N° 767 tome I - Rapport sur le projet de loi dorientation et de programmation pour la refondation de lécole de la République (n°653) - XIVe législature

N° 767

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 février 2013.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES ET DE L’ÉDUCATION SUR LE PROJET DE LOI d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République,

TOME I

PAR M. Yves DURAND,

Député.

——

Voir le numéro :

Assemblée nationale : 653.

LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA COMMISSION 9

INTRODUCTION 13

I.- UNE ÉCOLE DÉSTABILISÉE EN PROFONDEUR 15

A. UNE ÉCOLE CONFRONTÉE AU DÉFI DE L’HÉTÉROGÉNÉITÉ DE SES ÉLÈVES 15

1. Une organisation scolaire peu adaptée aux besoins des élèves fragiles 16

2. Des résultats en plus en plus dégradés 17

a) Une part croissante d’élèves en difficulté 18

b) Une école qui transforme les inégalités sociales en inégalités scolaires 24

c) Un échec scolaire massif 25

B. UNE ÉCOLE QUI ALLOUE AU PRIMAIRE UNE PART DES DÉPENSES PAR ÉLÈVE TRÈS INFÉRIEURE À LA MOYENNE EUROPÉENNE 27

C. UNE ÉCOLE AUX RYTHMES PÉNALISANTS 30

1. Des rythmes scolaires déconnectés des besoins des élèves 31

a) Une année scolaire excessivement courte dans le primaire 31

b) Une semaine de quatre jours contraire aux intérêts des élèves-enfants 33

2. Des journées chargées mais probablement peu efficaces 35

D. UNE ÉCOLE QUI ORIENTE PAR L’EXCLUSION 38

1. Un processus qui déprécie les élèves rencontrant des difficultés scolaires et, au-delà, la voie professionnelle 39

2. Des mesures ponctuelles d’amélioration des dispositifs d’information et d’orientation adoptées en 2006 et 2009 40

II.- UNE ÉCOLE GRAVEMENT AFFAIBLIE QUI AVAIT ATTEINT SES LIMITES SOUS L’EFFET DES RÉDUCTIONS MASSIVES D’EMPLOIS 43

A. UNE POLITIQUE ÉDUCATIVE SCHIZOPHRÉNIQUE 43

B. UNE OFFRE D’ENSEIGNEMENT ATTAQUÉE DE FRONT 44

1. Des moyens d’enseignement laminés 44

2. Une scolarisation à deux ans devenue étique 50

3. Des dispositifs d’aide peu opérationnels 53

C. UNE FORMATION PROFESSIONNELLE DES MAÎTRES SACRIFIÉE SUR L’AUTEL BUDGÉTAIRE 57

1. Une sous-professionnalisation résultant des suppressions de postes permises par la « mastérisation » 57

a) La formation des maîtres : une compétence progressivement déléguée des IUFM aux universités 57

b) Les « dessous » de la mastérisation : une entrée dans le métier d’enseignant devenue hasardeuse pour économiser 9 000 postes 59

c) Une dernière estocade contre le principe de l’alternance de la formation heureusement parée par l’approche des élections 65

2. Une réforme qui a provoqué une crise aiguë du recrutement en 2011 66

3. Des mesures correctives prises pour les enseignants-stagiaires de l’année 2012-2013 68

III.- UNE REFONDATION DE L’ÉCOLE DE LA RÉPUBLIQUE QUI EST ATTENDUE, NÉCESSAIRE ET AMBITIEUSE 71

A. UNE RÉFORME PRÉPARÉE SELON UNE MÉTHODE EXEMPLAIRE, INNOVANTE ET EFFICACE 71

1. L’association étroite des parties prenantes au processus 72

a) La concertation sur la refondation de l’école, un modèle de démocratie participative 72

b) Un dialogue social nourri au cours de l’élaboration du projet de loi, et même après 74

2. La nécessité d’aller vite 76

3. Des mesures constituant un véritable appel à la jeunesse adoptées préalablement à l’examen du présent projet de loi 77

a) Les mesures d’urgence du collectif budgétaire d’août 2012 77

b) Les emplois d’avenir professeur 78

c) Le budget 2013 79

B. UN PROJET DE LOI D’ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION QUI AGIT SUR LES « FONDATIONS » ET LES « FONDAMENTAUX » DE L’ÉCOLE 82

1. Des objectifs chiffrés pour élever le niveau des élèves 83

2. Une programmation des moyens conforme aux engagements 88

3. Des orientations pour la refondation 95

a) Former au métier d’enseignant 96

b) Développer l’école numérique 96

c) Rénover les enseignements et les apprentissages 97

d) Mettre les niveaux d’enseignement et les temps éducatifs au service de la réussite de tous les élèves 102

f) Renforcer l’innovation et le pilotage du système éducatif 109

g) Rendre l’école plus juste et plus ouverte 111

4. Un échéancier volontariste 115

TRAVAUX DE LA COMMISSION 119

I.- AUDITION DU MINISTRE 119

II.- DISCUSSION GÉNÉRALE 141

III.- EXAMEN DES ARTICLES 167

Article 1^er : Approbation du rapport annexé présentant les objectifs de la politique d’éducation 167

TITRE 1^ER : DISPOSITIONS GÉNÉRALES 243

Article 2 : Modification des livres I^er, II et IV du code de l’éducation 243

Chapitre I^er : Les principes et missions de l’éducation 243

Section I : Les principes de l’éducation 243

Avant l’article 3 243

Article 3 : Réaffirmation de l’objectif de transmission des valeurs de la République 244

Article 4 : Formation à l’exercice de la citoyenneté dans la société de l’information et de la communication 250

Article 4 bis (nouveau) : Promotion de la santé 264

Après l’article 4 265

Article 5 : Développement de la scolarisation des moins de trois ans 266

Après l’article 5 273

Section 2 : L’éducation artistique et culturelle 276

Article 6 : Éducation artistique et culturelle 276

Après l’article 6 287

Article 6 bis (nouveau) : Contribution de l’éducation physique et sportive à l’éducation à la santé et à la sécurité 288

Après l’article 6 288

Section 3 : Le socle commun de connaissances, de compétences et de culture 289

Avant l’article 7 289

Article 7 : Redéfinition du socle commun de connaissances et de compétences 289

Article 8 : Droit à une formation qualifiante 300

Après l’article 8 307

Article 9 : Développement du sens moral et de l’esprit critique 308

Section 4 : Le service public du numérique éducatif 310

Avant l’article 10 310

Article 10 : Création d’un service public du numérique éducatif et de l’enseignement à distance 310

Après l’article 10 321

Chapitre II : L’administration de l’éducation 323

Section 1 : Les relations avec les collectivités territoriales 323

Avant l’article 11 323

Article 11 : Coordination 324

Article 12 : Dépenses pédagogiques à la charge de l’État 325

Après l’article 12 328

Avant l’article 13 329

Article 13 : Dépenses informatiques à la charge des départements 329

Article 14 : Dépenses informatiques à la charge des régions 332

Après l’article 14 333

Article 14 bis (nouveau) : Utilisation des locaux et équipements scolaires des collèges en dehors du temps scolaire 334

Article 15 : Utilisation des locaux et équipements scolaires des lycées et établissements régionaux d’enseignement adapté 335

Après l’article 15 337

Article 16 : Élaboration et mise en œuvre par la région du service public régional de la formation professionnelle 338

Article 17 : Coordination 341

Article 18 : Élaboration et mise en œuvre de la carte régionale des formations professionnelles initiales 342

Article 18 bis (nouveau) : Introduction des langues et cultures régionales dans le champ des activités éducatives, culturelles ou sportives complémentaires 346

Article 19 : Coordination dans le code général des collectivités territoriales 347

Après l’article 19 347

Section 2 : Le Conseil supérieur des programmes 348

Article 20 : Création du Conseil supérieur des programmes 348

Section 3 : Le Conseil national d’évaluation du système éducatif 362

Article 21 : Création du Conseil national d’évaluation du système éducatif 362

Après l’article 21 377

Chapitre III : Le contenu des enseignements scolaires 377

Article 22 : Modification du livre III du code de l’éducation 377

Section 1 : Dispositions communes 377

Article 23 : Organisation de la scolarité en cycles 377

Article 24 : Objectifs des programmes 381

Article 25 : Dispositifs d’aide à la maîtrise du socle commun 383

Article 25 bis (nouveau) : Appréciation de l’acquisition des connaissances et des compétences 386

Article 25 ter (nouveau) : Parcours individuel d’information, d’orientation et de découverte du monde professionnel 387

Section 2 : La formation à l’utilisation des outils numériques 391

Article 26 : Formation à l’utilisation des outils numériques 391

Section 3 : L’enseignement des langues vivantes étrangères 393

Article 27 : Enseignement obligatoire d’une langue vivante étrangère au début de la scolarité élémentaire 393

Article 27 bis (nouveau) : Invitation à intégrer les langues et cultures régionales dans l’enseignement 398

Section 4 : L’enseignement moral et civique 399

Article 28 : Enseignement moral et civique 399

Après l’article 28 403

Section 5 : L’enseignement du premier degré 403

Article 29 : Cycles de l’école maternelle et élémentaire 403

Après l’article 29 404

Article 30 : Redéfinition des missions de l’école maternelle 405

Après l’article 30 410

Article 30 bis (nouveau) : Rapport annuel sur la situation des écoles maternelles 410

Article 31 : Redéfinition des missions de l’école élémentaire 411

Article 31 bis (nouveau) : Approches pédagogiques spécifiques pour les élèves issus de milieu principalement créolophone 422

Après l’article 31 422

Section 6 : Les enseignements du collège 423

Article 32 : Abrogation des cycles d’enseignement du collège 423

Article 32 bis (nouveau) : Continuum école élémentaire-collège 423

Article 33 : Définition de l’enseignement dispensé en collège 424

Article 34 : Suppression des dispositifs d’alternance pendant les deux dernières années de collège 430

Article 35 : Introduction d’une éducation aux médias numériques dans les collèges 434

Article 36 : Conditions d’attribution du brevet 435

Après l’article 36 438

Section 7 : Le baccalauréat 438

Article 37 : Objectifs du baccalauréat 438

Après l’article 37 442

Section 8 : La formation en alternance 442

Article 38 : Suppression de l’« apprentissage junior » et limitation du « DIMA » aux élèves d’au moins quinze ans 442

Après l’article 38 448

Chapitre IV : Dispositions relatives aux écoles et établissements d’enseignement scolaire 448

Article 39 : Modification du livre IV du code de l’éducation 448

Section 1 : Les relations entre l’école et le collège 449

Avant l’article 40 449

Article 40 : Cadre pour la coopération école-collège 449

Article 40 bis (nouveau) : Relations des établissements scolaires avec leur environnement 458

Section 2 : Les écoles 459

Article 41 : Le conseil d’école 459

Section 3 : Les établissements publics locaux d’enseignement 467

Article 42 : Représentation de la collectivité de rattachement au sein du conseil d’administration des EPLE 467

Article 43 : Signature du contrat d’objectifs des EPLE 473

Après l’article 43 474

Section 4 : Les groupements d’établissements 475

Article 44 : Reconstitution des GRETA 475

Après l’article 44 478

Section 5 : Dispositions applicables aux établissements d’enseignement privés sous contrat 478

Article 45 : Application aux établissements privés sous contrat 478

Chapitre V : Les activités périscolaires 480

Article 46 : Mise en place du contrat éducatif territorial 480

Article 47 : Fonds d’aide aux communes pour la mise en place de la réforme des rythmes scolaires 488

Après l’article 47 496

Chapitre VI : Les écoles supérieures du professorat et de l’éducation 497

Article 48 : Coordination 497

Article 49 : Formation des personnels enseignants et d’éducation par les ESPE 498

Article 50 : Le statut de composante universitaire des ESPE 517

Article 51 : Création, missions et organisation des ESPE 518

Article 52 : Affectation aux ESPE des biens des IUFM 543

Article 53 : Coordination 544

Article 54 : Modification du code de la recherche 544

Après l’article 54 545

TITRE II : DISPOSITIONS DIVERSES, TRANSITOIRES ET FINALES 545

Article 55 : Élargissement du champ de l’exception pédagogique 545

Article 56 : Habilitation à prendre par ordonnance des mesures en matière contentieuse et disciplinaire 550

Article 57 : Modalités de création et d’installation des ESPE 556

Article 58 : Modalités d’application à Mayotte 560

Article 59 : Modalités d’application à la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française et à Wallis et Futuna 562

Article 60 (nouveau) : Comité de suivi 563

ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 565

LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR LA COMMISSION

Au rapport annexé (article 1^er) :

Les amendements adoptés par la Commission tendent à :

– indiquer que la devise de la République et le drapeau tricolore doivent être apposés sur la façade de tout établissement scolaire et que la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 doit être apposée dans tous les établissements scolaires publics et privés sous contrat ;

– affirmer qu’il est impératif d’étudier les modalités de mise en œuvre d’un système de pré-recrutement des personnels enseignants dès la licence ;

– préciser que les 7 000 postes consacrés au dispositif « plus de maîtres que de classes » pourront aussi renforcer les réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED) et que les spécificités des missions et du fonctionnement des réseaux seront réexaminées et s’intégreront dans une logique de complémentarité avec l’ensemble des dispositifs d’aide ;

– souligner qu’à l’occasion du renforcement ciblé de l’encadrement pédagogique des écoles, une attention particulière sera portée aux territoires ruraux et de montagne et que lors de l’élaboration de la carte scolaire, les autorités académiques auront un devoir d’information et de concertation avec les exécutifs locaux ;

– lier la réforme des rythmes scolaires à l’interdiction effective des devoirs écrits à la maison pour les élèves du premier degré ;

– affirmer que la durée de l’année scolaire devra évoluer afin de correspondre au mieux aux rythmes de vie et d’apprentissage des élèves ;

– prévoir que le Conseil supérieur des programmes doit articuler ses réflexions non seulement par grand domaine disciplinaire mais par cycle ;

– préciser que les pratiques pédagogiques différenciées induites par le collège unique doivent favoriser l’épanouissement personnel et la construction de l’autonomie intellectuelle des élèves et que les marges de manœuvres accordées à ce type d’établissement doivent permettre des expérimentations pédagogiques, soumises à évaluation, et du travail transversal et pluridisciplinaire ;

– mentionner le rôle des conseillers d’orientation-psychologues ;

– reconnaître la spécificité de l’enseignement de l’expression écrite ou orale et de la lecture en français dans les départements, les collectivités et les territoires ultramarins ;

– préciser que, dans les académies concernées, l’apprentissage complémentaire d’une langue régionale sera favorisé, que le bilinguisme français-langue régionale sera encouragé dès l’école maternelle et que les activités éducatives et complémentaires organisées par les collectivités territoriales peuvent porter sur la connaissance des langues et cultures régionales ;

– prévoir que le parcours d’éducation artistique et culturelle doit être l’occasion de mettre en place des pratiques pédagogiques co-construites ;

– introduire un nouveau chapitre consacré à l’éducation à l’environnement, centré sur la sensibilisation aux comportements écoresponsables et aux savoir-faire permettant de préserver notre planète ;

– encourager l’introduction et la généralisation de l’alimentation biologique et locale dans la restauration collective ;

– définir les missions et le contenu du service public du numérique éducatif et préciser que l’offre de ressources numériques ne peut se développer au détriment des heures d’enseignement et doit être déployée dans le respect strict des programmes scolaires ;

– indiquer que les cofinancements prévus par les programmes gouvernementaux en faveur du déploiement du haut débit sont notamment mobilisés pour raccorder de façon systématique les établissements scolaires ;

– prévoir que les équipes éducatives sont sensibilisées et formées à la prévention des pratiques des « jeux dangereux » ;

– souligner le rôle de partenaire essentiel de l’école du secteur associatif ainsi que du mouvement d’éducation populaire.

Aux autres articles du projet de loi :

– La Commission a supprimé l’article 3 qui visait à préciser les valeurs de la République que l’école fait partager aux élèves.

– Elle a adopté un nouvel article 4 bis tendant à prévoir que l’éducation à la santé est une composante du droit à l’éducation et constitue un service gratuit et obligatoire.

Par ailleurs, elle a précisé que :

– la formation scolaire favorise la connaissance du patrimoine artistique et culturel et participe au développement de la créativité, en ajoutant que l’éducation artistique et culturelle comprend un parcours pour tous les élèves (article 6) ;

– les éléments du socle commun de connaissances, de compétences et de culture sont fixés après avis du Conseil supérieur des programmes (article 7) ;

– le droit à l’instruction a pour objet de partager les valeurs de la République (article 9).

– À l’article 10, la Commission a redéfini le service public de l’enseignement numérique, en le transformant en service public du numérique éducatif, organisé dans le cadre du service public de l’enseignement et contribuant aux objectifs de celui-ci.

– Elle a adopté un nouvel article tendant à permettre aux présidents de conseils généraux d’autoriser, dans un cadre conventionnel, l’utilisation des locaux des collèges par des entreprises, des organismes de formation pour les besoins de formation et, pour les besoins de l’éducation populaire, de la vie citoyenne et des pratiques artistiques et culturelles, par des associations (article 14 bis).

– Elle a en outre prévu que les autorités académiques mettent en œuvre les ouvertures et fermetures de sections de formation professionnelle initiale sous statut scolaire en fonction des moyens disponibles et conformément au classement par ordre de priorité établi par la convention signée entre l’État et la région (article 18).

– En ce qui concerne le Conseil supérieur des programmes (CSP) et le Conseil national d’évaluation du système éducatif (CNE), la Commission a renforcé leur indépendance et précisé que ces instances sont composées selon le principe de parité entre les femmes et les hommes et que les parlementaires qui en sont membres sont désignés par les commissions compétentes en matière d’éducation de l’Assemblée nationale et du Sénat. Elle a ajouté que le CSP peut émettre des avis, en étendant son pouvoir de proposition à l’introduction du numérique dans les méthodes pédagogiques. Quant au CNE, elle a prévu qu’il puisse émettre des recommandations au regard des résultats des évaluations internationales et que la durée du mandat de ses membres soit allongée de cinq à six ans (articles 20 et 21).

– La Commission a précisé que le directeur de l’établissement d’enseignement doit informer dans les plus brefs délais les parents des dispositifs d’aide mis en œuvre par l’équipe pédagogique à des fins de maîtrise du socle commun (article 25).

– Elle a adopté un article additionnel tendant à indiquer que le droit au conseil en orientation et en information s’exerce dans le cadre d’un parcours individuel d’information, d’orientation et de découverte du monde professionnel pour tous les élèves (article 25 ter).

– Elle a adopté un article additionnel pour prévoir que les enseignants sont invités à intégrer les langues et cultures régionales dans leur enseignement afin de favoriser leur transmission (article 27 bis).

– À l’article 30, la Commission a précisé que la formation dispensée dans les écoles maternelles développe l’estime de soi et qu’elle est adaptée aux besoins des élèves en situation de handicap. Elle a adopté un article additionnel indiquant que le gouvernement effectue un état des lieux annuel de la situation des écoles maternelles (article 30 bis).

– S’agissant de la formation dispensée dans les écoles élémentaires, la Commission a précisé qu’elle dispense les éléments d’une culture historique et géographique et qu’elle assure les conditions d’une éducation à l’égalité de genre (article 31).

– Elle a ajouté que dans les académies d’outre-mer, des approches pédagogiques spécifiques sont prévues dans l’enseignement de l’expression orale ou écrite et de lecture au profit des élèves issus de milieu principalement créolophone (article 31 bis).

– La Commission a adopté un article additionnel tendant à prévoir que la formation dispensée dans les collèges se fait dans la continuité de l’école primaire et dans le cadre de l’acquisition progressive du socle commun de connaissances, de compétences et de culture (article 32 bis). Elle a précisé par ailleurs que les enseignements complémentaires qui peuvent être proposés en 3^ème visent à favoriser l’acquisition du socle commun (article 33). Elle a également maintenu le principe selon lequel le diplôme national du brevet doit attester la maîtrise du socle commun (article 36).

– En ce qui concerne le baccalauréat, elle a supprimé à l’article 37 la disposition prévoyant que le contrôle des connaissances et des compétences s’effectue discipline par discipline.

– La Commission a précisé que la participation des parents au conseil d’école se fait par le biais de l’élection de leurs représentants (article 41).

– La Commission a modifié sur plusieurs points les articles 49 et 51 consacrés aux écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE) afin que ces écoles :

* préparent les futurs enseignants et personnels d’éducation aux enjeux du socle commun et à ceux de la formation tout au long de la vie ;

* organisent des formations de sensibilisation à l’égalité femmes-hommes et à la lutte contre les discriminations ;

* prennent en compte, pour délivrer leurs enseignements, les technologies de l’information et de la communication et forment les étudiants et les enseignants à l’usage pédagogique des ressources numériques ;

* assurent leurs missions avec d’autres établissements publics d’enseignement supérieurs partenaires.

– À l’article 57, elle a précisé que les agents qui exercent leurs fonctions dans les instituts universitaires de formation des maîtres, à la date de leur dissolution, sont appelés à exercer dans les écoles supérieures du professorat et de l’éducation, sous réserve de leur accord.

– Enfin, la Commission a adopté un nouvel article tendant à créer un comité de suivi chargé d’évaluer l’application de la loi et comprenant notamment deux députés et deux sénateurs (article 60).

INTRODUCTION

Le 9 février 2012, à Orléans, dans un grand discours sur l’école et la nation, François Hollande déclarait qu’il n’y aurait pas de reprise économique durable pour la France sans investissement dans son école. À cette occasion, il définissait, pour la première fois, la « priorité éducative » qui constitue, avec la jeunesse, le grand dessein de cette législature.

Cette ambition résulte d’une analyse des difficultés que rencontre notre pays : son redressement, dans la justice, doit être non seulement assuré, mais il faut aussi que ce mouvement réponde à la crise d’avenir qui affecte la société. Dès lors, pour se relancer, la France est invitée à se tourner, comme elle l’a fait à d’autres moments clefs de son histoire, vers l’école, qui fonde son identité républicaine.

C’est sur la base de ce constat qu’a été menée, l’été dernier, une grande concertation sur les leviers de la refondation de l’école. Celle-ci a débouché sur un rapport, remis le 9 octobre 2012 au Président de la République, et l’ouverture, avec les partenaires de l’éducation nationale, d’intenses consultations qui, pour certaines d’entre elles, annoncent de nouveaux chantiers et prolongeront ainsi cet exercice inédit.

Dès le 23 janvier 2013, notre Assemblée a été saisie du présent projet de loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République qui, s’il constitue l’acte majeur de la politique éducative du quinquennat, n’épuise pas pour autant toutes les mesures devant y concourir.

Ainsi que le précise le rapport de la concertation, « il ne s’agit ni de se contenter d’aménager l’existant ni de mettre à bas tout l’édifice. Refonder ne signifie pas refondre à partir d’une tabula rasa, mais réexaminer pour donner du sens en se ressourçant sur des valeurs ».

L’entreprise est donc à la fois modeste et extrêmement ambitieuse. Elle repose sur trois grandes orientations :

– la priorité au primaire, soit une révolution copernicienne dans un système éducatif qui, depuis trop longtemps, marche sur la tête. Alors qu’en 2005, pour la première fois, la nation a fixé, avec le socle commun de connaissances et de compétences, une obligation de résultats à la scolarité obligatoire, nous privilégions les lycées généraux au détriment de l’école maternelle et élémentaire. Cette erreur d’arbitrage conduit un grand nombre d’élèves à un échec presque programmé ;

– la formation des enseignants, qui sera non seulement restaurée, mais repensée, grâce aux écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE). Celles-ci permettront de dépasser l’opposition entre la transmission des savoirs et les savoirs de la transmission – car il faut en finir avec les discours de salon sur les vertus d’un âge d’or éducatif dans lequel des millions d’élèves n’accédaient ni au brevet ni au baccalauréat – pour transformer l’acte d’enseignement dans les classes et faire vivre, sur tout le territoire, l’école de la République aujourd’hui fracturée ;

– les rythmes scolaires, enfin. Certes, ceux-ci relèvent du pouvoir réglementaire, comme une très grande partie des mesures de la refondation. Mais alors que toutes les parties prenantes, en 2010 et en 2011, ont préconisé, sur le sujet, des solutions convergentes, rien n’a bougé – jusqu’au décret du 24 janvier 2013 instituant une nouvelle semaine scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires. C’est un acte de courage, qui est critiqué parce qu’il responsabilise les équipes pédagogiques et les communes. À lui seul, il est la preuve que la refondation ne se paiera pas de mots, mais se traduira par des choix qui, derrière les moyens et les postes, sont tous d’ordre qualitatif.

L’examen du présent projet de loi en Commission des affaires culturelles et de l’éducation a été précédé par l’organisation, devant celle-ci, de trois auditions et tables rondes (sur la priorité au primaire et à la petite enfance, l’orientation scolaire et la formation des enseignants), ainsi que par les 37 auditions du rapporteur, qui ont permis d’entendre, au total, pendant plus de 44 heures, 118 personnes.

Le texte et le débat parlementaire suscitent de fortes attentes, qui ne devront pas être déçues. Au-delà, il conviendra de veiller à la mise en application de la refondation en s’assurant que ses mesures d’exécution, réglementaires et budgétaires, seront conformes aux engagements pris devant la représentation nationale. Dans les deux cas, l’idéologie ne pourra pas être de mise, puisque nous débattrons de l’école – le patrimoine de ceux qui n’ont rien.

I.- UNE ÉCOLE DÉSTABILISÉE EN PROFONDEUR

L’école française ne va pas bien. Alors qu’elle s’est « massifiée », en conduisant, à partir des années 1980, des classes d’âge entières au collège et près de 80 % d’entre elles au baccalauréat (77,5 % d’une génération en 2012), elle ne s’est pas réellement démocratisée.

En effet, malgré l’implication personnelle des enseignants auprès des élèves en difficulté, notre école semble taillée « sur mesure » pour certaines catégories d’enfants et d’adolescents, tandis que les autres suivent, en souffrant, une scolarité heurtée, redoublent, sont orientés vers les filières les moins prestigieuses ou quittent le système scolaire sans diplôme ou qualification.

En dépit de ce constat aujourd’hui largement partagé, et peu de temps après que le législateur eut fixé en 2005, avec le socle commun de connaissances et de compétences, un objectif de réussite de tous les élèves, les ressources de l’éducation nationale ont été, durant le précédent quinquennat, gravement affaiblies. La conjonction de ces deux phénomènes – l’un, ancien, qui suppose de revoir l’organisation de l’école et la formation des maîtres pour accompagner au mieux les élèves les plus fragiles ; l’autre, récent, qui a aggravé les effets du premier – a de ce fait profondément déstabilisé le système éducatif.

A. UNE ÉCOLE CONFRONTÉE AU DÉFI DE L’HÉTÉROGÉNÉITÉ DE SES ÉLÈVES

La conquête historique qu’a été l’accès des enfants issus des couches populaires au collège, puis au lycée et au baccalauréat, se heurte, depuis plus de trente ans, à la démocratisation limitée d’un système éducatif qui, par ses contenus d’enseignement et ses méthodes, ne favorise qu’un certain type d’élève. Un seul chiffre permet d’illustrer cette « démocratisation ségrégative » selon l’expression du sociologue, Pierre Merle ⁽1) : 25 % des jeunes étaient en 2009 en série générale S, soit exactement la proportion d’une classe d’âge allant au lycée à la fin des années 1970, juste avant que la réforme du collège unique ne produise ses effets… ⁽²⁾.

Cette école est clairement à la peine face à l’hétérogénéité de ses élèves. Elle se caractérise en effet par un « fond de classe étoffé »⁽³⁾, dont les effectifs grossissent d’année en année, et sa très forte « capacité » à transformer les inégalités sociales en inégalités scolaires.

1. Une organisation scolaire peu adaptée aux besoins des élèves fragiles

« Une école juste ne peut se borner à sélectionner ceux qui ont le plus de mérite, elle doit aussi se soucier du sort des vaincus » ⁽4). Cette maxime de M. François Dubet permet de pointer du doigt la principale faiblesse de notre système éducatif : celui-ci ne sait pas traiter la difficulté scolaire.

Durant la XIII^e législature, ce constat d’impuissance a été présenté à la Commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale, en ces termes, par le président de la 3^ème chambre de la Cour des comptes, M. Jean Picq : « Notre système sélectionne ; il ne sait pas porter le plus grand nombre à la réussite. Ainsi, notre élite est de grande qualité, mais insuffisante et il y a beaucoup trop de laissés pour compte » ⁽⁵⁾.

Cette incapacité à atteindre l’objectif de la réussite pour tous résulte en partie d’une approche « élitiste » de l’enseignement, très ancienne, à laquelle beaucoup de familles et d’enseignants restent attachés. Centrée sur le cours magistral et le discours argumentatif, cette conception se nourrit de l’illusion selon laquelle le lycée d’enseignement général de centre-ville constitue « l’horizon indépassable » des parcours scolaires. En caricaturant, on pourrait dire qu’au sein de l’éducation nationale, une grande partie de son organisation – ses moyens budgétaires comme l’approche hypothético-déductive de l’enseignement dispensé dans le second degré – se rapporte à ce type d’établissement, peu adapté à la prise en compte de l’hétérogénéité des élèves.

Ainsi que le constate la Cour des comptes dans son rapport sur L’Éducation nationale face à l’objectif de la réussite de tous les élèves, « alors que le code de l’éducation, dès son premier article, affirme que "le service public d’éducation est conçu et organisé en fonction des élèves", ce postulat ne se vérifie pas dans les faits. Dans son organisation actuelle, l’enseignement scolaire reste encore principalement fondé sur un modèle qui était adapté à une période où seule une minorité d’une classe d’âge – 20 % en 1970 – suivait tout le parcours de l’enseignement scolaire et obtenait le baccalauréat. Il tend, de ce fait, à privilégier les élèves sans difficultés particulières, c’est-à-dire ceux qui seront bacheliers à la sortie du système scolaire et poursuivront des études supérieures, soit seulement un peu plus de la moitié de chaque classe d’âge ».

La Cour ajoute que « le mode d’enseignement traditionnel, dispensé de façon uniforme par un enseignant délivrant un cours devant un groupe considéré comme scolairement homogène, n’est pas adapté à un système qui fixe des objectifs de réussite pour tous les élèves, quelle que soit l’hétérogénéité de leurs profils individuels » ⁽⁶⁾.

Cette réticence à prendre en compte la diversité des besoins des élèves explique d’ailleurs la « révolution manquée » du collège unique. Au lieu d’avoir été pensé comme le premier maillon d’un parcours scolaire construit sur la durée, permettant d’assurer la continuité des apprentissages avec l’école élémentaire et ainsi de mieux accompagner les élèves fragiles, il a été conçu, selon M. Jean-Paul Delayahe, alors inspecteur général de l’éducation nationale, devenu depuis directeur général de l’enseignement scolaire, comme la « propédeutique du lycée d’enseignement général ». Dès lors, si l’intégration, lors des années 1980, des élèves du primaire dans ce « petit lycée » s’apparente, de façon rétrospective, à une forme de miracle scolaire, il n’en reste pas moins que pour 15 % à 20 % des collégiens, « le système a atteint ses limites et il est en train d’imploser » ⁽⁷⁾.

Enfin, cette relative « indifférence » à l’hétérogénéité des besoins a une traduction budgétaire : les moyens d’enseignement attribués par le ministère de l’éducation nationale ne sont pas corrélés aux difficultés scolaires constatées dans les établissements. La Cour des comptes a d’ailleurs adressé, à ce sujet, un référé au ministre, qui constate que des établissements confrontés à un échec scolaire important peuvent être moins bien dotés que des établissements ayant des taux de réussite plus élevés ⁽⁸⁾.

Le président de la 3^ème chambre de la Cour, M. Patrick Lefas, a ainsi confirmé devant la Commission des affaires culturelles et de l’éducation que le système d’allocation des moyens, qui a été élaboré en 2000, ne part pas des besoins des élèves analysés sur le terrain, contrairement à ce qui se passe dans de nombreux pays, comme le Canada, les Pays-Bas ou le Land de Berlin en Allemagne : « le processus d’allocation entre les académies reste fondé sur une analyse des facteurs externes au système scolaire, tels que les catégories socioprofessionnelles et la prédominance ou pas de zones rurales. Des établissements rencontrant des difficultés similaires mais situés dans deux académies différentes seront donc traités de manière différente en fonction de l’allocation reçue par l’académie, au détriment des élèves les plus en difficulté. Non seulement le système est inéquitable, mais il est inefficace » ⁽⁹⁾.

2. Des résultats en plus en plus dégradés

Particulièrement bien attestée sur le plan statistique, la frontière qui sépare les élèves pour qui l’école française est l’une des meilleures au monde de ceux pour qui elle est l’une des plus mauvaises conforte les inégalités sociales et nourrit les sorties sans diplôme ou qualification du système éducatif.

Ainsi, tous les indicateurs sont, objectivement, « au rouge ». En effet, le système éducatif se caractérise, depuis au moins dix ans, par une forme d’inertie dans la dégradation, tandis que les résultats de nos élèves sont, parmi tous les pays de l’OCDE, ceux les plus corrélés à l’origine sociale.

a) Une part croissante d’élèves en difficulté

● Un système scolaire « fracturé » malgré le socle commun

Malgré le socle commun de connaissances et de compétences, qui définit depuis 2005 ce à quoi chaque élève a droit, une fracture scolaire s’est instaurée dans notre pays.

Certes, il convient de garder à l’esprit que le socle commun a été trop tardivement adopté pour avoir une prise efficace sur le fossé qui tend à séparer les « bons » élèves des autres. Celui-ci est devenu apparent au milieu des années 1990, grâce aux études de la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministère de l’éducation nationale. Le socle commun, quant à lui, n’a été institué que dix ans après, par la loi du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour l’avenir de l’École, alors même qu’il vise à garantir à chaque élève l’acquisition des savoirs et savoir-faire indispensables à l’accomplissement, avec succès, de sa scolarité et à l’exercice de la citoyenneté.

En outre, depuis son instauration, ce nouveau principe d’organisation des enseignements a été défendu avec une intensité très variable par les ministres en charge de l’éducation nationale. Aussi son articulation avec les programmes d’enseignement laisse-t-elle beaucoup à désirer. De plus, cet outil n’a été doté de son volet opérationnel et méthodologique qu’en 2010, soit cinq ans après son adoption par le Parlement. Il ne donne d’ailleurs pas satisfaction pour autant. En particulier, le livret personnel de compétences, tel que défini par l’arrêté du 14 juin 2010, est inutilement complexe, son souci de précision trop poussé pouvant, selon le Haut conseil de l’éducation, donner le sentiment « d’une parcellisation extrême des compétences et d’une approche… mécanique » ⁽10).

Trop récent, peu voire très peu approprié par l’institution scolaire, le socle n’a pas encore produit ses effets sur les disparités scolaires grevant notre système éducatif. Or, depuis la publication des résultats de l’évaluation internationale PISA (Programme for International Student Assessment), celles-ci sont désormais apparentes aux yeux des familles.

Conduite tous les trois ans par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), cette enquête permet de mesurer et de comparer les compétences des élèves de 15 ans dans trois domaines : la compréhension de l’écrit, la culture mathématique et la culture scientifique. En fonction de leurs résultats, les élèves sont répartis en 7 niveaux de compétences, deux niveaux ayant été ajoutés en 2009 pour affiner les hauts et bas niveaux.

Dans le cas de la France, les évaluations montrent que, depuis dix ans, l’écart entre les élèves suivant une scolarité normale (60 % de la population scolaire) et les élèves en difficulté (40 % de la population scolaire) ne cesse de progresser.

On observe ainsi un accroissement régulier de la population des élèves rattachée aux faibles niveaux de compétences : en 2009, les élèves des bas niveaux – inférieurs au niveau 2 – représentent 19,7 % contre 15,2 % en 2000, soit une hausse de 30 %, ce qui est considérable. Alors que les élèves situés en bas du tableau sont de plus en plus nombreux, une partie des autres appartiennent, tout aussi clairement, à « l’élite scolaire » telle qu’établie par l’enquête de l’OCDE : la performance des élèves français de 15 ans dits « à l’heure », car ils n’ont pas redoublé et fréquentent une classe de seconde générale et technologique, est en effet comparable aux meilleurs scores obtenus à PISA 2009 ⁽¹¹⁾.

Pourcentage d’élèves selon le niveau de compétences en compréhension de l’écrit aux évaluations PISA (2000 et 2009)


	Niveau inférieur à 1		Niveau 1	Niveau 2	Niveau 3	Niveau 4	Niveau 5
France 2009	4,2		11	22	30,6	23,7	8,5
OCDE 2000	6		11,9	21,7	28,7	22,3	9,5
	Niveau inférieur à 1b	Niveau 1b	Niveau 1a	Niveau 2	Niveau 3	Niveau 4	Niveau 5	Niveau 6
France 2009	2,3	5,6	11,8	21,1	27,2	22,4	8,5	1,1
OCDE 2009	1,1	4,6	13,1	24	28,9	20,7	6,8	0,8

NB : En 2009, le niveau 1 est devenu 1a et le niveau inférieur à 1 a été scindé en niveau 1b et niveau inférieur à 1b ; le niveau 5 a été scindé en niveau 5 et niveau 6.

