela les missions du FSI. Cette dernière filiale ne sera pas juridiquement un établissement de crédit et n’aura donc pas à obtenir un agrément préalable de l’ACP.
● Les alinéas 19 à 29 renforcent plus encore la spécificité de l’activité d’établissement de crédit : ils modifient l’article 9 de l’ordonnance de 2005 pour tenir compte de la création de cette filiale établissement de crédit. Ils maintiennent le principe selon lequel l’activité de promotion de la croissance par l’innovation et le transfert de technologies « est exercée de manière distincte [des] autres activités » du groupe. Parmi les règles applicables à la filiale pour le financement de l’innovation, on peut relever :
– l’affectation exclusive de la dotation de fonctionnement versée à la SA BPI-Groupe aux coûts engendrés par l’activité de soutien de l’innovation ;
– la détermination du plafond d’intervention pour chaque exercice par la filiale établissement de crédit et, le cas échéant, par la SA BPI-Groupe ;
– le reversement aux financeurs publics ou la réaffectation des résultats dégagés grâce à l’utilisation de dotations publiques.
En d’autres termes, le financement de l’innovation étant largement subventionné par les pouvoirs publics, il importait de maintenir un régime spécifique pour l’utilisation de ces ressources. Elles ne peuvent en aucun cas servir à financer d’autres activités ni constituer une sorte de fonds de roulement de l’établissement de crédit. En ce sens, l’établissement de crédit exerce deux missions distinctes : une activité bancaire ordinaire et une activité bancaire spécifique de financement de l’innovation pour laquelle il reçoit des subsides et doit rendre compte de leur utilisation.
Cette exigence se traduit d’ailleurs en termes comptables puisque ces opérations doivent être enregistrées séparément et que l’établissement public doit tenir une comptabilité analytique distinguant les sommes engagées pour chaque mission d’intérêt général (II de l’article 9 de l’ordonnance modifié par l’alinéa 25). Le contrat pluriannuel précédemment évoqué précise d’ailleurs les conditions dans lesquelles cet enregistrement est effectué ainsi que les modalités de son contrôle par un ou plusieurs commissaires aux comptes (alinéa 27 du présent article).
Le projet de loi maintient enfin le III de l’article 9 de l’ordonnance qui prévoit que seul l’État peut se prévaloir d’un « droit quelconque sur les biens et droits ressortissant à l’enregistrement distinct établi » pour cette activité de soutien à l’innovation. Aucun créancier, à part l’État, ne pourra ainsi accéder aux fonds versés par la puissance publique et qui auront été intégrés dans les comptes de l’établissement de crédit.
Au final, ces dispositions apparaissent particulièrement protectrices des deniers publics et empêchent de façon certaine qu’une éventuelle mauvaise gestion de l’établissement de crédit ne soit masquée par l’utilisation détournée des versements publics. Le rapporteur ne peut que se féliciter de ce régime qui est à la fois transparent vis-à-vis des pouvoirs publics, respectueux de l’autorisation budgétaire d’utilisation des crédits et responsabilisant pour les dirigeants de l’établissement de crédit. Dès lors que des crédits publics sont utilisés pour une mission d’intérêt général par une société de droit privé, ils doivent être soumis aux mêmes obligations de compte rendu que s’ils étaient gérés directement par l’État ou les collectivités publiques.
La société de gestion CDC entreprises sera intégrée dans le nouvel ensemble BPI : elle sera apportée par la CDC et deviendra une filiale à 100 %. Il apparaît en effet nécessaire de conserver une société de gestion pour gérer des fonds confiés par des tiers, qu’il s’agisse d’entreprises ou d’assureurs, à l’exemple du fonds Bois ou d’Innobio.
Aux termes de l’article L. 532-9 du code monétaire et financier, les sociétés de gestion « sont les entreprises d'investissement qui fournissent, à titre principal, le service d'investissement » (55), c'est-à-dire « la gestion de portefeuille pour le compte de tiers », « ou qui gèrent un ou plusieurs organismes de placement collectifs […] ou un ou plusieurs organismes de placement collectif en valeurs mobilières de droit étranger agréés ». Elles sont « agréées par l'autorité des marchés financiers » (56).
Une telle société est indépendante de ses actionnaires ou de ses souscripteurs dans la prise de décision finale. Les actionnaires nomment les principaux dirigeants de la société de gestion et fixent leur rémunération. Les souscripteurs peuvent être associés et se prononcer sur des dossiers individuels en amont des investissements, mais in fine, et notamment en cas de désaccord entre les souscripteurs, la décision revient à la seule société de gestion.
● L’alinéa 7 du présent article modifie l’article 4 de l’ordonnance de 2005 qui liste les ressources de l’établissement public OSEO, devenu établissement public BPI-Groupe. Il précise qu’il reçoit des « rémunérations » en paiement « des prestations et services » assurés pour le compte d’autres entités. Sont ainsi visées les filiales, les sociétés dans lesquelles il détient une participation et toute société dont l’État détient directement ou indirectement au moins 50 % du capital.
L’établissement reçoit également les dividendes et produits des participations qu’il détient dans ses filiales et dans toute autre société dont il est actionnaire. L’ordonnance initiale limitait cette ressource aux seules filiales. Le projet de loi l’élargit à toute société dont l’EPIC détient une participation. En effet, la structure de holding peut conduire à ce que l’EPIC soit indirectement actionnaire majoritaire d’une filiale. Ce sera notamment le cas pour la filiale établissement de crédit. À supposer que la répartition capitalistique reste identique à celle de l’actuelle SA OSEO, l’établissement en détiendra, via la SA BPI-Groupe, 50 % de 62,8 %, soit 31,4 %.
Le dispositif ne conduit pas à ce que tous les dividendes des filiales remontent à l’EPIC ; il conduit simplement à une remontée de dividendes sur des activités qui ne seraient pas nécessairement consolidées au bilan de la SA BPI-Groupe, notamment pour des missions d’intérêt général réalisées par la filiale établissement de crédit. Dans les faits, ce phénomène sera sans doute rare.
● L’EPIC BPI-Groupe est également rémunéré pour les missions qu’il exerce directement. Il perçoit aussi des concours financiers de l’État et des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics. Il peut enfin procéder à une offre au public de titres financiers et émettre tout titre représentatif d’un droit de créance.
Comme l’était l’EPIC OSEO, l’EPIC BPI-Groupe sera une structure sans activité opérationnelle, servant à porter la participation de l’État dans la SA BPI-Groupe et à faciliter son refinancement sur les marchés. Il apporte pour cela à la SA une garantie illimitée et inconditionnelle sur toutes ses émissions de titres obligataires et de certificats de dépôts.
À l’instar de ce qui est aujourd’hui pratiqué par la SA OSEO, la filiale établissement de crédit pourra refinancer ses prêts principalement par le biais de prêts bilatéraux consentis par d’autres institutions financières, en s’appuyant sur des ressources levées sur le marché et en tant que de besoin de prêts du fonds d’épargne. Pour les besoins de court terme, elle pourra également faire appel à la Banque centrale européenne (BCE).
Actuellement, OSEO dispose de prêts bilatéraux d’institutions financières (KfW (57), banque européenne d’investissement, banque de développement du Conseil de l’Europe), de prêts octroyés par la direction du fonds d’épargne. La SA est également engagée dans un programme d’émission obligataire (EMTN) de huit milliards d’euros, quatre d’entre eux étant déjà émis. La liquidité de court terme est quant à elle assurée par l’émission de certificats de dépôts.
L’intégration dans le groupe BPI d’un établissement de crédit, d’une société de gestion et d’une filiale intervenant sur les fonds propres a des conséquences en termes de normes prudentielles applicables à chacune des filiales ainsi qu’à l’ensemble de la structure.
Comme tout établissement de crédit, la filiale de la BPI devra respecter les normes bancaires et notamment les règles prudentielles en cours de négociation dites de « Bâle III ». Quatre objectifs structurent ces nouvelles règles :
– renforcer le niveau et la qualité des fonds propres ;
– mettre en place un ratio de levier pour, d’une part, éviter le gonflement du bilan des banques par l'effet de levier, pour le cas où des risques ne seraient pas ou mal mesurés par les autres outils prudentiels et, d’autre part, limiter les pressions baissières en cas de crise ;
– améliorer la gestion du risque de liquidité par la création de deux ratios de liquidité (un ratio de liquidité à un mois et un ratio de liquidité à un an) ;
– renforcer les exigences prudentielles concernant le risque de contrepartie.
La filiale établissement de crédit sera soumise à ces règles, comme l’est d’ailleurs déjà la SA OSEO.
La filiale chargée des fonds propres ne relève pas du champ des règles de Bâle III. En revanche elle sera soumise aux règles prudentielles applicables à la Caisse des dépôts et consignations qui sont bien plus rigoureuses. Ce modèle a été adopté en janvier 2012 et vient d’être mis en place au sein de la Caisse. L’application de cette norme à la filiale de la BPI résulte d’une demande de l’ACP approuvée par la commission de surveillance de la Caisse : son modèle prudentiel doit s’appliquer aussi aux filiales qui exercent des métiers similaires à son activité, ce qui est clairement le cas pour l’activité d’investissement en fonds propres de la BPI.
Il s’agit avant tout d’une mesure de cohérence dans la mesure où une grande partie des fonds propres de la CDC seront investis dans la BPI. Par ailleurs pour l’activité d’investissement en fonds propres, et notamment dans le secteur du capital risque, les risques sont importants, surtout lorsqu’il s’agit de petites entreprises ou d’ETI, ce qui renforce d’autant plus la pertinence d’un modèle prudentiel très rigoureux.
Ce niveau d’exigence ne sera nullement un handicap puisque le FSI y est déjà soumis et qu’il a montré sa capacité à intervenir. Il s’agira au contraire d’une garantie forte : les interventions de la BPI devront être assises sur des données objectives solides, ce qui interdit par exemple un investissement voué initialement à l’échec ou destiné à soutenir artificiellement l’activité d’une entreprise.
L’article L. 511-21 du code monétaire et financier dispose qu’un établissement financier qui « a pour filiales, exclusivement ou principalement, un ou plusieurs établissements de crédit ou entreprises d'investissement ou établissements financiers » est une « compagnie financière ». L’article L. 517-5 soumet quant à lui les compagnies financières à « des normes de gestion destinées à garantir leur liquidité et leur solvabilité à l'égard des déposants et, plus généralement, des tiers, ainsi que l'équilibre de leur structure financière ». Elles « doivent en particulier respecter des ratios de couverture et de division de risques ».
La SA BPI-Groupe, comme l’EPIC BPI-Groupe, seront bien des « compagnies financières » puisqu’ils ont au moins une filiale qui est établissement de crédit. Cela impliquera certes de respecter le modèle prudentiel mais nécessitera également de créer un système de contrôle interne robuste. De même, le plan comptable de chaque entité et celui du groupe devront tenir compte de ces spécificités.
Au-delà des risques de sanction par l’ACP, le respect de ces normes pèsera très directement sur la réputation du groupe. Sa capacité à produire des comptes agrégés d’une qualité irréprochable en distinguant bien toutes les spécificités sera un gage de sérieux et de probité.
Pour contraignantes qu’elles soient, ces règles ne constituent pas un handicap pour le groupe, pas plus que la coexistence de modèles prudentiels différents dans ses filiales. La Caisse des dépôts compte par exemple deux modèles prudentiels très différents sans que cela ne pose de difficulté : l’un pour la section générale et l’autre pour le fonds d’épargne. Lors de son audition, Nicolas Dufourcq, préfigurateur de la BPI, a d’ailleurs rappelé que de très nombreuses sociétés ont des filiales avec des modèles prudentiels différents et que l’intégration de ces spécificités par la holding est une pratique ordinaire.
L’article 8 de l’ordonnance de 2005 prévoit qu’un « commissaire du Gouvernement » est nommé auprès de la SA OSEO. Le projet de loi maintient cette disposition et la transpose à la SA BPI-Groupe (alinéas 16 à 18). L’alinéa 17 va plus loin que le droit existant puisque le commissaire du Gouvernement sera non seulement compétent pour la SA mais aussi pour la filiale établissement de crédit. La nomination d’un commissaire du Gouvernement est en effet obligatoire dès lors que l’État confie à un établissement de crédit « des prérogatives de puissance publique ou une mission d'intérêt public » (58).
Le commissaire du Gouvernement peut s’opposer aux décisions de la SA et de la filiale dès lors qu’elles ont trait aux missions d’intérêt général, à savoir la promotion de la croissance par l’innovation, la contribution au développement économique en prenant en charge une partie du risque de crédit des PME et la contribution aux besoins spécifiques de financement des investissements et des créances d’exploitation des PME.
Désigné par le ministre de l’Économie, le commissaire du Gouvernement est chargé de l’informer et de le conseiller, de suivre l’exécution des décisions de l’État et d’informer les organes sociaux de ses points de vue. Il dispose essentiellement de pouvoirs de surveillance. Le commissaire du Gouvernement et les administrateurs de l’entreprise sont donc susceptibles de ne pas défendre le même point de vue, le premier veillant à ce que l’entreprise continue de remplir ses missions de service public et suive les orientations fixées par le Gouvernement alors que les décisions des administrateurs doivent systématiquement intervenir en considération de l’intérêt social.
Pour le cas d’OSEO, les missions du commissaire du Gouvernement ont été précisées par l’arrêté du 22 avril 2011 qui précise qu’il « exerce une mission générale de surveillance de l'activité économique et de la gestion financière de ces entreprises et organismes, dont [il] analyse les risques et évalue les performances, en veillant aux intérêts patrimoniaux et financiers de l'État » (59). Il assiste par ailleurs aux réunions de l’assemblée générale des actionnaires de la société anonyme et dispose du droit de demander à tout instant la réunion du conseil d’administration de la SA OSEO. Il suit la préparation et l’exécution du budget et a pour cela accès à tous les documents nécessaires. Il peut mettre en place et communiquer un programme annuel de contrôles a posteriori, effectués sous forme d’audits.
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La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CF 64, CF 65, CF 66 et CF 67, tous du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 5 modifié.
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La Commission examine l’amendement CF 68 du rapporteur, portant article additionnel après l’article 5.
M. le rapporteur. Le projet de loi prévoit que l’État détient au moins 50 % du capital de la société anonyme BPI-Groupe – associé à la Caisse des dépôts et consignations, il en détient ainsi plus de 50 %.
Si l’hypothèse d’une future entrée de partenaires privés au capital n’est pas à exclure, il convient néanmoins de l’encadrer. Tel est le sens de cet amendement, qui soumet toute modification du capital de BPI-Groupe à la loi du 2 juillet 1986, qui précise les modalités de privatisation des entreprises publiques : la cession, même partielle, d’une partie du capital ou l’entrée de partenaires privés au capital dans le cadre d’une augmentation de ce dernier ne pourront intervenir qu’après une autorisation législative expresse.
Nous appliquons ainsi un principe de précaution : cette disposition engagera l’ensemble des gouvernements à venir.
La Commission adopte l’amendement.
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Transmission des données pour évaluer l’action de la BPI
Le présent article crée un nouvel article 11 au sein de l’ordonnance de 2005 en vue d’évaluer la politique publique d’aide au financement des entreprises. À ce jour le Gouvernement ne dispose que de peu de données consolidées à ce sujet et, surtout, il ne peut pas s’appuyer sur les données de la SA OSEO qui sont couvertes par le secret bancaire.
Le projet de loi prévoit que l’établissement de crédit transmet à l’État des données relatives aux entreprises bénéficiaires de concours financiers ou de garanties accordées par les entités du réseau OSEO ou par la SA BPI-Groupe et ses filiales. La mention du réseau OSEO est nécessaire dans la mesure où la SA BPI-Groupe succède à la SA OSEO qui résultait elle-même de la fusion de plusieurs entités (60). En renvoyant à toutes les entités initiales, le projet de loi permet au Gouvernement de disposer d’un historique complet et pas seulement de la liste des concours accordés par le nouvel établissement de crédit.
Les données visées sont celles que les établissements doivent adresser à l’ACP ou à la Banque de France et qui concernent les opérations de crédit, les opérations sur instruments financiers, les prises de participation ou de contrôle, les cessions d’actifs, les cessions ou transferts de créances ainsi que les contrats de prestations de services (61). Le projet de loi prévoit également la transmission des données que s’échangent normalement les entités d’un même groupe, c'est-à-dire les renseignements relatifs à leur situation financière, les informations nécessaires à la lutte contre le blanchiment des capitaux, les informations nécessaires à la détection d’opérations d’initié et les informations nécessaires à la gestion des conflits d’intérêt.
Pour autant, toutes ces données sont transmises si et seulement si l’entreprise bénéficie d’une aide (concours financiers, garantie…) d’une entité du groupe BPI ou a bénéficié d’une aide d’une entité du groupe OSEO. Il s’agit bien de disposer d’une base de données sur les entreprises bénéficiaires et non de constituer une base à vocation généraliste.
Lors des auditions, des inquiétudes ont été émises quant aux risques de divulgation de données confidentielles ou personnelles. Ces interrogations légitimes doivent être écartées : le texte assure la transmission de données sans fragiliser le secret bancaire ni prévoir la divulgation de données personnelles. Le projet de loi dispose explicitement que la transmission de données s’effectue « sans préjudice des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés », c'est-à-dire que les données à caractère personnel ne pourront pas être librement diffusées, qu’il faudra obtenir de la commission nationale informatique et libertés une autorisation préalable pour constituer une base avec de telles données et que son usage sera soumis à de fortes restrictions.
L’équilibre proposé apparaît donc pleinement satisfaisant : il préserve le secret bancaire et les données personnelles mais il assure également une meilleure information du Gouvernement, ce qui lui permettra d’ajuster éventuellement le dispositif, d’en mesurer l’impact réel et d’en rendre compte au Parlement dans de bonnes conditions.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 69 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 6 modifié.
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La Commission est saisie de l’amendement CF 24 de M. Jean-Jacques Urvoas, portant article additionnel après l’article 6.
M. le rapporteur. Je prends cet amendement à mon compte. Il est la conséquence directe de la proposition de loi organique relative à la nomination des dirigeants de BPI-Groupe, qui vise à renforcer le rôle du Parlement en même temps que les garanties d’indépendance desdits dirigeants. L’amendement précise que c’est la Commission des finances de chaque assemblée qui rendra un avis sur la nomination du président du conseil d’administration de l’établissement public BPI-Groupe et sur celle du directeur général de la société anonyme BPI-Groupe.
La Commission adopte l’amendement.
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Dispositions transitoires et diverses
Les articles 7 à 9 du projet de loi organisent le passage des dispositifs existants vers le nouveau groupe BPI. De façon générale, les outils développés et utilisés par toutes les entités resteront valables sans qu’il soit même besoin de les modifier. De même, les structures existantes resteront en place jusqu’à ce que le nouveau dispositif soit opérationnel.
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La Commission examine l’amendement CF 71 du rapporteur, portant article additionnel avant l’article 7.
M. le rapporteur. Cet amendement prévoit, d’une part, la transmission aux commissions compétentes du Parlement des grandes orientations du pacte d’actionnaires conclu entre l’État et la Caisse des dépôts et consignations – l’information du Parlement sera ainsi assurée sans que les clauses confidentielles dudit pacte ne soient divulguées – et, d’autre part, la présentation aux mêmes commissions, par le directeur général, de la doctrine d’investissement de la société anonyme BPI-Groupe, un mois avant qu’elle ne soit examinée par son conseil d’administration.