Source : ministère de l’éducation nationale, note d’information n° 10-24, décembre 2010.

● Une école primaire défaillante pour 40 % de ses élèves

Les résultats de notre système éducatif sont donc médiocres, à commencer par ceux de l’école primaire. Or, ainsi que l’a rappelé l’Institut Montaigne dans sa contribution à la concertation sur la refondation de l’école, « si l’école primaire dysfonctionne, c’est la scolarité tout entière qui devient une entreprise impossible : il n’est en effet pas possible d’apprendre "autre chose" si l’on est incapable de lire, d’écrire, de former un raisonnement simple » ⁽¹²⁾.

Selon le Haut conseil de l’éducation, chaque année, quatre écoliers sur dix, soit environ 300 000 élèves, sortent du CM2 avec de « graves lacunes ». Près de 200 000 d’entre eux ont des acquis « fragiles et insuffisants » en lecture, écriture et calcul et plus de 100 000 n’ont pas la maîtrise des compétences de base dans ces domaines, des lacunes qui « empêcheront ces élèves de poursuivre une scolarité normale au collège » ⁽¹³⁾.

De même pour M. Laurent Bigorgne, de l’Institut Montaigne, alors que notre élite scolaire, mesurée par l’évaluation PISA, plafonne à 8 %, contre 12 % à 17 % dans certains pays membres de l’OCDE, 40 % des enfants qui entrent en classe de 6^ème ont des lacunes graves – celles-ci étant de surcroît, pour 15 % d’entre eux, « quasiment irrémédiables » ⁽¹⁴⁾.

En outre, du point de vue des comparaisons internationales, la dernière enquête PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study), présentée le 11 décembre 2012, fait état d’une baisse continue des performances en lecture des élèves de CM1. Le score de la France est en effet passé de 525 points en 2001 à 520 points en 2011 et se situe, désormais, très en dessous de la moyenne européenne (534).

Surtout, l’enquête montre une diminution très significative des performances pour la compréhension des textes informatifs (- 13 points), ainsi qu’une « surreprésentation de nos élèves dans la catégorie des élèves en difficulté et, inversement, une sous-représentation des élèves qui s’en sortent mieux » ⁽¹⁵⁾. Ainsi 32 % des enfants français se rangent dans le quart des élèves européens les plus faibles et seulement 5 % de nos élèves parviennent au score de 625 points, qui marque une compréhension approfondie des textes. Les élèves français sont, de surcroît, par manque de confiance en eux, toujours les plus nombreux à s’abstenir de répondre et aussi les plus nombreux à ne pas terminer les épreuves.

● Un collège qui aggrave leurs difficultés

Avec un « stock » de 300 000 élèves qui entrent sans les bases au collège, les résultats de ce niveau d’enseignement ne peuvent qu’être préoccupants.

En outre, celui-ci aggrave la situation des élèves en difficulté. Ainsi que l’a souligné le rapport de notre ancien collègue M. Jacques Grosperrin, citant à ce propos l’historien Antoine Prost, « le collège n’a aucun effet de remédiation : il ne répare pas les insuffisances des élèves du primaire ; il les creuse » ⁽¹⁶⁾.

Ce phénomène est parfaitement mis en évidence par les indicateurs mesurant les compétences de base en fin d’école primaire et de collège. Si en mars 2012, en fin de CM2, la proportion d’élèves qui maîtrisaient ces compétences en français était de 90 % dans l’enseignement public, hors éducation prioritaire, celle-ci n’atteignait que 75,4 % en fin de 3^ème ⁽¹⁷⁾.

Par ailleurs, l’évolution dans le temps des indicateurs associés aux lois de finances et aux lois de règlement pour les élèves des établissements les plus défavorisés ⁽¹⁸⁾ témoigne d’une dégradation des performances scolaires de ces jeunes en fin de 3^ème. La proportion de ces élèves maîtrisant les compétences de base en français est ainsi passée de 55 % en juin 2007 à 47 % en juin 2011 ⁽¹⁹⁾.

Les constats qualitatifs sur la maîtrise du français par les collégiens faits par les inspections générales de l’éducation nationale à l’occasion de leur travail sur les dispositifs d’aide aux élèves sont encore plus éloquents : « La maîtrise de la langue française reste bel et bien une pierre d’achoppement dans tous les collèges visités, en particulier dans l’éducation prioritaire. Il apparaît qu’un grand nombre d’élèves n’ont qu’un niveau de "survie" en langue française, niveau insuffisant pour suivre avec profit des enseignements disciplinaires. Les "taiseux" constituent, selon les enseignants rencontrés, parfois la majorité dans les classes. Ils s’enferment dans le silence parce qu’ils n’ont pas "les mots pour le dire" et qu’ils ne sont pas suffisamment accompagnés pour les acquérir » ⁽²⁰⁾.

● Une hausse marquée du nombre d’élèves en difficulté face à l’écrit

Depuis une dizaine d’années, la proportion d’élèves en difficulté face à l’écrit a considérablement augmenté. Ce phénomène est retracé dans une synthèse établie par les statisticiens de la DEPP et publiée par l’INSEE en 2011.

Sont analysés, dans ce cadre, les résultats de six évaluations :

– une évaluation issue du dispositif « CEDRE » ou cycle d’évaluations disciplinaires réalisées sur échantillons (mesurant les compétences générales en 3^èmeou CG) ;

– deux comparaisons dites « historiques », c’est-à-dire de plus long terme, à dix et vingt ans d’intervalle en fin de primaire (LEC, « Lire, écrire, compter » en 1987, 1997 et 2007) et en début de 6^ème (SPEC6 ou étude spécifique des difficultés de lecture à l’entrée en 6^ème en 1997 et en 2007) ;

– et, enfin, deux évaluations internationales, PISA et PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study qui a mesuré les performances en lecture en fin de CM1 en 2001 et 2006).

Au total, la proportion d’élèves en difficulté face à l’écrit concernerait, aujourd’hui, près d’un élève sur cinq. Le graphique ci-dessous illustre cette évolution, significative pour la majorité des évaluations examinées.

Ainsi, en fin d’école, « le pourcentage d’élèves faibles en compréhension de l’écrit a presque doublé de 1997 à 2007, passant de 11,0 % à 21,4 %, selon les résultats de l’évaluation LEC », tandis que dans le second degré, « les conclusions des évaluations PISA et CEDRE CG sont convergentes : la part des élèves les plus en difficulté a augmenté de manière significative : de 15,2 % à 19,8 % pour la première, et de 15,0 % à 17,9 % pour la seconde » ⁽²¹⁾.

Évolution de la part des élèves en difficulté face à l’écrit

(en %)

Source : « France, portrait social », édition 2011, INSEE.

Nota : « Élèves en difficulté » = SPEC6 : élèves de 6^ème en difficulté de lecture ; LEC : élèves de CM2 dans les faibles niveaux (référence : 1^er décile en 1987) ; PIRLS : élèves de CM1 sous l’« Intermediate Benchmark » ; PISA : élèves de 15 ans dans les groupes inférieurs au niveau 2 ; CEDRE CG = élèves de fin de 3^ème générale dans les groupes inférieurs au niveau 2.

L’accroissement du pourcentage des élèves en difficulté concerne tout particulièrement les collèges de l’éducation prioritaire, comme l’indique la figure ci-dessous.

En effet, selon l’évaluation SPEC6, la part des élèves en difficulté de lecture à l’entrée de la 6^ème dans ces collèges a augmenté de 20,9 % à 31,3 % de 1997 à 2007.

La comparaison des résultats de l’évaluation CEDRE « compétences générales » entre 2003 et 2009 est tout aussi préoccupante : « la proportion d’élèves dans les niveaux de performances les plus faibles (inférieurs au niveau 2) dans le secteur de l’éducation prioritaire a augmenté de 7,7 points entre les deux cycles d’évaluation, passant de 24,9 % en 2003 à 32,6 % en 2009. En comparaison, la part des élèves faibles n’a augmenté que de 2,9 points dans les collèges du secteur public hors éducation prioritaire et elle est restée stable dans le secteur privé. En 2009, près d’un tiers des élèves de fin de 3^ème sont ainsi en difficulté dans le secteur de l’éducation prioritaire, contre 17,7 % dans les collèges publics hors éducation prioritaire et 8,5 % dans les établissements privés » ⁽22).

Évolution des difficultés selon le secteur et les zones d’éducation

(en %)

Source : « France, portrait social », édition 2011, INSEE.

Enfin, ces difficultés sont encore plus prégnantes dans les outre-mer, ainsi que le rappelle le rapport de la concertation sur la refondation de l’école. Le pourcentage des jeunes en difficulté de lecture repéré lors des Journées défense et citoyenneté est en effet alarmant : autour de 30 % pour la Guadeloupe, la Martinique et la Réunion, 50 % en Guyane et 70 % à Mayotte ⁽²³⁾.

b) Une école qui transforme les inégalités sociales en inégalités scolaires

L’enquête PISA permet non seulement de « classer » les élèves français sur une échelle internationale, mais aussi d’analyser l’équité de notre système éducatif par rapport à celui des autres pays de l’OCDE, grâce à des indicateurs mesurant le lien entre les performances des élèves et leur milieu social.

Or, ce lien se renforce depuis une dizaine d’années, le statut économique, social et culturel des parents expliquant une plus grande part de la variation des scores des élèves français qu’en moyenne dans l’ensemble des pays de l’OCDE. Ainsi que l’a souligné la ministre déléguée en charge de la réussite éducative, Mme George Pau-Langevin, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2013, « l’anomalie de notre système éducatif tient au fait que nous sommes, parmi les pays de l’OCDE, un de ceux où les catégories sociales sont le plus nettement corrélées avec les résultats des enfants » ⁽24).

En moyenne, dans les pays de l’OCDE, la progression d’une unité de l’indice PISA de statut économique, social et culturel entraîne un écart de performance de 38 points. En France, cet écart est de 51 points ; il est donc supérieur de plus de 30 % à la moyenne de l’OCDE. Notre pays est d’ailleurs, avec la Nouvelle-Zélande, celui où ce différentiel est le plus important ⁽²⁵⁾.

En outre, comme cet écart n’était, en 2000, « que » de 44 points, on peut affirmer qu’en France, depuis une dizaine d’années, les inégalités sociales et les disparités scolaires se sont accrues.

La France, pays de la réussite scolaire prédestinée

Ainsi que l’a observé, en 2010, le président de la 3^ème chambre de la Cour des comptes, M. Jean Picq, la France est bien « le pays de la prédestination sociale, où la réussite scolaire est la plus fortement corrélée aux origines sociales ». Il a rappelé, à cet égard, que « plus de trois quarts (78,4 %) des élèves provenant de catégories sociales favorisées obtiennent un baccalauréat général, contre seulement moins d’un cinquième (18 %) des élèves d’origine sociale défavorisée. Quant aux bacheliers qui entrent dans les classes préparatoires aux grandes écoles, 55 % ont un père cadre, chef d’entreprise, professeur ou membre d’une profession libérale. Cette proportion est trois fois et demie plus importante que leur part dans la cohorte des élèves de 6^ème, tandis que celle des enfants d’origine ouvrière est quatre fois moins importante » ⁽²⁶⁾.

De même, selon le chercheur Georges Fotinos, notre système éducatif se caractériserait par des « filières de scolarité ». Il constate ainsi que :

– 13,2 % des élèves, soit près de 100 000 élèves, sont en retard de scolarité lors de l’entrée en 6^ème. Selon les professions et catégories socioprofessionnelles (PCS) des parents, ils se répartissent en fils ou filles d’inactifs (29 %), d’ouvriers (18 %), de cadres (4 %), et d’enseignants (3 %) ;

– en 2011, un peu plus de 96 000 élèves de collèges étaient scolarisés en SEGPA (section d’enseignement général et professionnel et adapté), sur des critères fortement sociaux (PCS des parents d’élèves : 0,3 % d’enseignants, 2 % de professions libérales et de cadres, 70 % d’ouvriers, d’inactifs ou de chômeurs et 14 % d’employés) ;

– en 2011, 1,4 million d’élèves étaient scolarisés dans les lycées d’enseignement général et technologique et près de 700 000 en lycée professionnel. 76 % des premiers étaient des enfants de cadres et professions intellectuelles supérieures contre 9 % d’enfants d’ouvriers. 41 % des seconds étaient des enfants d’ouvriers contre 9,4 % d’enfants de cadres et de professions intellectuelles supérieures ⁽²⁷⁾.

En réalité, notre école se caractérise par le fait qu’elle ne donne que très rarement une « deuxième chance » aux élèves fragiles, que leurs difficultés et leurs origines familiales ou sociales tendent à enfermer dans une spirale d’échecs ou d’orientations subies. En effet, pour le ministre de l’éducation nationale, M. Vincent Peillon, « les destins scolaires se nouent très tôt et, avec eux, des destins non seulement sociaux mais tout simplement humains – cela va jusqu’à influer sur l’espérance de vie » ⁽²⁸⁾.

Du point de vue de l’équité scolaire, notre pays, dans lequel les mairies affichent la devise « Liberté, Égalité, Fraternité », est dans la situation la plus défavorable qui soit.

c) Un échec scolaire massif

Véritable scandale pour la République, l’échec scolaire, c’est-à-dire, selon les définitions internationales, l’ensemble des jeunes qui sortent sans diplôme ou qualification de l’enseignement secondaire, représente près d’un jeune sur cinq. Chaque année, selon la ministre déléguée, chargée de la réussite éducative, Mme George Pau-Langevin, ce phénomène concerne 135 000 à 150 000 jeunes.

Même si la faiblesse des effectifs interrogés affaiblit leur précision, deux indicateurs permettent de mesurer, aujourd’hui, la proportion de ces jeunes :

– d’une part, les « sortants peu diplômés », leur nombre étant calculé par le ministère de l’éducation nationale à partir des Enquêtes emploi de l’INSEE. Il s’agit des jeunes qui ont quitté leurs études initiales depuis plus d’un an et qui sont sortis non diplômés ou diplômés, au plus, du brevet des collèges. En moyenne, sur 2008, 2009 et 2010, leur nombre était égal à 122 000, représentant ainsi 17 % des jeunes ayant terminé leur formation initiale ⁽29) ;

– d’autre part, les « sortants précoces » ou « décrocheurs ». Âgés de 18 à 24 ans, ces jeunes n’ont pas suivi de formation au cours des quatre dernières semaines précédant l’enquête et n’ont pas terminé avec succès un enseignement secondaire du second cycle : ils n’ont ni CAP, ni BEP, ni diplôme plus élevé. En 2011, leur part était de 11,9 % (contre 13,5 % dans l’Europe à 27), alors que l’Union européenne vise un pourcentage de sorties précoces inférieur à 10 % pour 2020, notre pays ayant, pour sa part, fixé l’objectif à 9,5 %. Or, depuis près de dix ans, ce pourcentage est relativement stable, puisqu’il représentait, en 2003, 12,3 % des jeunes considérés. Enfin, par rapport à ses partenaires européens, si la France se situe à un niveau inférieur à celui du Royaume-Uni (15 %) et proche de l’Allemagne (12 %), elle fait moins bien que la Finlande (10 %) ou les Pays-Bas (9 %) ⁽³⁰⁾.

Il y a lieu de noter que ce dernier indicateur a remplacé celui des jeunes âgés de 18 à 24 ans n’ayant pas obtenu de diplôme de second cycle, lequel était encore moins flatteur pour notre pays. En effet, en 2008, ces « jeunes sans diplôme » représentaient 17 % de la population de l’ensemble de la population âgée de 20 à 24 ans, soit 140 000 individus.

On observera par ailleurs qu’en 2010, selon les statistiques recueillies par les établissements d’enseignement secondaire, les flux d’élèves sortants avant une classe terminale s’élevaient, en métropole, à 72 000 jeunes. Parmi eux, 28 000 avaient arrêté l’école après une classe du premier cycle ou une première année de CAP ou de BEP, 9 000 avaient abandonné leurs études après une classe de 2^nde ou de 1^ère générale ou technologique, 18 000 après une classe de 2^nde professionnelle et 18 000 après une classe de 1^ère professionnelle. Ensemble, ces jeunes représentaient 9,7 % des sortants de l’enseignement secondaire.

Selon le directeur de l’Institut Montaigne, M. Laurent Bigorgne, ces données traduisent une « accoutumance » de notre pays à « l’insupportable », à l’opposé de l’attitude des pays nordiques. En effet, « si de nombreux facteurs expliquent les excellents résultats que connaissent, en matière scolaire, certains pays du nord de l’Europe – par exemple le fait que le finnois est une langue plutôt facile à apprendre –, il en est un qui me paraît décisif : dans ces pays, relativement peu peuplés, on considère que "laisser tomber" un élève revient à se priver d’un talent et d’une contribution à la productivité, à l’attractivité, à la cohésion sociale du pays. L’idée de voir 20 % de la population scolaire sortir de l’école sans rien à l’âge de 16 ans est, là-bas, inacceptable – c’est un "luxe" que l’on ne peut tout simplement pas se permettre. Au contraire, en France, on s’est accoutumé, en matière scolaire, à un niveau de douleur insupportable, non seulement pour ceux qui la vivent, mais aussi pour la nation dans son ensemble » ⁽³¹⁾.

B. UNE ÉCOLE QUI ALLOUE AU PRIMAIRE UNE PART DES DÉPENSES PAR ÉLÈVE TRÈS INFÉRIEURE À LA MOYENNE EUROPÉENNE

Le « décrochage » des acquis des élèves est corrélé au déséquilibre qui affecte, depuis des décennies, l’allocation des moyens à l’école.

En effet, pour lutter contre ces mauvais résultats et faire émerger une élite scolaire plus étoffée, la stimulation des capacités cognitives et des compétences langagières des plus jeunes enfants devrait être érigée en priorité budgétaire.

L’exemple du programme « PARLER » (Parler, Apprendre, Réfléchir, Lire Ensemble pour Réussir) montre d’ailleurs qu’il faut intervenir le plus tôt possible, la maîtrise en grande section, CP et CE1 des compétences de base pour réussir sa scolarité par la suite étant effectivement fondamentale.

Le programme PARLER selon l’Institut Montaigne ⁽32)

Mis en place par le docteur Michel Zorman, ce programme a été appliqué dans les zones d’éducation prioritaire (ZEP) de l’académie de Grenoble en fin de maternelle et au début de l’école élémentaire dans huit classes entre 2005 et 2008. Il a permis de réduire l’échec scolaire par deux par rapport aux classes témoins, tandis que la proportion d’élèves en grande difficulté scolaire, qui était extrêmement élevée, a été réduite de 25 % à 12 %. Quant aux bons élèves, leur nombre a doublé en volume dans l’échantillon.

Ces résultats sont fondés sur vingt ans de recherches en psychologie cognitive, inspirées de la plus grande synthèse de la recherche mondiale sur les compétences clés à développer chez l’enfant, menée par le National Institute of Child Health and Human Development à la demande du Congrès américain.

Le programme « PARLER » montre ainsi que les recherches donnent toujours les mêmes résultats sur :

– les compétences à travailler de façon prioritaire, à savoir la phonologie, le code alphabétique et la compréhension des textes ;

– la façon de travailler la plus performante, à savoir une approche structurée et le travail en petits groupes de niveaux homogènes.

Or, au lieu d’investir massivement dans l’enseignement primaire, la France dépense beaucoup plus pour ses lycéens. Ainsi, aux prix 2011, la dépense moyenne par élève dans le premier degré s’élevait à 5 870 euros, contre 11 470 euros dans le second cycle général et technologique ⁽³³⁾.

En 2011 toujours, quand la nation dépensait 100 euros pour un élève de l’élémentaire, elle consacrait 96 euros pour un élève du préélémentaire, mais 141 euros pour un collégien, 196 euros pour un lycéen et 197 euros pour un étudiant ⁽³⁴⁾.

Ce « contresens » éducatif et budgétaire est ancien et a été présenté dans ces termes par M. Laurent Bigorgne, alors directeur général adjoint de l’Institut Montaigne : « Nous n’allons pas faire mine de découvrir que l’enseignement primaire est depuis plusieurs décennies le grand sacrifié des politiques publiques de l’éducation. Il n’est jamais la préoccupation réelle des recteurs, et on se contente assez bien que les arbitrages – notamment budgétaires – aient été rendus des années durant au profit du secondaire. Certes, nous sommes dans la moyenne de l’OCDE pour les dépenses d’éducation, mais nous avons sans doute le lycée le plus cher et le premier degré le plus cheap, et ce depuis longtemps » ⁽³⁵⁾.

Du point de vue des comparaisons internationales, ainsi que le montre le tableau ci-après, avec une dépense annuelle moyenne par élève dans le primaire s’élevant à 6 373 dollars en 2009, la France se situe nettement en dessous de la moyenne de l’OCDE (7 179 dollars) et très nettement en dessous de celle des pays européens membres de cette organisation (7 762 dollars).

Au total, la France se situe, par rapport à la moyenne de l’OCDE, à un niveau de dépenses annuelles par élève inférieur de 5 % pour l’école maternelle et de 15 % pour l’école primaire, mais en revanche supérieur de 10 % pour le collège et, surtout, de 26 % pour le lycée.

Si l’on prend en compte les dépenses cumulées sur la durée des études secondaires, en moyenne, pour l’OCDE, ces dépenses s’établissent à 63 163 dollars parité pouvoir d’achat (PPA). Avec une dépense cumulée supérieure de 19 % à la moyenne de l’OCDE, la France (74 874 dollars PPA) figure « parmi les pays qui dépensent le plus pour la scolarité d’un élève du secondaire », tandis qu’avec 31 866 dollars PPA de dépenses cumulées sur la durée d’études d’un élève du primaire, la France se situe sensiblement en dessous de la moyenne de l’OCDE (- 30 %) ⁽³⁶⁾.

Dépenses moyennes annuelles des établissements par élève (2009)
(En équivalents USD convertis sur la base des parités de pouvoir d’achat pour le PIB)


	Préprimaire	Primaire	Secondaire
	Préprimaire	Primaire	collège	lycée	ensemble
France	6 185	6 373	9 111	12 809	10 696
Finlande	5 553	7 368	11 338	7 739	8 947
Allemagne	7 862	6 619	8 130	11 287	9 285
Italie ⁽¹⁾	7 948	8 669	9 165	9 076	9 112
Japon	5 103	7 729	8 985	9 527	9 256
Corée	6 047	6 658	7 536	11 300	9 399
Pays-Bas	7 437	7 917	11 708	11 880	11 793
Espagne	6 946	7 446	9 484	11 265	10 111
Suède	6 549	9 382	9 642	10 375	10 050
Royaume-Uni	6 493	9 088	10 124	9 929	10 013
États-Unis	8 396	11 109	12 247	12 873	12 550
Moyenne OCDE	6 670	7 719	8 854	9 755	9 312
Moyenne UE21	6 807	7 762	9 369	9 666	9 513

⁽¹⁾ Établissements publics uniquement (enseignement supérieur excepté)

Source : Regards sur l’éducation 2012, OCDE, septembre 2012.

On suivra donc sur ce sujet la Cour des comptes qui, dans son rapport sur l’éducation nationale et la réussite des élèves, juge « inexplicable que la France soit un des pays de l’OCDE où l’école primaire reçoit le moins de financements publics par rapport au lycée, alors que c’est précisément à ce niveau qu’il convient de commencer à lutter contre les carences scolaires les plus graves » ⁽³⁷⁾.

La faiblesse des financements consacrés au primaire se traduit par celle du taux d’encadrement de ce niveau d’enseignement, qui, en France, contrairement à ce que pourrait laisser penser le nombre moyen d’élèves moyen par classe, est, comme l’a rappelé le directeur général de l’enseignement scolaire au ministère de l’éducation nationale, M. Jean-Paul Delahaye, « l’un des plus faibles des pays de l’OCDE » ⁽³⁸⁾.

Selon cette organisation, en effet, on comptait, en 2010, dans notre pays, 18,7 élèves par enseignant, c’est-à-dire sans compter les personnels non enseignants, de type « auxiliaires d’éducation », un ratio très supérieur à celui de la moyenne de l’OCDE (15,8), ainsi qu’à celui de la moyenne des 21 pays européens membres de cette organisation (14,3). En 2010, ce niveau nous plaçait plutôt du côté de la moyenne du G20 (19,4), qui regroupe les grands pays développés et émergents comme la Russie (19,2) ⁽³⁹⁾.

De plus, en raison des suppressions de postes massives décidées par la précédente majorité, ce taux aura encore certainement baissé en 2011, comme le montrera la prochaine édition des Regards sur l’éducation de l’OCDE.

Outre qu’elle est inefficiente au regard de l’objectif d’amélioration des performances de notre système éducatif, l’allocation actuelle des moyens entre l’école primaire et le secondaire tend, enfin, à conforter le caractère inéquitable de l’orientation scolaire.

En effet, celle-ci, au collège et au lycée, dépend étroitement du niveau initial des élèves à l’école primaire, ainsi que l’a constaté le Haut conseil de l’éducation. Par conséquent, un parcours scolaire qui débute « mal », au sein d’un environnement pédagogique doté de moyens insuffisants, ne débouche que très rarement vers un baccalauréat général ou technologique, le sésame d’une entrée réussie dans l’enseignement supérieur…

Une mécanique d’orientation-exclusion se déclenchant dès l’école primaire
selon le Haut conseil de l’éducation

Dans son bilan annuel 2007, le Haut conseil de l’éducation a relevé que les élèves obtiennent des résultats très contrastés à l’issue du primaire : « 60 % ont des résultats acceptables ou satisfaisants ; 25 % ont des acquis fragiles ; 15 % connaissent des difficultés sévères ou très sévères. Or, dans les mises à jour, en 2007, de la situation scolaire d’un panel d’élèves entrés ensemble en 6^ème, et ayant tous quitté l’enseignement secondaire, on retrouve à peu près trois groupes du même ordre : 64 % ont un baccalauréat général, technologique ou professionnel ; 20 % ont un diplôme de niveau CAP-BEP ou ont atteint une classe terminale de lycée ; 16 % ont quitté le système éducatif sans qualification ni diplôme. Ainsi, jusqu’à la fin de la scolarité secondaire, l’orientation entérine très largement une répartition hiérarchisée des élèves déterminée dès l’école élémentaire ».

Source : « L’orientation scolaire », Haut conseil de l’éducation, Bilan des résultats de l’École – 2008. Les caractères gras sont de l’original.

C. UNE ÉCOLE AUX RYTHMES PÉNALISANTS

La relative « indifférence » de l’école à l’hétérogénéité des élèves se vérifie aussi dans l’organisation du temps scolaire. En effet, celle-ci, selon la Cour des comptes, « n’est pas prioritairement conçue en fonction des élèves », alors que leurs rythmes d’apprentissage sont variables ⁽40).

Les élèves français sont donc astreints à une charge de travail parmi les plus élevées au monde, qui les épuise sans pour autant améliorer leurs résultats.

1. Des rythmes scolaires déconnectés des besoins des élèves

Au sein de l’OCDE, la France est le pays qui a l’année scolaire la plus courte – 144 jours officiels dans le primaire – et l’une des journées les plus longues. Le temps scolaire est donc à la fois concentré et rigide, ce cadre ne laissant quasiment aucune place aux aménagements qui permettraient de tenir compte des rythmes d’apprentissage hétérogènes des élèves.

a) Une année scolaire excessivement courte dans le primaire

Avec 140 jours d’école effectifs dans le primaire et 178 jours dans le secondaire, la France reste parmi les pays développés dont la scolarité est la plus concentrée sur l’année.

En effet, la moyenne des pays européens membres de l’OCDE est, comme l’indique le tableau ci-dessous, de 185 jours dans le primaire et de 182 jours dans le secondaire.

Organisation du temps de travail des enseignants (2010)
Nombre de semaines et de jours d’enseignement dans les établissements publics


	Nombre de semaines d’enseignement			Nombre de jours d’enseignement
	Primaire	Premier cycle du secondaire	Deuxième cycle du secondaire (filière générale)	Primaire	Premier cycle du secondaire	Deuxième cycle du secondaire (filière générale)
Autriche	38	38	38	180	180	180
Belgique (Fr.)	38	38	38	183	183	183
Danemark ⁽¹⁾	42	42	42	200	200	200
Angleterre ⁽¹⁾	38	38	38	190	190	190
Finlande	38	38	38	189	189	189
France	36	36	36	144	m*	m*
Allemagne	40	40	40	193	193	193
Japon	40	40	40	201	201	198
Corée	40	40	40	220	220	220
Moyenne OCDE	38	38	38	187	185	183
Moyenne UE21	38	38	38	185	182	182

⁽¹⁾ Temps réel d’enseignement et de travail m* : donnée manquante

Source : « Regards sur l’éducation 2012 », OCDE, septembre 2012.

Or cette singularité a été accentuée ces dernières années, plusieurs pays membres de l’OCDE, européens ou asiatiques, ayant, depuis 2003, procédé à un allongement de leur calendrier scolaire pour atteindre 38 à 40 semaines. C’est notamment le cas de la Pologne (+ 1 semaine), de la République tchèque (+ 2 semaines), de la Corée (+ 3 semaines), de l’Italie et du Japon (+ 5 semaines) ⁽41).

En outre, l’année scolaire est mal organisée, ainsi que l’ont établi plusieurs rapports, en particulier celui de l’Académie nationale de médecine, celui de la mission d’information de notre Commission sur les rythmes de vie scolaire et celui du comité de pilotage de la Conférence nationale des rythmes scolaires de 2010-2011 ⁽⁴²⁾.

En raison de l’organisation des examens du secondaire, le mois de juin est « amputé » d’un grand nombre de cours, tandis que le premier trimestre est inutilement long, le mois de novembre étant la période de l’année où, selon le chrono-psychologue François Testu, les enfants sont les plus vulnérables en raison du changement de saison ⁽⁴³⁾.

Par ailleurs, l’équilibre sept semaines de travail/deux semaines de vacances qui permet, selon les chrono-biologistes, d’alterner de manière optimale les séquences de travail et de repos n’est pas respecté du fait des préoccupations des professionnels du tourisme ⁽⁴⁴⁾.

À cet égard, le rapporteur se félicite que le ministre de l’éducation nationale ait décidé, dès 28 juin 2012, de modifier le calendrier scolaire afin de porter à deux semaines pleines – au lieu de dix jours – la durée des vacances de la Toussaint ⁽⁴⁵⁾.

Enfin, cette année si courte entraîne mécaniquement, comme on le verra plus loin, des journées et des semaines scolaires longues, c’est-à-dire caractérisées par une charge horaire moyenne, quotidienne et hebdomadaire, élevée.

b) Une semaine de quatre jours contraire aux intérêts des élèves-enfants

Menée par M. Xavier Darcos, alors ministre de l’éducation nationale, la réforme de l’enseignement primaire de 2008 s’est traduite par la suppression des cours le samedi matin et une réduction de la durée hebdomadaire de l’enseignement de 26 heures à 24 heures, celui-ci étant organisé sur quatre jours ⁽46).

L’historien Antoine Prost l’a qualifiée de « Munich pédagogique » ⁽⁴⁷⁾, un jugement sévère que corroborent les témoignages recueillis par la mission d’information de notre Commission sur les rythmes de vie scolaire et le comité de pilotage de la Conférence nationale sur les rythmes scolaires.

Ce dernier a notamment constaté que cette semaine de quatre jours « fait l’unanimité dans la description de ses inconvénients : fatigue des élèves et resserrement des enseignements » ⁽⁴⁸⁾.

La semaine de quatre jours est en effet inadaptée du point de vue des intérêts de l’enfant comme de l’élève.

En premier lieu, cette organisation du temps scolaire est synonyme de fatigue et de problèmes de concentration pour les élèves. Selon certains chercheurs, elle va même jusqu’à entraîner la désynchronisation des rythmes biologiques de l’enfant.

En effet, pour le chrono-psychologue François Testu, la rythmicité journalière classique, qui voit le niveau de vigilance des élèves progresser du début jusqu’à la fin de la matinée, s’abaisser après le déjeuner et progresser au cours de l’après-midi, disparaît pour laisser place à une rythmicité inversée, observable chez certains enfants le lundi, voire jusqu’au mardi midi, et s’accompagne d’une baisse du niveau des performances psychotechniques.

Le rapport de la mission d’information de notre Commission sur les rythmes de vie scolaire en concluait que « si le lundi et le mardi sont « perdus », il ne reste que deux jours scolaires utiles. Si tel était le cas, l’année scolaire française, déjà si singulière, en Europe, par le caractère concentré des jours d’enseignement, en serait donc d’autant plus réduite. En effet, 36 semaines d’enseignement fois 2 jours, au lieu de 4, font 72 jours d’enseignement au lieu de 144, le nombre de jours officiel… » ^(3).

En deuxième lieu, du point de vue de l’enseignement, le temps manque pour couvrir les programmes, ce qui était prévisible, tandis que la répartition des disciplines dans les emplois du temps devient problématique (certaines d’entre elles risquant notamment de disparaître, comme les enseignements artistiques, ainsi que le notait, dès 2000, l’inspection générale de l’éducation nationale).

Toutefois, il y a pire que ces inconvénients déjà bien réels : selon M. Antoine Prost, la réduction du temps de travail des élèves, « par son ampleur et ses modalités, handicape durablement les apprentissages élémentaires » et a, de ce fait, « organisé l’échec scolaire » ⁽⁴⁹⁾.

En dernier lieu, dans les écoles de l’éducation prioritaire, la semaine de quatre jours a des effets négatifs encore plus accentués. En effet, dans les « quartiers », la libération du temps n’est pas nécessairement synonyme d’épanouissement, d’éveil ou d’intégration, mais peut, au contraire, accroître les différences entre les milieux culturels et sociaux, en laissant à leur sort les élèves appartenant à des milieux défavorisés.

Selon M. François Testu, en elle-même, cette organisation du temps scolaire « ne génère pas des inégalités, mais elle les creuse à tous les niveaux : attention, vigilance, performances scolaires, sommeil, etc. » ⁽⁵⁰⁾. De même, l’inspection générale de l’éducation nationale constatait, il y a treize ans, que « les réserves les plus vives sur la poursuite de l’expérience de la semaine de quatre jours sont exprimées par les enseignants exerçant en cours préparatoire et/ou en réseau d’éducation prioritaire, c’est-à-dire auprès des enfants les plus fragiles » ⁽⁵¹⁾.

Outre qu’elle constitue une aberration scolaire, force est de constater que, sur le plan des comparaisons internationales, la semaine de 4 jours constitue, au sein des pays développés, une exception française. En effet, elle n’est en vigueur que dans l’enseignement primaire de notre pays.

Certes, aucune enquête ne permet de comparer l’organisation de la semaine ou de la journée scolaire dans les pays développés. Cependant, l’extrapolation des données de l’OCDE, en divisant le nombre de jours d’école par le nombre de semaines scolaires, conduit à dégager ce que le ministère de l’éducation nationale appelle un « modèle dominant », celui d’une « semaine scolaire de cinq jours pleins ». Au‐dessous de cette moyenne, la semaine de 4,5 jours est seulement pratiquée en Belgique et, en France, dans le secondaire ⁽⁵²⁾.

2. Des journées chargées mais probablement peu efficaces

Si l’année scolaire française est concentrée sur un nombre de jours limité, le volume horaire annuel des élèves français est l’un des plus lourds des pays de l’OCDE, ainsi que le montre le tableau ci-après.

En extrapolant les données recueillies par cette organisation, la charge quotidienne moyenne des enseignements serait en effet, dans ces pays, de quatre heures en primaire et d’un peu moins de cinq heures dans le secondaire (horaire total/nombre de jours) – chiffres à comparer avec les six heures de l’école primaire française. Comme le souligne Mme Agnès Cavet, il en résulte une journée des écoliers, des collégiens et des lycéens français « plus dense et plus chargée que celle de la plupart des autres élèves dans le monde » ⁽53).

Temps d’instruction obligatoire dans les établissements publics (2010)
Nombre annuel moyen d’heures d’instruction obligatoires

	De 7 à 8 ans	De 9 à 11 ans	De 12 à 14 ans	À 15 ans (programme typique)
Autriche	690	766	914	1 005
Belgique (Fr.)⁽¹⁾	840	840	960	m*
Danemark	701	813	900	930
Angleterre	893	899	925	950
Finlande	608	640	777	856
France	847	847	971	1 042
Allemagne	641	793	887	933
Japon	735	800	877	m
Corée	612	703	859	1 020
Moyenne OCDE	774	821	899	920
Moyenne UE21	750	800	877	907

⁽¹⁾ La tranche d’âge « De 12 à 14 ans » comprend uniquement les élèves âgés de 12 et 13 ans

* : donnée manquante

Source : « Regards sur l’éducation 2012 », OCDE, septembre 2012.

● Dans le primaire

De toute évidence, la journée de six heures de l’école primaire – 5 heures 30 d’enseignement et 30 minutes de récréation – ne tient pas compte des capacités de vigilance et d’attention des enfants.