La Commission adopte l’amendement.
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Fonctionnement transitoire du conseil d’administration de la société anonyme
Soucieux d’assurer la continuité de la direction de la société anonyme OSEO, devenant SA BPI-Groupe, l’article 7 prévoit des modes dérogatoires de fonctionnement pour son conseil d’administration.
L’alinéa 1 prévoit en particulier que le conseil d’administration de la nouvelle société anonyme BPI-Groupe peut valablement délibérer quand bien même les représentants des salariés n’auraient pas été élus. La société holding sera en effet rapidement constituée mais la constitution effective de son personnel, par regroupement des personnels des structures existantes, demandera plus de temps en raison notamment des obligations légales de consultation des personnels. Ce délai de consultation ne saurait être inférieur à deux mois ; il conviendra ensuite d’ajouter à cette période un délai pour organiser des élections.
Dans l’intervalle, le conseil d’administration peut commencer à travailler et à réfléchir notamment à la doctrine d’investissement. En revanche il serait malvenu que cette doctrine soit adoptée avant que les représentants des salariés ne siègent effectivement.
L’alinéa 2 du présent article prévoit quant à lui que le conseil d’administration de la SA OSEO peut rester en place dans sa formation actuelle jusqu’à l’expiration d’un délai de trois mois à compter du transfert effectif des titres de la société OSEO à la BPI. Ce délai pourra être plus court si les transferts d’actifs sont plus rapides. Néanmoins il semble légitime que, tant que ce changement n’est pas opéré, les instances dirigeantes conservent leur forme antérieure, sauf à accepter que le conseil d’administration de la SA BPI-Groupe soit celui d’une société sans actifs.
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La Commission adopte l’amendement rédactionnel et de coordination CF 70 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 7 modifié.
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Dispositions relatives aux transferts des participations de l’établissement public et de la Caisse des dépôts dans OSEO SA
Le présent article a pour objet de sécuriser le transfert des participations de l’établissement public BPI-Groupe et de la Caisse des dépôts dans OSEO SA et d’assurer la neutralité fiscale de l’ensemble des opérations d’apport.
Le premier alinéa du présent article prévoit que le transfert d’actifs ainsi envisagé ne remet en cause ni les autorisations dont sont titulaires OSEO SA et ses filiales ni les contrats en cours, quelle que soit leur qualification juridique, conclus par OSEO SA ou ses filiales. Il précise que s’agissant de ces contrats, le transfert ne justifie ni leur résiliation, ni la modification de l’une quelconque de leurs clauses, ni, le cas échéant, le remboursement anticipé des dettes qui en sont l’objet.
Une telle disposition s’avère nécessaire pour éviter tout impact de l’opération sur les obligations émises par OSEO.
Le deuxième alinéa prévoit, quant à lui, la neutralité fiscale de l’ensemble des opérations nécessaires à la constitution du groupe en disposant qu’elles ne donnent lieu à perception d’aucun droit, impôt ou taxe de quelque nature que ce soit.
L’adoption de dispositions législatives de telle nature est usuelle lorsque la loi prévoit des transferts d’actifs (62).
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La Commission adopte successivement l’amendement rédactionnel CF 72, l’amendement de précision CF 73 et l’amendement rédactionnel CF 74, tous du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 8 modifié.
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Habilitation du Gouvernement à adopter par voie d’ordonnance les mesures relatives à l’application en Outre-mer des dispositions du titre Ier de la présente loi
Le présent article a pour objet d’habiliter le Gouvernement à adopter par voie d’ordonnance, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, les mesures permettant de rendre applicables les dispositions du titre Ier du projet de loi dans les départements, régions et collectivités d’Outre-mer.
Le premier alinéa de l’article 38 de la Constitution dispose que « le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».
L’habilitation demandée par le Gouvernement doit s’accompagner d’éléments permettant de garantir la bonne information du Parlement. Le projet de loi d’habilitation doit être ainsi accompagné d’une étude d’impact (63). Toutefois, le Conseil constitutionnel a indiqué que cette disposition ne saurait être interprétée comme imposant au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu’il entend prendre sur le fondement de l’habilitation qu’il demande pour l’exécution de son programme (64).
Par ailleurs, le Gouvernement peut prendre des mesures relevant du domaine de la loi « pour une durée limitée », qui est généralement de trois à six mois.
En pratique, le recours aux ordonnances est généralement justifié par l’urgence ou par le caractère particulièrement technique d’une matière donnée.
2.– La procédure de ratification
Le deuxième alinéa de l’article 38 de la Constitution dispose que les ordonnances « entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation ».
La fixation par la loi d’habilitation d’une date limite de dépôt du projet de loi de ratification permet d’assurer la bonne information du Parlement sur les mesures prises par le Gouvernement.
La révision constitutionnelle de 2008 prévoit qu’une ordonnance « ne peut être ratifiée que de manière expresse ».
3.– La valeur juridique de l’ordonnance
Avant ratification, les ordonnances sont des actes de l’exécutif susceptibles de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. En dépit de ce caractère d’acte administratif, celles de leurs dispositions relevant du domaine de la loi ne peuvent plus être modifiées que par la loi à l’expiration du délai d’habilitation (65).
Après ratification, les dispositions de l’ordonnance qui ont un contenu législatif redeviennent des dispositions législatives à titre définitif.
L’article 73 de la Constitution dispose que « dans les départements et régions d’outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ».
En application du principe d’identité législative dans les départements et régions d’Outre-mer (DROM), le droit commun s’applique automatiquement, même s’il peut être adapté. Jusqu’à la révision constitutionnelle de 2008, ces adaptations ne pouvaient être autorisées que par la loi, alors même qu’elles pouvaient porter sur des aspects strictement réglementaires.
La loi relative à la banque publique d’investissement s’applique donc de plein droit aux départements et régions d’outre-mer, à savoir la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et la Réunion.
En revanche, le département de Mayotte relève d’une situation particulière. Si depuis le 31 mars 2011 il est soumis au principe d’identité législative, ses spécificités imposent de procéder à des adaptations parfois importantes. Seul département n’étant pas rattaché à un conseil régional, il conviendra d’ajuster les dispositions du projet de loi qui font référence au conseil régional ou à son président.
La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a consacré une nouvelle catégorie de collectivités d’outre–mer qui regroupe un ensemble de cas particuliers. Relèvent désormais de l’article 74 de la Constitution : les îles Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et la Polynésie Française.
Les collectivités d’outre-mer sont placées, fût-ce partiellement, sous le régime de spécialité législative. Ce principe signifie que la République, dans ces collectivités, n’applique pas le même droit qu’en métropole, mais des règles spécialement conçues en fonction des particularités qui les caractérisent.
Toutes les collectivités d’Outre-mer sont régies par des statuts définis par une loi organique qui incorpore des réponses différenciées aux mêmes questions. À ce jour, la seule collectivité de l’article 74 dotée de l’autonomie est la Polynésie française, comme le précise sa loi organique statutaire du 27 février 2004.
Il revient au Gouvernement de se référer à la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer pour, soit rendre applicables les dispositions du titre Ier qui relèvent bien de la compétence de l’État, soit procéder aux adaptations nécessaires.
Le statut de la Nouvelle-Calédonie découle de l’accord de Nouméa de 1998, dont les orientations sont constitutionnalisées dans le titre XIII de la Constitution.
En attendant l’organisation de la consultation d’autodétermination prévue, la Nouvelle-Calédonie s’inscrit dans le cadre de la Constitution française, mais dispose d’un régime particulier traduit par l’article 77 de la Constitution.
La loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie précise notamment la répartition des compétences entre l'État, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes.
Au vu de ces spécificités, l’alinéa premier du présent article habilite le Gouvernement français à prendre les mesures permettant de rendre applicables les dispositions du titre Ier de la présente loi en Nouvelle-Calédonie.
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La Commission adopte l’article 9 sans modification.
DISPOSITIONS DIVERSES D’ADAPTATION DE LA LÉGISLATION FINANCIÈRE AU DROIT DE L’UNION EUROPÉENNE
Ratification de l’ordonnance n° 2011-915 du 1er août 2011 relative aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières et à la modernisation du cadre juridique de la gestion d’actifs
Le présent article a pour objet de ratifier l’ordonnance n° 2011-915 du 1er août 2011 relative aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) et à la modernisation du cadre juridique de la gestion d’actifs.
A.– CADRE JURIDIQUE RELATIF À LA RATIFICATION DES ORDONNANCES
Le deuxième alinéa de l’article 38 de la Constitution dispose que les ordonnances « entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation. »
La fixation par la loi d’habilitation d’une date limite de dépôt du projet de loi de ratification permet d’assurer la bonne information du Parlement sur les mesures prises par le Gouvernement.
L’ordonnance n° 2011-915 soumise à la ratification du Parlement a été autorisée par l’article 33 de la loi du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière (66). Elle a été prise le 1er août 2011 conformément au délai de douze mois prévu. Le projet de loi de ratification déposé le 16 novembre 2011 devant le Parlement respecte le délai imposé, à savoir le dernier jour du troisième mois suivant la publication de l’ordonnance.
Saisi sur la base de l’article 61 ou de l’article 61-1 de la Constitution, le Conseil constitutionnel peut être conduit à examiner la constitutionnalité des dispositions prévues par une ordonnance par le biais de l’examen de la constitutionnalité de la disposition prévoyant la ratification de cette ordonnance. Serait en effet inconstitutionnelle une disposition législative qui entendrait ratifier une ordonnance elle-même inconstitutionnelle.