Selon les chercheurs, celles-ci vont de 4 heures à 4 heures 30, étant précisé que ces jeunes élèves arrivent fatigués à l’école et que leurs facultés n’augmentent que progressivement à partir de 9 heures pour connaître un premier pic vers 10-11 heures, puis diminuer, en début d’après-midi, jusqu’à 14 heures et retrouver un pic vers 15-16 heures.

Selon les témoignages recueillis par la mission d’information de notre Commission sur les rythmes de vie scolaire, on n’observe même plus, pour les enfants issus de milieux défavorisés, de temps fort d’attention l’après-midi, période au cours de laquelle ils « décrochent » et attendent, avec impatience, d’être « libérés » à 16 heures 30 : la situation de ces élèves s’apparente, selon M. Hubert Montagner, à de la « maltraitance » ⁽⁵⁴⁾.

Or, la non prise en compte par le temps scolaire de ces données pourtant fondamentales a été singulièrement accentuée par la mise en place des deux heures hebdomadaires d’aide personnalisée destinée aux élèves en difficulté.

Cette aide est en effet dispensée lors de plages horaires qui sont toutes, d’une manière ou d’une autre, problématiques au regard des intérêts des enfants :

– séances avant la matinée de classe (le plus souvent de 30 minutes, parfois de 40 ou 45 minutes), alors que les élèves débutent leur journée scolaire en étant fatigués ;

– séances inscrites dans le temps de la pause méridienne avant ou après le repas (durée de 30 à 50 minutes), ce qui revient à séparer, pendant ces moments d’échange, les élèves en difficulté de leurs camarades ;

– séances du soir souvent, en parallèle avec d’autres offres d’activités dans l’école ou à l’extérieur (de 30 minutes à 1 heure 15), cette formule ajoutant à la fatigue suscitée par une journée déjà bien longue.

En outre, d’un point de vue pédagogique, cette palette d’options ne garantit en rien que des choix optimaux sont opérés par rapport à l’âge des élèves. Ainsi, selon les observations des inspections générales de l’éducation nationale, « les durées jugées idéales sont différentes pour les enfants de l’école maternelle et les élèves du cycle 3 : la demi-heure qui convient aux plus jeunes paraît trop courte au cycle 3 et, inversement, le temps jugé pertinent au cycle 3 (45 minutes environ) est trop long pour les petits » ⁽⁵⁵⁾.

● Dans le secondaire

Selon les calculs du ministère de l’éducation nationale, dans les pays de l’OCDE, en extrapolant les données de cette organisation (horaire total/nombre de semaines), la charge hebdomadaire moyenne des enseignements serait de 26 heures dans le secondaire.

Les collèges et les lycées français se caractérisent donc par des horaires particulièrement lourds :

– au collège, la durée hebdomadaire est égale, selon les arrêtés de 1996, 2002, 2004 et 2006, à 28 heures 30 auxquelles s’ajoutent 3 heures d’enseignement facultatif et les 2 heures d’accompagnement éducatif mis en place par le précédent gouvernement, ce dernier temps ne bénéficiant qu’à des élèves volontaires. Ce total, déjà considérable, se traduit de surcroît par des emplois du temps « décousus », qui aggravent la fatigue des enfants ;

– au lycée, la durée hebdomadaire des cours varie entre 30 et 40 heures, les réformes successives ayant multiplié, dans les lycées généraux, les matières, les options et les modules. Ainsi que le souligne la Cour des comptes, « les grilles horaires sont en moyenne supérieures de 10 à 20 % à celles qui sont pratiquées dans la plupart des pays européens, cet écart pouvant aller jusqu’à 20 à 30 % si l’on compare les horaires maxima », conduisant les lycéens français à avoir une charge de travail hebdomadaire souvent excessive ⁽⁵⁶⁾.

Il est vrai aussi que, dans ce degré d’enseignement, les horaires sont largement déterminés, ainsi que l’a constaté la mission d’information de notre Commission sur les rythmes de vie scolaire, par « le poids des différentes disciplines dans les grilles hebdomadaires d’enseignement, la journée et la semaine des élèves s’organisant ainsi autour d’un "alignement" – pas toujours cohérent – de cours d’une heure ». En conséquence, les emplois du temps des collégiens et des lycéens « ne peuvent être établis sur des bases plus compatibles avec un rythme qui favoriserait, d’abord et avant tout, les apprentissages des élèves » ⁽⁵⁷⁾.

C’est aussi l’avis de la Cour des comptes qui observe que « les emplois du temps sont établis par les chefs d’établissement en tenant compte des normes nationales qui déterminent un volume horaire annuel pour chacune des disciplines enseignées. Ce cadre national annuel laisse en théorie une marge de manœuvre dans la répartition des enseignements tout au long de l’année. Mais, en pratique, c’est la logique hebdomadaire qui prévaut, sans véritable modulation en cours d’année, avec parfois une variation d’une heure une semaine sur deux, mais répartie de manière identique tout au long des trimestres… En outre, le poids des heures obligatoires, imposé par les arrêtés ministériels fixant les programmes nationaux dans chaque discipline, et la définition hebdomadaire du service des enseignants limitent fortement les possibilités d’adaptation locale en fonction des besoins des élèves » ⁽¹⁾.

● Un temps scolaire probablement peu performant

Ces journées chargées sont-elles « productives » au regard des apprentissages scolaires ? Rien n’est moins sûr. Certes, la mission d’information sur les rythmes de vie scolaire, citant à ce sujet les analyses d’un expert de l’OCDE, M. Éric Charbonnier, a constaté qu’« il n’y a pas de corrélation forte » entre le temps scolaire et les performances d’un système éducatif ⁽²⁾.

Dans le même temps, force est de constater, aux côtés de la Cour des comptes, que les pays qui obtiennent les meilleurs résultats dans les évaluations des enquêtes PISA ont une durée cumulée d’enseignement plus faible que celle de la France : Finlande : - 33 % ; Corée : - 29 % ; Suède : - 29 % ; Japon : - 21 %…⁽¹⁾.

En réalité, s’il devait y avoir une corrélation entre les piètres performances de l’école française et ses journées « chargées », elle devrait être probablement recherchée dans l’incapacité de l’éducation nationale à conjuguer, en raison de ce carcan horaire, les différents « temps » de l’élève, entre travail collectif (en classe entière et en petits groupes), travail individuel et activités péri-éducatives.

D. UNE ÉCOLE QUI ORIENTE PAR L’EXCLUSION

Le processus d’orientation est marqué par des problèmes de fond : une perception trop fréquente de l’orientation comme « une sanction des résultats scolaires, et non, conformément aux orientations affichées par l’éducation nationale, comme la construction du choix d’un parcours de formation », une contradiction entre l’affirmation par l’éducation nationale de « l’égale valeur » des trois voies de formation et la « valorisation de fait des voies générale et technologique » et une orientation vers la voie professionnelle « fréquemment décidée par défaut pour les élèves les moins bien notés » ⁽58).

Ce constat de la Cour des comptes met en lumière le caractère injuste et stigmatisant de l’orientation scolaire telle qu’elle est pratiquée dans notre pays. Génératrice d’anxiété et d’irritation, voire de souffrance et de colère, elle conduit à dévaloriser les filières professionnelles, celles-ci étant associées, par les élèves et leurs parents, à la sanction de l’échec scolaire.

Les mesures précédemment mises en œuvre pour corriger ce processus par une meilleure information des élèves et un repérage précoce des « décrocheurs » s’avèrent néanmoins trop récentes et pas assez « systémiques ».

1. Un processus qui déprécie les élèves rencontrant des difficultés scolaires et, au-delà, la voie professionnelle

Les familles sont confrontées à un système de formation très hiérarchisé, au sommet duquel est placée la voie générale du lycée, et au sein duquel, selon un rapport de 2008 du Haut conseil de l’éducation, « l’orientation tend à procéder par exclusions successives vers des voies ou des filières moins considérées » ⁽59).

En effet, l’orientation au collège et au lycée se fondant essentiellement sur les résultats scolaires obtenus par les élèves dans des savoirs abstraits, fruits de l’enseignement des matières dites « générales », elle se fait, d’après la Cour des comptes, « par l’échec et non en vue d’une réussite »⁽⁶⁰⁾, même si le poids de la « contrainte territoriale » dans ce processus doit être relevé. Les élèves qui échouent ou présentent des faiblesses dans ces disciplines sont donc écartés de la 2^nde générale, pour être affectés en lycée professionnel.

L’orientation scolaire selon la Cour des comptes

Si l’orientation se fait souvent par l’échec, elle dépend aussi de l’offre scolaire existante, les différences de parcours observées entre les académies étant très nettes : « dans certaines académies, 1 élève sur 3 est orienté dans la voie professionnelle en fin de troisième, alors que dans d’autres, cette proportion n’est que de 1 sur 5 ». Ainsi, dans l’académie de Lille, une offre de formation « très importante » en voie professionnelle a eu pour effet « de limiter le nombre d’élèves susceptibles de réussir dans l’enseignement supérieur ». L’orientation reflète aussi une très forte inégalité sociale : « un enfant d’ouvrier non qualifié a cinq fois moins de probabilités d’obtenir un baccalauréat général qu’un enfant de cadre, mais en revanche neuf fois plus de n’avoir aucun diplôme »⁽⁶¹⁾.

L’enseignement professionnel occupe ainsi, dans notre système éducatif, une place très dévalorisée qui explique en partie l’absentéisme et le décrochage qu’il connaît, au quotidien, dans ses établissements. Quel paradoxe lorsque l’on rappelle que la voie professionnelle a été conçue pour offrir des débouchés rapides à ses diplômés !

Cette situation est d’autant plus injuste et absurde que la décision d’orientation s’appuie sur des notes et des moyennes de notes dont les insuffisances, en termes d’évaluation des compétences des élèves, ont été démontrées depuis longtemps.

En outre, l’élève orienté en lycée professionnel se voit souvent appliquer une « double peine » : ce dernier, en raison du contingentement des places par spécialité professionnelle, est non seulement orienté vers une filière non désirée, mais affecté dans une spécialité qui ne l’intéresse pas ou qui ne correspond pas à ses aptitudes ou qui le contraint à quitter son secteur géographique.

Enfin, ce mode d’orientation est mal ressenti par les élèves comme par leurs parents. Dans une étude récente, le chercheur Georges Fotinos indique qu’en 2011, près de 60 000 familles ont été concernées par une décision contraire à leur demande de poursuite de scolarité de leur enfant et que plus d’une sur quatre a fait appel pour un taux de succès de 30 %.

Au regard des près de 3 millions d’élèves scolarisés aux niveaux « d’orientation » concernés (passage en 2^nde générale ou « techno », passage en 2^nde « pro » et passage en 1^ère générale ou « techno »), ce phénomène apparaît marginal, mais son « impact au niveau des acteurs et usagers du système éducatif est considérable », car il développe « un sentiment de défiance et parfois d’agressivité de la part des parents et dans une moindre mesure des enseignants » ⁽⁶²⁾.

2. Des mesures ponctuelles d’amélioration des dispositifs d’information et d’orientation adoptées en 2006 et 2009

Pour lutter contre ce sentiment d’injustice, l’attractivité de la voie professionnelle devrait être renforcée. Celle-ci devrait être perçue pour ce qu’elle est, c’est-à-dire la garantie d’une formation qualifiante et d’une insertion rapide dans le monde de l’entreprise. Sans oublier le fait qu’elle peut aussi jouer un rôle de promotion sociale en étant la première étape d’un parcours débouchant sur un diplôme « bac + 3 » – à savoir la licence professionnelle – construit entre l’université et les entreprises d’un bassin d’emploi.

Cela suppose de donner une information « lisible » sur les diplômes et les emplois à toutes les familles, c’est-à-dire bien au-delà des milieux aisés qui détiennent aujourd’hui les codes leur permettant de s’orienter dans les univers variés des formations du secondaire, du supérieur et des métiers.

C’est pourquoi a été créé, face à l’extraordinaire complexité du système d’accueil et d’information relatif à l’orientation – une vingtaine de structures intervenant à l’échelle de chaque région –, un poste de délégué interministériel en 2006.

Placé auprès des ministres chargés de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de l’emploi, du travail et de l’insertion professionnelle des jeunes, il est chargé de coordonner l’action de l’État dans les domaines de l’information sur les métiers et le monde de l’entreprise, de l’orientation scolaire et dans les établissements d’enseignement supérieur, de la préparation à l’emploi et de l’insertion professionnelle des jeunes.

Par ailleurs, la loi du 24 novembre 2009 relative à l’orientation et à la formation professionnelle a prévu la mise en place d’un « service public de l’orientation tout au long de la vie », organisé pour « garantir à toute personne l’accès à une information gratuite, complète et objective sur les métiers, les formations, les certifications, les débouchés et les niveaux de rémunération, ainsi que l’accès à des services de conseil et d’accompagnement en orientation de qualité et organisés en réseaux » (article L. 6111-3 du code du travail).

Ce droit à l’information, au conseil et à l’accompagnement « en matière d’orientation professionnelle » (article L. 6111-3 du code du travail) est décliné en deux modalités :

– un service dématérialisé, gratuit et accessible (www.orientation-pour-tous.fr), ouvert le 6 décembre 2011 ;

– la création de « lieux uniques ». Ainsi, aux termes de l’article L. 6111-5 du code du travail, ces organismes proposent dans un « lieu unique à toute personne un ensemble de services » lui permettant de « disposer d’une information exhaustive et objective sur les métiers, les compétences et les qualifications nécessaires pour les exercer, les dispositifs de formation et de certification, ainsi que les organismes de formation et les labels de qualité dont ceux-ci bénéficient » et de « bénéficier de conseils personnalisés afin de pouvoir choisir en connaissance de cause un métier, une formation ou une certification adapté à ses aspirations, à ses aptitudes et aux perspectives professionnelles » liées aux besoins de l’économie et de la société. Le décret du 4 mai 2011 a créé à cet effet une labellisation « orientation pour tous » que les services publics concernés (pôle emploi, missions locales, centre d’information et d’orientation, etc.) peuvent obtenir, dès lorsqu’ils s’organisent sur un territoire pour offrir aux personnes les sollicitant informations et conseils sur les formations et les métiers.

Parallèlement, la réforme du lycée menée par le précédent gouvernement a institué un accompagnement personnalisé de deux heures, auquel a droit chaque élève et qui doit comprendre des actions de soutien, d’approfondissement, d’aide méthodologique et d’orientation pour favoriser la maîtrise progressive par l’élève de son parcours de formation et d’orientation.

Le caractère relativement récent de ces mesures ne permet pas encore d’en tirer un réel bilan. Cependant, ainsi que l’a souligné le Conseil économique, social et environnemental, (CESE) « la question essentielle de l’orientation ne peut se limiter à la désignation d’un délégué interministériel et à la labellisation d’organismes ». ⁽63).

Quant à l’accompagnement personnalisé, l’inspection générale de l’éducation nationale considère que sa composante « orientation » « reste le parent désespérément pauvre du dispositif » alors qu’il s’agit d’un élément décisif de la qualité des parcours scolaires des élèves ⁽⁶⁴⁾.

Il conviendra donc, dans le cadre de l’« acte III de la décentralisation », de traiter de manière structurelle ce problème, en instituant un service public territorialisé de l’orientation pour mettre en réseau les différents dispositifs et répondre ainsi plus efficacement aux besoins des différents publics.

II.- UNE ÉCOLE GRAVEMENT AFFAIBLIE QUI AVAIT ATTEINT SES LIMITES SOUS L’EFFET DES RÉDUCTIONS MASSIVES D’EMPLOIS

Chacun sait que l’éducation nationale a été, au cours du précédent quinquennat, la principale victime de l’application de la règle dite du non remplacement d’« un poste sur deux » fonctionnaires partant à la retraite. Cette contrainte budgétaire sur les postes a été amplifiée par une politique éducative schizophrène.

Un héritier de Vidal de La Blache qui s’efforcerait de peindre le « tableau » de l’éducation nationale au sortir de ce quinquennat serait donc amené à tracer les contours d’un paysage parsemé de ruines.

Comme l’a dit, avec force, le Président de la République le 9 octobre dernier, en clôture de la concertation sur la refondation de l’école, cette dernière a non seulement subi des réformes « qui l’ont davantage accablée que confortée », mais a été « tellement amoindrie dans ses budgets, asséchée dans ses recrutements, affaiblie dans ses prérogatives, qu’elle a forcément affronté avec de plus en plus de difficultés les missions qui lui ont été confiées ».

A. UNE POLITIQUE ÉDUCATIVE SCHIZOPHRÉNIQUE

D’après le Grand Robert de la langue française, la schizophrénie est une psychose caractérisée par une « désagrégation psychique », qui se traduit par « l’ambivalence » des pensées et des sentiments, une « conduite paradoxale » et la « perte du contact avec la réalité ».

Cette définition s’applique parfaitement à la politique éducative conduite lors du précédent quinquennat.

Celle-ci a en effet multiplié les injonctions contradictoires – par exemple, la volonté affichée de « personnaliser » l’enseignement pour mieux prendre en charge la difficulté scolaire, concomitante à la suppression des postes des réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté et de l’année de formation des enseignants stagiaires – et irréalisables – ainsi, la volonté d’offrir de nouveaux services aux familles, que contredit la mise en place de « coquilles vides » telles que l’aide personnalisée et l’accompagnement éducatif ⁽65).

Ce constat clinique rejoint celui du comité de pilotage de la concertation sur la refondation de l’école : « les écarts entre les principes affichés et les réformes présentées sont devenus légion : affichage du souhait de renforcer la formation des enseignants mais destruction de son organisation au travers de la réforme de la "mastérisation" ; discours sur l’allongement du temps de scolarisation avec l’opération de "reconquête du mois de juin" mais réduction du nombre de demi-journées d’école au primaire en 2008 ⁽⁶⁶⁾ ; introduction d’un socle commun sans souci d’articulation et de compatibilité avec les programmes existants » .

Le comité va jusqu’à dénoncer une « fabrication de l’action publique anarchique » qui, en accumulant les dysfonctionnements sur le terrain, a démobilisé et démoralisé les personnels ⁽⁶⁷⁾.

Par conséquent, alors que le précédent gouvernement voulait rapprocher les Français de leur école, jamais les relations entre la nation et l’enseignement n’ont été aussi distendues.

B. UNE OFFRE D’ENSEIGNEMENT ATTAQUÉE DE FRONT

Les développements qui suivent ont pour objet de présenter, de manière synthétique, un bilan quantitatif et qualitatif de la politique éducative mise en œuvre par le précédent gouvernement. Le rapporteur évoquera, à cet effet, le schéma d’emplois réalisé sur la période 2007-2012, la « déscolarisation » des enfants de deux ans et les dispositifs de soutien aux élèves en difficulté. La suppression – aux effets désastreux – de l’année de formation en alternance des lauréats des concours enseignants fera l’objet d’un chapitre distinct.

1. Des moyens d’enseignement laminés

Entre 2007 et 2012, les suppressions de postes se sont succédé, en s’amplifiant avec les derniers budgets approuvés par l’ancienne majorité, sans être toutefois corrélées à une stratégie éducative. De fait, comme l’a établi un rapport d’information de Mme Brigitte Gonthier-Maurin, sénatrice, la politique financière du précédent gouvernement est entrée en « contradiction avec les enjeux éducatifs essentiels de notre pays » ⁽68).

● Le bilan « brut » : - 74 432 emplois de 2007 jusqu’à l’été 2012

Entre 2007 et 2011, 60 432 emplois dits équivalents temps plein (ETP) ont été supprimés dans le périmètre de la mission « Enseignement scolaire », dont 56 208 ETP d’enseignants.

Sur les deux programmes correspondant à l’enseignement public des premier et second degrés, près de 39 200 postes d’enseignants (hors enseignants stagiaires) ont été supprimés entre les rentrées 2007 et 2012, avant la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

En loi de finances initiale pour 2012, 14 000 suppressions étaient prévues, ce qui portait le total des retraits d’emplois sur la période 2007-2012 à 74 432 ETP, dont 69 808 ETP d’enseignants.

Cependant, grâce au collectif budgétaire d’août 2012, 4 326 emplois ont été créés à la rentrée scolaire 2012, auxquels s’ajoutent les 8 781 emplois prévus par la loi de finances initiale pour 2013.

Au total, si l’on se tient strictement à la période 2007-2012, sans inclure le budget « refondateur » de l’année 2013, qui sera commenté plus loin, l’évolution des emplois, pour chaque année, et sur chaque programme, est reprise dans le tableau ci-après.

Évolution du schéma d’emplois (ETP) du ministère de l’éducation nationale (2007-2012)

2007

2008

2009

2010

Programmes

Enseignants

Stagiaires ens.

Autres

Total

Enseignants

Stagiaires ens.

Autres

Total

Enseignants

Stagiaires ens.

Autres

Total

Enseignants

Stagiaires ens.

Autres

Total

Ens. privé

– 742

– 742

– 1 424

– 155

– 1 579

– 1 100

– 350

– 1 450

261

– 1 797

– 1 536

Premier degré public

– 181

650

469

– 390

– 291

1 695

– 3 630

– 1 881

5 147

– 9 765

– 4 648

Second degré public

– 5 861

– 40

– 26

– 5 927

– 8 146

– 1 273

– 407

– 9 826

– 5 521

– 326

– 184

– 6 031

576

– 7 504

– 56

– 6 984

Soutien

– 341

– 341

– 798

– 798

– 522

– 522

– 559

– 559

Vie de l’élève

– 32

– 51

– 51

– 105

– 105

– 196

– 628

– 824

Total

– 6 784

578

– 315

– 6 521

– 9 475

– 1 818

– 1 252

– 12 545

– 4 926

– 4 306

– 757

– 9 989

5 984

– 19 292

– 1 243

– 14 551


	2011			2012 (LFI)			2012 (LFR)			Total 2007-2012 hors LFR	Total 2007-2012 y compris LFR
Programmes	Enseignants	Autres	Total	Enseignants	Autres	Total	Enseignants	Autres	Total
Ens. privé	– 1 430		– 1 430	– 1 350		– 1 350	226		226	– 8 087	– 7 861
Premier degré public	– 8 635		– 8 635	– 5 700		– 5 700	1 000		1 000	– 20 686	– 19 686
Second degré public	– 6 104	– 192	– 6 296	– 6 550	– 165	– 6 715	1 500		1 500	– 41 779	– 40 279
Soutien		– 335	– 335			0			0	– 2 555	– 2 555
Vie de l’élève		– 130	– 130		– 235	– 235	100	1 500	1 600	– 1 325	275
Total	– 16 169	– 657	– 16 826	– 13 600	– 400	– 14 000	2 826	1 500	4 326	– 74 432	– 70 106

Stagiaires ens. : enseignants stagiaires

Source : ministère de l’éducation nationale.

● Le bilan des mesures de carte scolaire adoptées de 2008 à 2012

À la demande du rapporteur, le ministère de l’éducation nationale a procédé à une analyse exhaustive des mesures de carte scolaire, à partir des données issues des enquêtes de rentrée portant sur les effectifs d’élèves réellement scolarisés et sur l’utilisation effective des moyens implantés dans les académies.

On commencera par le second degré, dont le bilan est « linéaire ». Les suppressions de postes d’enseignants opérées en académie ont été les suivantes : - 3 404 emplois à la rentrée 2008, - 5 506 emplois à la rentrée 2009, 0 à la rentrée 2010, cette « année blanche » étant celle de la suppression des emplois d’enseignants stagiaires mise en œuvre dans le cadre de la réforme dite de la mastérisation, - 4 800 à la rentrée 2011 et - 5 550 à la rentrée 2012 (avant l’adoption du collectif budgétaire de l’été 2012).

En ce qui concerne le premier degré, les résultats sont contrastés, mais les rentrées « généreuses » des années 2008 et 2009, qui ont connu des créations de postes, ne suffisent pas, et de loin, à contrebalancer les choix ultérieurs du précédent gouvernement.

– À la rentrée 2008, la loi de finances pour 2008 a prévu 700 emplois supplémentaires. Par ailleurs, l’analyse du mouvement global issu des cartes scolaires départementales montre que le solde des emplois affectés aux ouvertures de classes (4 864) excédait celui correspondant aux fermetures de classes (4 527).

– À la rentrée 2009, le caractère schizophrénique de la politique menée lors du précédent quinquennat se révèle, mais de manière encore détournée si l’on peut dire.

D’une part, la loi de finances pour 2009 a créé, au titre de l’évolution démographique, 500 postes supplémentaires d’enseignants du premier degré à cette rentrée.

D’autre part, sans que ce choix ait été étayé par un bilan de l’action pédagogique des maîtres dits « E » et « G » affectés dans les réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED), le ministre de l’éducation nationale a décidé de « sédentariser » un certain nombre d’entre eux. Il était donc prévu d’affecter 1 500 maîtres spécialisés dans les classes, tandis que 1 500 autres maîtres devaient intervenir en surnuméraire dans les écoles où se concentraient les difficultés. Ce schéma n’a, en réalité, que partiellement été réalisé, avec environ 2 000 réaffectations en classes et 1 300 affectations en surnuméraire.

Au total, si le solde des emplois affectés aux classes a été, lors de la rentrée 2009, encore positif (+ 780), celui-ci s’est inscrit dans un contexte où, hormis les moyens destinés aux décharges des directeurs d’école ou aux conseillers pédagogiques, les principales actions étaient en retrait (remplacement : - 472 emplois ; adaptation scolaire et scolarisation des élèves handicapés ou ASH, hors classes spécialisées : - 2 200 ; situations diverses : - 452).

– À la rentrée 2010, la schizophrénie de la politique éducative du précédent gouvernement éclate au grand jour.

D’une part, l’évolution du schéma d’emplois a comporté la création de 2 182 emplois d’enseignants (notamment pour tenir compte de la variation de la démographie scolaire en France métropolitaine, dans les départements d’outre-mer, en Polynésie et à Mayotte et de la compensation des décharges de service des directeurs d’école à 4 classes auparavant assurée par les professeurs stagiaires).

D’autre part, 9 182 emplois de stagiaires ont été supprimés à la suite de la « mastérisation » des recrutements, cette mesure ayant eu, comme on le verra plus loin, des effets très négatifs.

Par ailleurs, en dépit de la hausse des effectifs d’élèves, les créations d’emplois destinées aux ouvertures de classes ont été assez limitées (solde des ouvertures/fermetures de classes de + 373,25 emplois), tandis que les moyens consacrés au remplacement des maîtres absents ont diminué de 366,5 emplois.

– À la rentrée 2011, l’école primaire a subi pour la première fois l’effet des « leviers d’efficience » utilisés par les rectorats, dont le plus sollicité a été l’augmentation de la taille des classes, y compris dans l’éducation prioritaire. Ainsi le contingent des 3 367 emplois à supprimer a été réparti de la manière suivante : - 2 606 emplois d’enseignants du premier degré, - 673 intervenants extérieurs de langue et - 88 assistants étrangers de langue.

Le mouvement global des emplois d’enseignants du premier degré, dans ce contexte, a mis en évidence des soldes négatifs dans toutes les actions du programme « Enseignement public du premier degré ». Les suppressions ont concerné majoritairement les classes (- 1 442) et ensuite, à parts égales, les emplois affectés au remplacement (- 343,25) et ceux relevant des besoins éducatifs particuliers hors la classe, autrement dit des RASED (- 347,25).

– À la rentrée 2012, l’école primaire a connu deux phases bien distinctes.

Ÿ Une phase « ancien régime », d’abord, placée sous le signe des « leviers d’efficience », avec 5 700 suppressions d’emplois prévues, soit 600 suppressions concernant les moyens alloués au recrutement des étudiants en deuxième année de master (M2) et 5 100 suppressions concernant les moyens d’enseignement au sens large (4 150 emplois d’enseignants en France métropolitaine et dans les départements d’outre-mer, 60 emplois d’enseignants dans les collectivités d’outre-mer, 890 emplois d’assistants et d’intervenants de langue).

Sur les 4 150 suppressions d’emplois d’enseignants envisagées, il est apparu, selon les données recueillies auprès des services académiques, qu’environ 700 pourraient porter sur les classes (17 %), 750 sur le remplacement (18 %), près de 2 000 – soit 1 948,50 – sur les RASED (48 %), les autres retraits affectant, notamment, les réseaux d’animation et de conseil pédagogiques ou l’éducation prioritaire.

Ÿ Dans un deuxième temps, en juin 2012, le nouveau gouvernement a considéré que des mesures d’urgence s’imposaient pour éviter une trop forte dégradation des conditions d’enseignement. Les moyens supplémentaires (création de 1 000 emplois de professeurs des écoles) dégagés dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2012 ont donc eu pour objectif d’ajuster la carte scolaire 2012 en ciblant les situations les plus critiques.

Ces moyens nouveaux ont ainsi permis d’ouvrir ou de maintenir ouvertes 670 classes (40 % en zones rurales et 25 % en zones d’éducation prioritaire), le reliquat d’emplois bénéficiant essentiellement au remplacement des maîtres absents ou aux RASED.

Sur l’ensemble de la période, la plupart des suppressions ont plutôt porté, comme l’a précisé le ministre de l’éducation nationale, M. Vincent Peillon, sur des postes qui n’étaient pas « devant élèves », appelés communément postes « hors classe ». Ainsi, entre juin 2008 et juin 2012, les moyens mobilisables pour les remplacements sont passés de 10 791 à 7 405, soit une baisse de 30 %. Ce sont aussi 30 % des postes de RASED qui ont été supprimés ⁽⁶⁹⁾.

Les tensions actuellement constatées dans nombre de départements résultent donc de ces choix « spécieux », car moins visibles que des fermetures de classe. Leur impact n’en reste pas moins important, en particulier dans des départements ruraux ou très peuplés, comme par exemple celui de la Seine Saint-Denis où le potentiel de remplacement a été, selon le ministre, « liquidé » ⁽¹⁾.

Ce constat est confirmé par les récents travaux de l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche (IGAENR) faisant état de la raréfaction des viviers de remplacement, notamment dans le second degré, malgré les solutions palliatives – fortement médiatisées, mais à effet très limité – mises en œuvre par le précédent gouvernement.

La problématique des viviers de remplacement dans le second degré

S’agissant du recours aux contractuels en CDD et vacataires, les académies y ont eu recours plus souvent que précédemment, mais les viviers apparaissent comme épuisés : « Toutes les tentatives engagées depuis le début de l’année scolaire 2010-2011 pour les élargir n’ont eu qu’un effet limité, malgré les réels efforts des services et des chefs d’établissement. La situation peut se révéler particulièrement tendue dans les zones géographiques éloignées des centres universitaires. Dans ces cas, une fois les quelques titulaires sur zone de remplacement (TZR) mobilisés (souvent affectés à l’année sur des congés longs), les services académiques, tout comme les chefs d’établissement, ne parviennent pas aisément à trouver une personne de nature à satisfaire à la suppléance à réaliser ».

S’agissant de la coopération avec Pôle Emploi, elle « donne des résultats surtout pour les enseignements professionnels ou technologiques, mais peu pour les enseignements généraux. L’appel à des enseignants retraités a été organisé partout mais n’a nulle part produit les effets espérés : dans chaque académie, les candidats se comptent à l’unité ; très peu ont accepté de réaliser une suppléance, leurs contraintes d’organisation et de déplacement étant généralement incompatibles avec les propositions faites ».

Source : « Le remplacement des enseignants absents », inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche, rapport n° 2011-056, juin 2011.

● Une dégradation du taux d’encadrement pédagogique entre 2007-2012

Même en ciblant les postes « hors classe », la politique du « un sur deux » a conduit à une dégradation du taux d’encadrement pédagogique, ainsi que l’attestent les données du ministère de l’éducation nationale.

En effet, le nombre d’élèves par enseignant a augmenté sensiblement entre 2007 et 2012 (prévisions). Il est passé ainsi :

– pour le premier degré public, de 18,2 à 18,59 entre 2007 et 2012 ;

– pour le second degré public, de 11,48 en 2007 à 12,05 en 2012.

Entre les rentrées 2007 et 2011, les effectifs d’élèves de l’enseignement public ont augmenté de 24 730 (+ 16 700 élèves dans le premier degré public et + 8 030 dans le second degré). Or, sur la même période, le nombre d’enseignants a diminué de 14 359 ETP, dont 13 795 dans le second degré. En intégrant les prévisions 2012, les effectifs d’élèves du secteur public auront augmenté de 13 230 entre 2007 et 2012 et, dans le même temps, la diminution du nombre d’enseignants aura été de 24 332 ETP dont - 5 812 dans le premier degré public et - 18 520 dans le second degré public.

2. Une scolarisation à deux ans devenue étique

Parmi les rapports de l’inspection générale de l’éducation nationale et de l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche « cachés » par le précédent gouvernement, celui consacré à l’école maternelle pointe très justement le fait que la scolarisation des très jeunes enfants constitue une « variable d’ajustement plutôt qu’une politique » ⁽70).

Il est vrai que les règles prévues par le code de l’éducation en la matière – l’accueil de ces enfants ne constituant pas une obligation pour l’institution scolaire –, laissent la place à beaucoup de souplesse ⁽⁷¹⁾.

Le rapport précité, s’appuyant sur de précédents travaux de l’inspection générale de l’éducation nationale, analyse en ces termes le flou subsistant dans ces règles : « L’ambiguïté de ces textes est triple : d’une part, aucun texte de nature réglementaire ne confirme (ni n’infirme) la possibilité d’accueillir des enfants atteignant deux ans en cours d’année ; d’autre part, aucun texte de même nature ne précise le sens de l’expression « dans la limite des places disponibles » ; enfin, aucun texte n’indique la date (d’inscription ou d’admission) à laquelle doivent être pris en compte, notamment pour la carte scolaire, les enfants admis entre la rentrée scolaire et le 31 décembre. Rien n’a été clarifié depuis ».

Les conditions étaient donc réunies pour que la déscolarisation des enfants de deux ans soit utilisée, depuis dix ans, comme un instrument d’économies souple et, en quelque, sorte invisible. Au cours du précédent quinquennat, l’application de la règle du « un sur deux » à l’éducation nationale a même trouvé dans cette politique un terrain d’action privilégié. Cette mesure a d’ailleurs constitué l’un des leviers d’économies en effectifs ou « leviers d’efficience » utilisé par le ministère de l’éducation nationale pour la préparation des budgets 2011 et 2012.

La réduction des effectifs d’élèves âgés de deux ans a donc été continue. À la rentrée 2011, leur taux de scolarisation était de 11,6 % – contre 34 % en 2001 -, leur effectif étant désormais inférieur à 100 000 alors qu’il était proche de 260 000 il y a dix ans ⁽⁷²⁾.

Taux de scolarisation des enfants de 2 ans

(en %)


France métropolitaine + DOM
2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
34,0	31,7	29,2	25,9	24,5	22,9	20,9	18,1	15,2	13,6	11,6

Source : ministère de l’éducation nationale.

Dans les écoles de l’éducation prioritaire, le taux de scolarisation des enfants de deux ans a fortement diminué. Pour des raisons techniques, le ministère de l’éducation nationale n’a pas pu indiquer son évolution depuis 2007 ⁽⁷³⁾. En revanche, la DEPP a fourni une estimation des résultats pour les années 1999 et 2011, figurant dans les tableaux ci-dessous et mettant en évidence l’ampleur d’une baisse qui, sur le terrain, peut être constatée depuis un certain nombre d’années.

Estimation du taux de scolarisation des enfants de 2 ans en éducation prioritaire

Zone	1999 en %	2011 en %	Écart en points
ÉCLAIR *	32,8	17,6	- 15,2
Hors ÉCLAIR *	32,6	11,2	- 21,4

* Écoles, collèges et lycées pour l’ambition, l’innovation et la réussite

Zone	1999 en %	2011 en %	Écart en points
RRS *	36,1	17,7	- 18,4
Hors RRS *	32,2	10,8	- 21,4

*Réseau de réussite scolaire

Source : ministère de l’éducation nationale, septembre 2012

Au regard de ces évolutions, on peut considérer, comme Mme Brigitte Gonthier-Maurin, sénatrice, que « ce gisement d’économies faciles était presque asséché » à la rentrée 2011 – à l’exception de quelques départements où cette question demeure sensible comme dans le Nord ou le Finistère et où environ 40 % des enfants de deux ans sont encore scolarisés ⁽⁷⁴⁾.

Pourtant, les effets d’une scolarisation précoce sont très clairement positifs comme l’indiquent plusieurs études qui, selon M. Bruno Suchaut, directeur de l’Institut de recherche en éducation (IREDU) de l’université de Bourgogne, « vont dans le même sens ». La synthèse que ce dernier a faite, en 2008, de ces recherches est reprise ci-dessous.

L’étude récente de Mme Linda Ben Ali confirme, pour l’essentiel, ce constat en montrant que « s’ils ne se distinguent pas en termes de compétences, les élèves scolarisés à deux ans ont un meilleur parcours scolaire que ceux scolarisés à trois ans : ils sont 7 % à entrer en 6^ème avec une année d’avance (contre 3 % des élèves scolarisés à trois ans) et seulement 15 % à avoir pris une année de retard (contre 16 % des élèves scolarisés à trois ans) ».

Cependant, cette corrélation s’explique en partie par le fait que les élèves scolarisés à deux ans sont souvent nés en début d’année et sont donc moins soumis au redoublement que ceux nés au dernier trimestre ⁽⁷⁵⁾.

Des recherches convergentes sur les effets positifs d’une scolarisation précoce

« La fréquentation de l’école maternelle procure un avantage pour la suite de la scolarité, tant sur le plan des acquisitions, qu’en termes de carrière scolaire en réduisant la probabilité de redoubler une classe, et notamment le cours préparatoire. Les effets étant d’autant plus positifs que la scolarisation en maternelle a été longue. Quand on compare la scolarité élémentaire des enfants ayant fréquenté l’école maternelle à l’âge de 2 ans à celle d’autres élèves qui n’ont été scolarisés qu’à l’âge de 3 ans, plusieurs constats peuvent être faits sur la base de recherches conduites à plusieurs années d’intervalle et utilisant une méthodologie semblable (analyses permettant de raisonner "toutes choses égales par ailleurs"). La première recherche effectuée au début des années 90 (Jarousse, Mingat, Richard, 1992) relève un impact positif sur les acquisitions scolaires des élèves mesurées par des tests standardisés en français et en mathématiques. Cette même recherche met en évidence le caractère durable de ces effets puisqu’ils sont encore visibles jusqu’à la fin de l’école élémentaire.

Des études plus récentes conduites par le ministère de l’éducation nationale, à partir d’un large panel d’élèves, établissent des conclusions également positives quant à la scolarisation précoce. Les enfants entrés à l’école maternelle à l’âge de deux ans présentent un risque de redoubler l’école primaire légèrement inférieur à celui des enfants scolarisés plus tardivement (Caille, 2001). Les enfants entrés en maternelle à deux ans présentent bien, en moyenne, des performances supérieures à ceux dont la scolarité a débuté à trois ans, même si cet avantage à tendance à s’estomper au cours de la scolarité élémentaire (Caille, Rosenwald, 2006). »

Source : Bruno Suchaut, « Le rôle de l’école maternelle dans les apprentissages et la scolarité des élèves », conférence pour l’Association générale des écoles et classes maternelles publiques, 30 janvier 2008.

Le rapporteur se réjouit donc que le ministre de l’éducation nationale, M. Vincent Peillon, dès sa première audition par notre Commission des affaires culturelles et de l’éducation, ait affirmé que la France devait « rendre sa spécificité à l’école maternelle et lui redonner des moyens, notamment pour accueillir les moins de trois ans dans les zones particulièrement tendues puisque c’est là que c’est le plus efficace » ⁽⁷⁶⁾.

3. Des dispositifs d’aide peu opérationnels

Tout au long du précédent quinquennat, les ministres de l’éducation nationale ont multiplié les initiatives visant à aider ou à accompagner les élèves en difficulté :

– instituée à l’occasion de la réforme de l’école primaire de 2008, l’aide personnalisée de deux heures hebdomadaires était destinée aux élèves rencontrant des difficultés en français et en mathématiques. Plus d’un million d’élèves, soit près de 20 % de l’effectif total, en ont bénéficié chaque année jusqu’à sa suppression par le décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013 relatif à l’aménagement du temps scolaires dans les écoles maternelles et élémentaires ;

– organisés pour la première fois à la rentrée 2008, les stages de remise à niveau se déroulent durant les vacances scolaires, sur trois périodes de l’année, et apportent une aide complémentaire en français et en mathématiques à partir de la classe de CM1. D’une durée de 15 heures, ils ont concerné 259 000 écoliers de l’enseignement public aux vacances du printemps et de l’été 2012 ;

– ciblé sur les « orphelins de 16 heures », l’accompagnement éducatif, qui a été étendu progressivement, à partir de la rentrée 2007, aux écoles élémentaires publiques de l’éducation prioritaire, puis aux collèges publics, permet aux élèves volontaires de bénéficier, deux heures par jour et quatre jours par semaine, d’une aide aux devoirs et aux leçons ou d’activités sportives, culturelles, artistiques et de langues vivantes. En 2011-2012, le nombre d’écoliers de l’éducation prioritaire et de collégiens bénéficiaires était respectivement égal à 160 902 et 731 831 ;

– mis en place, à partir de la rentrée 2010, dans le cadre de la réforme du lycée d’enseignement général et technologique, l’accompagnement personnalisé, d’une durée de deux heures par semaine, bénéficie à tous les élèves, ce temps pouvant être librement utilisé par les établissements, par exemple à des fins d’orientation ou d’aide méthodologique ;

– pour mémoire, les programmes personnalisés de réussite éducative (PPRE), institués par la loi du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour l’avenir de l’École, visent à aider les élèves susceptibles de ne pas atteindre la maîtrise du socle commun de connaissances et de compétences. Ils ont bénéficié, en 2011-2012, en primaire, à 14,48 % des élèves de l’éducation prioritaire et à 7,47 % des élèves hors éducation prioritaire.

Cette accumulation de dispositifs est, certes, impressionnante, mais équivaut-elle à une politique cohérente et efficace de prise en charge de la difficulté scolaire ? On peut en douter car elle obéit en réalité à une stratégie que l’on pourrait qualifier de « contournement », poursuivie depuis plusieurs décennies par le ministère de l’éducation nationale et mise en lumière par les inspections générales en ces termes : « L’évolution de ces trente dernières années pourrait suggérer que les responsables ministériels sont passés de la volonté de modifier les pratiques au sein de la classe, par la "pédagogie différenciée", à la volonté d’obtenir ces changements au sein de dispositifs spécifiques, avec l’espoir que ceux-ci auraient un effet bénéfique sur les pratiques ordinaires. Les constats ne vont guère dans le sens de cet espoir. Si l’on veut réformer les pratiques pédagogiques, c’est bien le cœur de la classe qu’il faut viser » ⁽77).

En somme, les mesures adoptées par le précédent gouvernement ont été moins novatrices qu’elles ne semblaient l’être et ont relevé, pour l’essentiel, d’une politique d’affichage.

Elles n’ont d’ailleurs pas permis de rompre avec l’approche quelque peu « uniforme » de l’enseignement qui caractérise l’éducation nationale et rend si difficile, aujourd’hui, la prise en compte de l’hétérogénéité des élèves. Ainsi, l’accompagnement éducatif de deux heures, présenté par le précédent gouvernement comme étant l’élément central de la réforme du lycée, a été évoqué en ces termes par M. Jean Picq, alors le président de la 3^ème chambre de la Cour des comptes : « nous observons qu’(il) octroie le même nombre d’heures d’accompagnement aux lycées prestigieux et à ceux qui ont un taux de réussite au bac inférieur à 60 %… Le ministère a reconnu qu’il n’était pas capable de prévoir si ce dispositif serait d’une quelconque utilité ou bien s’il se transformerait en simple prolongement des enseignements disciplinaires ou en permanence où les élèves feraient leurs devoirs » ⁽⁷⁸⁾.

Les réserves de la Cour étaient fondées. En effet, selon les travaux des inspections générales, sur 120 séquences d’accompagnement observées dans des lycées, de novembre à décembre 2011, près du quart, seulement, présentaient un niveau de personnalisation satisfaisant. Certaines séquences ont en outre été qualifiées de « dérives », par exemple lorsqu’elles ne sont que des cours plus ou moins déguisés, parfois en classe entière. Aussi le constat qui domine est-il « que l’on traite de façon assez indifférenciée les élèves, sans leur apporter un accompagnement adapté à leurs besoins réels ». Plus grave encore, certains ateliers d’accompagnement sont intitulés, ce qui ne manque pas d’être inquiétant, « gestion du stress », « coaching », « relaxation », voire même « sophrologie », les inspections générales rappelant à cet égard que « rémunérer un intervenant privé, qui a inévitablement des objectifs de recrutement pour son activité commerciale, comme cela a été constaté dans un lycée, est une dérive évidente » ⁽⁷⁹⁾.

Par ailleurs, les effectifs d’élèves concernés par ces aides ont quelque chose de dérisoire par rapport aux besoins à couvrir. Ainsi que le souligne le rapport de la Cour des comptes sur l’éducation nationale et la réussite des élèves, « la proportion de collégiens bénéficiant de PPRE est trois fois inférieure à la proportion de sorties du système scolaire sans diplôme, ni qualification », tandis que « seul un élève sur quatre relevant de l’éducation prioritaire peut bénéficier de mesures d’accompagnement éducatif, alors que ce dispositif devrait être prioritairement développé dans ce secteur » ⁽⁸⁰⁾. En forçant quelque peu le trait, la mise en œuvre de ces aides s’est apparentée à un cautère sur une jambe de bois…

Enfin, sur le plan qualitatif, ces aides, celles mises en place en 2007-2012, tout comme les plus anciennes, ne permettent pas de lutter efficacement contre la difficulté scolaire. Ce constat d’impuissance a été établi par les inspections générales, dans un rapport rendu public le 26 mai 2012.

Les dispositifs d’aide à l’école, au collège et au lycée

Dans le premier degré

« – Pour l’aide personnalisée, le caractère uniforme des moyens consacrés (deux heures hebdomadaires dans toutes les écoles) induit des inégalités de traitement significatives : des élèves légèrement en difficulté bénéficient dans certaines écoles d’une aide lourde alors qu’ailleurs des élèves ayant des difficultés avérées reçoivent une aide légère et discontinue.

– Les élèves les plus en difficulté – surtout au cycle 3 – sont peu pris en charge au motif que les formats d’aide sont plus efficaces pour d’autres (aide personnalisée, stages de remise à niveau) ou parce que les ressources ne permettent pas de le faire à tous les niveaux (RASED).

– Le temps réel de l’aide aux élèves est souvent inférieur aux attentes et rarement contrôlé ».

Dans le second degré

L’ensemble des dispositifs d’aide prévus par la réglementation est mobilisé, mais ce « tout » tient souvent « d’un empilement dont la cohérence est peu visible ».

Par ailleurs, « les points d’alerte suivants méritent attention et appellent des régulations :

– Les élèves les plus en difficulté sont inégalement pris en charge et les solutions qu’on leur propose seraient à redéfinir.

– Le contenu réel de l’aide aux élèves est souvent inférieur aux besoins et rarement contrôlé.

– L’aide et l’accompagnement sont déconnectés du cours habituel et ne sont pas intégrés à une stratégie globale de suivi de l’élève dans ses apprentissages ».

Source : « Observation et évaluation de l’ensemble des dispositifs d’aide individualisée et d’accompagnement à l’école, au collège et au lycée », inspection générale de l’éducation nationale et inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche, rapport n° 2010-114, octobre 2010.

Au total, ces processus de remédiation souffrent de faiblesses structurelles, ainsi résumées par le ministre de l’éducation nationale, M. Vincent Peillon : ils « interviennent une fois la difficulté apparue » et sont « assez coûteux, relativement inefficaces et parfois stigmatisants pour les élèves » ⁽⁸¹⁾.

Il est vrai que l’efficacité très limitée de ces dispositifs s’explique aussi par l’insuffisance du savoir-faire des enseignants en matière d’aide aux élèves en difficulté. En effet, leur formation ne les prépare pas à diagnostiquer les situations de blocage ou d’échec et à proposer des stratégies d’apprentissage adaptées.

Par conséquent, pour reprendre les observations des inspections générales sur ce point, « trop souvent, et surtout dans le second degré, les enseignants, ignorants des mécanismes de l’apprentissage scolaire, reproduisent en « aide » ce qu’ils font habituellement en cours, faisant le choix de méthodes qui ne sont adaptées qu’à une minorité des élèves dont ils ont la responsabilité ; mêmes choix, mêmes effets : on fait du surplace » ⁽⁸²⁾.

Ce manque de formation à la prise en charge de la difficulté scolaire a été aggravé par la suppression de la politique de « professionnalisation » des enseignants débutants résultant de la réforme de la formation des maîtres de 2010.

C. UNE FORMATION PROFESSIONNELLE DES MAÎTRES SACRIFIÉE SUR L’AUTEL BUDGÉTAIRE

En application d’un arbitrage motivé par des considérations strictement budgétaires, la formation initiale des lauréats des concours de recrutement, qui était mise en œuvre depuis 1991 par les instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM), a été sacrifiée. En contribuant à diminuer l’attractivité du métier d’enseignant, ce choix s’est traduit par la chute, brutale, du nombre de candidats aux épreuves.

1. Une sous-professionnalisation résultant des suppressions de postes permises par la « mastérisation »

a) La formation des maîtres : une compétence progressivement déléguée des IUFM aux universités

La formation des maîtres a longtemps été une « affaire de l’État », ce que reflétait le statut des IUFM. Ceux-ci ont en effet été créés par la loi « Jospin » du 10 juillet 1989 sous la forme d’établissements publics administratifs, dont le conseil d’administration était présidé par le recteur.

La critique des IUFM est alors rapidement devenue un « marronnier » de la littérature, savante ou non, consacrée à l’éducation nationale. Ces « citadelles du pédagogisme », que beaucoup d’essayistes vouent aux gémonies, ont-elles pourtant démérité ? Certes, les instituts ont été mis en cause dès leurs premiers pas – en particulier par les rapports du sénateur André Gouteyron (1992) et de l’historien André Kaspi (1993). Certes, la « formation générale » (pédagogie, psychologie de l’enfant et de l’adolescent, etc.) qu’ils dispensent est parfois dépréciée par les enseignants stagiaires eux-mêmes, notamment en raison de son caractère trop abstrait et donc peu « opérationnel ».

Pour autant, les IUFM ne peuvent être tenus pour les seuls responsables des dysfonctionnements du système de formation initiale et de recrutement des enseignants. Leur « échec » – ce terme étant trop expéditif, car il masque de vraies réussites – s’explique en réalité par des facteurs exogènes, d’ordre historique et culturel, brièvement rappelés ci-après.

Bref bilan qualitatif des IUFM

Aux yeux du législateur, les IUFM avaient vocation à unifier l’ensemble de formation des maîtres – enseignement primaire, enseignement secondaire, enseignement technique et professionnel – de chaque académie. L’enjeu était considérable dans la mesure où, comme le rappelle Emmanuel Fraisse, professeur de littérature à l’Université Sorbonne-Nouvelle Paris 3, la « bipartition » du système d’enseignement qui caractérisait la III^eRépublique – d’un côté l’école communale et ses instituteurs, de l’autre les lycées et ses professeurs –, s’est longtemps traduite par des « systèmes pratiquement étanches », chacun ayant son propre mode de formation des maîtres. Or, dans les faits, ainsi que le souligne cet observateur, « la division de la formation professionnelle par ordres d’enseignement à laquelle les IUFM entendaient remédier s’est perpétuée. La formation professionnelle d’une année succédant aux épreuves théoriques des différents concours est pour l’essentiel restée centrée sur le degré d’enseignement concerné et n’a offert que très peu d’éléments de tronc commun ». D’ailleurs, alors que dans la plupart des cas, les futurs professeurs du second degré préparaient le CAPES à l’université, une très grande partie de ceux du premier degré préparaient pendant une année les concours de professeur des écoles dans les IUFM eux-mêmes ⁽83).

En outre, ainsi que l’a observé notre ancien collègue M. Jacques Grosperrin dans son rapport d’information sur la mastérisation, peut-on accuser les instituts « de ne pas préparer les futurs professeurs à enseigner devant des classes hétérogènes lorsque le concours évalue, pour l’essentiel, des connaissances académiques ? » ⁽⁸⁴⁾. En réalité, le principal problème auquel est confronté le système de formation et de recrutement des enseignants est le défaut d’articulation entre ses volets théorique et pratique, celui-ci étant accentué par le caractère excessivement « disciplinaire » des concours de recrutement.

Depuis lors, sous l’impulsion de la loi « Fillon » du 23 avril 2005, qui a transformé les IUFM en écoles internes de leur université de rattachement, puis de la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, qui a accru l’autonomie des établissements d’enseignement supérieur, la compétence de la formation des maîtres a été, dans les faits, déléguée aux universités.

L’État reste néanmoins présent : s’il ne prescrit plus le contenu de la formation, afin de respecter l’autonomie des universités, il en fixe le cadre en arrêtant, depuis 2006 et conformément à l’article L. 625-1 du code de l’éducation, un cahier des charges sous la double signature du ministre de l’éducation nationale et de celui de l’enseignement supérieur et de la recherche. Tel était l’objet du cahier des charges du 19 décembre 2006, abrogé par l’arrêté du 12 mai 2010 portant définition des compétences à acquérir par les professeurs pour l’exercice de leur métier, texte qui a été remplacé dans des conditions qui seront évoquées plus loin.

En outre, en portant le niveau de recrutement des enseignants à bac + 5, la réforme de la mastérisation a parachevé l’« universitarisation » de leur formation, un mouvement engagé, parmi les pays européens, depuis plus de trente ans. Cette évolution de leur qualification universitaire était d’ailleurs souhaitée par la grande majorité des acteurs du système éducatif, à commencer par la Conférence des directeurs d’IUFM, qui a appelé, en novembre 2011, les candidats à l’élection présidentielle de 2012 à confier – clairement – à l’université, « qui est le lieu de production et de transmission des savoirs et a pour mission l’insertion professionnelle de ses étudiants », la formation des enseignants des premier et second degrés « dans toutes ses dimensions, académiques, professionnelles et de recherche » ⁽⁸⁵⁾.

De ce fait, la mastérisation de la formation et du recrutement ne manquera pas d’avoir des effets positifs, qui ont été évoqués par notre collègue Mme Françoise Dumas à l’occasion de l’examen du projet de loi portant création des emplois d’avenir. En particulier, cette mesure permet à la France de rejoindre le nombre croissant de pays membres de l’OCDE qui imposent un niveau de diplôme équivalent au master pour exercer dans l’enseignement – c’est notamment le cas de la Finlande pour ses écoles fondamentales qui scolarisent les enfants âgés de 7 à 16 ans –, de répondre à l’élévation du niveau général d’études de la population, de mieux reconnaître la complexité du métier de professeur et, enfin, d’adosser la formation des maîtres à la recherche ⁽⁸⁶⁾.

Le précédent gouvernement a toutefois pêché par omission en omettant de doter l’université des structures aptes à prendre en charge la nouvelle mission qui lui avait été confiée. Pour ce faire, il aurait fallu s’appuyer sur les IUFM, devenus, depuis 2010, l’opérateur principal des formations conduisant aux métiers de l’enseignement, tout en les transformant en écoles professionnalisantes.

Cette voie, qui aurait été ambitieuse, n’a pas été choisie. Il est vrai aussi que la mastérisation poursuivait d’autres objectifs que la refondation du système de formation et de recrutement des maîtres.

b) Les « dessous » de la mastérisation : une entrée dans le métier d’enseignant devenue hasardeuse pour économiser 9 000 postes

● Une entrée dans le métier préjudiciable aux enseignants et aux élèves

Ÿ Décidée en 2008 et mise en œuvre en 2010, la mastérisation a conduit à confier aux universités la responsabilité de la formation initiale des enseignants, comme c’est déjà le cas pour les médecins et les juristes. Dans le même temps – c’est le revers de la médaille, qui entache de manière irréversible la réforme –, ses modalités d’application conduisaient à supprimer la formation professionnelle initiale des enseignants.

Cette réforme a en effet mis fin à l’ancien modèle de formation, lequel était centré sur les IUFM. Reposant sur une année de stage suivant la réussite au concours, au cours de laquelle les enseignants non titulaires étaient initiés en IUFM à la pratique de l’enseignement pendant les deux tiers de leur service, celui-ci, malgré toutes ses imperfections, permettait aux enseignants de se familiariser avec les problématiques de la pédagogie. Ainsi, cette année de stage, organisée selon le principe de l’alternance de la formation posé à l’article L. 625-1 du code de l’éducation, garantissait – en principe du moins – à chaque lauréat du concours une entrée relativement sereine dans le métier.

Le système de formation et de recrutement mis en place à la rentrée 2010 se caractérise, à l’inverse, par une prise de fonction plutôt brutale, à peine atténuée par une succession bancale de formations, avant et après le concours :

– la formation initiale des enseignants est assurée par les universités qui ont mis en place à cet effet, au-delà des masters « disciplinaires » habituels, des masters préparant les étudiants au concours de l’enseignement, dits masters « métiers de l’enseignement ».

Sur ce point, la Cour des comptes a relevé, en 2012, des insuffisances dans l’élaboration des maquettes de ces diplômes : « Un arrêté du 12 mai 2010 énumère dix compétences extrêmement générales que doivent acquérir les futurs enseignants (« maîtriser la langue française », « concevoir et mettre en œuvre son enseignement », « organiser le travail de la classe », etc.). Cependant les universités s’appuient le plus souvent, soit sur leurs unités de formation et de recherche disciplinaires, soit sur les instituts universitaires de formation des maîtres, en reprenant parfois les maquettes utilisées par ces derniers dans le système antérieur, qui pourtant ne donnait pas satisfaction » ⁽87) ;

– les lauréats des concours de recrutement sont désormais affectés directement en école ou en établissement scolaire, avec une obligation de service à temps complet, du moins, comme on le verra plus loin, jusqu’à la rentrée 2012 ;

– la formation professionnelle des enseignants est assurée
– théoriquement – sous la forme de stages, destinés aux étudiants en master et organisés avant les concours, et – pratiquement – sous la forme d’une « formation continuée », c’est-à-dire après les concours, pendant la première année de fonction des enseignants stagiaires, par le recours à des stages massés ou filés et à un « compagnonnage » assuré par des tuteurs.

Ÿ Ce dernier point mérite d’être développé, car il a conduit à confier la responsabilité de classes à de jeunes lauréats des concours de recrutement qui peuvent n’avoir jamais vu d’élèves au cours de leur formation initiale. En effet, créés en 2010, les stages d’observation et de pratique accompagnée en première année de master et les stages en responsabilité de deuxième année, qui ne représentaient, ensemble et au maximum, que 12 semaines, n’étaient pas obligatoires. En outre, ceux de deuxième année se « télescopaient » avec la préparation des épreuves des concours, le stage en responsabilité étant ainsi organisé après la publication des résultats de l’admissibilité au CAPES. Enfin, comme les épreuves des concours ne valorisaient pas les périodes de stage, les étudiants pouvaient être tentés de se détourner du volet « professionnel » de la formation pour concentrer leur préparation sur son volet académique.

Au vu de ces éléments, le président de la Commission du débat national sur l’avenir de l’école de 2003-2004, Claude Thélot, a considéré, devant la mission d’information de notre Commission sur la mastérisation, que la réforme avait entraîné « une sous-professionnalisation de la formation » ⁽⁸⁸⁾. Le jugement du Conseil économique, social et environnemental est tout aussi sévère, son rapport sur les inégalités à l’école estimant qu’« au moment où l’ensemble du système éducatif devrait être mobilisé pour la mise en œuvre du socle commun, la formation des nouveaux enseignants apparaît plus désorganisée que jamais », la formation professionnelle proprement dite semblant « disparaître ou au moins ne constituer que le parent pauvre » ⁽⁸⁹⁾.

Ÿ Aussi diplomatiques soient-elles, les appréciations portées sur l’année de mise en œuvre de la réforme par les inspections générales de l’éducation nationale sont peu flatteuses pour le précédent gouvernement ⁽⁹⁰⁾. D’ailleurs, le rapport qui en fait état n’a pas été rendu public avant l’élection présidentielle – et pour cause ! En effet, l’organisation et le déroulement des stages en responsabilité, qui intervenaient, rappelons-le, en deuxième année de master (M2), ont fait apparaître, au cours de l’année 2010-2011, quatre types de dysfonctionnements :

1° Une impréparation insuffisante de certains étudiants qui ont éprouvé des difficultés à assumer la prise en charge des classes lors du début de leur stage en responsabilité. Certaines situations, présentées comme étant « limitées » en nombre, ont même conduit à des abandons ou à des situations de retrait, comme par exemple à Strasbourg pour 10 étudiants sur 269 dans le second degré.

2° Une absence de compréhension entre université et employeur – ce dernier étant entendu comme les écoles et établissements accueillant les étudiants stagiaires – au sujet des conditions d’accès aux stages en responsabilité.

Selon les inspections générales, les équilibres ont été « parfois difficiles à trouver entre d’une part les options variées des universités, voire des UFR, sur le statut des stages en responsabilité (obligatoires pour tous les étudiants inscrits dans les masters enseignement, ou seulement conseillés aux seuls admissibles, voire fortement déconseillés dans certaines préparations aux concours du second degré au nom de la priorité à donner aux études théoriques ou à la préparation à l’oral du concours…) et d’autre part, les conditions et contraintes propres à l’employeur (qu’il s’agisse de la limitation de l’accès au stage en responsabilité aux seuls admissibles pour des raisons pédagogiques et financières, ou, à l’inverse, du besoin de disposer d’un nombre suffisant d’étudiants volontaires pour assurer la suppléance des fonctionnaires stagiaires en formation) ».

Les inspections générales estiment que ces difficultés ont trouvé « progressivement » des solutions au cours de l’année 2011-2012. Cependant, il ne semble pas qu’un tel optimisme puisse être de mise lorsque l’on lit le rapport de la mission d’information du Sénat sur le métier d’enseignant. Ce document tend en effet à montrer que, l’année dernière, les rectorats et les universités ne s’étaient pas encore pleinement investis dans l’organisation et la valorisation des stages.

L’offre de stages proposée aux étudiants se destinant à l’enseignement

– Les contacts entre les rectorats, qui organisent les stages, avec les universités sont trop faibles « comme si l’institution formatrice était déchargée de l’aspect professionnel du futur métier, uniquement confié au futur employeur ».

– Les académies dans lesquelles des stages en responsabilité sont offerts, grâce à la bonne entente des universités et des recteurs, à tous les étudiants de M2, qu’ils soient admissibles ou pas, sont peu nombreuses : il s’agit des académies de Grenoble, de Lyon et de Montpellier.

– La place accordée par les universités aux stages est elle-même extrêmement variable : « de nombreuses universités tendent à limiter l’obligation du stage en responsabilité aux seuls admissibles. D’autres refusent d’inscrire des stages en responsabilité dans leurs maquettes de master comme les universités Bordeaux 3 ou Toulouse 3. Certaines le rendent optionnel parmi d’autres types de stages possibles comme l’université Paris Est-Créteil. Certaines autres qui appartiennent à la même académie valorisent diversement le stage dans le master, par exemple le stage en responsabilité est valorisé par 15 crédits ECTS par l’université de Poitiers et par 6 ECTS par celle de La Rochelle. On rencontre aussi le cas d’universités comme celle de Nancy-Metz qui n’encouragent pas leurs étudiants à faire ces stages en considérant que leur durée, réduite à peau de chagrin, ne correspond pas aux standards de durée des stages dans les masters professionnalisants, comme à Nancy-Metz ».

Source : « Le métier d’enseignant au cœur d’une ambition émancipatrice », Sénat, rapport d’information de la Commission de la culture, de l’éducation et de la communication présenté par Mme Brigitte Gonthier-Maurin, n° 601, 19 juin 2012.

3° Un choix des lieux des stages proposés aux étudiants et des activités effectuées par les étudiants remplaçant des professeurs pouvant être sources de tensions. D’une part, l’option consistant à coupler le déroulement du stage en responsabilité des étudiants de M2 et le remplacement des professeurs stagiaires partant en formation continuée s’est vite heurtée à d’importantes difficultés d’organisation et à un « constat de faible pertinence pédagogique » : dans ce cas, en effet, la formation complémentaire des enseignants stagiaires intervenait trop tardivement, ceux-ci étant contraints d’abandonner leur classe en plein second trimestre. D’autre part, les académies qui ont fait le choix de rechercher des lieux de stage dans des établissements peu éloignés des centres universitaires et disposant d’équipes pédagogiques expérimentées se sont « souvent trouvées confrontées à des fortes réticences des professeurs pour laisser leurs classes à des étudiants ».

4° Une demande de stage très faible chez les étudiants préparant les concours du second degré. Ce phénomène, qui résulte sans doute de l’effet de télescopage, déjà mentionné, entre les dates du stage et celles des épreuves des concours, s’est traduit par une sous-consommation des moyens prévus pour indemniser les étudiants effectuant un stage en « responsabilité » dans ce degré d’enseignement, celle-ci atteignant des « niveaux considérables » et concernant toutes les académies. À titre d’exemple, l’académie de Créteil, dont les moyens ont été prévus pour 1 660 étudiants, s’est retrouvée avec seulement 144 étudiants en responsabilité à payer. L’académie de Lille, dont les moyens étaient calculés pour 6 semaines de stage pour 1 092 étudiants, n’a pu mettre en place que 3 semaines de stage pour 392 étudiants.

Les enquêtes effectuées par les syndicats sur la situation des enseignants stagiaires mettent en évidence le manque de préparation professionnelle résultant de la réforme. À titre d’illustration, deux ans après sa mise en application, à la rentrée 2012, 41 % des professeurs de lycée et de collège stagiaires déclaraient ne pas avoir fait de stage en deuxième année de master avant le concours ⁽91).

Au total, à partir de la rentrée 2010, l’entrée dans le métier des lauréats des concours s’est effectuée dans d’exécrables conditions, d’autant que le précédent ministre de l’éducation n’aura pris aucune mesure contraignante pour empêcher l’affectation des jeunes enseignants sur des postes difficiles.

Ainsi, en septembre 2010, 13,5 % des professeurs des écoles stagiaires et 13,8 % des stagiaires du second degré ont été affectés en éducation prioritaire (18,4 % et 13,2 % à la rentrée 2011). De même, lors de la première année d’application de la réforme, de nombreux enseignants ont été affectés dans plusieurs établissements (18,9 % des stagiaires à Grenoble ou 16,5 % à Lyon) ou niveaux (26 % des professeurs des écoles sur deux niveaux, 13 % sur trois niveaux).

Comme l’a observé, avec force, la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, Mme Geneviève Fioraso : « On a ainsi envoyé de jeunes enseignants sans aucune formation pratique dans les classes à multiples niveaux de territoires très ruraux ou dans des quartiers relevant de la politique de la ville, avec des tuteurs parfois très éloignés et incapables de s’acquitter de leur tâche, les poussant ainsi à l’échec programmé et au découragement, voire à la dépression » ⁽⁹²⁾.

Plus largement, on peut estimer que de telles conditions d’entrée dans le métier ont porté préjudice à la nation. Elles ont conduit en effet à décrédibiliser l’école et les enseignants auprès des familles, qui attendent du service public de l’éducation qu’il soit le maître d’œuvre de la réussite scolaire de leurs enfants.

● Une économie de 9 500 emplois à courte vue

Cette situation est d’autant moins acceptable qu’elle résulte d’une décision budgétaire à courte vue : la mastérisation a en effet « facilité » la préparation du budget 2010 en permettant de ne pas retirer des emplois à temps complet des écoles et des établissements, grâce à la suppression des postes d’enseignant stagiaires effectuant un service à temps partiel au titre de leur année de formation initiale.

Comme l’a rappelé la Cour des comptes dans son rapport public annuel 2012, « dans le plafond d’emplois ministériel fixé par la loi de finances pour 2011, cette réforme s’est traduite par la suppression de 18 202 postes d’enseignants stagiaires des instituts universitaires de formation des maîtres. Toutefois, le plafond d’emplois a dû intégrer également la création simultanée de 2 802 emplois de titulaires pour compenser cette perte de potentiel d’enseignement et de 5 833 emplois d’étudiants de deuxième année de master effectuant des stages en responsabilité devant les élèves. Au total, il en est résulté une suppression de 9 567 équivalents temps plein travaillé (ETPT). Exprimée en euros, la suppression des postes d’enseignants stagiaires des instituts universitaires de formation des maîtres s’est traduite par une économie de 707 millions d’euros en 2011 » ⁽⁹³⁾.

Il faut dénoncer ici l’extraordinaire désinvolture dont a fait preuve le précédent gouvernement : ses choix « comptables », qui ont représenté quelques milliers d’unités en moins dans le plafond d’emplois du ministère de l’éducation nationale, se traduisent depuis la rentrée 2010 par l’arrivée dans les classes de professeurs pouvant être totalement inexpérimentés sur le plan de la pédagogie alors qu’ils ont la responsabilité des dizaines de milliers d’élèves.

Le ministre de l’éducation nationale, M. Vincent Peillon, a d’ailleurs relevé le fait que cette décision n’est pas assumée par ses auteurs et a indiqué devant notre Commission des affaires culturelles et de l’éducation ne pas entendre « le ministre qui a supprimé la formation des enseignants (…) On ne se bouscule pas pour défendre cette décision ! Personne n’assume, sauf peut-être Bercy, mais enfin il n’y avait certainement pas de pilotage pédagogique quand – cas unique au monde – on a décidé de supprimer la formation des enseignants dans notre pays » ⁽⁹⁴⁾.

c) Une dernière estocade contre le principe de l’alternance de la formation heureusement parée par l’approche des élections

Il faut se réjouir que l’approche des élections présidentielle et législatives de 2012 ait interrompu l’examen d’une proposition de loi visant à réformer le cadre institutionnel de la formation des maîtres, curieusement déposée à la quasi fin des travaux de la précédente législature et qui a été adoptée en première lecture à l’Assemblée nationale, le 15 février 2012.

En effet, sous couvert de procéder à un toilettage des articles du code de l’éducation relatifs au rôle des IUFM, ce texte visait à supprimer, d’une part, le principe selon lequel la formation des maîtres fait alterner des périodes de formation pratique et théorique et, d’autre part, la compétence des instituts dans la conduite de la formation professionnelle initiale des personnels enseignants ⁽95).

Son but réel était donc de « sanctuariser » la suppression de l’année de formation en alternance des enseignants stagiaires, et de conforter ainsi les choix budgétaires qui ont « paramétré » la réforme de la mastérisation.

Par ailleurs, ce texte, fort opportunément, permettait de contrecarrer une décision du Conseil d’État du 28 novembre 2011 annulant, pour des motifs de forme – le ministre de l’éducation nationale ayant abrogé un texte établi conjointement avec le ministre de l’enseignement supérieur –, une partie de l’arrêté du 12 mai 2010 portant cahier des charges de la formation des maîtres.

Cet arrêt conduisait en effet à faire « revivre » le précédent arrêté de 2006, qui fixait les obligations de service des enseignants stagiaires effectuant leur année de formation en alternance en IUFM. Autrement dit, l’ancien modèle de formation, supprimé en 2010, aurait dû être remis en place à la date d’effet de l’arrêt.

Cette date ayant été fixée au 31 juillet 2012 par un nouvel arrêt du Conseil d’État, les ministres chargés de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur, pour éviter que les enseignants stagiaires ne soient « plongés » dans l’insécurité juridique, ont adopté le 15 juin 2002 un arrêté fixant le cahier des charges de la formation respectant l’exigence de signature interministérielle posée par le législateur ⁽⁹⁶⁾.

On notera qu’entretemps, au début de l’année 2012, plus de 300 recours avaient été déposés devant le juge administratif par le Syndicat national des enseignements de second degré pour demander le paiement des heures de travail faites « en trop », au regard des règles fixées par l’arrêté de 2006, par les enseignants stagiaires de l’année 2011-2012.

2. Une réforme qui a provoqué une crise aiguë du recrutement en 2011

Le master comptant 300 000 élèves de moins que la licence, le relèvement du niveau de diplôme requis pour se présenter au concours a entraîné une baisse du vivier potentiel de candidats.

À ce premier effet, « mécanique », s’en ajoutent d’autres, liés au contexte exécrable créé par les choix budgétaires du précédent gouvernement.

Ainsi que l’a souligné notre collègue Mme Françoise Dumas à l’occasion de l’examen pour avis du projet de loi portant création des emplois d’avenir, « conjuguée à la réduction des postes mis au concours par le précédent gouvernement, la mastérisation et son cortège d’ombres, en particulier les conditions déplorables d’entrée dans le métier qui en résultaient, du moins jusqu’à l’adoption des mesures correctives du collectif budgétaire, a eu un impact quantitatif très important (…) soit une diminution de moitié du nombre d’inscrits aux concours de professeur des écoles entre 2008 et 2012 et une diminution de 40 % des inscrits au CAPES sur la même période (…). La session 2011 constitue, à cet égard, une « année noire », avec une baisse, forte et généralisée, du nombre des inscrits : – 46 % pour les concours externes du premier degré et – 24 % pour les concours externes du second degré. En outre, en lettres, mathématiques et anglais, tous les postes offerts n’ont pu être pourvus dans ces disciplines. Or, il s’agit de la première session pour laquelle on constate un tel déficit ! » ⁽97).