Rappelons enfin que la révision constitutionnelle de 2008 a prévu qu’une ordonnance « ne peut être ratifiée que de manière expresse » – ce qui permet d’écarter les ratifications implicites à l’occasion de l’adoption de dispositions législatives modifiant celles prévues par l’ordonnance.
B.– OBJET DE LA RATIFICATION PRÉVUE PAR LE PRÉSENT ARTICLE
Le présent article propose de ratifier l’ordonnance n° 2011-915 du 1er août 2011 relative aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) et à la modernisation du cadre juridique de la gestion d’actifs.
L’article 33 de la loi de régulation bancaire et financière n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 a en effet autorisé le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance :
– les mesures nécessaires à la transposition de la directive 2009/65/CE, dite « OPCVM IV », portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant certains organismes de placement collectif ;
– les mesures nécessaires à la modernisation du cadre juridique français en matière de gestion d’actifs.
Un projet de loi portant ratification de l’ordonnance n° 2011-915 a déjà été déposé le 16 novembre 2011, conformément au délai prévu, sans toutefois être adopté. Le présent article en reprend les termes.
1.– Mesures nécessaires à la transposition de la directive OPCVM IV
La directive OPCVM IV, qui remplace la directive 85/611/CEE du 20 décembre 1985, régit les OPCVM dits coordonnés. On désigne par OPCVM coordonnés les organismes entrant dans le champ d’application de la directive.
Les organismes de placement collectif en valeurs mobilières sont des fonds d’investissement permettant à des épargnants individuels de confier un capital à investir à un gérant spécialisé dans la gestion d’actifs financiers. Ils sont dits coordonnés lorsqu’ils ont reçu l’autorisation d’être commercialisés au sein d’un pays membre de l’Union Européenne. Ils reçoivent alors un passeport européen et obéissent aux règles définies par la directive OPCVM IV.
Les OPCVM qui ne répondent pas à ces caractéristiques sont dits non-coordonnés et relèvent alors des différentes réglementations nationales.
La dernière version de la directive européenne OPCVM introduit plusieurs nouveautés ayant pour objectif de renforcer la coordination européenne dans ce domaine et d’apporter plus de transparence pour les investisseurs. Elle prévoit notamment l’obligation pour les OPCVM de publier un document d’information clé pour l’investisseur (DICI). Il contient des informations sur les caractéristiques essentielles de l’OPCVM concerné et les présente dans un langage clair, bref et non technique. Ce document suit une présentation harmonisée au niveau européen pour une meilleure visibilité.
De plus, une possibilité de fusion entre OPCVM coordonnés situés dans différents États membres est créée grâce à un régime juridique unifié pour les fusions transfrontalières. Trois techniques de fusion sont prévues : la première est la fusion par absorption, dans laquelle l’OPCVM absorbeur intègre tout l’actif et tout le passif de l’OPCVM absorbé. La seconde est la fusion entraînant la création d’un nouvel OPCVM absorbeur qui remplace les autres absorbés. Enfin, la technique de fusion par amalgamation s’opère par le transfert des actifs nets de l’OPCVM absorbé vers le gestionnaire absorbeur et par l’apurement progressif du passif de l’entité absorbée.
La directive instaure aussi une nouvelle structure juridique dite « maître-nourricier » permettant de regrouper les actifs gérés dans un OPCVM coordonné maître en y associant des OPCVM coordonnés nourriciers. L’OPCVM coordonné nourricier est un fonds qui investit au moins 85 % de ses actifs dans les parts de l’OPCVM maître.
Enfin, un passeport « Société de gestion » a été mis en place. Il permet aux sociétés de gestion ayant préalablement reçu un agrément d’exercer leurs activités dans un autre État de l’espace économique européen en suivant une simple procédure de notification.
2.– Mesures nécessaires à la modernisation du cadre juridique français en matière de gestion d’actifs
Il a été proposé de renforcer la lisibilité du cadre juridique français, en particulier pour les OPCVM non coordonnés. À cet égard, l’organisation des dispositions du code monétaire et financier relatives aux OPCVM (article R 214-25 et suivants) a été remaniée pour former deux parties distinctes : la première portant sur les OPCVM coordonnés et la seconde sur les autres OPCVM.
S’agissant des OPCVM non coordonnés, les dispositions en vigueur ont été revues pour prendre en compte la nouvelle organisation découlant de la directive. Une « clause de grand-père (67) » a été instaurée pour la vingtaine de fonds communs d’intervention sur les marchés à terme en activité.
Une possibilité a été ouverte aux OPCVM non coordonnés de se constituer sous forme d’OPCVM dédiés. Ces derniers réservent la souscription de leurs parts ou actions à vingt investisseurs au plus ou à une catégorie d’investisseurs précisément définie dans le prospectus de l’OPCVM.
En outre, les OPCVM non coordonnés déclarés (réservés à certains investisseurs) peuvent désormais proposer des parts ou actions ouvrant à l’investisseur des droits différents sur tout ou une partie de l’actif ou des produits de l’organisme.
Enfin, plusieurs améliorations du régime des organismes de placement collectif immobilier (OPCI) sont introduites, dont l’instauration d’un statut d’OPCI dédié, sur le même modèle que celui des OPCVM.
Le délai de blocage autorisé des parts des OPCI soumis à des règles de fonctionnement allégées, qui sont réservées aux investisseurs qualifiés, est porté de trois à dix ans. De plus, les avances en compte courant consenties par les filiales de tels OPCI à leurs sous-filiales à prépondérance immobilière sont prises en compte, en plus de leurs participations au capital des sous-filiales, pour apprécier si les filiales répondent elles-mêmes au critère de prépondérance immobilière.
3.– Le délai de transposition de la directive dépassé
La directive « OPCVM IV » adoptée le 13 juillet 2009 par les instances européennes devait être transposée en droit français pour rentrer en application le 1er juillet 2011. Il est donc urgent de valider définitivement la transposition en droit français.
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La Commission adopte l’article 10 sans modification.
Correction d’erreurs matérielles dans le code monétaire et financier
L’ordonnance du 1er août 2011 relative aux organismes de placement collectif en valeur mobilière (OPCVM) et à la modernisation du cadre juridique de la gestion d’actifs comporte plusieurs erreurs matérielles que l’article 11 se propose de corriger.
● À ce jour, ces OPCVM non coordonnés sont dispensés par erreur de deux obligations définies par le II de l’article L. 214-23 du code monétaire et financier :
– l’obligation de publier des rapports annuels et semestriels dans les délais fixés par décret ;
– le respect des modalités de fourniture du prospectus aux investisseurs qui le demandent.
Parallèlement, les OPCVM non coordonnés sont contraints d’établir un document d’information clé pour l’investisseur (III de l’article L. 214-23), alors que cette obligation devrait s’appliquer aux seuls OPCVM coordonnés par la directive OPCVM IV.
L’alinéa 2 du présent article corrige cette erreur en rétablissant les obligations spécifiques aux OPCVM non coordonnés et en les dispensant de l’établissement d’un DICI, obligation propre aux OPVCM coordonnés.
● Les dispositions de l’article L. 214-31 régissent les fonds d’investissement de proximité et posent les conditions d’exercice de ces derniers. Les fonds d'investissement de proximité sont des fonds communs de placement à risques dont l'actif est constitué, pour 60 % au moins, de titres financiers, parts de société à responsabilité limitée et avances en compte courant, dont au moins 20 % dans de nouvelles entreprises.
La rédaction actuelle de la loi comporte une erreur dans la définition de ces « nouvelles entreprises ».
L’alinéa 3 du présent article corrige donc cette erreur en remplaçant la référence « 2° » par la référence « b » du 1 du I de l’article 885-0 V bis du CGI.
● L’ensemble des OPCVM disposent de règles d’investissement et d’engagement. Il s’agit de règles de répartition des risques et de règles de transparence à l’égard des investisseurs, définies principalement dans le code monétaire et financier et dans le règlement général de l’Autorité des marchés financiers (AMF).
Les OPCVM contractuels et les fonds communs de placement à risques contractuels dérogent en revanche aux règles de droit commun. Ils peuvent en effet, par dérogation aux dispositions de l’article L. 214-20 du code monétaire et financier, fixer les règles d’investissement et d’engagement dans leurs règlement ou statuts.
Les dispositions relatives aux limites d’emprunt étant prévues dans un article L. 214-21 distinct de l’article L. 214-20, il existe un doute quant à la question de savoir si les règles en matière d’emprunt font partie des règles d’investissement pouvant être définies par le règlement ou les statuts desdits organismes.
L’alinéa 4 clarifie ce point en renvoyant explicitement aux deux articles et non plus au seul L. 214-20.
● Le changement de numérotation induit par l’ordonnance a pour conséquence la mise à jour, par l’alinéa 5, des références figurant à l’article L. 214-92.
● Les alinéas 6 et 7 appliquent aux sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable certaines dispositions relatives aux SICAV. Ces dispositions concernent notamment les réunions de l’assemblée générale, la présence et les modalités d’action du commissaire aux comptes.
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La Commission adopte l’article 11 sans modification.
Habilitation du Gouvernement à adopter par voie d’ordonnance des mesures relatives à la gestion d’actifs financiers
Le présent article a pour objet d’habiliter le Gouvernement à adopter par voie d’ordonnance, sur la base de l’article 38 de la Constitution, des mesures relatives à la gestion d’actifs financiers.
Le premier alinéa de l’article 38 de la Constitution dispose que « le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. »
L’habilitation demandée par le Gouvernement doit s’accompagner d’éléments permettant de garantir la bonne information du Parlement.
D’une part, le Conseil constitutionnel a indiqué que « s'il est spécifié à l'alinéa 1er de l'article 38 de la Constitution précité que c'est pour l'exécution de son programme que le Gouvernement se voit attribuer la possibilité de demander au Parlement l'autorisation de prendre, par voie d'ordonnances pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi, ce texte doit être entendu comme faisant obligation au Gouvernement d’indiquer avec précision au Parlement, lors du dépôt d’un projet de loi d’habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu’il se propose de prendre et leurs domaines d’intervention. (68) »
D’autre part, le projet de loi d’habilitation doit être accompagné d’une étude d’impact (69). Toutefois, le Conseil constitutionnel a indiqué, par une réserve d’interprétation, que cette disposition ne saurait, sans méconnaître l’article 38 de la Constitution, être interprétée comme imposant au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu’il entend prendre sur le fondement de l’habilitation qu’il demande pour l’exécution de son programme (70).
Par ailleurs, le Gouvernement peut prendre des mesures relevant du domaine de la loi « pour une durée limitée ».
En pratique, le recours aux ordonnances est généralement justifié par l’urgence ou par le caractère particulièrement technique d’une matière donnée.
Le deuxième alinéa de l’article 38 de la Constitution dispose que les ordonnances « entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n’est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation. »
La fixation par la loi d’habilitation d’une date limite de dépôt du projet de loi de ratification contribue à assurer la bonne information du Parlement sur les mesures prises par le Gouvernement.
Le Conseil constitutionnel a estimé qu’un projet de loi de ratification ne doit pas être accompagné d’une étude d’impact (71) car les dispositions de l’ordonnance faisant l’objet de ce projet de loi sont entrées en vigueur dès leur publication et ne sont donc pas soumises à l'obligation d'étude d'impact préalable.
Saisi sur la base de l’article 61 ou de l’article 61-1 de la Constitution, le Conseil constitutionnel peut être conduit à examiner la constitutionnalité des dispositions prévues par une ordonnance par le biais de l’examen de la constitutionnalité de la disposition prévoyant ratification de cette ordonnance. Serait en effet inconstitutionnelle une disposition législative qui entendrait ratifier une ordonnance elle-même inconstitutionnelle.
Rappelons enfin que la révision constitutionnelle de 2008 a prévu qu’une ordonnance « ne peut être ratifiée que de manière expresse » – ce qui permet d’écarter les ratifications implicites à l’occasion de l’adoption de dispositions législatives modifiant celles prévues par l’ordonnance.
Avant ratification, les ordonnances sont des actes de l’exécutif susceptibles de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. En dépit de ce caractère d’acte administratif, celles de leurs dispositions relevant du domaine de la loi ne peuvent plus être modifiées que par la loi à l’expiration du délai d’habilitation (troisième alinéa de l’article 38 de la Constitution).
Après ratification, les dispositions de l’ordonnance qui ont un contenu législatif redeviennent des dispositions législatives à titre définitif. Celles relevant du domaine réglementaire peuvent être considérées, selon le mot de Guy Carcassonne (72), comme des dispositions législatives « à titre précaire », pouvant faire l’objet de la procédure de délégalisation prévue au second alinéa de l’article 37 de la Constitution.
Le présent article a pour objet d’habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures relevant du domaine de la loi visant à :
– transposer la directive 2011/61/UE sur les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs (1°) ;
– à spécifier et encadrer les activités exercées par les dépositaires et les organismes ne relevant pas de la directive 2009/65/CE dite « OPCVM IV » – et qui relèvent donc du champ de la directive 2011/61/UE – et à simplifier la gamme des produits de placement collectif afin d’en accroître la lisibilité et d’améliorer la gestion de leur liquidité (2°).
Par ailleurs, le 3° autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures nécessaires à l’adaptation aux collectivités d’outre-mer ainsi qu’à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et aux îles de Wallis-et-Futuna des dispositions prises en vertu des 1° et 2°.
La directive 2011/61/UE du 8 juin 2011 sur les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs a pour objet de réguler ces gestionnaires et surveiller les risques systémiques liés à ces fonds d’investissement. En instaurant un cadre communautaire commun à l’ensemble des États de l’Union, l’objectif poursuivi par cette directive est la création d’un marché intérieur harmonisé pour ces offres de placements.
Les gestionnaires concernés sont ceux gérant des fonds de placement qui ne sont pas des « OPCVM coordonnés » définis par la directive OPCVM. En pratique, ces fonds peuvent être des fonds d’épargne salariale, de capital-investissement, de placements immobiliers, d’épargne forestière... La directive couvre également les « hedge funds » mais ceux-ci sont extrêmement rares en France car généralement localisés dans d’autres pays fiscalement et réglementairement plus attractifs.
Ces fonds peuvent être des fonds d’investissement alternatif « par nature » – véhicules qui répondent à la définition fixée par la directive et dont il existe déjà une définition explicite dans le code monétaire et financier – et des fonds « par objet » – véhicules qui répondent à la définition fixée par la directive, sans toutefois être répertoriés explicitement dans le code monétaire et financier.
Le tableau suivant recense l’ensemble des types de fonds entrant dans le champ de la directive.
LES FONDS D’INVESTISSEMENT ALTERNATIFS ENTRANT DANS LE CHAMP DE LA DIRECTIVE 2011/61/UE
Fonds d’investissement alternatif par nature |
Fonds à vocation générale |
Fonds de fonds alternatifs | |
Fonds de capital investissement (FCPR, FCPI, FIP) | |
Organisme de placement collectif en immobilier (OPCI) et société civile de placement immobilier (SCPI) | |
Société d’épargne forestière (SEF) | |
Sociétés d’investissement à capital fixe (SICAF) | |
Fonds à règles d’investissement allégées (ARIA) | |
Fonds déclarés | |
Fonds communs de placement d’entreprise (FCPE) et SICAV d’actionnariat salarié (SICAVAS) | |
Organismes de titrisation * | |
Fonds d’investissement alternatif par objet |
Sociétés de capital-risque (SCR) |
Certains groupements forestiers | |
Certains groupements agricoles d’investissement (principalement les groupements fonciers viticoles) | |
Certains « club deals » immobiliers (SA immobilières ou SCI créées pour plusieurs investisseurs) * | |
Certaines holdings d’investissement (holdings ISF par exemple) * |
* Sous réserve de confirmation par la Commission européenne.
Source : d’après ministère de l’Économie et des finances.
La directive introduit l’obligation pour tout gestionnaire de fonds alternatif d’être agréé et de se conformer à une série de règles harmonisées en matière notamment de gestion de risques, de gestion des conflits d’intérêts, de délégation, de recours à un dépositaire et d’information des porteurs.
Les obligations d’information du superviseur – en particulier, sur le recours à l’endettement et le niveau de liquidité des fonds – constituent le principal élément de gestion du risque systémique que ces fonds peuvent engendrer. Elles sont complétées par la possibilité, pour le régulateur, d’imposer une limite au recours à l’endettement lorsque cela est jugé nécessaire pour assurer la stabilité du système financier (73).
En vue de permettre l’instauration d’un marché intérieur propre à ce secteur, les gestionnaires devront obtenir un agrément auprès du superviseur, qui leur permettra de recevoir un « passeport » pour la commercialisation de leurs fonds au sein de l’Union européenne.
Les gestionnaires européens de fonds européens pourraient obtenir un tel passeport dès 2013.
Les fonds et gestionnaires de pays tiers n’auraient accès à un tel passeport qu’à compter de 2015, après avis de l’Autorité européenne des marchés financiers et sous réserve de l’adoption par la Commission européenne d’un acte délégué. Jusqu’à cette date, les règles nationales encadrant la commercialisation des produits de ces fonds « non-résidents » continueraient à s’appliquer.
Le bénéfice du passeport serait réservé aux fonds et gestionnaires relevant d’États signataires d’accords de coopération entre superviseurs, de coopération fiscale et de coopération en matière de lutte contre le blanchiment. La détermination de la liste de ces États doit être réalisée par l’Autorité européenne des marchés financiers et approuvée par les régulateurs nationaux.
La transposition de la directive 2001/61/UE offre l’occasion de revoir certaines dispositions relatives à la gestion d’actifs financiers.
L’Autorité des marchés financiers (AMF) a, dans cette perspective, mis en place un « comité de place », composé de représentants des pouvoirs publics, des épargnants et des entreprises du secteur, dont le rapport propose 25 recommandations relatives à la réglementation applicable à la gestion alternative d’actifs financiers.
Trois axes principaux de réforme feraient l’objet de l’ordonnance du Gouvernement.
En premier lieu, les gammes de produits de placement seraient simplifiées afin notamment de faciliter leur souscription par des épargnants étrangers. Le comité de place propose ainsi que, s’ajoutant aux OPCVM soumis aux dispositions de la directive « OPCVM », deux catégories de produits regroupent les offres de placement alternatif – la première étant destinée au grand public, la seconde aux professionnels.
En deuxième lieu, des mesures relatives à la liquidité de ces fonds seraient prises. Elles auraient notamment pour but de mieux réguler les comportements d’épargnants consistant à entrer et à sortir de fonds de manière régulière – un tel comportement engendrant des coûts pour les autres épargnants ayant investi dans le fonds.
Enfin, des mesures portant spécifiquement sur les gestionnaires de fonds seraient prévues. Elles pourraient concerner une modulation du statut des sociétés de gestion en fonction de l’objet de l’investissement – alternatif, immobilier, capital-investissement –, une réforme des missions des dépositaires de fonds soumis à la directive OPCVM ou une adaptation des obligations en matière d’évaluation d’actifs aux caractéristiques des fonds immobiliers.
Le présent article prévoit un délai d’habilitation d’un an à compter de la publication de la loi. Le délai dépasserait donc la date limite de transposition de la directive 2011/61/UE – le 23 juillet 2013. La Commission a donc estimé que le délai d’habilitation devait être réduit à sept mois, de façon à ce qu’il soit strictement limité aux besoins de la transposition de la directive.