Inscrits aux concours externes des 1^er et 2^nd degrés
Sessions 2008 à 2012

		2008	2009	2010	2011	2012
CRPE	Externe	80 777	73 371	66 461	35 646	37 161
	Externe spécial	596	560	571	295	323
	3^e concours	8 978	6 710	6 892	5 822	3 941
	Total CRPE	90 351	80 641	73 924	41 763	41 425
2^nd degré	Agrégation	21 959	19 535	20 131	19 761	21 694
	CAPES	40 028	34 497	33 502	24 223	24 136
	CAPET	4 591	4 167	4 499	2 984	3 486
	CAPLP	15 868	14 681	14 822	9 913	10 483
	CPE	9 949	8 930	7 669	3 862	5 187
	COP	1 354	1 082	1 388	1 530	1 398
	Total 2^nd degré	93 749	82 892	82 011	62 273	66 384

Nota : CPRE = concours de recrutement de professeurs des écoles, CAPES = certificat d’aptitude au professorat de l’enseignement du second degré, CAPET = certificat d’aptitude au professorat de l’enseignement technique, CAPLP = certificat d’aptitude au professorat de lycée professionnel, CPE = conseiller principal d’éducation, COP = conseiller d’orientation-psychologue

Source : Avis n° 147 de la Commission des affaires culturelles et de l’éducation de l’Assemblée nationale sur le projet de loi portant création des emplois d’avenir, 4 septembre 2012, données fournies par le ministère de l’éducation nationale.

Par ailleurs, la déperdition, habituelle, entre les inscriptions et les présences effectives aux épreuves s’est accentuée en 2011, ainsi que le montre le tableau ci-après.

Il en est résulté, selon la Cour des comptes, une « évolution préoccupante » du taux de sélectivité des concours du second degré⁽⁹⁸⁾. En effet, si ce taux a été maintenu dans le premier degré, par le seul fait de la baisse drastique du nombre de postes offerts, c’est loin d’être le cas dans le second degré : le ratio entre le nombre de candidats présents aux épreuves écrites et le nombre de postes ouverts au CAPES, qui était de 7,6 en 1999, n’était plus que de 4,1 en 2010 et de 2,6 en 2011. En mathématiques, ce ratio est passé, de la session 2010 à la session 2011, de 3,2 à 1,4 et en lettres modernes, de 3,7 à 1,9 ⁽⁹⁹⁾.

Candidats présents aux concours externes publics
des 1^er et 2^nd degrés des sessions 2010 à 2012


Concours	Présents			Évolution
Concours	2010	2011	2012	2010/2011	2011/2012
CRPE
externe	34 952	16 273	17 385	– 53,44 %	6,83 %
externe spécial	324	138	185	– 57,41 %	34,06 %
3^ème concours	2 244	1 725	1 050	– 23,13 %	– 39,13 %
Total CE1	37 520	18 136	18 620	– 51,66 %	2,67 %
Agrégation externe
Histoire	1 154	561	644	– 51,3	14,80 %
Anglais	895	766	879	– 14,41 %	14,75 %
Lettres classiques	196	143	180	– 27,04 %	25,87 %
Lettres modernes	644	495	598	– 23,14 %	20,81 %
Mathématiques	1 335	1 217	1 323	– 8,84 %	8,71 %
Philosophie	539	442	464	– 18,00 %	4,98 %
Sciences physiques (option chimie)	260	240	258	– 7,69 %	7,50 %
Capes externe
Histoire-géographie	3 484	2 179	2 115	– 37,46 %	– 2,94 %
Anglais	2 947	1 679	1 686	– 43,03 %	0,42 %
Lettres classiques	299	119	108	– 60,20 %	– 9,24 %
Lettres modernes	2 648	1 523	1 411	– 42,48 %	– 7,35 %
Mathématiques	2 771	1 319	1 502	– 52,40 %	13,87 %
Philosophie	712	479	538	– 32,72 %	12,32 %
Physique-chimie / sciences physiques et chimie	1 641	814	904	– 50,40 %	11,06 %

Nota : CRPE : concours de recrutement de professeurs des écoles

Source : ministère de l’éducation nationale, 18 octobre 2012.

3. Des mesures correctives prises pour les enseignants-stagiaires de l’année 2012-2013

Dans l’attente du rétablissement de l’année de stage des professeurs et de la mise sur pied des écoles supérieures du professorat et de l’éducation, qui seront effectifs à la rentrée 2013, le maintien d’un dispositif de formation « continuée » ou complémentaire s’adressant aux enseignants stagiaires s’imposait.

Le ministre de l’éducation nationale, M. Vincent Peillon, a dû en effet sacrifier au principe de réalité, faute de pouvoir réformer rapidement l’ensemble des modalités de recrutement arrêtées dans le cadre de la mastérisation.

S’agissant des enseignants stagiaires du second degré en poste en 2012-2013, le ministre a toutefois mis fin à leur service à temps complet qui les obligeait à suivre les actions de formation « continuée » en plus de leurs obligations réglementaires de service. Des académies avaient certes accordé, depuis la mise en application, en 2010, du nouveau « modèle » d’entrée dans le métier, des décharges aux stagiaires pour qu’ils puissent partir en formation, mais toutes ne l’ont pas fait et lorsque c’était le cas, les modalités d’organisation retenues étaient très différentes d’un point du territoire à l’autre.

Ces situations inégales en matière de temps de travail ont cessé à la rentrée 2012, car les enseignants du second degré bénéficient désormais d’une formation complémentaire, « décomptée » de leurs obligations réglementaires de service, grâce à une décharge de 3 heures ⁽100). Devant revêtir un caractère transitoire, cette mesure permet de dégager dans leur emploi du temps une journée par semaine réservée à leur formation, 36 journées de formation leur étant ainsi offertes.

Quant au contenu de la formation, celle-ci étant assurée par les corps d’inspection, des formateurs académiques et des universitaires, dans le cadre de conventions conclues entre les rectorats et les universités, l’arrêté du 15 juin 2012 fixant le cahier des charges de la formation des professeurs précise qu’elle « se compose d’une part, d’un dispositif d’accueil, d’aide à la prise de fonction, puis d’accompagnement et de tutorat tout au long de l’année et, d’autre part, de cycles ou de sessions de formation pédagogique et didactique ».

Il y a lieu de noter que la session 2013 a été marquée par ce que notre collègue Mme Françoise Dumas a appelé un « renouveau des vocations », lié aux choix budgétaires du gouvernement et de la nouvelle majorité ⁽¹⁰¹⁾.

Ainsi, en ce qui concerne l’agrégation et le CAPES, on relève une hausse très significative du nombre d’inscrits (+ 10,2 % pour ces deux concours soit près de 5 000 inscrits supplémentaires), cette croissance touchant notamment les disciplines les plus déficitaires depuis deux sessions : mathématiques (+ 16,1 %) et lettres (+ 12 %). De son côté, le nombre d’inscrits au concours de recrutement de professeurs des écoles (CRPE) a augmenté de 2,5 %, ce qui constitue la première hausse de la session depuis 2010.

La tendance s’amplifie aux concours 2014 : tous concours de l’enseignement public confondus, les inscriptions ont progressé de plus de 46%, soit environ 44 000 candidats supplémentaires.

Pour le premier degré, l’augmentation du nombre d’inscrits aux concours dépasse 57 % avec plus de 67 000 inscrits, contre 42 600 à la session précédente. Les concours du second degré enregistrent également une hausse de près de 37% avec plus de 70 500 inscrits, contre 51 600 pour la session 2013. De son côté, L’enseignement privé connaît également une progression, passant de 7 400 à 9 000 inscrits pour le premier degré et de 9 700 à 11 600 inscrits pour le second degré.

III.- UNE REFONDATION DE L’ÉCOLE DE LA RÉPUBLIQUE QUI EST ATTENDUE, NÉCESSAIRE ET AMBITIEUSE

À l’occasion de la campagne présidentielle de 2012, François Hollande s’est engagé à faire de l’éducation un marqueur de sa démarche de transformation de la France. En donnant la priorité absolue à cette politique publique consubstantielle au pacte républicain, et en dépit d’une conjoncture difficile, il s’est fait l’écho d’une attente très forte de nos concitoyens.

Beaucoup n’ont retenu du programme du candidat que la promesse d’un recrutement net, sur la durée du quinquennat, de 60 000 personnels dans l’enseignement. C’est là faire peu de cas d’une vision bien plus aboutie de la modernisation à engager. La « refondation » de l’école de la République, puisque telle est l’ambition de l’exécutif et de sa majorité parlementaire, emporte bien plus de conséquences concrètes que des recrutements supplémentaires, même si ceux-ci sont indispensables à son succès. Elle passe aussi par une révision des parcours et des rythmes scolaires, une modernisation de la pédagogie et une appropriation du numérique.

Parce que la réussite de l’école à l’égard des générations nouvelles conditionne à bien des égards le « vivre-ensemble », refonder l’école doit permettre de refonder et de revivifier la République. C’est dire l’importance qu’un tel sujet doit revêtir pour la représentation nationale.

A. UNE RÉFORME PRÉPARÉE SELON UNE MÉTHODE EXEMPLAIRE, INNOVANTE ET EFFICACE

Symbole fort s’il en est, à peine installé, le nouvel exécutif a lancé une concertation d’un genre nouveau pour dégager des constats et des solutions partagés par la plupart des parties prenantes à la vie de l’école (enseignants, parents d’élèves, élus, société civile, etc.). L’enjeu, rien de moins, consistait à poser les bases solides d’une réforme « refondatrice ». Pour avoir participé activement à ce travail, le rapporteur est bien placé pour juger de l’appréciation très positive et de l’intérêt qu’il a suscité.

Le présent projet de loi d’orientation et de programmation, s’il traduit des choix de l’exécutif, s’inscrit dans le droit fil des propositions qui ont émergé de la concertation sur la refondation de l’école. Le Parlement est donc à présent saisi d’un texte qui bénéficie d’un large soutien tant le gouvernement s’est attaché à écouter et à tenir compte des points de vue de ceux qui seront appelés à faire vivre au quotidien tous les changements souhaités. Rarement une réforme de cette envergure – car au-delà de l’étape législative, il y a sa déclinaison réglementaire et les chantiers connexes de la refondation – n’a été autant été préparée en amont : cela doit être souligné.

1. L’association étroite des parties prenantes au processus

La concertation sur la refondation de l’école publique s’est déroulée du 5 juillet au 5 octobre 2012, date à laquelle son comité de pilotage de quatre membres a rendu public un rapport esquissant un bilan et des pistes de réformes structurelles. Cette phase d’écoute et de dialogue a été suivie des premiers arbitrages de l’exécutif, présentés par le Président de la République dans le grand amphithéâtre de la Sorbonne le 9 octobre, puis par le gouvernement devant le Conseil supérieur de l’éducation, le 11 octobre. S’est ensuite engagé, sur ces bases, un dialogue avec les organisations syndicales et les élus, afin de finaliser les détails de la réforme dont le Parlement est appelé à débattre maintenant.

Signe que le changement est bel et bien à l’œuvre depuis le 6 mai 2012, alors que la précédente majorité parlementaire se gargarisait de « coproduire » à un rythme effréné et sans réelle cohérence les réformes émanant de l’exécutif, il convient de souligner que le processus de refondation de l’école voulue par le Président de la République associe pleinement les acteurs directement impliqués sur le terrain au dialogue engagé par les pouvoirs publics. C’est là le gage d’une réforme bien accueillie, acceptée et donc in fine efficace.

a) La concertation sur la refondation de l’école, un modèle de démocratie participative

La méthode retenue pour préparer les changements de l’école au cours des années qui viennent est inédite dans l’histoire de la République. Certes, d’autres réformes importantes touchant à l’éducation nationale ont elles aussi été accompagnées de réflexions d’experts et d’acteurs de l’école, mais jamais elles n’ont autant été inspirées par un panel aussi large de parties prenantes.

Pour mémoire, en effet, la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour l’avenir de l’École, dite « Fillon », a certes été précédée par les travaux d’une commission nationale du débat pour l’avenir de l’école, installée le 15 septembre 2003 et présidée par M. Claude Thélot. Composée de membres désignés intuitu personae, cette commission avait conduit quelque 26 000 réunions dans 15 000 sites, et remis une synthèse des débats le 6 avril 2004 ⁽102). Par la suite, le 12 octobre 2004, elle avait remis au Premier ministre un rapport ⁽¹⁰³⁾, censé éclairer le gouvernement d’alors dans ses choix. Il n’en fut rien. Comme l’a souligné M. Claude Lelièvre, dans un billet paru sur le site internet Le café pédagogique : « Le rapport avait été rédigé en toute indépendance du ministère. Et la loi d’orientation va être rédigée en toute indépendance du rapport de la commission » ⁽¹⁰⁴⁾.

Quant à la loi n° 89-486 du 10 juillet 1989 d’orientation sur l’éducation, dite « Jospin », la consultation nationale n’est intervenue qu’après sa promulgation. Une trentaine de colloques régionaux et un colloque national se sont effectivement tenus six mois plus tard, faisant de l’exercice une sorte d’États généraux de l’enseignement.

La grande différence de la concertation sur la refondation de l’école avec ces précédents, au demeurant assez anciens, réside dans le fait qu’elle a réellement servi à bâtir les orientations de la réforme dont les grandes lignes sont soumises au Parlement. Naturellement, elle se distingue aussi par l’ampleur de son objet et par ses modalités.

L’ambition de « refonder » l’école peut sans doute paraître présomptueuse. Elle est cependant bien réelle car nos concitoyens ne supportent plus de voir ce pilier de la République, auquel ils sont si profondément attachés, abîmé par le manque de moyens, le manque de considération et les changements imposés en dépit du bon sens. Il est grand temps de lui accorder la priorité car comme l’a souligné le Président de la République dans son discours du 9 octobre 2012 à la Sorbonne : « Tout commence par l’école. Elle est le lieu-même où se prépare la France de demain. Faire progresser l’école, c’est faire avancer la France ».

Les modalités selon lesquelles la concertation a été conduite ne sont pas non plus très communes. À bien des égards, il est même permis de parler de précédent unique de démocratie participative. Plus que la formule du comité de pilotage composé de quatre personnalités aux profils complémentaires (un maître de conférences en sociologie, un inspecteur général de l’éducation nationale, une journaliste éditorialiste et un président de région) synthétisant la réflexion menée par quatre groupes de travail thématiques (sur la réussite scolaire pour tous, les élèves au cœur de la refondation, un système éducatif juste et efficace et des personnels formés et reconnus), c’est l’interactivité des débats, à travers les contributions déposées sur un site internet dédié et des initiatives décentralisées au niveau des régions, et l’étroite implication de tous les acteurs (représentants des personnels éducatifs, parents d’élèves, associations de jeunesse et d’éducation populaire, élus) qui ont forgé la singularité et l’exemplarité de la démarche.

Au cours de 300 heures d’ateliers, quelque 800 personnes ont ainsi participé à ces travaux. De même, des réunions publiques ont été menées dans plus de 120 villes. Quant au site internet, 175 000 visiteurs uniques l’ont consulté, 24 000 réponses étant apportées à la question de la semaine et 8 200 contributions étant déposées.

Cette concertation a créé un réel engouement citoyen. Son succès rend d’autant plus forte la portée des préconisations du rapport du comité de pilotage, publié le 5 octobre 2012 et remis solennellement au Président de la République le 9 octobre suivant. Il n’y a rien d’étonnant, dès lors, à ce que l’exécutif s’en soit fortement inspiré pour fixer les grandes lignes de la réforme.

b) Un dialogue social nourri au cours de l’élaboration du projet de loi, et même après

Rompant avec la fâcheuse habitude prise par l’exécutif pendant la décennie passée, le gouvernement de Jean-Marc Ayrault ne s’est pas contenté de solliciter, en amont, l’avis de tous les acteurs concernés par la réforme de l’éducation nationale ; il s’est aussi évertué à les consulter sur les orientations retenues pour celle-ci, de manière à rendre les arbitrages les plus consensuels possibles.

Une fois les premières grandes lignes du projet de loi d’orientation et de programmation fixées par l’exécutif et présentées au Conseil supérieur de l’éducation, le ministre de l’éducation nationale et la ministre déléguée chargée de la réussite éducative, dès le 15 octobre, ont reçu les organisations représentatives des personnels, les associations d’élus, les associations de parents d’élèves, les mouvements d’éducation populaire ainsi que les mouvements lycéens et étudiants. Ce dialogue a permis d’exposer plus en détail les premiers choix arrêtés, notamment en vue de la rentrée de 2013, et d’écouter les points de vue réciproques sur ces orientations.

Un dialogue interministériel s’est également noué puisque, fait inédit, pas moins de 23 ministres ont été officiellement associés au processus.

Comme il s’y était engagé, le gouvernement a tenu compte du fruit de tous ces échanges au moment de finaliser son texte. Alors que les annonces initiales de l’exécutif avaient laissé entendre un examen de la réforme au Parlement avant la fin de l’année 2012, il n’est d’ailleurs pas anodin que plusieurs semaines aient finalement été laissées au dialogue postérieur à la concertation.

Ainsi, le 5 décembre 2012, le ministre de l’éducation nationale a présenté l’avant-projet de loi aux syndicats d’enseignants. Le 7 décembre, il a adressé une lettre à tous les personnels afin de leur présenter les objectifs et le contenu de ce texte.

Par ailleurs, lors de son cheminement institutionnel, l’avant-projet de loi a recueilli les avis favorables de quatre instances consultatives :

– d’abord, celui du Conseil supérieur de l’éducation (CSE), qui représente les personnels, les usagers et les partenaires de l’école. Le 14 décembre 2012, il a soutenu le projet de loi par une large majorité (41 voix pour, 9 contre et 16 abstentions), ce qui témoigne d’une réelle adhésion de la communauté éducative aux priorités de la refondation. Inversement, le 19 décembre 2004, cette instance s’était largement prononcée contre l’avant-projet de loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école (39 voix contre, 9 absentions et 4 voix pour) ;

– ensuite, celui du Haut conseil de l’éducation, saisi le 6 décembre 2012 par le ministre de l’éducation nationale. Son avis du 11 janvier 2013 relève que le texte « rejoint ses préconisations sur un grand nombre de points, en particulier la priorité accordée à l’école primaire et la spécificité de la maternelle, la réaffirmation du socle commun comme fondement de la scolarité obligatoire, la mise en place d’une liaison solide école primaire-collège, la création des Écoles supérieures du professorat et de l’éducation » ;

– celui du comité technique ministériel (CTM) de l’éducation nationale, où ne siègent que les syndicats de personnels. L’avant-projet de loi y a recueilli 5 voix pour et 3 contre, 6 abstentions ayant été enregistrées ;

– enfin, celui du Conseil économique, social et environnemental (CESE). Selon ce dernier, les grands objectifs du texte « correspondent » à ce que préconisait son avis « Les inégalités à l’école » de septembre 2011 : donner la priorité à l’enseignement primaire, restaurer la formation initiale des enseignants, articuler la politique d’éducation prioritaire et la politique de la ville et mettre véritablement en œuvre, et de façon cohérente, le socle commun de connaissances et de compétences. Le CESE a par ailleurs approuvé que l’avant-projet de loi « veuille également réformer les rythmes scolaires, instaurer une éducation civique et morale, renforcer le travail de l’école avec ses partenaires ». Cet avis très favorable a été adopté le 16 janvier 2013 en recueillant 161 voix pour, 1 contre et 29 abstentions.

On observera pour conclure que le souci de l’écoute, de la concertation et de la préparation du changement ne s’est pas éteint avec l’adoption du projet de loi par le conseil des ministres le 23 janvier 2013. Il présidera à d’autres chantiers qui émailleront, au cours du quinquennat, l’œuvre de refondation de l’école.

En attestent, notamment, le lancement de nouvelles concertations sur :

– le lycée et son articulation avec l’enseignement supérieur ;

– l’évolution des métiers. Dans sa Lettre à tous les personnels datée du 7 décembre 2012, le ministre de l’éducation nationale a annoncé l’engagement d’une réflexion sur les métiers de l’enseignement et de l’éducation : les missions des réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED), des directeurs d’école et des chefs d’établissement ou encore la diversification des carrières des enseignants. Ce doit être l’occasion de reconnaître l’importance des concertations et des « regards croisés » des différentes professionnels – enseignants spécialisés, conseillers d’orientation-psychologues, psychologues scolaires, par exemple – qui, par leurs interventions, concourent à la réussite et au bien-être des élèves ;

– la refonte du système d’allocation des moyens d’enseignement entre les académies et les établissements, afin, selon les termes employés par ce courrier, de « donner véritablement plus à ceux qui ont moins ».

De manière plus générale, cette attention permanente accordée au dialogue tranche avec la pratique du quinquennat précédent, qui consistait le plus souvent à imposer les changements d’en haut sans tenir compte du point de vue des principaux intéressés.

On se rappellera, à cet égard, l’épisode révélateur de la réforme de l’évaluation des enseignants par le décret n° 2012-702 du 7 mai 2012, paru au lendemain du second tour de l’élection présidentielle. Conférant aux chefs d’établissement le soin de mener un entretien professionnel tous les trois ans en lieu et place de la double notation administrative et pédagogique, ce texte avait été pris en total mépris des réserves des organisations représentatives des personnels ; il a fort opportunément été abrogé, depuis, par le décret n° 2012-999 du 27 août 2012.

À l’éducation nationale, plus qu’ailleurs, réformer sans associer les principaux acteurs est voué à l’échec. La refondation de l’école ne pouvait donc se faire autrement que selon la méthode privilégiée depuis l’alternance de 2012.

2. La nécessité d’aller vite

Avec l’examen par notre Assemblée du présent projet de loi d’orientation et de programmation s’ouvre une étape décisive. La représentation nationale doit tout à la fois répondre aux attentes de nos concitoyens à l’égard de cette refondation scolaire et aux préoccupations des élus locaux, qui seront d’indispensables relais dans sa mise en œuvre.

Le gouvernement a souhaité que la discussion au sein de chaque assemblée ait lieu assez rapidement, sans pour autant renoncer à des conditions satisfaisantes de débat : à titre d’illustration, plus d’un mois se sera écoulé entre le dépôt du texte, le 23 janvier 2013, et son inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, en mars 2013. La raison tient à la nécessité d’adopter la loi suffisamment tôt pour permettre son entrée en vigueur et la parution du volet réglementaire qui l’accompagnera avant la rentrée de septembre 2013, au cours de laquelle plusieurs innovations majeures doivent voir le jour.

C’est le cas, au premier chef, des recrutements d’enseignants et de personnels supplémentaires, dont le budget 2013 a certes prévu la première annuité, mais dont l’inscription dans une perspective de moyen terme sera le gage d’une confiance renouvelée pour les principaux acteurs de l’éducation nationale. La programmation des effectifs, à plus forte raison dans une conjoncture budgétaire difficile, marque en effet l’engagement de l’État dans la durée et solennise la priorité accordée par l’exécutif à la restauration des moyens de l’école.

Il en va de même pour les écoles supérieures du professorat et de l’éducation qui, pour porter leurs fruits dans les meilleurs délais, doivent accueillir dès l’année scolaire prochaine les futurs professeurs et personnels de l’éducation nationale. Il serait à cet égard tout à fait paradoxal, alors que le budget pour 2013 a prévu des modalités de recrutement tenant compte de ce dispositif, que les futurs enseignants – et, par extension, les élèves – ne puissent en bénéficier en temps et en heure.

L’enjeu est enfin le même pour la mise en place d’instances indépendantes chargées de l’élaboration des programmes et de l’évaluation, pour le développement de l’école numérique ou pour l’accroissement des possibilités d’innovation des équipes pédagogiques au sein des établissements.

Alors qu’ils ont clairement adhéré au projet présidentiel de reconstruire l’école, les Français ne comprendraient pas que ce chantier prioritaire prenne du retard. De ce point de vue, la majorité parlementaire ne peut que partager pleinement l’ambition et les préoccupations de l’exécutif s’agissant de la mise en œuvre de la réforme.

Naturellement, comme en toute chose, vitesse ne saurait être confondue avec précipitation. Le gouvernement a néanmoins soigneusement évité cet écueil et le débat parlementaire qui s’ouvre donnera l’occasion à la représentation nationale de procéder aux ajustements qui s’avéreraient judicieux, voire nécessaires.

3. Des mesures constituant un véritable appel à la jeunesse adoptées préalablement à l’examen du présent projet de loi

Ainsi que cela a déjà été souligné, la refondation de l’école ne se limitera pas à l’adoption du présent projet de loi. En aval, elle inspirera d’autres réformes, qui seront élaborées et mises en œuvre sous la présente mandature. En amont, elle a été amorcée par l’adoption de mesures financières et législatives, intervenant au moment même où se déroulait la concertation sur la réorientation de notre système éducatif.

Ces initiatives, dont les premières ont été approuvées dès l’été dernier par le parlement, ont non seulement marqué une rupture par rapport à la politique menée sous le précédent quinquennat, mais constitué un véritable appel à la jeunesse de notre pays. En effet, elles témoignent de la volonté de faire du professorat une voie d’avenir et de promotion sociale.

a) Les mesures d’urgence du collectif budgétaire d’août 2012

De manière exceptionnelle, à quelques semaines de la rentrée scolaire, le premier collectif budgétaire adopté par la présente majorité, à savoir la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012, a dégagé de nouveaux moyens pour l’éducation nationale. Ainsi, l’école était érigée en priorité de l’action publique, tandis qu’un message positif était délivré aux étudiants sur la politique de recrutement de ce ministère.

Ce texte a permis en effet la création de plus de 4 300 emplois, dont 1 000 emplois de professeurs des écoles. Ces derniers ont été répartis de façon à régler les situations les plus tendues, en particulier pour ouvrir des classes (ou éviter les fermetures de classe initialement prévues), 669,5 emplois ayant été consacrés à cet effet, dont 271,5 dans les zones rurales et 165,5 dans les écoles de l’éducation prioritaire, améliorer le remplacement (181,5 emplois) et renforcer les dispositifs à destination des élèves en difficulté.

Des moyens ont été également débloqués dans le second degré, avec la création de 50 postes de professeurs pour l’enseignement technique agricole, de 100 postes de conseillers principaux d’éducation, ces personnels jouant un rôle de premier plan dans le quotidien des établissements, et de 280 postes de professeurs certifiés.

Dans le même temps, afin de créer, dans les établissements, un climat propice aux apprentissages, le collectif budgétaire a prévu le recrutement de 16 000 contractuels, soit 2 000 assistants d’éducation pour assurer principalement des fonctions de surveillance, 500 assistants de prévention et de sécurité affectés dans les établissements les plus exposés aux incivilités et aux violences, 1 500 emplois d’auxiliaires de vie scolaire-individuels pour accompagner les élèves handicapés et 12 000 contrats uniques d’insertion sur des fonctions d’aide à ces élèves, d’assistance administrative aux directeurs d’école et de vie scolaire dans les établissements publics du second degré.

Enfin, ainsi que cela a déjà été indiqué, des mesures d’aménagement de service et des formations spécifiques destinées aux enseignants stagiaires recrutés en septembre 2012 ont été financées par ce collectif budgétaire. En particulier, dans l’enseignement public du second degré, une décharge de service de trois heures hebdomadaires a été accordée aux 9 000 (environ) enseignants concernés, le coût de cette mesure étant évaluée à environ 1 500 équivalents temps plein ⁽105).

b) Les emplois d’avenir professeur

Entrée en vigueur le 1^er janvier 2013, la loi du 26 octobre 2012 portant création des emplois d’avenir met en œuvre un dispositif de promotion sociale et d’aide à l’insertion professionnelle dans les métiers du professorat.

Dans ce cadre, les emplois d’avenir professeur visent à attirer les étudiants issus de milieux modestes vers les métiers de l’enseignement en leur proposant une entrée progressive dans le métier, ainsi qu’une aide financière leur permettant de faire face à l’allongement de la durée des études dû à la mastérisation.

Cette réforme comporte en effet un « risque d’éviction des étudiants boursiers allant à l’encontre de notre tradition républicaine », la proportion de ces jeunes inscrits en cursus de master étant estimée à 33 %, contre 44 % en licence ⁽106).

Le dispositif est ciblé en faveur de 18 000 étudiants boursiers d’ici 2015, dont 6 000 en 2013, ces jeunes devant être inscrits en deuxième année de licence, principal public cible, en troisième année de licence ou en première année de master, et avoir moins de 25 ans. Certains d’entre eux bénéficient, aux termes de l’article L. 5134-20 du code du travail, d’une « priorité d’accès » aux emplois d’avenir professeur dès lorsqu’ils :

– effectuent leurs études « dans une académie ou une discipline connaissant des besoins particuliers de recrutement » ;

– et ont résidé au moins deux ans dans une zone urbaine sensible, dans une zone de revitalisation rurale, dans un département d’outre-mer, à Saint-Martin, Saint-Barthélemy ou à Saint-Pierre et Miquelon ou ont effectué deux années d’études secondaires dans un établissement situé dans l’une de ces zones ou dans un établissement relevant de l’éducation prioritaire.

En contrepartie d’un engagement à se présenter à un concours de recrutement d’enseignants de l’éducation nationale, les étudiants concernés sont, dès la deuxième année de licence et pendant trois ans, initiés à l’enseignement, en effectuant un certain nombre d’heures de mission – douze en moyenne – dans des écoles et des établissements du second degré, et bénéficient de trois types de revenus :

– la rémunération des heures de service effectuées, dans le cadre du contrat d’avenir professeur, au service de l’éducation nationale. Financée conjointement par le ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social et le ministère de l’éducation nationale, cette rémunération est de l’ordre de 400 euros par mois ;

– les bourses de service public. Cette nouvelle aide est allouée à chaque titulaire d’un emploi d’avenir professeur, en échange d’un engagement à préparer un concours de recrutement de personnels enseignants et à s’y présenter. Le montant de ces bourses de service public s’élève à 2 604 euros par an, soit 217 euros par mois ;

– les bourses sur critères sociaux perçues par les titulaires des emplois d’avenir.

Ces trois revenus étant cumulables, les jeunes concernés doivent percevoir un revenu net « cible » emploi d’avenir d’environ 900 euros en moyenne mensuelle, variant selon l’échelon de bourse du bénéficiaire.

c) Le budget 2013

Au sens fort de l’expression, le budget 2013 est un budget de « rupture », qui s’inscrit à rebours des arbitrages financiers ayant présidé aux évolutions du nombre de postes offerts aux concours des sessions 2007 à 2012.

Évolution du nombre de postes offerts aux concours externes publics
(sessions 2007 à 2012)


	Postes
	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Externe	10 275	9 331	6 577	6 575	2 914	4 601
Externe spécial	140	129	133	133	86	102
Troisième concours	485	414	290	290	100	200
Total CE1	10 900	9 874	7 000	6 998	3 100	4 903
Agrégation	1 443	1 245	1 245	1 232	1 170	1 248
CAPES	6 040	5 062	5 095	5 006	4 881	4 847
CAPEPS	400	400	400	450	560	600
CAPET	276	242	242	242	270	191
PLP	1 436	1 288	1 318	1 318	1 343	1 357
CPE	200	200	200	250	275	245
COP	50	50	50	50	50	50
TOTAL CE2	9 952	8 600	8 600	8 600	8 600	8 600
TOTAL CE1+CE2	20 852	18 474	15 600	15 598	11 700	13 503

Source : ministère de l’éducation nationale. CE1 : concours externes du premier degré, CE2 : concours externes du second degré

La loi du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 traduit en effet l’arrêt total des suppressions d’emplois au ministère de l’éducation nationale, tout en amorçant la réforme de la formation professionnelle initiale des enseignants. Son schéma d’emplois prévoit donc le remplacement de tous les départs définitifs d’enseignants en 2013 et le rétablissement de l’année de stage en alternance des lauréats des concours.

● Les concours 2013

22 100 postes sont ouverts aux concours externes 2013, dont 20 000 pour l’enseignement public, soit 80 % de plus par rapport à la session 2012. Ils sont ouverts aux étudiants en deuxième année de master et aux candidats déjà titulaires d’un diplôme de master ou d’un grade équivalent, les épreuves d’admissibilité s’étant déroulées en novembre 2012. Les étudiants qui seront admis aux épreuves orales de juin 2013 seront affectés et en poste à la rentrée 2013 et bénéficieront d’une décharge d’au moins 3 heures permettant un accompagnement renforcé de la prise de poste.

Postes ouverts aux concours 2013

	Public	Privé
1^er degré	9 000	1 000
2^ème degré	11 000	1 100

Source : ministère de l’éducation nationale

● Les concours 2014

L’année 2013 verra l’organisation – exceptionnelle – d’un deuxième concours, dont les épreuves d’admissibilité se dérouleront en juillet 2013 et d’admission en juin 2014, l’affectation et la prise de poste des lauréats devant avoir lieu à la rentrée 2014.

Cette session débutant de manière anticipée et ouverte aux étudiants de première année de master ⁽107) permettra de rétablir l’année de formation initiale professionnelle supprimée en 2010.

En effet, les admissibles débuteront leur formation dans les écoles supérieures du professorat et de l’éducation, qui ouvriront leurs portes en septembre 2013, et se verront proposer un contrat leur permettant d’effectuer un stage en responsabilité sous la forme d’un tiers-temps de service, rémunéré à hauteur d’un mi-temps ⁽¹⁰⁸⁾.

Postes ouverts aux concours 2014

	Public	Privé
1^er degré	8 500	900
2^ème degré	10 750	1 200

Source : ministère de l’éducation nationale

● Les nouveaux moyens d’enseignement de la rentrée 2013

La loi de finances initiale pour 2013 prévoit la création de 10 215 équivalents temps plein ou ETP (4 569 pour le primaire et 5 646 pour le secondaire) qui correspondent aux contrats rémunérés à mi-temps qui seront proposés aux étudiants admissibles suite aux épreuves écrites de juin 2013.

Comme ces étudiants effectueront, entre septembre 2013 et les épreuves d’admission se déroulant en juin 2014, un tiers-temps de service d’enseignement, sur le terrain, ces contrats permettront de créer 6 770 ETP d’enseignement, ainsi répartis :

– 3 006 ETP supplémentaires dans le primaire, dont un tiers pour répondre à l’augmentation du nombre d’enfants scolarisés (30 328 élèves de plus étant attendus à la rentrée 2013 par rapport à la rentrée 2012). Les deux autres tiers – soit 2 000 emplois – permettront de mettre en œuvre deux dispositifs prioritaires de la refondation de l’école : l’accueil des enfants de moins de trois ans dans les secteurs les plus défavorisés et la mise en place du dispositif « plus de maîtres que de classes » ;

– 3 764 ETP supplémentaires dans le second degré, dont près de 2 500 permettront de faire face à la hausse des effectifs scolaires (29 825 élèves de plus étant attendus à la rentrée 2013) et de renforcer le remplacement. 1 300 postes seront consacrés à l’amélioration de l’encadrement et de l’organisation pédagogique dans les collèges et lycées professionnels, en particulier dans les plus défavorisés d’entre eux.

Au total, à la rentrée 2013, l’ensemble des académies verront leur taux d’encadrement amélioré ou préservé.

B. UN PROJET DE LOI D’ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION QUI AGIT SUR LES « FONDATIONS » ET LES « FONDAMENTAUX » DE L’ÉCOLE

La refondation de l’école est une priorité à la fois budgétaire et politique : elle doit être en mesure de traduire, dans la durée, le changement d’orientation que doit opérer le redressement dans la justice. L’investissement dans l’éducation constitue, en effet, la meilleure réponse possible aux grands enjeux que sont, pour la France et sa jeunesse, le redressement économique, la cohésion nationale et la promesse républicaine.

Le présent projet de loi d’orientation et de programmation constitue, à cet égard, une étape fondamentale, décisive, de cette stratégie, mais ce texte, aussi ambitieux soit-il, ne pourra pas, à lui seul, concrétiser la « priorité éducative » définie par la Président de la République.

Ainsi, son volet réglementaire et le suivi – vigilant – de la mise en application de l’ensemble des mesures – financières ou administratives – devant concourir à la refondation de l’école seront tout aussi décisifs. Autrement dit, les éléments constitutifs de la nouvelle politique éducative ne figureront pas tous dans la future loi, à commencer par la réforme des rythmes scolaires.

Cette précaution « méthodologique » ayant été rappelée, on peut toutefois considérer que le présent projet de loi constituera le pivot de la refondation, en donnant de nouvelles bases et lignes directrices à l’enseignement scolaire. C’est la raison pour laquelle celui-ci, une fois adopté, se présentera sous la forme d’une loi d’orientation et de programmation, ces deux termes étant en effet indissociables :

– le premier terme se réfère aux orientations de la refondation de l’école, c’est-à-dire aux principaux objectifs de la politique éducative du quinquennat. Ceux-ci sont présentés, formellement, dans le rapport annexé au présent projet de loi et feront l’objet d’un débat devant la représentation nationale, puisque l’approbation de ce document-cadre constitue l’objet de l’article 1^er ;

– le second terme traduit la sanctuarisation et la programmation, sur la durée du quinquennat, des nouveaux moyens accordés à l’éducation nationale.

Quels seront donc, en quelques mots, avant de les détailler, les leviers de la refondation ? On suivra ici la réponse, lumineuse, de M. Claude Lelièvre, historien de l’éducation, pour qui cette ambition doit d’abord et avant tout être comprise « comme la priorité enfin donnée aux "fondations" (c’est-à-dire à l’école maternelle et à l’école élémentaire, puis au collège) et à ce qui est jugé "fondamental" (à savoir la qualité et la formation professionnelle des enseignants, l’attention privilégiée aux élèves "fragiles") » ⁽109).

L’enseignement et la pédagogie se situent donc au cœur de la refondation, ceux-ci devant être renforcés pour assurer la réussite de tous les élèves.

Les développements qui suivent visent à présenter ces orientations, telles que déclinées par le rapport annexé et les articles du projet de loi s’y rattachant.

1. Des objectifs chiffrés pour élever le niveau des élèves

« Moins il y a de cancres, plus il y a d’excellents élèves » : selon les sociologues Christian Baudelot et Roger Establet, les données issues des enquêtes PISA de l’OCDE établissent « de façon irréfutable » que les efforts pour doter tous les élèves d’une formation initiale de grande qualité « conditionnent le nombre et le niveau des meilleurs » ⁽110).

Il faut donc se féliciter que le rapport annexé définisse des objectifs de nature pédagogique, la refondation de l’école devant permettre, en priorité, une élévation générale du niveau de tous les élèves.

Pour l’essentiel, ces objectifs s’inspirent des indicateurs figurant dans les projets et rapports annuels de performances annexés aux lois de finances et aux lois de règlement. Ils sont toutefois beaucoup plus ambitieux que ceux retenus par ces documents, leur horizon étant celui de la refondation, qui porte sur l’ensemble du quinquennat, et non celui de la programmation pluriannuelle (2013-2015) des crédits de la mission budgétaire « Enseignement scolaire ».

C’est la raison pour laquelle tous les efforts devront être déployés sur cette période, qu’ils soient nouveaux ou non.

Ces objectifs sont au nombre de sept, la plupart étant regroupés deux par deux :

Ÿ Faire en sorte que tous les élèves maîtrisent les compétences de base en français (lecture, écriture, compréhension et vocabulaire) et les compétences en mathématiques (nombres, calcul et géométrie) en fin de CE1 et que tous les élèves maîtrisent les instruments fondamentaux de la connaissance en fin d’école élémentaire (CM2).

Ces objectifs s’appuient sur ceux fixés à l’école élémentaire par les projets annuels de performances de la mission « Enseignement scolaire », leur évaluation étant assurée par le suivi de l’indicateur 1.1 relatif à la proportion d’élèves maîtrisant en fin de CE1 les compétences du palier 1 du socle commun et de l’indicateur 1.2 relatif à la proportion d’élèves maîtrisant en fin de CM2 les compétences du palier 2 du socle commun.

Extraits du dernier projet annuel de performances (PAP) de la mission, les tableaux ci-dessous permettent de rappeler le bilan de l’école primaire en la matière et de mettre ainsi en évidence le chemin qu’il lui reste à parcourir. On observera que, s’agissant de la proportion d’élèves maîtrisant la langue française (1^ère compétence du socle commun) et les principaux éléments de mathématiques (2^ème compétence du socle), aucune cible n’a été fixée par le PAP dans la mesure où une nouvelle méthodologie d’évaluation de ces acquis doit être élaborée pour 2013. En effet, une fiabilisation de la méthode de calcul des sous-indicateurs pour chacune des compétences du socle commun est en cours avec l’aide de la DEPP : les sept compétences du socle seront donc redéfinies pour inclure la notion de culture.

Proportion d’élèves maîtrisant en fin de CE1 les compétences du palier 1
du socle commun (indicateur 1.1)

(en %)

	2010 Réalisation	2011 Réalisation	2012 Prévision PAP 2012	2015 Cible
1^ère compétence : « maîtrise de la langue française »	73,7	77,4	78	non disponible
3^ème compétence : « principaux éléments de mathématiques »	76,7	77,8	80	non disponible

Champ : enseignement public, France métropolitaine + DOM.

Source : projet annuel de performances de la mission Enseignement scolaire (PLF 2013)

Quant au deuxième objectif, qui concerne la fin du CM2, la lecture de l’indicateur correspondant du PAP constitue, à elle seule, un plaidoyer pour la refondation de l’école, afin qu’elle permette à 100 % des élèves de maîtriser, avant l’entrée au collège, les instruments fondamentaux de la connaissance, c’est-à-dire, selon les précisions communiquées par le ministère de l’éducation nationale, les compétences constituant le socle commun à ses différents paliers (CE1 ou CM2).

Proportion d’élèves maîtrisant en fin de CM2 les compétences du socle commun (palier 2)

(en %)

	2010 réalisation	2011 réalisation	2012 prévision PAP 2012	2012 prévision actualisée	2015 Cible
Compétence 1 : « maîtrise de la langue française »	86 (± 4,2)	78,7 (± 2,9)	87	79,5	82
Compétence 2 : « pratique d’une langue vivante étrangère »	83,5 (± 5,2)	78,3 (± 5,4)	86	63	66
Compétence 3 : « principaux éléments de mathématiques et culture scientifique et technologique »	77,6 (± 4,6)	70,8 (± 3,1)	87	72,5	76
Compétence 4 : « brevet informatique et internet école »	90,5 (± 5,3)	93,6 (± 3,1)	89	90	92
Compétence 5 : « culture humaniste »	81,8 (± 5,8)	87,5 (± 3,5)	81	81	83
Compétence 6 : « compétences sociales et civiques »	91,6 (± 5,3)	93,8 (± 2,1)	94	94	95
Compétence 7 : « autonomie et initiative »	89,6 (± 3,9)	90,5 (± 2,6)	91	91	93

Champ : enseignements public et privé jusqu’en 2010, public seulement pour les compétences 1 à 3 à partir de 2011, France métropolitaine + DOM, ce qui interdit toute comparaison, pour les compétences 1 à 3, entre les valeurs 2010 et 2011.

Source : projet annuel de performances de la mission Enseignement scolaire (PLF 2013)

Ÿ Réduire à moins de 10 % l’écart de maîtrise des compétences en fin de CM2 entre les élèves de l’éducation prioritaire et les élèves hors éducation prioritaire.

Cet objectif, qui vise à affermir la promesse républicaine d’égalité à l’égard des écoles primaires les moins favorisées, est tout aussi ambitieux au regard de l’état des lieux et de la cible établis par l’indicateur correspondant du dernier projet annuel de performances, tous deux repris dans le tableau ci-après.

On rappellera toutefois que le « paysage » de l’éducation prioritaire a connu, à la rentrée 2011, la disparition des « réseaux ambition réussite » (RAR) et la généralisation du programme « ÉCLAIR » (écoles, collèges et lycées pour l’ambition, l’innovation et la réussite »).

Cependant, les résultats obtenus par les établissements « ÉCLAIR » confirment les conclusions du bilan de l’éducation prioritaire publié par la direction générale de l’enseignement scolaire en 2010 ⁽¹¹¹⁾. L’objectif d’équité en matière de maîtrise des acquis scolaires fondamentaux reste à atteindre, puisque l’indicateur 2.1 évalue à une vingtaine de points l’écart, entre ÉCLAIR et hors éducation prioritaire, des pourcentages d’élèves de CM2 maîtrisant cette compétence.

Écarts des pourcentages d’élèves maîtrisant en fin de CM2, les compétences 1 et 3 du socle commun (palier 2) entre écoles de l’éducation prioritaire (EP) et hors EP

	Unité	2010 Réalisation	2011 Réalisation	2012 Prévision actualisée	2015 Cible
1. Écart ÉCLAIR – hors EP en langue française	écart	n.d	- 21,6 (± 5,4)	- 20,5	- 17,5
1. Écart ÉCLAIR – hors EP pour les principaux éléments de mathématiques, culture scientifique et technologique	écart	n.d	- 28,8 (± 6,1)	- 27	- 24
3. Écart RRS – hors EP en langue française	écart	n.d	- 17,1 (± 5)	- 16	- 13
4. Écart RRS – hors EP pour les principaux éléments de mathématiques, culture scientifique et technologique	écart	n.d	- 23,89 (± 5,1)	- 23	- 20
5. Pour information : pourcentage d’élèves maîtrisant la langue française en ÉCLAIR	%	n.d	- 59,9 (± 4,6)	s.o	s.o

Champ : Enseignement public, France métropolitaine + DOM. Nota : Le programme ÉCLAIR a remplacé à la rentrée scolaire 2011 les réseaux « ambition réussite » (RAR), regroupant les écoles les plus défavorisées. Les autres écoles relevant de l’éducation prioritaire sont classées « RSS » ou réseaux de réussite scolaire.

Source : Projet annuel de performances de la mission Enseignement scolaire (PLF 2013)

Ÿ Réduire par deux la proportion des élèves qui sortent du système scolaire sans qualification et amener tous les élèves à maîtriser le socle commun de connaissances, de compétences et de culture à l’issue de la scolarité obligatoire.

Ces deux objectifs sont évidemment complémentaires.

D’une part, il ne peut y avoir de scolarité obligatoire réussie sans maîtrise, à la fin de la troisième, le diplôme national du brevet l’attestant, du socle commun. Celle-ci est en effet indispensable pour pouvoir vivre une vie normale de citoyen, de salarié, de fonctionnaire ou d’entrepreneur. L’acquisition du socle commun par 100 % des élèves constitue donc un impératif, qui rejoint d’ailleurs l’objectif fixé par le législateur en 2005 et repris à l’article L. 122-1-1 du code de l’éducation (« La scolarité obligatoire doit au moins garantir à chaque élève les moyens nécessaires à l’acquisition du socle commun »).

Cette obligation de résultat souligne toute l’urgence qu’il y a à refonder l’école car, pour l’heure, celle-ci ne parvient, selon les indicateurs annexés aux lois de finances, qu’à amener 75,4 % des élèves de troisième à maîtriser la compétence 1 du socle, c’est-à-dire la langue française ⁽¹¹²⁾.

D’autre part, le second objectif vise à réduire drastiquement les sorties de jeunes âgés de 18 à 24 ans sans CAP, ni BEP, ni diplôme plus élevé et qui ne poursuivent ni études, ni formation (soit 11,9 % des jeunes en 2011). Il se rapporte à un indicateur créé au projet annuel de performances en 2012 pour tenir compte de la stratégie « Europe 2020 » et de la cible de 10 % fixée, à cette échéance, par l’Union européenne. Il est cependant beaucoup plus ambitieux que la cible de 9,5 % retenue par notre pays, dans le cadre européen, car il revient, en pratique, à réduire la proportion des jeunes sans qualification à moins de 6 %.

De son côté, le Conseil économique, social et environnemental a estimé qu’une école de la réussite pour tous devrait plutôt se donner un objectif de « zéro sortie sans diplôme ». Ce dernier a donc indiqué qu’il ne peut que « regretter que les ambitions de la refondation ne visent pas à terme l’éradication de l’échec scolaire » en ajoutant qu’on « ne peut résolument pas se satisfaire d’un taux d’échec scolaire relatif qui mènerait à oublier que derrière chaque échec scolaire, c’est un destin personnel qui se joue » ⁽¹¹³⁾.

Ÿ Réaffirmer les objectifs de conduire plus de 80 % d’une classe d’âge au baccalauréat et 50 % d’une classe d’âge à un diplôme de l’enseignement supérieur.

On rappellera que les engagements aux termes desquels « la nation fixe au système éducatif l’objectif de garantir que 100 % des élèves aient acquis au terme de leur formation scolaire un diplôme ou une qualification reconnue, d’assurer que 80 % d’une classe d’âge accèdent au niveau du baccalauréat, de conduire 50 % de l’ensemble d'une classe d’âge à un diplôme de l’enseignement supérieur », faisaient partie du projet de rapport annexé à la loi du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour l’avenir de l’École. Ils ont finalement été supprimés de ce texte à la suite d’une décision du Conseil constitutionnel ⁽¹¹⁴⁾.

Quant aux performances de notre système éducatif au regard de ces objectifs, elles restent décevantes : le taux d’accès au baccalauréat n’était en 2011, que de 71,6 %, tandis que le pourcentage d’une classe d’âge titulaire d’un diplôme de l’enseignement supérieur n’était, en 2010, que de 46,8 %. Il y a lieu de noter que ce dernier résultat est obtenu avec la contribution des brevets de technicien supérieur (BTS), des IUT et des écoles « professionnalisantes » (ingénieurs, formations paramédicales et sociales, etc.), tandis que des pays comme la Finlande ou la Pologne dépassent la barre des 50 % ⁽¹¹⁵⁾.

Ÿ Le rapport annexé au présent projet de loi précise que ces objectifs doivent engager l’école dans sa « globalité ». Plus précisément, il indique que l’ensemble de la communauté éducative (enseignants, personnels d’éducation, d’encadrement, administratifs, médico-sociaux et de service, élèves, parents, associations, collectivités territoriales, etc.) et l’ensemble des composantes du système éducatif (enseignement du premier, du second degré et du supérieur, enseignement général, technologique et professionnel, enseignement technique agricole, enseignement public et privé, universités et écoles supérieures du professorat et de l’éducation, administrations centrales et académiques, etc.) doivent se mobiliser pour leur réalisation.

2. Une programmation des moyens conforme aux engagements

Ainsi que l’affirme, sans ambiguïté, le rapport annexé, « la refondation de l’école consiste d’abord à réinvestir dans les moyens humains qui sont mis à son service ». Il en tire les conséquences, en indiquant, dans la phrase suivante, que la création de 60 000 emplois dans l’enseignement est programmée sur la durée de la législature.

Sur ce total, 54 000 emplois seront créés au ministère de l’éducation nationale, 5 000 au ministère de l’enseignement supérieur et 1 000 au ministère de l’agriculture.

● Le faux débat « quantitatif vs qualitatif »

Ce levier essentiel de la refondation est très critiqué par l’opposition, pour qui toute politique éducative devrait être centrée sur des objectifs et des moyens qualitatifs. Cet argument, parfaitement défendable sur le fond, présente néanmoins une faille sérieuse : une telle politique ne peut que se faire qu’avec des personnels correctement formés. Or, et c’est là un curieux paradoxe, qui a déjà été soulevé par le rapporteur, la préparation au métier d’enseignant a été totalement désorganisée – et pour des raisons strictement budgétaires – sous le précédent quinquennat.

Aussi faut-il s’assurer, avant même de penser à faire du « qualitatif », que les futurs enseignants bénéficieront d’une formation pédagogique solide – ce qui implique de créer les postes qui seront le support d’un tel dispositif. De manière corollaire, puisque le nouveau modèle de formation ne pourra pas produire, dans l’immédiat, tous ses effets dans les classes, il faut bien, en attendant, affecter de nouveaux moyens dans les établissements et les niveaux jugés prioritaires.

La refondation implique donc des postes supplémentaires – non par idéologie ou goût du contre-pied, surtout au vu de l’état de nos finances publiques – mais pour des raisons purement pragmatiques, qui devraient faire consensus.

Certains mettent toutefois en avant le fait qu’il suffirait de jouer sur l’effet « chef d’établissement » pour diffuser de nouvelles pratiques pédagogiques, en considérant notamment qu’une réforme des missions des directeurs d’école et la création d’établissements publics du primaire ou du socle commun permettraient à notre système éducatif d’améliorer ses performances.

Mais suffit-il de définir une nouvelle catégorie d’établissement public pour être efficace sur le plan de la pédagogie ? Probablement pas, et c’est la raison pour laquelle cette réforme n’a pas été faite il y a cinq ans, dix ans ou vingt ans.

De même, le règlement du problème lancinant du statut du directeur d’école constitue-t-il le sésame de la réussite scolaire pour tous ? On peut aussi en douter. Le directeur de l’Institut Montaigne, M. Laurent Bigorgne, a d’ailleurs indiqué devant la Commission des affaires culturelles et de l’éducation qu’il se « méfie d’une réforme qui conduirait à créer des emplois non enseignants dans les écoles, alors que c’est le personnel enseignant qui est la clé de la réussite » ⁽116).

En réalité, c’est sur « l’effet maître » qu’il faut jouer en premier, et dans des établissements ciblés, avant de jouer sur les structures ou de compter sur le charisme de l’autorité hiérarchique.

Comme l’a rappelé, avec force, le ministre de l’éducation nationale, M. Vincent Peillon, « l’intérêt des élèves, dans l’immédiat, ce sont des enjeux pédagogiques. Comment peut-on nous accuser de faire du quantitatif quand notre première préoccupation est de renforcer l’effet-maître, dont toutes les études soulignent l’influence essentielle sur la réussite scolaire ? » ⁽¹¹⁷⁾.

Pour illustrer ces propos, il convient de reproduire ici le graphique établi par deux chercheurs américains, William L. Sanders et James C. River, qui fait référence.

L’influence de la qualité des enseignants sur les résultats scolaires

Nota : L’analyse des tests scolaires de l’État du Tennessee indique que la qualité des enseignants influence les résultats des élèves plus que tout autre variable. En moyenne, deux élèves de niveau identique verront, selon le professeur qui leur est attribué, leurs résultats diverger de plus de 50 rangs centiles à l’issue d’une période de trois ans.

* Compris dans les 20 % d’enseignants les plus performants.

** Compris dans les 20 % d’enseignants les moins performants.

Source : William L. Sanders et James C. Rivers, « Cumulative and Residual Effects on Teachers and Future Academic Achievement », 1996, cité par Michael Barber et Mona Mourshed, « Les clefs du succès des systèmes scolaires les plus performants », McKinsey & Company, septembre 2007.

● Une programmation stratégique

Outre que le fait que les 54 000 postes qu’il est prévu de créer dans l’éducation nationale sont la condition nécessaire – mais non suffisante – à la mise en œuvre d’une politique éducative assurant la réussite de tous les élèves, leur programmation répond à des arbitrages qualitatifs bien compris.

Elle est en outre conforme à la « feuille de route » déclinée et précisée par le discours sur l’école et la nation de M. François Hollande du 9 février 2012, la Lettre à tous les personnels de l’éducation nationale du 26 juin 2012 des ministres chargés de l’éducation nationale et de la réussite éducative et le discours de clôture de la concertation sur l’école prononcé par le Président de la République le 9 octobre 2012.

Ø Le rétablissement d’une formation professionnelle pour les enseignants

● 26 000 postes seront consacrés au rétablissement d’une véritable formation professionnelle pour les enseignants, qui correspondra à une année de stage, rémunérée et effectuée en alternance, car se déroulant à la fois au sein de l’université, dans les futures écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE), et sur le terrain, au contact des élèves.

Les 26 000 stagiaires qu’il est prévu de recruter dans ce cadre effectueront un demi-service d’enseignement, ce qui représente un apport de 13 000 moyens nouveaux devant les élèves.

Plus précisément, ces 26 000 emplois permettront d’asseoir, à compter de la rentrée 2014, sur des emplois de fonctionnaires stagiaires, les lauréats des concours de recrutement qui seront ouverts en 2014, aux étudiants en fin de première année de master (M1). Pendant leur année de stage (2014-2015), les intéressés seront inscrits à l’ESPE en deuxième année de master (M2), en vue de l’obtention de ce diplôme, et accompliront, en parallèle, dans le cadre de leur formation un service d’enseignement correspondant à un stage en responsabilité.

L’estimation du nombre d’emplois de fonctionnaires stagiaires créés à ce titre a été réalisée à partir, d’une part, d’une prévision des départs d’enseignants titulaires et, d’autre part, du nombre d’emplois d’enseignants titulaires qu’il est prévu créer sur la période. Une fois titularisés, ces stagiaires ont en effet vocation à occuper les postes vacants, libérés par des départs d’enseignants (de l’ordre de 22 000, chaque année, dans l’enseignement public et privé) ou créés sur cette période.

Le ministère de l’éducation nationale précise qu’au-delà de ces 22 000 créations de postes, dédiées au rétablissement de l’année de stage pour assurer la formation les jeunes enseignants qui compenseront les départs en retraite, il sera nécessaire de créer des places de stagiaires pour accueillir les étudiants qui pourvoiront des postes nouveaux.

Il ajoute que la répartition des emplois de stagiaires préalables à la création d’emplois de titulaires sera conforme à un objectif de deux-tiers en faveur du premier degré et un tiers pour le second degré. Cependant, la répartition exacte sera ajustée chaque année en loi de finances compte tenu des départs en retraite et des créations d’emplois d’enseignants titulaires.

Ce seront, au total, plus de 150 000 personnels enseignants, d’éducation et d’orientation qui devraient être recrutés sur la période 2013-2017 afin d’assurer le remplacement des départs d’enseignants titulaires, et de pourvoir les emplois créés par les lois de finances de 2013 à 2017.

● À ces emplois s’ajoutera la création de 1 000 postes d’enseignants chargés d’assurer la formation initiale et continue des enseignants dans les ESPE, en complément des moyens qui seront dégagés dans les universités.

La restauration de la formation initiale des maîtres s’accompagnera donc de l’attribution de moyens supplémentaires pour les formateurs, ces deux mesures étant corrélées. La refondation pédagogique de l’école est à ce prix, le caractère élevé de celui-ci ne s’expliquant que par l’héritage laissé par la réforme dite de la mastérisation.

Ø La priorité accordée à l’école primaire

Pour passer de la démocratisation de l’accès à l’éducation à celle de la réussite, il faudra également investir de nouveaux moyens dans le premier degré. Le rapport annexé prévoit donc que deux tiers des 21 000 postes d’enseignants titulaires qui seront créés pendant le quinquennat seront destinés aux écoles, soit 14 000 postes.

Ces nouveaux moyens se répartiront de la manière suivante :

– En premier lieu, 3 000 postes seront créés pour développer l’accueil des enfants de moins de trois ans, en particulier dans les zones d’éducation prioritaire ou dans les territoires ruraux isolés les moins bien pourvus, ainsi que dans les départements et régions d’outre-mer. Le ministère de l’éducation a publié à cet effet une circulaire, en date du 18 décembre 2012 ⁽¹¹⁸⁾.

L’enjeu que constitue la scolarisation précoce dans ces territoires est évidemment considérable, même si cette entreprise risque de se heurter à des difficultés. Ainsi que l’a observé le directeur général de l’enseignement scolaire, M. Jean-Paul Delahaye, « se posera d’abord la question des moyens, en particulier dans des zones comme la Seine-Saint-Denis où l’on partira d’un taux de scolarisation très bas – inférieur à 1 %. Mais il y a autre chose : cette offre de scolarisation précoce ne rencontre pas toujours la demande des parents, notamment dans les milieux défavorisés. Il faudra donc susciter cette demande en allant à la rencontre des familles pour leur démontrer qu’une scolarisation avant l’âge de trois ans est facteur de réussite pour l’enfant » ⁽¹¹⁹⁾ .

– En deuxième lieu, 7 000 postes seront créés pour faire évoluer les pratiques pédagogiques, notamment par le recours au dispositif « plus de maîtres que de classes », qui permettra de concentrer les nouveaux moyens là où ils seront les plus efficaces – raison pour laquelle le directeur de l’Institut Montaigne, M. Laurent Bigorgne, a indiqué qu’il approuve « totalement » cet objectif ⁽²⁾.

En effet, l’arrivée d’un maître supplémentaire facilitera l’identification des élèves en difficulté et permettra de mieux leur venir en aide. En intervenant plus particulièrement au tout début de la scolarité élémentaire, il pourra accompagner les organisations pédagogiques innovantes, pour agir au plus près des élèves concernés. Ainsi que l’a précisé M. Jean-Paul Delahaye, le directeur général de l’enseignement scolaire, « il ne s’agira pas d’un coordonnateur comme en sont utilement dotés les établissements du programme ÉCLAIR – écoles, collèges et lycées pour l’ambition, l’innovation et la réussite –, où ils sont chargés d’élaborer des projets et de nouer des contacts avec les différents partenaires de l’école. Ce sera un professionnel aguerri, volontaire, recruté sur profil – on ne peut affecter un maître de plus dans ces écoles simplement au barème, car il devra disposer de compétences avérées ; un maître soumis aux mêmes obligations de service que ses collègues, et investi de la même dignité. Il ne s’agira donc pas d’un factotum ! Ainsi, dans une école comptant dix classes, on ne parlera pas de "dix maîtres plus un", mais bien de onze » ⁽²⁾.

L’objectif, ainsi que le précise le rapport annexé, est d’aider les élèves dans l’acquisition des apprentissages indispensables à une scolarité réussie, en intervenant principalement et prioritairement dans la classe, les modalités de cette action devant être définies en équipe, en fonction des contextes et des besoins des élèves que les maîtres connaissent précisément.

Le rapporteur pense que, dans de telles conditions, le principe du « onze pour dix » (onze professeurs pour dix classes) devrait agir, effectivement, comme un levier en faveur du changement, sa finalité devant être pédagogique et non de « confort », dans le but d’alléger les classes. C’est pourquoi il doit être intégré dans le projet d’école et dans un contrat éducatif et pédagogique liant l’école et les autorités académiques.

Le mode d’emploi du dispositif « plus de maîtres que de classes » selon la circulaire n° 2008-2012 du 28 décembre 2012 ⁽¹²⁰⁾

– Les écoles prioritairement concernées sont celles de l’éducation prioritaire, mais aussi des écoles repérées localement présentant des besoins similaires. Ces écoles peuvent par ailleurs bénéficier de l’affectation d’un maître supplémentaire même si elles disposent déjà de personnels surnuméraires.

– Le recours à ce dispositif est formalisé dans un projet rédigé par l’équipe pédagogique, sous l’autorité du directeur d’école, et validé par l’inspecteur de l’éducation nationale (IEN) chargé de la circonscription. Ce projet est inscrit dans le projet d’école comme une réponse à la difficulté scolaire et fait l’objet d’une présentation en conseil d’école.

– Diverses formes d’interventions pédagogiques peuvent être choisies dont la co-intervention dans la classe avec le maître titulaire ou la prise en charge de groupes d’élèves en fonction de leurs besoins. Le dispositif « plus de maîtres que de classes » peut également favoriser la mise en œuvre de modes d’organisation pédagogique en équipes qui diffèrent de l’organisation en classes, en cohérence avec l’esprit des cycles.

– L’affectation d’un maître supplémentaire se fait dans une école ou un nombre limité d’écoles relevant d’un ou plusieurs groupes scolaires d’un même secteur de collège, sur la base du projet porté par l’équipe pédagogique. Les postes seront identifiés au mouvement intradépartemental et les directeurs académiques des services de l’éducation nationale (DASEN) veilleront, lors de l’affectation, à la cohérence entre les nominations et les conditions du poste sollicité. Les enseignants affectés à ces écoles ainsi que les équipes pédagogiques des écoles concernées bénéficieront d’une formation préalable.

– Les DASEN dressent la liste des écoles dans lesquelles le dispositif « plus de maîtres que de classes » est implanté. Par ailleurs, celui-ci « ne se substitue pas aux aides spécialisées, qui gardent toute leur pertinence pour les élèves en grande difficulté ».

Ainsi que cela a déjà été indiqué, le budget 2013 de l’enseignement scolaire permettra d’affecter 2 000 emplois à ces deux dispositifs prioritaires de la refondation.

– Enfin, 4 000 postes seront créés pour faire face aux évolutions démographiques attendues. Ces postes serviront également à procéder à des rééquilibrages territoriaux et à améliorer le remplacement dans les zones ayant le plus souffert des suppressions d’emplois décidées ces cinq dernières années.

Ø La prise en compte des besoins du second degré

Le second degré ne sera pas oublié avec la création de 7 000 postes d’enseignants titulaires, soit :

– 4 000 postes dans les collèges en difficulté et les lycées professionnels pour mettre en place des dispositifs pédagogiques adaptés à l’hétérogénéité des publics et des parcours favorisant la réussite de tous les élèves et lutter ainsi contre le décrochage scolaire ;

– 3 000 postes pour tenir compte des évolutions démographiques et procéder à un rééquilibrage de la répartition des moyens humains dans les collèges et les lycées.

Ø La vie scolaire

6 000 emplois supplémentaires sont par ailleurs prévus pour répondre aux besoins suscités par l’accueil des élèves en situation de handicap, la prévention et la sécurité, le suivi médical et social des élèves et l’amélioration du pilotage des établissements et des services académiques.

● Au total, un effort exceptionnel mais ciblé

Le rapport annexé indique que d’ici la fin du quinquennat, 150 000 recrutements auront été effectués par la voie des concours externes d’enseignants publics et privés, ce chiffre constituant une prévision fondée sur l’estimation des départs en retraite sur la période. Le chiffre exact des ouvertures de postes prévues chaque année sera donc fixé en tenant compte de l’actualisation des départs en retraite constatés.

Le tableau ci-après permet de récapituler la programmation des emplois supplémentaires qu’il est prévu d’affecter à l’éducation nationale et de démontrer que celle-ci est effectivement construite selon une logique qualitative, celles des « fondations » et des « fondamentaux ».

Répartition des emplois devant être créés à l’éducation nationale

Réforme de la formation initiale	27 000
Enseignants stagiaires Enseignants titulaires formateurs	26 000 1 000
Enseignants titulaires	21 000
dont premier degré (public et privé) Scolarisation des enfants de moins de 3 ans Renforcement de l’encadrement pédagogique dans les zones difficiles Amélioration de l’équité territoriale interacadémique	14 000 3 000 7 000 4 000
dont second degré (public et privé) Collèges en difficulté et lycées professionnels : lutte contre le décrochage Amélioration de l’équité territoriale interacadémique	7 000 4 000 3 000
Accompagnement des élèves en situation de handicap, CPE, personnels administratifs, médico-sociaux, vie scolaire	6 000
Total	54 000

Source : rapport annexé au projet de loi.

Certes, la répartition précise de ces emplois supplémentaires lors des différentes rentrées scolaires sera définie par les lois de finances successives. Mais il doit être clair pour tous que la représentation nationale aura à cœur de veiller à la cohérence des budgets de l’enseignement des premier et second degrés par rapport aux engagements contenus dans le rapport annexé.

On rappellera cependant que la programmation des 54 000 emplois mentionnés par le rapport annexé a d’ores et déjà fait l’objet d’une première traduction dans la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 et dans la loi du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

Elle s’articule en outre avec la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques, les mesures de création d’emplois prévues sur la période 2013-2015 ayant été prises en compte pour le calcul des moyens de l’enseignement scolaire prévus à l’article 11 de cette loi, soit 45,69 milliards d’euros en 2013, puis 46,10 milliards d’euros en 2014 et, enfin, 46,58 milliards d’euros pour 2015 (en crédits de paiement).

3. Des orientations pour la refondation

Le présent projet de loi d’orientation et de programmation s’articule autour de cinq grands axes : la formation initiale et continue des maîtres, le numérique, la rénovation des enseignements et la progressivité des apprentissages et, enfin, le dialogue avec les partenaires et les instances d’évaluation.

Pour faciliter leur présentation, le rapporteur a cependant choisi de regrouper les différentes thématiques que recouvrent ces grandes orientations sous six chapitres et indiquant, lorsque cela s’avère nécessaire, les articles du texte qui s’y rattachent.

a) Former au métier d’enseignant

Le premier enjeu de la refondation est d’ordre qualitatif. La refondation ne peut être en effet qu’une refondation pédagogique, la qualité d’un système éducatif reposant sur celle des enseignants.

La réforme de la formation initiale des enseignants sera donc fondée sur une entrée progressive dans le métier, conçue comme un « continuum » qui intégrera des éléments de préprofessionnalisation dès la licence et se conclura par l’acquisition d’un master professionnel.

Pour l’organiser, le présent projet de loi d’orientation et de refondation prévoit la création d’écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE) qui formeront les enseignants de l’école maternelle à l’université, ainsi que les personnels d’éducation (articles 49 et 51).

Remplaçant les instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM), ces structures auront le statut d’écoles internes aux universités, tout en bénéficiant d’un budget propre. Par ailleurs, bien qu’étant des composantes d’établissements autonomes, elles seront fortement encadrées par l’État : les ministres compétents arrêteront le cadre national des formations liées aux métiers du professorat et de l’éducation et accréditeront les ESPE pour la durée du contrat pluriannuel liant l’État à chaque université.

Selon le rapport annexé, ces écoles, qui accueilleront leurs premiers étudiants en septembre 2013, auront pour objectif, parmi d’autres, de développer une culture commune à tous les enseignants, ainsi qu’une recherche partenariale interuniversitaire. Elles associeront à leur fonctionnement les établissements d’enseignement et les praticiens du milieu scolaire.

b) Développer l’école numérique

Les enjeux d’un tel enseignement étant évidemment cruciaux, le présent projet de loi pose le principe d’une éducation numérique pour tous les élèves, de l’école au lycée (article 26). Cette formation devra comporter notamment une pratique raisonnée des outils d’information et de communication et de l’usage des ressources numériques.

Le projet de loi prévoit en outre la création d’un service public de l’enseignement numérique et de l’enseignement à distance (article 10), qui aura une triple mission :

– prolonger l’offre des enseignements dispensés dans les établissements et faciliter la mise en œuvre d’une pédagogie différenciée ;

– mettre à destination des enseignants des ressources pédagogiques, des outils de suivi de leurs élèves et de communication avec leur famille, ainsi que des contenus et des services destinés à leur formation initiale et continue. Le rapport annexé au présent projet de loi indique que, dans ce but, un réseau social professionnel leur offrira une plateforme d’échange et de mutualisation, tandis que les écoles supérieures du professorat et de l’éducation devront intégrer dans la formation, initiale et continue, des personnels les enjeux et les usages pédagogiques du numérique ;

– assurer l’instruction des enfants qui ne peuvent être scolarisés en établissement.

La formulation retenue par le projet de loi paraît cependant inadaptée, dans la mesure où le numérique doit être un levier de transformation pédagogique et non une fin en soi.

Afin d’encourager l’usage de ces nouveaux outils, le code de la propriété intellectuelle sera modifié pour élargir le champ de l’exception pédagogique (article 55).

Enfin, le projet de loi précise qu’au collège, l’initiation économique et sociale et l’initiation technologique incluront une éducation aux médias numériques (article 35).

c) Rénover les enseignements et les apprentissages

Le contenu des enseignements et la progressivité des apprentissages seront placés au cœur de la refondation pédagogique. Leur rénovation impliquera par conséquent l’adoption de mesures variées mais complémentaires.

● Un Conseil supérieur des programmes garant de la transparence de leur élaboration et de leur cohérence

La refondation pédagogique de l’école et la mise en œuvre plus affirmée du socle commun imposeront de revoir les programmes d’enseignement selon des modalités nouvelles. En effet, la suppression du Conseil national des programmes par loi du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour l’avenir de l’École a constitué une « erreur manifeste d’appréciation » puisque l’absence d’une instance identifiée et collective de supervision de ces outils d’apprentissage alimente un soupçon quasi permanent sur leur validité et leur légitimité.

Pour combler ce vide, un Conseil supérieur des programmes sera placé auprès du ministre de l’éducation nationale pour offrir les garanties d’expertise scientifique, d’indépendance et de transparence nécessaires à leur élaboration. Il formulera des propositions sur la conception générale des enseignements, le contenu du socle commun et des programmes et leur articulation avec les cycles, ainsi que sur la nature des examens conduisant aux diplômes de l’enseignement second degré et l’évolution des différents baccalauréats. Enfin, il donnera un avis sur la nature et le contenu des épreuves de recrutement d’enseignants des premier et second degrés (article 20 du présent projet de loi).

Cette dernière compétence constitue une nouveauté par rapport aux instances mises en place par la loi du 10 juillet 1989 d’orientation sur l’éducation ou la loi du 23 avril 2005 sur l’avenir de l’École. Elle est fondamentale, car elle apportera les cautions nécessaires à l’élaboration d’une réforme, indispensable mais très délicate, des concours afin de les « professionnaliser ».

● Un socle commun sanctuarisé et clarifié

Le socle commun actuel est trop « lourd », trop « dense », ce qui a rendu sa mise en œuvre excessivement complexe. Sa conception et ses composantes seront donc réexaminées par le conseil supérieur des programmes. Par ailleurs, le projet de loi prévoit de le rebaptiser « socle commun de connaissances, de compétences et de culture », ce dernier terme constituant un ajout essentiel (article 7).

● Une progressivité des apprentissages mieux assurée de la maternelle au collège

Des cycles d’apprentissage ont été institués par la loi du 10 juillet 1989 d’orientation sur l’éducation (article L. 321-1 du code de l’éducation), ceux du premier degré se subdivisant de la manière suivante : le cycle 1 ou cycle des apprentissages premiers, correspondant aux petite et moyenne sections de l’école maternelle, le cycle 2 ou cycle des apprentissages fondamentaux, qui englobe la grande section de maternelle, le cours préparatoire (CP) et le cours élémentaire première année (CE1), et, enfin, le cycle 3 ou cycle des approfondissements, constitué des classes du cours élémentaire deuxième année (CE2) et des cours moyens première et deuxième année (CM1 et CM2).

Ces cycles étant pluriannuels, ils devraient rendre possible une gestion équilibrée des rythmes d’apprentissage des élèves et améliorer ainsi leurs résultats. Or ils ne sont guère appliqués, ainsi que l’ont constaté plusieurs rapports, dont celui consacré par Haut conseil de l’éducation à l’école primaire : « en dépit des textes officiels, l’organisation en cycles reste en général un trompe-l’œil, et les familles, dans leur grande majorité, n’ont pas conscience de son existence : on continue de penser les progressions par année et non par cycle, sans coordination entre les maîtres responsables des différentes classes d’un même cycle, sans continuité entre les apprentissages d’une année sur l’autre » ⁽121).