Enfin, comme le prévoit l’article 38 de la Constitution, le présent article prévoit le dépôt d’un projet de loi de ratification à la suite de la publication des ordonnances. Il est proposé de retenir le délai traditionnellement prévu en la matière, soit un dépôt au plus tard le dernier jour du troisième mois suivant la publication des ordonnances.
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La Commission est saisie de l’amendement CF 75 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’article 12 habilite le Gouvernement à transposer par ordonnance la directive européenne sur les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs dans un délai d’un an, c’est-à-dire jusqu’à décembre 2013. Or, la directive doit être transposée au plus tard le 22 juillet 2013. Mon amendement vise à réduire le délai d’habilitation à sept mois, de telle sorte que les ordonnances soient adoptées avant cette date.
Le Gouvernement, qui a engagé la procédure accélérée pour l’examen du présent projet de loi, devrait ainsi réaliser un effort de même nature que celui qu’il demande au Parlement.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’amendement CF 20 de M. Jean-Paul Chanteguet n’a plus d’objet.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CF 76 du rapporteur.
M. Hervé Mariton. Sur le plan constitutionnel, la rédaction actuelle du titre du projet de loi – qui ne reprend pas l’intitulé du titre II : « dispositions diverses d’adaptation de la législation financière au droit de l’Union européenne » – ne risque-t-elle pas de faire obstacle à ce que ces dispositions y figurent ?
M. le rapporteur. Non.
M. Hervé Mariton. Les dispositions du titre II n’ont que peu à voir avec la création de la BPI. Elles s’apparenteraient moins à un cavalier législatif si le titre de la loi reprenait l’intitulé du titre II. En outre, la lisibilité et l’intelligibilité de la loi s’en trouveraient améliorées.
M. Dominique Baert, président. À ce stade, aucun amendement n’a été présenté sur ce point, qui pourra, le cas échéant, être examiné d’ici à la séance publique.
La Commission adopte l’article 12 modifié.
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Habilitation du Gouvernement à adopter par voie d’ordonnance des mesures relatives aux établissements de crédit
Le présent article a pour objet d’habiliter le Gouvernement à adopter par voie d’ordonnance, sur la base de l’article 38 de la Constitution, des mesures relatives aux établissements de crédit (74).
L’objectif poursuivi par cet article est de permettre une mise en conformité du droit avec l’une des dispositions de la proposition de règlement 2011/0452 du Parlement européen et du Conseil concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement, à savoir la définition de la catégorie des établissements de crédit.
Ce règlement devrait être adopté avant la fin de l’année et pourrait entrer en vigueur dès le 1er janvier 2013 ou, au plus tard, le 1er mars 2013. L’urgence justifiant le recours aux ordonnances pour assurer la mise en conformité du droit avec ses dispositions semble donc avérée.
La définition des établissements de crédit prévue par ce règlement est plus restreinte que celle prévue par le droit en vigueur. L’adaptation de celui-ci dans des délais rapides est doublement justifiée.
D’une part, elle contribuerait à préserver la sécurité juridique des entités, aujourd’hui considérées comme établissements de crédit mais qui ne relèveraient plus, à l’avenir, de cette catégorie du fait de l’entrée en vigueur du règlement communautaire mentionné plus haut.
D’autre part, en l’absence de modification du droit, ces entités seraient soumises aux exigences renforcées qui seront prévues par le droit communautaire pour les établissements de crédit. De telles exigences pourraient mettre à mal leur modèle économique, notamment dans le champ du crédit à la consommation.
Le 1° du présent article définit le champ de l’habilitation du Gouvernement. Les mesures qu’ils pourraient prendre par ordonnances seraient celles « relevant du domaine de la loi nécessaires à la réforme du régime des établissements de crédit eu égard à la législation bancaire de l’Union européenne et à la définition d’un nouveau régime applicable aux entités qui exercent une activité de crédit sans collecte de fonds remboursables du public ». De manière connexe, seraient également concernées les mesures d’adaptation rendues nécessaires par la définition de ce nouveau régime.
Certes le champ de l’habilitation ainsi défini semble relativement incertain. Toutefois, en raison du fait que le règlement justifiant ces adaptations du droit n’est pas adopté, il est impossible de le viser dans la loi, ce qui conduit à retenir une telle rédaction.
Le 2° prévoit la possibilité de procéder aux adaptations nécessaires pour l’application de des mesures dans les collectivités d’outre-mer ainsi qu’en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna.
Le délai d’habilitation est fixé à quinze mois. Pourtant, pour assurer la sécurité juridique des entités concernées, le droit doit être mis en conformité dès l’entrée en vigueur du règlement, qui est prévue pour le 1er janvier 2013 ou, au plus tard, pour le 1er mars 2013.
Compte tenu de cet élément, la Commission a estimé que le délai d’habilitation proposé par le Gouvernement est disproportionné par rapport à l’objectif de mise en conformité immédiate du droit interne, dès l’entrée en vigueur de la directive. Prenant en compte l’hypothèse d’une entrée en vigueur des textes communautaires plus tardive que la date du 1er mars 2013, elle a réduit à six mois le délai d’habilitation prévu au présent article.
Enfin, comme le prévoit l’article 38 de la Constitution, le présent article prévoit le dépôt d’un projet de loi de ratification à la suite de la publication des ordonnances. Il est proposé de retenir le délai traditionnellement prévu en la matière, soit un dépôt au plus tard le dernier jour du troisième mois suivant la publication des ordonnances.
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La Commission examine l’amendement CF 77 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’article 13 habilite le Gouvernement à transposer par ordonnance certaines dispositions de textes communautaires en cours de discussion, qui modifieront la définition des établissements de crédit. Or, le droit interne devra immédiatement être mis en conformité avec ces dispositions, qui entreront en vigueur au plus tard le 1er mars 2013. Le délai d’habilitation de quinze mois prévu par l’article 13 ne paraît pas cohérent avec l’urgence de cette transposition. Mon amendement vise donc à le réduire à six mois.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CF 78 du rapporteur.
La Commission adopte l’article 13 modifié.
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Les amendements CF 29 et CF 30 de M. Éric Alauzet portant sur l’intitulé du projet sont retirés.
Puis la Commission adopte l’ensemble du projet de loi modifié.
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ANNEXE 1 : DÉCLARATION COMMUNE ÉTAT-REGIONS DU 12 SEPTEMBRE 2012
15 engagements pour la croissance et pour l’emploi
Le redressement économique et industriel de la France requiert la mobilisation déterminée et cohérente de tous ses territoires et de tous ses acteurs.
L’État et les Régions, pivots du développement économique, ont décidé d’unir leurs efforts pour redresser l’économie du pays et lutter contre le chômage. Des atouts, la France n’en manque pas : de grands groupes leaders mondiaux dans leur domaine, un fort tissu de PME créatives, une recherche dynamique et reconnue internationalement, un niveau de compétences humaines élevé, une attractivité territoriale forte, une présence sur tous les océans grâce aux outre-mer. Ce potentiel, il nous appartient de le mettre en mouvement, avec l’ensemble des collectivités territoriales et notamment les métropoles.
Pour leur part, les régions exerceront leur responsabilité de chef de file du développement économique et de l’innovation sur leur territoire, dans le cadre d’un schéma de développement économique et de l’innovation élaboré après une large concertation avec tous les acteurs concernés.
Dans les prochains mois, un nouvel acte de décentralisation permettra de reconnaître le rôle majeur des collectivités territoriales, qui réalisent déjà 70 % de l’investissement public dans notre pays. En s’inscrivant pleinement dans cette perspective, l’État et les Régions de métropole et d’outre-mer, décident, d’ores et déjà, de se mobiliser ensemble, autour de quinze engagements :
o Renforcer le financement des entreprises
Le redressement productif passe par le développement des PME et par l’augmentation du nombre d’entreprises de taille intermédiaire exportatrices. La Banque publique d’investissement (BPI) constitue un outil majeur pour accompagner la croissance des PME et investir dans les secteurs d’avenir. Elle sera fondée sur un partenariat entre les régions et l’État.
Engagement n° 1 : au niveau national les Régions seront membres du conseil d’administration de la banque ; elles présideront son comité national d’orientation.
Engagement n° 2 : au niveau territorial, les Régions présideront le comité d’orientation de la BPI en région. Elles créeront, avec la banque, des plateformes communes d’accueil des entreprises pour leurs besoins de financement en matière de prêts, de garanties, et de fonds propres. Là où les régions auront mutualisé des moyens substantiels d’intervention au sein d’une structure commune avec la banque, elles présideront le comité d’engagement régional de la BPI, pour les activités en fonds propres.
o Accompagner les PME à l’export
L’objectif commun est d’augmenter le chiffre d’affaires moyen et le soutien des PME et ETI à l’exportation.
Engagement n° 3 : faire progresser de 10 000 le nombre de PME/ETI exportatrices à horizon de 3 ans.
À cette fin, l’État ouvrira davantage l’accès des PME et des ETI aux financements export à travers la BPI et confiera aux Régions la détection et le suivi des PME/ETI susceptibles de grandir à l’export.
Pour leur part, les Régions organiseront sur leur territoire le dispositif d’appui au développement international des PME/ETI, en lien avec les autres opérateurs (notamment CCI, pôles de compétitivité) et la BPI en région. Elles animeront les plans d’actions associés.
o Investir dans l’innovation
Pour soutenir les entreprises dans la mise au point de produits à forte valeur ajoutée, l’État et les Régions doivent définir ensemble une stratégie nationale de l’innovation déclinée dans les territoires.
Engagement n° 4 : les Régions et la BPI coordonneront leurs interventions dans le domaine de l’innovation au sein d’un comité de pilotage présidé par la Région.
Engagement n° 5 : le crédit impôt recherche sera renforcé au profit des PME innovantes dès 2013 à hauteur de 200 millions d’euros.
Engagement n° 6 : l’État et les Régions garantiront au cours des trois prochaines années les financements nécessaires aux pôles de compétitivité dans le cadre de responsabilités redéfinies.
Engagement n° 7 : les régions s’engagent, dans le cadre de leur politique d’aide à l’innovation et à la recherche, à accompagner la transition écologique du système productif, notamment dans les domaines de l’isolation thermique et des nouvelles énergies et à relever le défi du numérique.
o Agir en direction des jeunes sans qualification
Dans le cadre de la grande conférence sociale, l’État et les Régions s’engagent à déployer de nouveaux outils des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle.
Engagement n° 8 : diviser par deux en 5 ans le nombre de jeunes entrant sur le marché du travail sans qualification. À cette fin, les Régions renforceront leurs interventions pour lutter contre toutes les formes de « décrochage », en pilotant l’évolution de la carte des formations, mobilisant les différentes voies de formation professionnelle dont l’alternance, et en modernisant le service public de l’orientation que les Régions ont vocation à coordonner et animer.
o Promouvoir les emplois d’avenir
Engagement N° 9 : afin d’assurer le succès de ces emplois, l’État signera dès le mois d’octobre les conventions nationales avec les grands réseaux associatifs et territoriaux pour l’embauche de jeunes en emplois d’avenir et à déploiera dès novembre ce dispositif prioritairement dans les zones urbaines et rurales les plus fragiles.
Engagement N° 10: le Premier ministre et les Régions signeront, dès la loi votée, une convention cadre ayant pour but :
- d’accompagner de manière coordonnées le déploiement des emplois d’avenir, par un appui à l’identification des filières et secteurs porteurs en région ;
- de mettre en œuvre, avec les partenaires sociaux, les dispositifs de formation indispensables à l’entrée des jeunes en emplois d’avenir et à leur parcours qualifiant.
o Accompagner la mise en place du contrat de génération
Au début de l’année 2013, à l’issue de la négociation interprofessionnelle qui s’engage et de l’adoption de la loi créant le contrat de génération, l’État mettra en œuvre ce dispositif ambitieux de soutien à l’emploi des jeunes et des seniors ainsi qu’à la transmission des compétences dans les entreprises.
Engagement n° 11 : pour contribuer au déploiement du contrat de génération, notamment dans les PME, les Régions mobiliseront leur dispositif en matière d’orientation ou de formation, y compris en alternance.
o Sécuriser les parcours professionnels et anticiper les mutations économiques
Dans un contexte de dégradation de la situation de l’emploi qui frappe particulièrement les salariés les moins qualifiés, l’État et les régions collaboreront afin d’aider les salariés des entreprises menacées à se former afin d’éviter leur licenciement (notamment en lien avec le chômage partiel), préparer leur reconversion en amont d’un risque de licenciement, accélérer leur entrée en formation dès lors que le licenciement serait confirmé.
Engagement n° 12 : les régions verront leurs responsabilités renforcées en matière de formation des demandeurs d’emploi ; une compétence centrale sur le pilotage et l’animation territoriale de l’offre d’orientation tout au long de la vie leur sera confiée
Engagement n° 13 : les Régions accorderont aux stagiaires de la formation professionnelle et aux apprentis des aides au premier équipement et à la mobilité et accompagneront le développement de l’offre de logement pour les jeunes en formation (étudiants, stagiaires et apprentis).
o Mobiliser les fonds européens au service de la croissance et de l'emploi
Engagement n° 14 : l’État confiera la gestion des fonds européens de la prochaine génération aux Régions, en particulier en matière de développement économique, de formation, d’innovation, d’aménagement du territoire et de développement rural, afin de renforcer l'effet levier de l'intervention publique. Des expérimentations seront possibles dès 2013. Dès à présent, l’État associe pleinement les Régions à la préparation de la prochaine programmation.
Engagement n° 15 : afin d’inscrire les Régions dans le Pacte de croissance européen, l’État les associera en vue de l’obtention, dans le cadre de ce pacte doté de 120 milliards d'euros, des financements en faveur des projets qu’elles auront identifiés.
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Au-delà des engagements pris par cette déclaration, qui constitue un acte de confiance réciproque, l’État et les Régions s’attacheront à conclure une nouvelle génération de contrats de développement détaillant, sur une base pluriannuelle, leurs stratégies dans tous les domaines concourant au soutien à l’activité économique et au développement des territoires.
ANNEXE 2 : LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES
PAR LE RAPPORTEUR
Mercredi 7 novembre 2012
PACTE PME
– M. Emmanuel Leprince, directeur du Programme Pacte PME et délégué général du Comité Richelieu
– M. Philippe Berna, président du comité Richelieu (PME)
– Mme Anne-Sophie de la Bigne (Airbus)
Banque de France
– M. Michel Cardona, secrétaire général adjoint de l’Autorité de Contrôle Prudentiel (ACP)
– M. Philippe Creignou, adjoint au Directeur du Contrôle des Etablissements de crédits généraux et spécialisés de l’ACP
– Mme Véronique Bensaïd, conseillère parlementaire auprès du Gouvernement de la Banque de France
Jeudi 8 novembre 2012
CCI France
– M. André Marcon, président
– Mme Judith Jiguet, directrice générale
– M. Dominique Brunin, directeur Innovation, Industrie, Intelligence économique
– M. Jérôme Pardigon, responsable des relations institutionnelles
Lundi 12 novembre 2012
CDC Entreprises
– M. Philippe Braidy, président
– M. Jean-Michel Grau, directeur de Cabinet et des relations institutionnelles
Mardi 13 novembre 2012
– M. Bruno Parent, responsable de la mission de préfiguration de la BPI
Mercredi 14 novembre 2012
CGPME
– M. Jean-François Roubaud, président
– M. Jean-Eudes Du Mesnil Du Buisson, secrétaire général
– M. Pascal Labet, Directeur des affaires économiques
– Mme Sandrine Bourgogne, adjointe au secrétaire général
Caisse des Dépôts et consignations
– M. Jean-Pierre Jouyet, directeur général
– Mme Sophie Quatrehomme, Cheffe de Cabinet
– M. Olivier Mareuse, Directeur Financier du Groupe
– M. Benjamin Dubertret, Directeur des Fonds d’Épargne
– M. François Bachy, Directeur de la Communication du Groupe
– Mme Marie-Michèle Cazenave, Responsable du pôle Affaires Publiques
– M. Loïc Bonhoure, Chef du pôle Développement
Fédération bancaire française
– Mme Ariane Obolensky, directrice générale
– Mme Séverine de Compreignac, directrice des relations institutionnelles
UBIFRANCE
– M. Christophe Lecourtier, directeur général
– M. Thibaut Fabre, chargé de mission auprès du directeur général
OSEO
– M. François Drouin, président directeur général
– M. Erik Thomas, chargé des relations institutionnelles
Syndicats d’OSEO
– M. Loïc Daguzan, animateur du Collectif
– Mme Anne Querrien, Association internationale des techniciens, chercheurs et experts (AITEC)
– M. Bruno Aguirre - SNP/FO Caisses d'épargne
– M. Jean-Claude Branchereau - Fédération CGT Banque et Assurance
– M. Jean-Louis Corvaisier - Fédération CGT Finances
– M. Nicolas Galepides - Fédération SUD PTT
Fonds stratégique d’investissement
– M. Jean-Yves Gilet, directeur général du FSI
– M. Jean-Baptiste Marin-Lamellet, responsable des affaires publiques
Association des régions de France
– M. Alain Rousset, député de la Gironde et président du Conseil régional d’Aquitaine et de l’Association des régions de France
– M. Jean-Paul Huchon, président du conseil régional d’Ile-de-France
– M. Gilles Mergy, délégué général
– M. Erwan Salmon, conseiller au développement économique, à l’enseignement supérieur, à la recherche et aux TIC de l’ARF
– M. Stéphane Séjourné, conseiller parlementaire du Président Huchon
Jeudi 15 novembre 2012
Représentants des organisations syndicales
– M. Jean-Luc Haas, secrétaire national de la CFE CGC
– M. Kevin Gaillardet, conseiller technique de la CFE CGC
– M. Francis Orosco, Président de la Fédération CFTC-CMTE (Chimie, Mines, Textiles, Énergie)
– M. Pierre Rubeck, Vice-président de la Fédération CFTC-CMTE
– M. Jean-Claude Branchereau, membre de la Direction de la Fédération CGT (Banques et Assurances)
– M. Jean-Louis Corvaisier, Secrétaire fédéral de la Fédération CGT (Finances)
COFACE
– M. Jean-Marc Pillu, directeur général
– M. Christophe Viprey, directeur des garanties publiques
Lundi 19 novembre 2012
Croissance Plus
– M. Frédéric Bedin, ancien président de Croissance Plus et membre du Comité Directeur
– Mme Clothilde Hervouet, chargée de mission relations institutionnelles
MEDEF
– M. Étienne Bernard, président du Comité TPE/PME/ETI du Medef
– M. Alain Damais, directeur général adjoint en charge des affaires Économiques et internationales
– Mme Muriel Sembelie, rapporteure du Comité TPE/PME/ETI
– Mme Ophélie Dujarric, chargée de mission à la direction des affaires publiques
Commissariat général à l’investissement
– M. Philippe Bouyoux, commissaire général adjoint
– M. Pascal Werner, directeur financements investissements et amorçage
– Mme Sana de Courcelles, conseillère parlementaire
Contributions écrites de l’Union nationale des syndicats autonomes (UNSA), de l’Union professionnelle artisanale (UPA) et de l’Assemblée permanente des chambres de métiers et de l’artisanat (APCMA).