La politique des cycles sera donc relancée, tandis que la liaison école collège – le passage, aujourd’hui non préparé, du maître unique de l’enseignement primaire aux professeurs « de discipline » de la 6^ème pouvant mettre en difficulté les élèves fragiles et compromettre ainsi l’acquisition du socle commun – sera assurée. Pour atteindre ce double objectif, le rapport annexé prévoit :

– la mise en place d’un cycle unique à l’école maternelle ;

– la création d’un cycle associant le CM2 et la 6^ème ;

– la définition d’un cadre juridique permettant à chaque collège et aux écoles relevant de son secteur de déterminer, conjointement, des modalités de coopération et d’échanges. Celles-ci devront en outre être inscrites dans le projet des écoles concernées et le projet d’établissement du collège. Le présent projet de loi prévoit d’instituer, à cette fin, un conseil école-collège, chargé de proposer des enseignements et de projets pédagogiques communs (article 40) ;

– la poursuite progressive de la baisse du nombre de redoublements, le système scolaire français semblant affectionner cette « méthode pédagogique » alors que toutes les études internationales démontrent son inefficacité. M. Éric Charbonnier, analyste à la direction de l’éducation de l’OCDE, a ainsi observé que même si la pratique tend à diminuer depuis trente ans, 38 % des élèves français âgés de quinze ans ont redoublé au moins une fois au cours de leur scolarité, tandis que dans les pays de l’OCDE, la moyenne est de 13 %. Or, selon cet expert, « les pays les mieux placés dans les résultats de l’enquête PISA sont, en général, ceux qui ont adopté des méthodes destinées à réduire le redoublement, méthodes fondées sur l’individualisation de l’enseignement, sur le soutien scolaire et sur la prise en compte des difficultés des élèves » ⁽¹²²⁾. En outre, le redoublement coûte cher – 2 milliards d’euros selon les estimations du ministère de l’éducation nationale –, soit, comme l’a rappelé la Cour des comptes, le double du coût de l’éducation prioritaire ⁽¹²³⁾.

Taux de redoublement dans l’enseignement primaire public

(en %)

	2010 Réalisation	2011 Réalisation	2015 Cible à atteindre
En CP	3,5	3,4	2
En CE1	4,4	4	2
En CE2	1,8	1,6	0,5
En CM1	1,3	1,1	0,5
En CM2	1,6	1,5	1

Source : rapport annuel de performances 2013 de la mission Enseignement scolaire.

Taux de redoublement dans l’enseignement secondaire public

(en %)

	2009 Réalisation	2011 Réalisation	2013 Cible à atteindre
En Sixième	3,4	2,8	1
En Cinquième	1,9	1,5	0,5
En Quatrième	2,7	2,1	1
En Troisième	4,2	3,7	2
En Seconde générale et technologique	10,1	8,8	6,5

Source : rapport annuel de performances 2013 de la mission Enseignement scolaire

● Une scolarité enrichie

Trois nouveaux contenus d’enseignements, qui devront faire l’objet de propositions du Conseil supérieur des programmes, seront mis en place dans le cadre de la scolarité obligatoire :

– un enseignement moral et civique afin de faire partager les valeurs de la République (article 28), dont les modalités devront être précisées pour être mises en œuvre à la rentrée 2015 ;

– une éducation artistique et culturelle (article 6), afin de réduire les inégalités d’accès à la culture. Ce parcours devra s’appuyer sur les apports conjugués de l’école et de ses partenaires – collectivités territoriales, institutions culturelles et associations ;

– un enseignement en langue vivante dès le cours préparatoire (article 27), à compte de la rentrée scolaire 2015, afin d’améliorer les résultats des élèves français en langue vivante, qui sont particulièrement alarmants.

● De nouvelles modalités d’évaluation

Selon le rapport annexé, les modalités de notation des élèves devront évoluer pour éviter une notation sanction, à faible valeur pédagogique, et privilégier une évaluation positive, simple et lisible par les familles.

Concrètement, cela revient à lutter contre une « notation-tri » qui, selon le chercheur en didactique André Antibi, fonctionne comme un « concours déguisé » et n’est pas étrangère à la place qu’occupe la France dans le classement établi par l’OCDE sur la qualité de vie à l’école (vingt-deuxième sur vingt-cinq pays) ⁽¹²⁴⁾. Dans ce but, une note du Centre d’analyse stratégique sur le bien-être des élèves propose de valoriser les efforts des élèves lors de la notation, en observant que les systèmes où les contrôles types sont diffusés en amont aux élèves et font l’objet de séances de questions/réponses avec l’enseignant sont particulièrement propices à l’acquisition des connaissances. De plus, « donner le droit de se reprendre à la suite d’une évaluation insatisfaisante permet de briser le sentiment d’incapacité en reconnaissant que les difficultés et les erreurs font partie du processus d’apprentissage », les lycées finlandais permettant ainsi à leurs élèves de repasser les évaluations (qui ont lieu toutes les sept semaines) s’ils ne s’estiment pas satisfaits du niveau obtenu ⁽¹²⁵⁾.

Aussi les modalités de l’évaluation seront-elles diversifiées, tandis que le livret personnel de compétences, qui atteste l’acquisition du socle commun, mais est perçu, par de nombreux enseignants et parents d’élèves, à juste titre d’ailleurs, comme une « usine à cases », sera réformé.

Le ministère de l’éducation nationale précise que les groupes de réflexion travaillant actuellement sur le sujet considèrent que l’évaluation chiffrée, qui reste une référence pour les élèves, les familles et les enseignants, doit devenir « plus éclairante et positive » et qu’évaluer n’est pas faire un relevé des échecs ou des manques, mais « mettre en valeur les acquis et permettre à l’élève de mesurer ses progrès et de se projeter vers de nouvelles connaissances et compétences ».

Par ailleurs, le présent projet loi prévoit de fixer par décret les conditions d’attribution du diplôme national du brevet (DNB), l’actualisation du socle commun impliquant de repenser le rôle de ce diplôme (article 36). Il attribue en outre de nouvelles missions à l’examen du baccalauréat (article 37).

d) Mettre les niveaux d’enseignement et les temps éducatifs au service de la réussite de tous les élèves

Les priorités des différents niveaux d’enseignement seront redéfinies, tout comme les rythmes scolaires seront réformés, en commençant par ceux du primaire.

● Une école maternelle confortée

Les 15 % d’élèves en grande difficulté à l’entrée de la 6^ème l’étaient déjà au cours préparatoire. Il faut donc faire de l’école maternelle la priorité des priorités, d’autant que l’éducation de la petite enfance est, selon les travaux du prix Nobel d’économie James Hackman le plus rentable des investissements dans le système éducatif, en particulier pour les enfants défavorisés.

En effet, comme le montre le graphique ci-après, les retours sur investissements y sont supérieurs à ceux réalisés dans les autres niveaux d’enseignement.

C’est pourquoi le présent projet de loi prévoit de généraliser l’accueil des enfants de moins de trois ans dans des conditions éducatives et pédagogiques adaptées à cette scolarisation précoce (article 5). Le rapport annexé précise que cet accueil sera privilégié dans les secteurs de l’éducation prioritaire, dans les secteurs ruraux isolés et dans les départements et régions d’outre-mer et qu’il devra s’appuyer sur une meilleure formation des enseignants du préélémentaire.

Retours sur investissement selon les différents niveaux du système éducatif

Source : communication de la Commission européenne COM (2011) 66 « Éducation et accueil de la petite enfance : permettre aux enfants de se préparer au mieux au monde de demain », 2011.

Les missions de l’école maternelle seront en outre redéfinies (article 30 du présent projet de loi), cette clarification devant intervenir en outre par la création d’un cycle unique, regroupant les petite, moyenne et grande sections. Cette mesure, qui donnera – enfin devrait-on dire – à l’école des « tout petits » une identité pédagogique, prendra effet à la rentrée 2014.

Par ailleurs, au-delà des écoles maternelles, deux grandes mesures, citées par le rapport annexé, permettront d’améliorer l’encadrement pédagogique des élèves du primaire :

– d’une part, la mise en œuvre du dispositif, déjà évoqué, « plus de maîtres que de classes » ;

– d’autre part, une évolution des missions et du fonctionnement des réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED), afin de concevoir des relations et des complémentarités dans l’ensemble des dispositifs de soutien mis en œuvre dans les écoles.

● Un collège unique consolidé

L’article 4 de la loi « Haby » du 4 juillet 1975 a fixé un grand objectif au collège unique : « Tous les enfants reçoivent dans les collèges une formation secondaire. Celle-ci succède sans discontinuité à la formation primaire en vue de donner aux élèves une culture accordée à la société de leur temps ».

Pourtant, celui-ci ne s’est jamais concrétisé, le collège unique étant, depuis près de quarante ans, un faux collège « pour tous » et un vrai « petit lycée ». Par conséquent, la pédagogie différenciée qui y est pratiquée consiste, le plus souvent, à séparer les élèves à besoins éducatifs particuliers des autres, en recourant à des dispositifs ou classes spécifiques – comme l’option de découverte professionnelle « six heures » ou le dispositif d’initiation aux métiers en alternance (DIMA).

À rebours de cet héritage, qu’il convient de liquider, le rapport annexé réaffirme le principe du collège unique – celui-ci devant être organisé autour d’un tronc commun, qui autorise des pratiques pédagogiques différenciées – à la fois « comme élément clé de l’acquisition, par tous, du socle commun et comme un creuset du vivre ensemble ».

Ce choix doit être défendu, non seulement pour des raisons morales mais aussi pour des raisons d’efficacité, les vertus du tronc commun étant avérées. En effet, les systèmes scolaires disposant d’un tronc commun long et pratiquant un enseignement individualisé sont, selon les recherches de Mme Nathalie Mons, l’un des quatre membres du comité de pilotage de la concertation sur la refondation de l’école, ceux qui réussissent « le tour de force de limiter le nombre d’élèves en grande difficulté tout en produisant une élite scolaire conséquente », ce modèle d’école parvenant même « à fabriquer de l’égalité sociale ».

Pratiqué par des pays tels que la Suède, la Norvège, la Finlande, la Corée ou le Japon, cette « intégration individualisée » est le seul modèle « à la fois performant et égalisateur » ⁽126).

Aussi les dispositifs « d’éviction » précoce seront-ils remis en cause, le projet de loi supprimant à cet effet « l’apprentissage junior » et le DIMA ouvert aux élèves de moins de quinze ans (article 38). Réservé aux jeunes ayant moins de quinze ans ou ayant terminé le collège et donc pouvant avoir moins de quatorze ans révolus ⁽¹²⁷⁾, ce dernier dispositif a d’ailleurs été suspendu, par voie de circulaire, à la rentrée 2012.

En revanche, des enseignements complémentaires au tronc commun, comprenant éventuellement des stages contrôlés par l’État, pourront être proposés, mais seulement en classe de 3^ème (article 33).

De même, la découverte des métiers et du monde du travail ne sera plus une option de « découverte professionnelle » réservée aux seuls élèves s’orientant vers l’enseignement professionnel. En effet, un nouveau « parcours de découverte du monde économique et professionnel » sera instauré à partir de la rentrée 2015 pour s’adresser à tous les élèves et trouver ainsi sa place dans le tronc commun de formation de la 6^ème à la 3^ème. Au-delà, ce parcours pourra se prolonger au lycée.

● Un lycée de la réussite pour tous

Le lycée assurera une continuité entre le socle commun de connaissances, de compétences et de culture et les formations supérieures de type licences (bac + 3), sections de technicien supérieur (STS), instituts universitaires de technologie (IUT) ou classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE).

L’enseignement professionnel, qui connaît un pourcentage très important de jeunes en situation de décrochage scolaire – soit un tiers des décrocheurs –, sera valorisé par l’adoption de mesures structurelles :

– tous les élèves qui s’engageront dans un cursus de baccalauréat professionnel en trois ans devront obtenir au minimum un diplôme de niveau V (CAP, ou un brevet d’études professionnelles – BEP – quand il n’existe pas de CAP dans la branche professionnelle concernée) avant leur sortie (article 8) ;

– l’accès aux cycles supérieurs courts (STS et IUT) devra être facilité pour tous les bacheliers professionnels titulaires d’une mention, qui devront être accompagnés dans cette scolarité ;

– la carte des formations sera modernisée, tandis que des « campus des métiers », offrant une gamme de formations – professionnelles, technologiques et générales – dans un champ professionnel spécifique seront mis en place pour accueillir différentes modalités de formation (sous statut scolaire, en apprentissage, en formation continue, etc.), organiser des poursuites d’études et offrir des conditions d’hébergement et de vie sociale.

Quant au lycée d’enseignement général et technologique, qui est, ainsi que le rappelle le rapport annexé, « l’un des plus coûteux et des plus denses au monde », il a fait l’objet d’une réforme entrée en application en 2010, qui s’est notamment traduite par la mise en place d’une 2^nde de détermination. Celle-ci est cependant restée largement théorique, alors que, selon un premier bilan dressé par les inspections générales, « la hiérarchie entre les séries est toujours aussi présente et l’objectif de rééquilibrage est encore très lointain » ⁽¹²⁸⁾. Ce niveau d’enseignement fera donc l’objet d’adaptations substantielles à partir de 2014 (recours à des pratiques pédagogiques innovantes, aide à l’orientation, rééquilibrage des séries, etc.).

● De nouveaux rythmes pour l’élève-enfant

Conformément aux conclusions de nombreux rapports, dont celui de la mission d’information de notre Commission sur les rythmes de vie scolaire, ceux du premier degré seront réformés à la rentrée 2013.

Avant de présenter ce nouveau cadre, le rapporteur tient à rappeler les propositions formulées en 2010 par la mission d’information. D’une part, celle-ci s’est prononcée en faveur d’une semaine de quatre jours et demie – organisée en neuf demi-journées, en mobilisant le mercredi ou le samedi matin, – ou de cinq jours. D’autre part, elle a défendu le principe d’une journée scolaire réduite et mieux articulée aux activités péri-éducatives, un plafond d’heures d’enseignement devant être fixé à cet effet, ainsi que celui de l’intégration de l’aide personnalisée au sein même de la classe, tout en soulignant l’intérêt que présenterait de l’institution, après celle-ci, d’études dirigées ⁽¹²⁹⁾.

Ces propositions ayant été adoptées – à l’unanimité – par la mission d’information, le rapporteur considère que la réforme décidée par le gouvernement devrait recueillir un large consensus à l’Assemblée nationale, les mesures annoncées ou décidées ressemblant fort à celles suggérées, il y a moins de trois ans, par les députés.

La réforme prévoit en effet le retour à une semaine de 4 jours et demi, soit neuf demi-journées de classe, la mise en œuvre de cette mesure pouvant être étalée jusqu’à la rentrée 2014. La matinée d’enseignement supplémentaire prendra place le mercredi, sauf dérogation sollicitée auprès des autorités académiques. Du point de vue des enfants – le seul qui compte –, l’intérêt d’une telle mesure est considérable : l’ajout de 3 heures de classe le mercredi matin permettra en effet d’alléger les autres journées en moyenne de 45 minutes.

Selon le rapport annexé, cette nouvelle organisation de la semaine scolaire contribuera à améliorer l’efficacité des apprentissages en allégeant les journées de classe, en assurant une aide au travail personnel dans le temps scolaire et pour tous les enfants et en offrant, après le temps de classe, des activités pédagogiques complémentaires à des petits groupes d’élèves.

Aux termes de l’article 3 du décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013 relatif à l’aménagement du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires, qui fixe les modalités d’application de cette réforme, la journée et la semaine scolaires devront obéir aux principes suivants :

– 24 heures d’enseignement hebdomadaires pour tous les élèves, réparties sur neuf demi-journées, à savoir les lundis, les mardis, les jeudis et les vendredis, toute la journée, et le mercredi matin ;

– une durée maximale de la journée d’enseignement fixée à 5 heures 30, avec une demi-journée supplémentaire n’excédant pas 3 heures 30, la pause méridienne ne devant pas être supérieure à 1 heure 30 (article D. 521-10 du code de l’éducation).

Des « activités pédagogiques complémentaires », organisées par groupes restreints d’élèves, s’ajouteront aux 24 heures d’enseignement hebdomadaire. Il pourra s’agir soit d’une aide aux élèves rencontrant des difficultés dans leurs apprentissages, soit d’une aide au travail personnel ou pour une activité prévue par le projet d’école, le cas échéant en lien avec le projet éducatif territorial qui devra assurer la complémentarité entre les activités périscolaires et les enseignements. L’organisation générale de ces aides sera arrêtée par l’inspecteur de l’éducation nationale (IEN) de la circonscription, sur proposition du conseil des maîtres, les dispositions arrêtées étant inscrites dans le projet d’école. En conséquence, l’aide personnalisée, mise en place en 2008, sera supprimée (article D. 521-13 du code de l’éducation).

Le mode d’emploi de la réforme des rythmes scolaires selon le décret du 24 janvier 2013

● Un cadre national qui laisse une réelle liberté d’initiative aux communes et aux écoles

« Le local propose, l’État approuve ». Tel est en effet l’équilibre proposé par le décret du 24 janvier 2013 qui permettra de concilier la prise en compte des situations locales et le respect d’un cadre national, dont le respect sera assuré, sur le terrain, par le directeur académique des services de l’éducation nationale (DASEN).

– Selon l’article 4 du décret, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) peut, avant le 31 mars 2013, et non le 1^er mars comme initialement prévu, faire part au DASEN de son souhait de reporter l’application de la réforme à la rentrée 2014 pour les écoles de la commune ou des communes membres de l’EPCI.

– Le conseil d’école intéressé ou la commune ou l’EPCI intéressé a la possibilité de présenter un projet d’organisation de la semaine scolaire au DASEN, après avoir recueilli préalablement l’avis de l’IEN chargé de la circonscription d’enseignement. Lorsque le DASEN arrête cette organisation, il le fait après examen du projet qui lui a été transmis et avis du maire ou du président de l’EPCI (réputé acquis en l’absence de notification au DASEN dans un délai de quinze jours à compter de la saisine).

● Un département qui doit être consulté

– Le département concerné, compétent en matière d’organisation et de financement du transport scolaire, doit être saisi par le maire ou le président de l’EPCI de leur souhait de reporter l’application de la réforme. S’il ne s’est pas prononcé sur cet aménagement transitoire dans un délai de 20 jours, son avis est réputé favorable.

– Le DASEN doit également consulter le conseil départemental de l’éducation national et le département avant de fixer les heures de d’entrée et de sortie de chaque école.

● Un garant du cadre national et de l’intérêt général, le DASEN

– Les projets d’organisation du temps scolaire sont transmis au DASEN, qui se prononce en s’assurant du respect des principes fixés au plan national, de la compatibilité du projet avec l’intérêt du service et, le cas échéant, de sa cohérence avec le projet éducatif territorial. Le DASEN s’assure également du fait que cette organisation ne porte pas atteinte à l’exercice de la liberté de l’instruction religieuse mentionnée à l’article L. 141-2 du code de l’éducation. Il se prononce également sur les dérogations au cadre national – par exemple la mobilisation du samedi matin au lieu du mercredi et l’augmentation de la durée d’enseignement de 5 heures 30 par jour et de 3 heures 30 par demi-journée – en s’assurant que celles-ci sont justifiées par les particularités du projet éducatif territorial et qu’elles présentent des garanties pédagogiques suffisantes (article D. 521-12 du code de l’éducation).

– Dans tous les cas de figure, le DASEN, agissant sur délégation du recteur d’académie, est compétent pour décider de l’aménagement du temps scolaire dans les écoles. C’est donc lui qui fixe l’organisation de la semaine, sur la base des projets qui lui sont transmis par les conseils d’école, les maires ou les présidents d’EPCI, après consultation du département et en s’appuyant sur l’avis formulé par l’IEN de la circonscription. Enfin, la décision qu’il ou elle prend ne peut porter sur une durée supérieure à trois ans. Sur ce dernier point, la circulaire n° 2013-017 du 6 février 2013 relative à l’organisation du temps scolaire dans le premier degré permet une souplesse d’adaptation, une commune, un EPCI ou un conseil d’école pouvant éventuellement demander au DASEN une modification de l’organisation du temps scolaire avant la fin de la période des trois ans, dans le cadre de la préparation de la rentrée scolaire.

● Deux silences

Le décret ne dit mot de l’heure de sortie de l’école, alors que tant la lettre du Premier ministre du 18 décembre 2012 que celle du ministre de l’éducation nationale du 24 janvier 2013 aux maires indiquent vouloir la maintenir à 16 heures 30, voire à « au moins 16 heures 30 ». Pourtant, la première version de ce texte avait confirmé cette règle. Ce silence peut encourager certaines communes à « rogner » la durée du temps éducatif qu’elles devraient prendre en charge.

Par ailleurs, le décret n’a pas affirmé la gratuité de ces 3 heures, alors qu’elles doivent être organisées en complémentarité avec le temps scolaire.

Mais il est vrai que les collectivités territoriales s’administrent librement, selon l’article 72 de la Constitution, et que l’imposition de telles règles se serait heurtée à cet obstacle juridique de taille… D’ailleurs, la circulaire du 6 février 2013 précise que les projets d’organisation du temps scolaire peuvent faire varier non seulement l’amplitude de la journée dans les limites fixées par le décret, mais aussi les horaires d’entrée et de sortie des écoles et la durée de la pause méridienne au-delà d’1 heure 30.

Le raccourcissement du nombre d’heures d’enseignement quotidien aura d’importantes conséquences sur les communes puisque, pour ne pas pénaliser les familles par une sortie prématurée des enfants l’après-midi, elles devront organiser des activités à caractère éducatif entre la fin de la classe et l’heure de sortie normale. Une partie de ce « temps éducatif » sera assurée par les enseignants, mais les communes auront la responsabilité de la plus lourde part, soit environ trois heures par semaine.

Aussi le Président de la République a-t-il annoncé le 22 novembre 2012, à l’occasion du congrès des maires, la mise en place dès la rentrée 2013 d’un fonds spécifique d’aide aux communes pour les accompagner, lorsque leur situation le justifie, dans la mise en œuvre cette réforme. La création de ce fonds fait l’objet d’un article spécifique du présent projet de loi (article 47).

Dans un courrier daté du 18 décembre 2012 et adressé aux présidents d’associations d’élus locaux, le Premier ministre, M. Jean-Marc Ayrault, a également répondu aux préoccupations des maires en matière d’encadrement des élèves, en demandant aux ministères concernés de préparer, à titre provisoire, un décret assouplissant le taux d’encadrement en centre de loisirs – fixé aujourd’hui à un animateur pour huit mineurs de moins de six ans et à un animateur pour douze mineurs de plus de six ans –, à condition toutefois que ce dispositif soit encadré par un projet éducatif territorial validé par les autorités académiques.

Le nouvel aménagement du temps scolaire suscite toutefois de nombreuses interrogations, voire inquiétudes, qui peinent à être apaisées. Cet état d’esprit reflète celui d’une société qui, selon le médiateur de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur, Mme Monique Sassier, est atomisée et n’a plus d’attentes collectives.

Dès lors, toute mesure à caractère général peine à trouver son public et tend même à susciter des réactions passionnées, car le changement est alors vécu comme « subi ». C’est donc un contexte psychologique et social d’ensemble qui explique l’accueil quelque peu désenchanté d’une réforme faite aux noms des élèves et des enfants.

Par ailleurs, la réforme ne sera pas sans effet sur l’organisation du travail des enseignants du premier degré – et au-delà sur leurs conditions de vie. Cet aspect a été pris en compte par le ministère de l’éducation nationale qui a réaménagé les heures de service non consacrées à l’enseignement devant tous les élèves devant la classe, lesquelles sont, depuis 2008, annualisées sous la forme d’un forfait de 108 heures ⁽¹³⁰⁾.

Ce geste pourrait être complété, dans un avenir proche, et en lien avec une concertation sur les missions des personnels de l’éducation nationale, par l’instauration d’une indemnité spécifique pour les professeurs des écoles, ces enseignants ne percevant, contrairement à leurs collègues du second degré, aucune rémunération complémentaire de ce type – les heures supplémentaires, de surcroît, n’existant pas dans le premier degré.

Cependant, au final, cette réforme doit se faire, car, elle agira, ainsi que le souligne le rapport annexé, comme un levier pour faire évoluer le fonctionnement de l’école autour d’un projet éducatif territorial et mieux articuler les temps éducatifs et les temps péri-éducatifs.

Ce souhait rejoint celui formulé par la mission d’information de notre Commission sur les rythmes de vie scolaire dont le rapport préconisait de trouver « un nouvel équilibre entre temps scolaire et temps périscolaire au service d’une "école ouverte" » ⁽¹³¹⁾.

« Pour le reste », le rapport annexé précise que l’année scolaire, dont on connaît les déséquilibres, restera fixée à 36 semaines, mais qu’elle pourra évoluer « dans les prochaines années ».

Le rapporteur estime, à cet égard, que la réflexion sur les temps de l’élève devra nécessairement s’étendre au collège et au lycée. On ne peut pas en effet se limiter à constater, après comparaison avec les pays équivalents au nôtre, que les lycéens français sont ceux qui ont les horaires les plus chargés. Une réforme des rythmes scolaires devra donc aussi avoir lieu dans le secondaire, dès lors que sa visée sera pédagogique : il ne s’agit pas de réduire le temps de présence des élèves dans les établissements, mais de modifier la répartition de ce temps entre travail personnel, éventuellement accompagné, heures de cours et activités péri-éducatives.

f) Renforcer l’innovation et le pilotage du système éducatif

La refondation pédagogique suppose de faire confiance aux équipes éducatives, tout en modifiant en profondeur l’évaluation du système scolaire.

● L’innovation

L’autonomie mal comprise, c’est le « laisser-faire » face à la compétition des établissements réputés et des établissements défavorisés. C’est aussi le pari que des « chefs », disposant de pouvoirs renforcés pour diriger les établissements d’enseignement, pourront, comme par magie, impulser une réforme des pratiques pédagogiques. On l’aura compris : dans un cas comme dans l’autre, cette autonomie est une illusion, dangereuse ou naïve.

La seule autonomie qui vaille est celle qui permet à une équipe de définir, collectivement, les moyens de réussite de tous les élèves. C’est d’ailleurs ainsi que l’entend la Cour des comptes qui, dans son rapport de mai 2010, a préconisé que les « équipes pédagogiques, composées par les responsables d’établissement et les enseignants » puissent « déterminer les modalités de répartition des moyens d’enseignement et d’accompagnement personnalisé » des élèves en difficulté ⁽132).

Le rapport annexé au présent projet de loi fait aussi le pari de l’utilisation « raisonnée » de l’autonomie. Il considère, à juste titre, qu’une politique de réussite éducative pour tous doit s’accompagner de marges de manœuvre en matière de pédagogie, afin de donner aux équipes locales la possibilité de choisir et de diversifier les démarches.

Le dispositif « plus de maîtres que de classes » constituera, à cet égard, l’un des terrains d’élection de cette approche fondée sur la confiance. En se concrétisant, celle-ci pourra ainsi mettre fin à l’organisation « Grenello-centrée » de l’éducation nationale, qui est inefficace, car en décidant de tout, le ministère se réfère à une école parfaitement homogène qui n’existe pas, mais qui avantage, de fait, les bons élèves.

À juste titre, le rapport annexé considère que ce nouveau levier impliquera de placer la concertation et la collégialité au cœur des établissements. Cela supposera de s’engager, de manière résolue, mais concertée avec les personnels, dans le chantier de l’évolution des métiers de l’enseignement.

Faire confiance au terrain n’exclut pas de s’appuyer, au niveau central, sur un nouvel acteur, afin de diffuser et de promouvoir toutes les connaissances utiles dans le domaine pédagogique et éducatif. La création d’un Institut des hautes études de l’éducation nationale est donc annoncée par le rapport annexé.

Le ministère de l’éducation nationale indique que le ministre a confié à M. Jean-Michel Blanquer, recteur, ancien directeur général de l’enseignement scolaire, la préparation d’un rapport, qui doit être rendu au plus tard le 30 mars 2013, sur la création de cet organisme et faire des propositions sur son statut juridique, son fonctionnement et sa gouvernance.

● L’évaluation

Le présent projet de loi d’orientation et de programmation prévoit de créer un Conseil national d’évaluation du système éducatif (article 21), qui apportera, avec toutes les garanties d’indépendance et d’expertise requises, une aide à la décision politique et aux réformes. Sa mise en place répondra donc à une exigence démocratique.

Ayant dans son champ d’investigation toutes les composantes de l’enseignement scolaire, l’organisation du système éducatif et ses résultats, cette instance remplacera le Haut conseil de l’éducation, mis en place par la loi du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour l’avenir de l’École.

Il aura pour mission de réaliser des évaluations, de se prononcer sur les méthodes utilisées et de donner un avis sur les évaluations internationales.

g) Rendre l’école plus juste et plus ouverte

La refondation pédagogique devra s’accompagner d’une refondation pour la réussite éducative de tous les élèves, qui impliquera de lutter contre les inégalités scolaires et le décrochage, d’améliorer le climat et la vie scolaires et de renforcer les relations de l’école avec les partenaires incontournables que sont les collectivités territoriales et les parents des élèves.

● Une éducation prioritaire et une carte scolaire équitables et efficaces

Selon le rapport annexé, la refondation de l’éducation prioritaire, une politique mise en œuvre depuis 1981, nécessitera :

– une évolution de l’organisation en zonage, qui devra être mieux coordonnée au niveau interministériel, notamment avec la réforme de la géographie prioritaire de la politique de la ville. En effet, l’articulation entre le volet éducatif de cette politique et l’éducation prioritaire est insatisfaisante, la Cour des comptes ayant estimé, à ce sujet, que « leur efficience était menacée par un empilement continu d’actions non évaluées » ⁽133) ;

– le réexamen de la question de la labellisation, les zones d’éducation prioritaire (ZEP) et leurs avatars successifs, les réseaux ambition réussite et de réussite scolaire – RAR et RRS – de 2006 et les écoles, collèges et lycées pour l’ambition, l’innovation et la réussite (ÉCLAIR) de 2011 n’ayant pas su éviter le piège de la stigmatisation ;

– une différenciation accrue des moyens en fonction des spécificités territoriales, sociales et scolaires de chacun des établissements ;

– une amélioration des conditions de travail, afin de stabiliser les équipes éducatives, cet objectif constituant un enjeu crucial pour les établissements des zones défavorisées.

Parallèlement, le retour à une sectorisation ou à d’autres modalités de régulation favorisant la mixité scolaire et sociale sera examiné, expérimenté et mis en œuvre.

En effet, même soumis à des critères, l’assouplissement de la carte scolaire décidé à la rentrée 2007 – l’exécutif ayant ensuite, et fort heureusement, renoncé à la suppression de ce dispositif –, a aggravé la ségrégation scolaire et spatiale, les rapports faits sur le sujet ayant tous constaté l’échec de cette mesure ⁽¹³⁴⁾.

À titre d’illustration, en 2010, une fois les dérogations accordées, 75 collèges ont perdu plus du quart de leurs effectifs de sixième du seul fait de cette réforme, dont 34 labellisés « ambition réussite » (RAR). Ils étaient 72 dans ce cas en 2008 et 96 en 2009. Or, ces collèges se sont trouvés, selon le ministère de l’éducation nationale, « dans une situation d’évitement qui obère leur fonctionnement ». En ce qui concerne les collèges ECLAIR, 31 % d’entre eux voient plus du quart des élèves devant entrer en sixième demander une dérogation pour éviter l’établissement. Toutefois, compte tenu des taux de satisfaction moindres, le pourcentage de ces collèges perdant effectivement plus du quart de leur effectif de sixième est de l’ordre de 11 %, ce qui représente tout de même une trentaine de collèges.

Enfin, le rapport annexé reconnaît que l’internat scolaire est un mode de scolarisation qui favorise la réussite scolaire, tout en considérant que cette solution ne doit pas se limiter à quelques structures « d’élite », mais proposer l’excellence scolaire et éducative à tous les élèves accueillis.

● Vers une orientation et une insertion professionnelle choisies

Le rapport annexé indique que dès le collège, tous les élèves devront recevoir les éléments qui leur permettront de faire un choix éclairé pour la poursuite des études au terme de leur scolarité obligatoire.

Il s’agit de faire de l’orientation un choix « réfléchi et positif », notamment grâce au parcours individuel d’information, d’orientation et de découverte du monde économique et professionnel qui sera mis en place à la rentrée 2015. Celui-ci sera proposé à chaque élève, dans le cadre du tronc commun de formation de la sixième à la troisième, associera les parents et sera organisé sous la responsabilité des chefs d’établissement, avec le concours des équipes éducatives et des conseillers d’orientation psychologues. Ainsi, il ne se limitera plus à une option de « découverte professionnelle » proposée uniquement aux élèves destinés à l’enseignement professionnel.

Deux autres mesures, également évoquées par le rapport annexé, permettront de favoriser des parcours choisis – et non plus subis :

– la multiplication d’initiatives partenariales de type témoignages de professionnels ou visites et stages de découverte des métiers et de l’entreprise ;

– une collaboration accrue entre l’État et les régions afin de renforcer le service public de l’orientation mis en place par la loi du 24 novembre 2009 relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie. Ce sera l’un des objectifs de l’« acte III » de la décentralisation.

Parallèlement, la région se verra confier une compétence cruciale pour accompagner les évolutions professionnelles et rénover le système d’orientation et d’insertion professionnelle. En effet, elle définira et mettra en œuvre la politique régionale d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes sans emploi ou à la recherche d’une nouvelle orientation professionnelle (article 16 du présent projet de loi). Dans le même esprit, l’exercice des compétences et des prérogatives respectives de l’État et des régions dans l’établissement de a carte des formations professionnelles initiales sera davantage concerté (article 18).

● Un décrochage scolaire combattu

Ainsi que cela a déjà été indiqué, le rapport annexé fixe comme objectif en matière de décrochage la division par deux du nombre de sortants sans diplôme.

Trois mesures seront adoptées à cette fin :

– dans les collèges et les lycées professionnels à taux de décrochage particulièrement élevé, un référent aura en charge la prévention du décrochage, le suivi des élèves décrocheurs, la relation avec les parents et le suivi de l’aide au retour en formation des jeunes décrocheurs de l’établissement, en vue de l’obtention d’un diplôme national ou d’un titre professionnel de niveau V ;

– par ailleurs, tout jeune sortant du système éducatif sans diplôme bénéficiera d’une durée complémentaire de formation qualifiante qu’il pourra utiliser dans des conditions fixées par décret (article 8 du présent projet de loi) ;

– enfin, l’État et les régions noueront des partenariats pour établir des objectifs conjoints de réduction du nombre de jeunes sortant de formation initiale ou présents sur le marché du travail sans qualification et pour définir les modalités d’atteinte de ces objectifs. Ces partenariats seront élaborés avec les comités de coordination régionaux de l’emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) et signés par le président de région, le recteur et le préfet.

Sur le second point, le ministère de l’éducation nationale précise que le pacte régional pour la réussite éducative et professionnelle des jeunes, issu de la « feuille de route » établi à la suite de la conférence sociale des 9 et 10 juillet 2012, est un moyen de formaliser ces partenariats. Il constitue par ailleurs une déclinaison du contrat de plan régional pour le développement des formations professionnelles, signé par le président de région, le recteur et le préfet, qui a pour objet d’établir « des objectifs conjoints et chiffrés de réduction du nombre de jeunes sortant de formation initiale, ainsi que de ceux présents sur le marché du travail, sans qualification ».

● Une école contribuant à l’apprentissage de la citoyenneté et au bien-être des élèves

Le présent projet de loi et le rapport annexé définissent plusieurs mesures et orientations destinées à offrir aux élèves un cadre protecteur et à améliorer leur bien-être :

– l’introduction d’un objectif de développement du sens moral et du sens critique de l’élève et la mise en œuvre, déjà mentionnée, d’un enseignement moral et civique (article 28 du projet de loi) ;

– l’amélioration de la formation des personnels chargés de l’accompagnement humain des élèves handicapés. Un groupe de travail sur la professionnalisation de ces accompagnants a été installé le 16 octobre 2012 par les ministres déléguées chargées de la réussite éducative et des personnes handicapées et de la lutte contre l’exclusion, Mmes Marie-Arlette Carlotti et George Pau-Langevin, et il devra leur remettre un rapport en mars 2013. Par ailleurs, le ministère de l’éducation nationale financera des matériels pédagogiques adaptés répondant aux besoins particuliers d’enfants déficients sensoriels ou moteurs pour faciliter leur intégration en milieu ordinaire ;

– la sensibilisation des élèves, dès le plus jeune âge, à la responsabilité face aux risques sanitaires (notamment pour prévenir et réduire les conduites addictives et la souffrance psychique), à l’éducation nutritionnelle (notamment pour lutter contre l’obésité) et à l’éducation à la sexualité ;

– le développement du sport scolaire. En effet, celui-ci contribue à la santé et à la citoyenneté, tout en jouant un rôle essentiel dans l’accès des jeunes aux sports et à la vie associative. Des activités devant avoir un sens pédagogique seront donc proposées à tous les élèves volontaires, notamment dans les territoires prioritaires, tout au long de l’année, en complément des heures d’éducation physique et sportive ;

– la mobilisation de tous les moyens pédagogiques et éducatifs disponibles pour favoriser l’assiduité des élèves ;

– le renforcement des équipes pédagogiques et l’augmentation du nombre d’adultes présents dans les établissements en difficulté, afin de lutter contre les violences en milieu scolaire. La mise en place d’assistants de prévention et de sécurité à la rentrée 2012 a constitué, à cet égard, une première étape. Dans le même esprit, la formation initiale et continue des enseignants devra leur permettre de gérer les situations de tension ou de réagir face aux élèves en difficulté avec l’institution scolaire, cette politique devant être amorcée dans les écoles supérieures du professorat et de l’éducation à partir de la rentrée 2013.