Le tableau comparatif et les amendements examinés
par la commission sont consultables dans la version PDF
http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r0433.pdf
© Assemblée nationale1 () Pour mémoire, deux textes communautaires en cours de discussion (propositions de directive dite CRD 4 et de règlement CRR) devraient prévoir l’application de ces normes au sein de l’Union européenne.
2 () Les établissements systémiques sont ceux dont la faillite pourrait entraîner l’effondrement, par un « effet domino », de l’ensemble du système financier.
3 () Audition du 25 juillet 2012 sur le rapport de la Cour des comptes concernant l’état et le financement de l’économie.
4 () « Pacte pour la compétitivité de l’industrie française », rapport au Premier ministre, 5 novembre 2012.
5 () Christian Saint-Étienne, Jean-Paul Betbèze, « Une stratégie PME pour la France », 12 juillet 2006.
6 () Le champ des entreprises couvertes par le rapport diffère donc légèrement du champ couvert par la définition, au sens de l’INSEE, fournie plus loin des entreprises de taille intermédiaire.
7 () Les 20 mesures de la CGPME pour dynamiser les exportations françaises, octobre 2012.
8 () Rapport d’information n° 3663 du 13 juillet 2011 de Dominique Caillaud et Jean Michel sur les PME et la défense.
9 () Rapport au Premier ministre de FSI France Investissement, juin 2012.
10 () Source : www.ubifrance.fr.
11 () Communiqué de presse du conseil régional d’Aquitaine du 7 novembre 2008.
12 () Source : www.mediateurducredit.fr.
13 () Source : www.mediateur.industrie.gouv.fr.
14 () n'excédant pas 1,5 milliards d'euros soit un total de bilan n'excédant pas 2 milliards d'euros.
Une entreprise qui a moins de 250 salariés, mais plus de 50 millions d'euros de chiffre d'affaires et plus de 43 millions d'euros de total de bilan est aussi considérée comme une ETI. La catégorie des petites et moyennes entreprises (PME) est constituée des entreprises qui occupent moins de 250 personnes, et qui ont un chiffre d'affaires annuel inférieur à 50 millions d'euros ou un total de bilan n'excédant pas 43 millions d'euros. (Source : INSEE).
15 () Montant total du bilan de 25,8 milliards d’euros au 31 décembre 2011.
16 () Montant total du bilan de 19,7 milliards d’euros au 31 décembre 2011.
17 () Montant d’actifs sous gestion de 5,4 milliards d’euros au 31 décembre 2011.
18 () Dans le cadre de la constitution de sa filiale OSEO Industries, prévue par la n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012.
19 () Déclaration commune État régions du 12 septembre 2012 : « 15 engagements pour la croissance et pour l’emploi », cf. annexe 1.
20 () Propositions de directive dite CRD4 et de règlement dit CRR.
21 () « Une compagnie financière est un établissement financier, au sens de l'article L. 511-21, qui a pour filiales, exclusivement ou principalement, un ou plusieurs établissements de crédit ou entreprises d'investissement ou établissements financiers et qui n'est pas une compagnie financière holding mixte au sens de l'article L. 517-4 du présent code. L'une au moins de ces filiales est un établissement de crédit ou une entreprise d'investissement. »
22 () L’article L. 517-5 du code monétaire et financier prévoit que les compagnies financières sont notamment soumises aux dispositions des articles L. 511-41 du code monétaire et financier (réglementation prudentielle)
23 () Article L. 612-40 du code monétaire et financier.
24 () Le ratio de liquidité à un mois mesure la capacité d’une banque à faire face à ses engagements à un mois sans recourir à un financement externe. Le ratio de liquidité à un an requiert que la part des actifs de moyen et long terme soit de même ordre que celle des passifs de moyen et long terme.
25 () Ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 modifiée relative à la création de l’établissement public OSEO et de la société anonyme OSEO.
26 () L’article 3 de l’ordonnance dans sa rédaction actuelle a été abrogé par l’article 60 de la loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière.
27 () Ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 modifiée relative à la création de l’établissement public OSEO et de la société anonyme OSEO.
28 () Les articles 5 et 6 du présent projet de loi modifient certaines des dispositions de l’ordonnance de 2005.
29 () Loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.
30 () Loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière.
31 () Pour plus de précisions sur le commissaire du Gouvernement, se référer aux observations relatives à l’article 5 du présent projet de loi.
32 () Loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques.
33 () Article L. 225-51 du code de commerce.
34 () Article L. 225-55 du code de commerce.
35 () Article L. 225-54-1 du code de commerce.
36 () Proposition de loi organique n° 349 de MM. Gilles Carrez, Christian Eckert et Jean-Jacques Urvoas relative à la nomination des dirigeants de BPI-Groupe, déposée le 8 novembre 2012.
37 () Décret n° 94-582 du 12 juillet 1994 relatif aux conseils et aux dirigeants des établissements publics, des entreprises du secteur public et de certaines entreprises privées.
38 () Communication en conseil des ministres le 13 juin 2012.
39 () Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dite loi Le Pors.
40 () Loi n° 50-586 du 27 mai 1950 relative aux comptes spéciaux du Trésor pour l'année 1950.
41 () Loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.
42 () Article R.225-33 du code de commerce pour les administrateurs de droit commun et article 22 de la loi du 26 juillet 1983 précitée.
43 () Décret n° 94-582 du 12 juillet 1994, op. cit.
44 () Article 25 de la loi de démocratisation du secteur public.
45 () Alinéa 2 de l’article L. 225-18 du code de commerce.
46 () CE, décision n° 185 172 du 22 juin 1998.
47 () CE, décision n° 114 942 du 23 novembre 1992 : « le décret attaqué n'est pas, eu égard au caractère essentiellement révocable des fonctions qu'occupait M. X..., au nombre des décisions dont la loi précitée impose la motivation ».
48 () Alinéa 2 de l’article 4 du projet de loi.
49 () Le président de la commission de surveillance de la CDC est élu par la commission de surveillance parmi ses membres parlementaires.
50 () Alinéa 7 de l’article 4.
51 () Alinéa 8 de l’article 4.
52 () cf. document annexe 1.
53 () Ordonnance du 29 juin 2005, op. cit.
54 () Article L. 311-2 du code monétaire et financier : « Les établissements de crédit peuvent aussi effectuer les opérations connexes à leur activité telles que :
1. Les opérations de change ;
2. Les opérations sur or, métaux précieux et pièces ;
3. Le placement, la souscription, l'achat, la gestion, la garde et la vente de valeurs mobilières et de tout produit financier ;
4. Le conseil et l'assistance en matière de gestion de patrimoine ;
5. Le conseil et l'assistance en matière de gestion financière, l'ingénierie financière et d'une manière générale tous les services destinés à faciliter la création et le développement des entreprises, sous réserve des dispositions législatives relatives à l'exercice illégal de certaines professions ;
6. Les opérations de location simple de biens mobiliers ou immobiliers pour les établissements habilités à effectuer des opérations de crédit-bail ;
7. Les services de paiement mentionnés au II de l'article L. 314-1.
Lorsqu'il constitue la fourniture de services d'investissement au sens de l'article L. 321-1, l'exercice des opérations connexes et de l'activité de conservation est subordonné à l'agrément préalable prévu à l'article L. 532-1 ».
55 () 4° de l’article L. 321-1 du code monétaire et financier.
56 () Article L. 532-9 du code monétaire et financier.
57 () Kreditanstalt für Wiederaufbau soit établissement de crédit pour la reconstruction.
58 () Article L. 615-1 du code monétaire et financier.
59 () Arrêté du 22 avril 2011 pris en application du troisième alinéa du III de l'article 15 du décret n° 2005-732 du 30 juin 2005 modifié et fixant les modalités spéciales d'exercice du contrôle de l'État sur l'établissement public OSEO et sur la société anonyme OSEO.
60 () L’article 63 de la loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière dispose que « la société anonyme OSEO résulte de la fusion par absorption au sein de la société anonyme OSEO financement, anciennement dénommée OSEO BDPME, des sociétés anonymes OSEO garantie, anciennement dénommée OSEO SOFARIS, OSEO innovation, anciennement dénommée OSEO ANVAR, et OSEO Bretagne ».
61 () Le projet de loi renvoie pour cela à la liste figurant à l’article L. 511-33 du code monétaire et financier.
62 () Voir, par exemple, l’article 63 de la n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière qui prévoit des dispositions de même nature dans le cadre de la fusion des différentes sociétés anonymes constituant le groupe OSEO.
63 () Deuxième alinéa de l’article 11 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
64 () Considérant 21 de la décision n° 2009-579 du 9 avril 2009, relative à la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
65 () Troisième alinéa de l’article 38 de la Constitution.
66 () Loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière.
67 () Une clause de grand-père est une disposition légale permettant, lors de l'adoption d'une nouvelle loi, que les conditions de l'ancienne loi puissent s'appliquer à ceux qui en bénéficiaient déjà, généralement pour une période limitée.
68 () Décision n° 86-207 DC du 26 juin 1986 relative à la loi autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social (considérant 13).
69 () Deuxième alinéa de l’article 11 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
70 () Décision n° 2009-579 du 9 avril 2009, relative à la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution (considérant 21).
71 () Décision n° 2009-579 du 9 avril 2009, relative à la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution (considérant 22).
72 () Dont l’ouvrage « La Constitution » (Seuil, Paris, 2011) a fortement inspiré ce développement.
73 () Article 25, paragraphe 3 de la directive.
74 () Le cadre juridique applicable aux ordonnances de l’article 38 de la Constitution est présenté dans les observations relatives à l’article 12.