● Un dialogue amélioré avec les partenaires de l’école

Des actions seront conduites au niveau des établissements pour renforcer les partenariats avec les parents et leurs associations et une attention particulière sera accordée aux parents les plus éloignés de l’institution scolaire par des dispositifs innovants et adaptés. Le rapport annexé ajoute que les familles devront être mieux associées aux projets éducatifs d’école ou d’établissement, ce que permettra la reconnaissance légale de l’existence du conseil d’école (article 41).

Sur ce sujet, le médiateur de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur, Mme Monique Sassier, en a appelé, devant le rapporteur, à une « école du dialogue », accueillant les familles avant que les problèmes liés à la scolarité de l’enfant ne surgissent.

Quant aux collectivités territoriales, qui financent 25 % de la dépense intérieure d’éducation et qui joueront un rôle clef dans la réforme des rythmes scolaires, en prenant en charge les activités péri-éducatives induites par la semaine de quatre jours et demi, leur statut de partenaire privilégié de l’école sera renforcé.

Plusieurs dispositions du présent projet de loi iront d’ailleurs dans ce sens.

Ainsi, la représentation de la collectivité territoriale de rattachement d’un lycée ou d’un collège sera renforcée au sein du conseil d’administration de l’établissement public local d’enseignement (EPLE) (article 42).

En outre, les contrats d’objectifs des EPLE, aujourd’hui conclus avec les seules autorités académiques, pourront devenir tripartites, en permettant à la collectivité de rattachement d’en être le cosignataire (article 43).

Par ailleurs, l’organisation d’activités périscolaires pourra être formalisée dans le cadre d’un projet éducatif territorial (article 46). La réforme des rythmes de l’école primaire visant à instaurer une nouvelle organisation horaire qui intègre, à côté du « scolaire », le péri-éducatif, ce projet devra être le maître d’œuvre de la continuité éducative des différents temps de l’enfant et inclure le travail avec les familles et le réseau associatif.

4. Un échéancier volontariste

Le tableau ci-après permet de récapituler l’échéancier des principales mesures de la refondation de l’école, tel qu’il résulte du présent projet de loi et de son rapport annexé.

Échéancier des principales mesures de la refondation de l’école

Mesure	Échéance prévue
Création de 60 000 emplois dans l’enseignement : 54 000 à l’Éducation nationale, 5 000 à l’Enseignement supérieur et 1 000 à l’Agriculture.	Le quinquennat
Création d’un Conseil supérieur des programmes.	Publication du décret d’application et de l’arrêté de nomination des membres
Création d’un Conseil national d’évaluation du système éducatif.	Idem
Suppression des dispositifs « d’apprentissage junior » et d’initiation aux métiers en alternance (DIMA) pour les jeunes âgés de moins de quinze ans.	Publication de la loi
Mesures concernant les EPLE : – les contrats d’objectifs deviennent tripartites en associant, si elle le souhaite, la collectivité territoriale de rattachement ; – attribution d’un second représentant de la collectivité territoriale de rattachement au sein du conseil d’administration.	Publication de la loi.
Institution des projets éducatifs territoriaux, pour promouvoir des partenariats entre les établissements scolaires, les collectivités territoriales et le secteur associatif dans le domaine des activités péri-éducatives.	Rentrée 2013 ou 2014
Création du conseil école-collège proposant des enseignements et des projets pédagogiques communs.	Rentrée 2013
Création des écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE).	Rentrée 2013
Formation initiale et continue des enseignants à la prévention de toutes les formes de discrimination, à la promotion de la mixité sociale et à l’égalité entre les femmes et les hommes.	Rentrée 2013
Organisation d’un service public du numérique éducatif et de l’enseignement à distance.	À partir de la rentrée 2013
Augmentation de l’accueil des enfants de moins de trois ans à l’école maternelle et mise en place du dispositif « plus de maîtres que de classes ».	À partir de la rentrée 2013
Mise en œuvre de la semaine de quatre jours et demi dans le primaire.	De la rentrée 2013 à la rentrée 2014
Montée en charge progressive du dispositif des emplois d’avenir professeurs, de 6 000 à 18 000 postes.	De janvier 2013 à la rentrée 2015
Dispositif pérenne de formation professionnelle initiale pour tous les lauréats des concours.	Rentrée 2014
Redéfinition des missions de l’école maternelle et création d’un cycle unique y correspondant.	Rentrée 2014
Mise en place d’un nouveau cycle concernant le CM2 et la 6^e.	Rentrée 2015*
Rééquilibrage des séries du lycée, diversification accrue de ses parcours et meilleure articulation de ses filières avec l’enseignement supérieur.	À partir de la rentrée 2014
Mise en place d’un parcours individuel d’information, d’orientation et de découverte du monde économique et professionnel, proposé à chaque élève.	Rentrée 2015
Mise en place de nouveaux contenus d’enseignement pour la scolarité obligatoire après proposition du Conseil supérieur des programmes : – enseignement moral et civique ; – parcours d’éducation culturelle et artistique personnalisé tout au long de la scolarité ; – instauration d’un enseignement en langue vivante dès le cours préparatoire (CP).	Rentrée 2015 Avant la fin du quinquennat Rentrée 2015
Évolution des modalités d’évaluation et de notation des élèves.	Le quinquennat
Refondation de l’éducation prioritaire et retour à la sectorisation de la carte scolaire.	Le quinquennat
Amélioration des conditions de travail des enseignants, évolution des missions des RASED, des directeurs d’école et des chefs d’établissement, reconstitution de réseaux de maîtres formateurs et diversification des carrières des enseignants.	Le quinquennat

Source : projet de loi et rapport annexé.

* Aucune échéance n’est fixée par le rapport annexé, mais le ministère de l’éducation nationale indique que l’entrée en vigueur des nouveaux cycles (à l’exception de celui de l’école maternelle, applicable à compter de 2014), qui suppose de repenser le socle commun et les programmes d’enseignement qui lui sont liés, est envisageable pour la rentrée 2015.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.- AUDITION DU MINISTRE

Lors de sa séance du mercredi 30 janvier 2013, la Commission des affaires culturelles et de l’éducation procède à l’audition de. M. Vincent Peillon, ministre de l’éducation nationale, sur le projet de loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République.

M. Michel Ménard, président. Je vous prie d’excuser le président de notre Commission, M. Patrick Bloche, qui est retenu en séance publique. Nous avons le plaisir d’accueillir M. Vincent Peillon, ministre de l’éducation nationale, pour un moment très important de la législature : la présentation du projet de loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République. En effet, nous touchons avec ce texte au cœur du grand espoir dont était porteuse l’élection du Président de la République, espoir qui a rassemblé la jeunesse et la société tout entières dans une démarche de confiance dans l’avenir de notre école.

Après les mesures d’urgence que le gouvernement a su prendre dès l’été 2012, après le signal puissant donné avec la création des emplois d’avenir professeur, c’est aujourd’hui par la refondation de l’école que se concrétisent les engagements présidentiels et votre engagement personnel, monsieur le ministre. Ce rendez-vous était attendu. Vous avez su mener la concertation avec l’ensemble des acteurs concernés tout en préservant la cohérence de votre action.

Même si le débat sur ce texte ne pourra faire abstraction de sujets d’actualité tels que la réforme des rythmes scolaires, il portera avant tout sur les piliers de la refondation : la priorité au primaire, la reconstruction de la formation des enseignants, la création d’un service public de l’enseignement numérique, la programmation budgétaire des créations de postes.

Nous avons nous-mêmes commencé à travailler sur tous ces sujets depuis la désignation de notre rapporteur, M. Yves Durand, qui mène un intense travail d’auditions. Je remercie le gouvernement de laisser le temps à l’Assemblée nationale de mener à bien ce travail dans les semaines qui viennent : c’est le gage d’un débat parlementaire approfondi, en commission comme en séance publique.

M. Vincent Peillon, ministre de l’éducation nationale. Je consacrerai mon intervention à l’exposé de la méthode et de l’esprit qui ont présidé à l’élaboration de ce projet de loi.

Nous avons choisi de faire de l’école une priorité du quinquennat, même si nous devons faire face à beaucoup d’autres urgences, et la loi de programmation est la concrétisation de cette volonté.

Elle a pour objectif de résoudre les difficultés de notre système éducatif, telles que les révèlent les évaluations, tant internationales que nationales. Ces difficultés sont de plusieurs ordres. Notre système éducatif peine à offrir une qualification à un nombre suffisant de jeunes ; le niveau de nos élèves n’est pas satisfaisant ; enfin, les inégalités s’accroissent au sein de notre école. Ces difficultés appellent une réponse collective, non seulement parce que c’est la France de demain qui est en jeu, mais aussi parce la résolution d’autres problèmes que notre pays doit affronter, tels que notre défaut de compétitivité ou de cohésion sociale, dépendra de notre capacité à améliorer la formation de nos jeunes. Cela suppose d’agir avec constance, de faire partager autant que possible nos objectifs et de les inscrire dans le long terme. Comme l’indique le terme de « refondation », il s’agit de revenir aux fondements de l’école, mais aussi de la République car, comme le Président de la République l’a souvent souligné, la refondation de l’école de la République sera également la refondation de la République par l’école.

Les évaluations auxquelles j’ai fait référence ont eu le mérite de nous permettre d’identifier les facteurs sur lesquels nous devions faire porter nos efforts, pour faire de ces points faibles nos points forts.

Premièrement, nous avons choisi de donner la priorité à l’enseignement primaire. Alors que ce choix semble aller de soi, notre pays ne l’avait pas fait jusqu’ici, ce qui explique que 15 à 25 % des élèves soient en difficulté à l’entrée au collège. La France consacre à son école primaire des moyens inférieurs à ceux qu’elle consacre au secondaire et très nettement inférieurs à ceux de la moyenne des pays de l’OCDE. Or c’est à ce niveau d’enseignement que se décident les réussites comme les difficultés ultérieures.

Cette priorité se traduira par le développement de l’accueil des enfants de moins de trois ans, ou encore par l’application du principe « Plus de maîtres que de classes », toutes mesures qui demanderont plusieurs milliers de postes supplémentaires, dont la création sur plusieurs années est d’ores et déjà programmée. Elles s’accompagneront d’une révision des programmes, de la réforme du livret personnel de compétences ou encore de l’introduction de l’apprentissage d’une langue étrangère dès l’école élémentaire et de l’instauration d’un service public du numérique.

Deuxièmement, notre projet vise à améliorer la formation des enseignants, aussi bien initiale que, dans la mesure de nos moyens, continue. Il prévoit dans ce but la création, au sein des universités, d’écoles supérieures du professorat et de l’éducation, les ESPE, les concours de recrutement intervenant à l’issue de la première année de master. Notre but est d’assurer une entrée progressive dans la profession, ce qui suppose de réviser le référentiel des métiers de l’éducation nationale et la nature des concours.

Les ESPE sont à mes yeux le premier élément de la réforme à long terme de notre système éducatif. Il nous appartient, ainsi qu’aux acteurs locaux, d’en faire l’instrument de la meilleure formation possible des enseignants, et le lieu où ils apprendront à se connaître et à travailler ensemble. L’engagement très fort des universités en faveur de cette réforme, que traduit l’accord sur la « feuille de route » que nous avons, ma collègue ministre de l’enseignement supérieur Geneviève Fioraso et moi, signée la semaine dernière avec la Conférence des présidents des universités, me rend assez optimiste en dépit de délais serrés.

Dans une situation budgétaire très tendue, ces choix impliquent de nombreuses créations de postes, sans parler de la réintroduction de l’année de stage, qui est en elle-même une forme de revalorisation du métier. J’ai néanmoins souhaité que cette réforme ait lieu dès le début du quinquennat, car il faudra du temps avant que ces écoles ne donnent le meilleur d’elles-mêmes.

Troisièmement, ce projet de loi crée un service public du numérique, qui fédérera les initiatives déjà prises, par les collectivités locales comme par mon ministère, mais en les inscrivant dans une perspective autrement plus ambitieuse. Il s’agira en effet d’un plan global, qui entraînera d’ailleurs des restructurations importantes au sein de l’administration centrale de l’éducation nationale.

Quatrièmement, le projet vise à résoudre le problème ancien de l’orientation, en particulier en instituant un service public territorialisé de l’orientation. Si je tiens en effet à ce que notre école assume sa mission d’émancipation de l’individu et de formation du citoyen – d’où la part faite à l’enseignement de la morale laïque –, elle doit aussi assumer pleinement ses responsabilités en matière d’insertion professionnelle des jeunes. C’est pourquoi nous voulons mettre en place un parcours d’orientation et d’information dès le collège : tous les élèves doivent être à égalité devant les décisions qui engagent leur avenir, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

Enfin, le projet de loi nous dotera d’instruments visant à accroître la transparence et l’efficacité de notre système éducatif : ainsi le Conseil supérieur des programmes nous permettra de définir ces derniers en lien avec le socle commun de connaissances, de compétences et de culture, et en fonction des évaluations menées par les maîtres. Dans le même esprit, nous proposons les instruments d’une évaluation indépendante, et non partisane, des politiques éducatives.

On voit que cette loi de programmation affiche clairement ses priorités, dont la plupart me semblent pouvoir être largement partagées. De plus, elle ouvre certaines pistes que nous n’avons pas encore pu explorer jusqu’au bout, s’agissant de sujets tels que l’éducation prioritaire, la réforme du collège unique, l’articulation de la scolarité de bac - 3 à bac + 3. Sur ces points, les esprits ne sont pas encore mûrs et certaines réformes déjà engagées demandent à être évaluées – ainsi celle du lycée professionnel. Tout cela devra faire l’objet de concertations et de propositions en vue d’une nouvelle étape à franchir dans les années qui viennent. Il est clair en effet que cette loi de programmation et d’orientation n’épuise pas toutes les possibilités de réforme de notre système éducatif.

La question des rythmes scolaires, même si elle ne figure pas dans le projet de loi, est également un élément essentiel de la refondation, à côté de la priorité donnée au primaire et de la création des écoles supérieures du professorat.

Notre objectif est de proposer un nouveau contrat entre l’école et la nation et dans cette perspective, je souhaite laisser toute sa place à un débat parlementaire libre, mais rigoureux et sérieux. Comme je le dis très souvent aux enseignants, l’école n’appartient pas à l’éducation nationale, mais à tous. Or on ne parle pas assez de l’école dans notre pays, alors que nous avons besoin d’échanger et de construire un esprit commun, même sur des sujets strictement pédagogiques tels que l’organisation en cycles ou la notation.

Pour toutes ces raisons, j’attends avec impatience vos débats, qui doivent nous permettre d’enrichir ce texte et d’en faire un élément essentiel du redressement de notre pays.

M. Yves Durand, rapporteur. L’école n’ayant pas fait depuis longtemps l’objet d’une loi d’orientation et de programmation, nous ne pouvons que nous réjouir de celle-ci. À travers elle, la nation fixe à l’école les grandes orientations de son action et détermine les moyens qu’elle lui consacrera durant le quinquennat : nous sommes donc loin de l’incantation, d’autant que nous avons dès juillet voté les premiers de ces moyens dans le cadre du collectif budgétaire.

Ce texte résulte d’une concertation, lancée cet été, avec l’ensemble des acteurs de l’éducation sur des sujets qui agitent le monde éducatif depuis des années, comme le collège, l’évaluation ou les rythmes scolaires. Selon moi, c’est à ce temps de concertation qu’on doit l’absence d’opposition radicale aux orientations proposées ici, et c’est un premier motif de satisfaction.

Cependant, les auditions que nous avons déjà menées ont fait apparaître le besoin de préciser certains points de ce texte, qui a d’ailleurs vocation à être enrichi par le travail parlementaire. Je ne citerai que quelques exemples. Il faudrait ainsi renforcer l’indépendance d’organismes créés ou recréés par ce projet de loi, tels que le Conseil supérieur des programmes ou le Conseil national d’évaluation du système éducatif. Qu’il s’agisse des savoirs à enseigner ou de l’évaluation des politiques, on ne saurait en effet être juge et partie.

D’autre part, de nombreuses voix ont demandé que ce projet de loi fasse une place à l’apprentissage des langues régionales.

La création d’un cycle propre à l’enseignement maternel a été saluée, et il en est de même des mesures visant à une plus étroite collaboration entre enseignants de l’école élémentaire et enseignants du collège, véritable révolution pédagogique. Mais les modalités de ce rapprochement demandent à être précisées, tout comme les rapports entre programmes et socle commun. De même, nous devrons définir ensemble ce que doit être le collège unique, même si nous sommes d’accord pour dire qu’il ne doit pas y avoir d’orientation ni de sélection avant la fin de la troisième.

Ces précisions s’imposent pour enrichir, et non pas pour remettre en cause une réforme qui recueille l’assentiment de tous ceux que j’ai rencontrés. De ce point de vue, l’objectif de rassembler la nation autour de son école me semble tout à fait accessible.

Je voudrais pour finir soulever deux points qui se situent plutôt à l’aval du projet de loi.

Toute loi modifiant le code de l’éducation suppose de nombreux décrets d’application. Loin de moi l’idée de réitérer les erreurs du législateur de 2005, qui avait méconnu la distinction entre loi et règlement, mais il me paraîtrait souhaitable que la représentation nationale soit informée du contenu de ces décrets. Cette demande ne traduit aucune suspicion, mais la volonté de réunir toutes les conditions d’une adhésion entière à la présente loi.

Deuxièmement, loin de clore le débat sur l’école, cette loi lance une dynamique. L’école a besoin de temps – certains évoquent une durée de dix ans. Quoi qu’il en soit, nous ne pourrons éluder des questions telles que celles du lycée, de l’enseignement professionnel, de l’articulation entre le premier cycle et l’enseignement supérieur, etc. Comment organiser une seconde étape de concertation, notamment avec le Parlement, de sorte que le débat ne s’arrête pas au vote de la loi ?

M. Michel Ménard, président. En m’en excusant auprès du ministre, je suis amené à suspendre notre séance en raison de l’organisation d’un vote dans l’hémicycle.

Mme Martine Faure. C’est avec beaucoup de satisfaction et un immense espoir que nous accueillons ce projet de loi pour la refondation de l’école, qui doit nous permettre de bâtir ensemble l’école de demain. C’est une première pierre que nous posons aujourd’hui, à l’issue d’une concertation qui a duré plusieurs mois – et non quelques semaines, comme des esprits chagrins le font accroire.

Comme l’avaient déjà montré les conclusions édifiantes d’une concertation sur le temps de l’enfant organisée par votre prédécesseur Luc Chatel, les élèves français manquent de temps. Nous leur imposons un rythme d’apprentissage qui contrarie les rythmes biologiques, violence encore aggravée par la lourdeur et l’inadaptation des programmes. Ce projet de loi nous propose de donner du temps à l’élève pour apprendre, à l’enseignant pour enseigner, à l’ensemble de la communauté éducative et aux élus pour évaluer, mener des concertations, organiser et décider – sans compter le temps que vous aurez donné aux parlementaires pour en débattre.

Le texte remet l’enfant au cœur de nos préoccupations : il vise à lui assurer un parcours de réussite individualisé, associant tous les acteurs – enseignants, parents, élus, associations, monde de l’entreprise – dans le cadre du projet éducatif territorial.

Notre système éducatif doit impérativement être adapté aux mutations actuelles, notamment aux progrès vertigineux de la technologie.

Il faut dire aussi que ces dernières années, il a été ébranlé dans ses fondements, notamment par la suppression de postes d’enseignants, de personnels d’encadrement, de médecins et d’infirmiers scolaires, ainsi que par la suppression de la formation initiale et continue des enseignants. Aujourd’hui, il faut reconstruire – ce qui justifie l’emploi du terme de « refondation » – pour instaurer une gestion du temps différente, faisant coexister le temps long des apprentissages, des enseignements et de la réflexion avec la prise en compte des urgences.

La première de celles-ci est de donner la priorité à l’école maternelle et au primaire, pour lesquels vous avez déjà obtenu des moyens supplémentaires dès cette rentrée. L’école élémentaire est en effet une étape fondamentale du parcours scolaire d’un enfant, d’autant qu’on peut dès ce stade repérer des déficiences ou des troubles, pour y remédier ou en prévenir d’autres.

Rendre son rang à l’école élémentaire suppose d’accroître ses moyens financiers, mais aussi humains : c’est l’objectif « Plus de maîtres que de classes ». Il conviendra en outre de prendre rapidement et franchement le virage du numérique, de redéfinir le socle commun et d’élaborer des programmes plus adaptés, en s’appuyant sur le nouveau Conseil supérieur des programmes. Nous apprécions également votre volonté d’organiser une véritable éducation artistique et culturelle, voire sportive, et de rendre obligatoire l’apprentissage d’une langue vivante dès le cours préparatoire. La question des langues régionales me tenant particulièrement à cœur, vous me permettrez, monsieur le ministre, de vous remercier pour la réponse que vous avez faite hier en séance publique sur le sujet à notre collègue Paul Molac et de vous assurer que nous participerons au débat qui s’ouvrira au mois de mars, pour faire progresser la pratique et l’enseignement de ces langues.

Enfin, en clarifiant la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales et en mettant en place les projets éducatifs locaux, ce projet de loi favorise la coopération entre tous les partenaires de l’école.

Ce projet de loi de refondation porte donc la promesse d’une nouvelle ère pour notre système éducatif. Sa réussite dépendra en grande partie de la capacité des uns et des autres à accepter les évolutions nécessaires. Seul l’élève doit nous préoccuper. Un enfant a besoin d’avoir autour de lui des adultes capables de le guider dans ses apprentissages. Une école qui va bien, qui a une conscience claire de son périmètre d’action, de ses missions et de ses ambitions ne peut que tenir une place essentielle dans cette démarche.

N’oublions pas que l’école est une immense chance pour tous les enfants et qu’enseigner est un des plus beaux métiers. Vous nous donnez l’occasion, monsieur le ministre, de ramener la joie dans la maison école !

M. Frédéric Reiss. Je me réjouis de chaque occasion pour le Parlement de débattre de l’école, monsieur le ministre, même si nous, députés UMP, ne sommes pas convaincus par vos propos. Nous ne sommes d’ailleurs pas les seuls : j’ai le sentiment que votre projet de refondation inquiète bon nombre de nos concitoyens, enseignants, parents d’élèves, élus locaux, en un mot l’ensemble de la communauté éducative, y compris les réseaux d’éducation populaire.

Après son parcours peu glorieux devant le Conseil supérieur de l’éducation et devant la Commission consultative d’évaluation des normes, votre décret sur les rythmes scolaires a réussi à faire l’unanimité contre lui. Cette réforme, attendue depuis des décennies, est massivement rejetée, alors que les conclusions de la Conférence nationale sur les rythmes scolaires réunie par Luc Chatel et celles du rapport parlementaire de nos collègues Yves Durand et Xavier Breton avaient fait consensus. Si le fond n’est pas en cause, c’est sans doute votre méthode qui pèche. Cette réforme, au lieu de rassembler, divise le pays, et l’euphorie suscitée par vos premières annonces n’est sans doute pas étrangère à cet état de fait : ceux qui ont participé à la prétendue concertation que vous avez organisée ne se reconnaissant pas dans la copie que vous venez de rendre, leur déception est à la hauteur de leur enthousiasme initial.

Ce projet de refondation, dont fait partie la réforme des rythmes scolaires, laisse un sentiment d’impréparation. La loi du 23 avril 2005, dont on n’a pas encore mesuré tous les effets positifs, avait été précédée d’une année de débats, d’échanges et de concertation avec les partenaires sociaux sur tout le territoire. Le socle commun de compétences et de connaissances, qui était au cœur de la « loi Fillon », avait suscité l’adhésion du plus grand nombre. La priorité était que chaque élève sache lire, écrire et compter dès l’école élémentaire. Le projet de loi maintient d’ailleurs ce socle, qui devient le socle commun de connaissances, de compétences et de culture. Je me réjouis également du maintien des programmes personnalisés de réussite éducative, les PPRE, dont on avait pu craindre un temps la disparition. Quant au principe « Plus de maîtres que de classes », il est séduisant, mais il mérite d’être précisé.

Les mesures phares telles que la création de 60 000 postes supplémentaires en cinq ans, la priorité donnée au primaire ou la refonte de la formation initiale ne peuvent certes nous surprendre puisqu’elles avaient été annoncées par le Président de la République, mais elles suscitent de nombreuses interrogations.

La réforme des rythmes scolaires bouleverse la vie quotidienne des familles. L’article 47 du projet de loi, qui prévoit en faveur des communes et des intercommunalités une incitation financière à développer les activités périscolaires, ressemble à un chantage, et l’octroi d’un délai supplémentaire d’un mois pour prendre la décision n’est pas de nature à calmer la colère des élus locaux. Nous prenons acte de la création de ce fonds, mais les modalités de ce financement restent à préciser : il faudra veiller à ce que l’équité soit respectée, notamment entre écoles publiques et écoles privées sous contrat. Sur ce dernier point, les dispositions de l’article 45 me laissent quelque peu perplexe.

Les modalités de l’accueil en maternelle des enfants de moins de trois ans doivent de même être précisées, d’autant qu’elles auront une incidence sur le contrat d’objectifs et de gestion des caisses d’allocations familiales et sur l’accueil en jardin d’éveil. Quel en sera, en outre, l’impact sur les mesures de carte scolaire ?

Vous me permettrez d’autre part de déplorer que les langues régionales soient totalement oubliées dans ce texte et que l’article 38 annule les dispositions de la « loi Cherpion » pour le développement de l’alternance. Quant aux directeurs d’école, si l’article 41 dispose qu’ils présideront le conseil d’école, ils devront encore attendre avant de bénéficier d’un véritable statut.

J’aimerais enfin, monsieur le ministre, connaître votre position sur les expérimentations d’écoles du socle commun menées dans certaines académies.

Mme Isabelle Attard. La refondation de l’école est une priorité. L’école de la République doit être adaptée aux besoins de nos enfants et mieux les préparer aux défis de notre société. Vous pouvez compter sur le soutien des écologistes pour cette refondation : pour donner la priorité au primaire, pour recruter plus d’enseignants afin de donner corps au principe du « Plus de maîtres que de classes », pour rendre les rythmes scolaires plus respectueux des rythmes des enfants et plus propices à de nouvelles formes de pédagogie, ou encore pour développer la scolarisation des moins de trois ans dans les zones en difficulté.

Mais pour ne pas être un simple pansement, pour mériter son nom, la refondation doit être globale.

Or ce projet de réforme sous-estime l’importance des projets éducatifs territoriaux, pourtant essentiels puisqu’ils visent à mettre en cohérence les activités scolaires et périscolaires en impliquant l’ensemble des acteurs concernés. Ces projets doivent permettre une continuité entre le temps scolaire et les autres temps de l’enfant, en impliquant la communauté éducative, les parents, les collectivités territoriales mais aussi les structures associatives. Ils peuvent être très utiles pour concrétiser la réforme des rythmes scolaires et pour assurer un bon équilibre entre le cadre national et les adaptations aux spécificités locales. C’est aussi dans ce cadre que la question du rôle des collectivités territoriales en matière d’éducation pourra être le mieux posée. Pour nous, il est essentiel d’assurer à ces dernières, et pas seulement aux plus démunies, un soutien plus important et plus durable que celui qui est prévu aujourd’hui.

Il est également nécessaire de revaloriser le statut des professeurs des écoles. Quant à la réforme des rythmes scolaires, elle doit s’accompagner d’une réforme des pratiques pédagogiques, sans laquelle la refondation serait en partie manquée : il s’agit d’ouvrir l’école sur l’extérieur, de renforcer les projets collectifs impliquant d’autres acteurs, d’organiser différemment les emplois du temps pour donner vie à ces projets. Au-delà de la question des rythmes, c’est donc un droit à l’expérimentation et à l’innovation pédagogiques qu’il faut poser.

Cette question de la pédagogie ne doit pas non plus être dissociée de celle de l’évaluation, autre élément sous-estimé par le projet de réforme dans sa rédaction actuelle. La notation fait partie de ce qui doit impérativement changer : l’école ne doit pas être le lieu d’apprentissage de la compétition. La notation est vécue comme une épreuve, voire comme une sanction. Par son caractère stigmatisant, elle peut contribuer au décrochage scolaire. En Finlande, pays constamment en tête des classements internationaux en matière d’éducation, les élèves ne sont pas évalués avant l’âge de neuf ans, et ne sont notés qu’à partir de onze ans. Il faut donc repenser la totalité de notre système d’évaluation des élèves, du cours préparatoire au baccalauréat. La « notation positive » évoquée dans l’annexe du projet de loi est loin d’être suffisante.

Nous avons aussi des demandes précises en ce qui concerne la formation des enseignants. Nous souhaiterions que vous nous indiquiez quels moyens seront consacrés à leur formation continue. Nous approuvons certes votre volonté d’encourager une nouvelle façon de travailler, de nouvelles pratiques pédagogiques, d’organiser de nouveaux rythmes, mais les enseignants doivent être formés aujourd’hui, demain et tout au long de leur carrière.

Les écologistes plaident enfin pour un recrutement des enseignants à l’issue de la licence, afin que les deux années de master ne se résument pas à du bachotage mais soient réellement des années de formation. Le groupe « Reconstruire la formation des enseignants » a démontré dans une de ses études que le recrutement dès la première année de master serait moins coûteuse que le scénario jusqu’ici retenu, tout en garantissant une formation beaucoup plus efficace.

M. Rudy Salles. L’école est une priorité et sa réforme une nécessité avérée : de cela, monsieur le ministre, nous sommes convaincus tout autant que vous.

Mais vous avez poussé l’ambition jusqu’à prétendre, non seulement la réformer, mais la refonder, ce qui semble un peu excessif. La plupart de ceux qui vous ont précédé à la tête de l’éducation nationale ont ainsi voulu marquer leur passage par des réformes fondatrices, mais il faut se méfier de certaines déclarations emphatiques qui se révèlent finalement décevantes. Les familles françaises, les parents, le monde enseignant, les partenaires de l’éducation nationale, mais aussi les collectivités attendent de connaître vos intentions.

Vous avez lancé cette refondation dans l’enceinte de la Sorbonne, lieu hautement évocateur de sept cents ans d’histoire et d’excellence dans la transmission du savoir. La création de 60 000 postes d’enseignants comme la réforme des rythmes scolaires avaient de quoi séduire, et vous pensiez que votre projet recueillerait le soutien du plus grand nombre. Cela n’a pourtant pas été le cas.

Tout d’abord, la concertation que vous avez engagée n’a pas donné les résultats que vous en attendiez. Ainsi le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche a massivement rejeté le projet de loi d’orientation – par 25 voix contre 5 !

La réforme des rythmes scolaires subit le même désaveu. Sur les 32 000 parents, enseignants et élèves niçois que nous avons interrogés sur le sujet, 10 000 ont répondu ; 80 % souhaitent le maintien des horaires actuels, 86,5 % sont opposés à l’allongement de la pause méridienne, près de 69 % s’opposent au raccourcissement de la journée scolaire et 67 % ne veulent pas de la semaine de quatre jours et demi.

Sur le fond, ce texte ce caractérise par une attention toute particulière portée à l’école primaire alors que les réformes précédentes concernaient plutôt le collège et le lycée. Il vise aussi à développer l’accueil des enfants de moins de trois ans à l’école. Aussi pertinente soit-elle, notamment pour les familles les plus modestes, une telle mesure ne nécessite pas seulement de nouveaux moyens, mais aussi une nouvelle organisation pédagogique. Or le texte de loi est muet sur ce point.

Il n’était pas non plus inopportun de réformer le redoublement : on sait qu’il est inefficace et qu’un élève qui a redoublé son CP ou son CE1 a deux fois plus de risques que les autres de finir sa scolarité sans qualification. On peut également approuver votre volonté que les élèves fassent leurs devoirs dans l’établissement plutôt qu’à la maison : cela permettrait d’accompagner les enfants et de rétablir l’égalité entre les élèves. Mais il ne faudrait pas faire de ces objectifs, si importants soient-ils, des sujets de clivage. Ces dispositifs, qui avaient déjà été testés, dans le cadre des internats d’excellence par exemple, doivent être examinés avec toutes les parties prenantes, comme le prouve a contrario l’opposition unanime au décret relatif à la semaine de quatre jours et demi.

En réalité, le titre de ce projet promet plus que son contenu ne tient.

Sur bien des points, ce texte nous paraît en effet un peu tiède. Il revient peu sur la réforme du lycée engagée par votre prédécesseur – est-ce une sorte de reconnaissance du travail accompli avant vous ? Rien n’y est dit du contenu de la formation des maîtres, ni de la redéfinition des missions des enseignants. Le socle commun, qui a pourtant fait l’objet de débats nourris, n’est pas fondamentalement remis en cause : il n’est que très marginalement enrichi. Cela aussi prouve que les réformes engagées avant vous ne méritaient sans doute pas l’excès d’indignité dont on les a accablées. La question des grandes vacances est renvoyée aux calendes grecques. La formation professionnelle est absente de votre réflexion, si ce n’est pour en transférer un peu plus la charge aux régions. Sauf erreur de ma part, je n’ai vu aucune proposition s’agissant des autres personnels d’éducation, personnels d’encadrement, administratifs, médico-sociaux et de service.

Quant à votre projet d’écoles supérieures du professorat et de l’éducation, il était nécessaire. Mais on ignore quelle formation y sera prodiguée : quel en sera le contenu, et pour quelles missions ? Pouvez-vous nous garantir que les ESPE ne seront pas de nouveaux IUFM ? Nous attendons que vous nous répondiez précisément sur ce point, sans nous renvoyer aux décrets à venir.

Vous remettez en cause les trois axes selon lesquelles le système actuel s’ordonne : un programme éducatif rigoureux et centré sur des fondamentaux ; l’aide personnalisée de deux heures pour les enfants les plus en difficulté, et les évaluations. La diminution du nombre d’heures d’enseignement personnalisé, alors que vous augmentez le nombre d’enseignants, nous inquiète particulièrement. Quant aux évaluations, l’accord que vous avez trouvé avec les syndicats nous semble une cote mal taillée : elles sont maintenues à l’issue de la classe de CE1 et du CM2, mais elles ne remonteront plus à l’administration centrale. Vous vous privez ainsi d’un outil essentiel pour adapter votre propre politique.

Le rapport même sur lequel vous vous appuyez pour cette refondation apparaît à bien des égards moins approfondi que certains rapports précédents, comme le rapport Thélot sur l’avenir de l’école, publié en 2004, ou encore le rapport remis il y a deux ans par la Cour des comptes. Malgré quelques avancées, nous sommes très loin d’une véritable refondation. La grande concertation semble a posteriori n’avoir été qu’une grande mise en scène, au détriment des parties prenantes, notamment des enseignants.

Ce qui frappe finalement, sur ce sujet comme sur tous les autres, et hors la création de 60 000 postes supplémentaires qui pèsera très lourd dans le budget de l’État, c’est l’absence de cap. Nous espérons que ce qui n’a pas été réalisé pendant de longs mois de concertation le sera à l’occasion de la discussion parlementaire.

En tout cas, le groupe UDI, pour lequel l’éducation est une préoccupation majeure, sera vigilant quant à la réalisation des intentions que vous affichez et participera activement au travail législatif. Au-delà de déclarations d’intention souvent excessives, nous attendons des actes qui répondent aux attentes des élèves, de leurs familles, de la communauté enseignante et, de façon plus générale, de la société. Cette affaire mérite mieux que des mesures idéologiques dictées par le parti socialiste : elle nécessite un consensus national. Vous en êtes loin. Saurez-vous entendre les attentes et les contributions de ceux qui, sans penser forcément comme vous, aiment l’école au moins autant que vous ?

Nous auditionnions cet après-midi certaines associations, proches du parti socialiste, qui proposaient que l’on ne parle plus d’école maternelle mais d’école enfantine, afin de ne plus faire référence à la mère, conformément à la logique du projet de loi sur le mariage pour tous. J’espère, monsieur le ministre, que vous saurez résister à ce genre de proposition inadmissible !

Mme Marie-Odile Bouillé. Je souhaiterais tout d’abord féliciter le ministre et son équipe pour leur travail en faveur de la refondation de notre école.

Pour toucher tous les enfants, l’éducation artistique et culturelle doit, me semble-t-il, s’inscrire dans le temps scolaire. Les trois quarts d’heure dévolus aux activités périscolaires dans le cadre du projet éducatif territorial risquent en effet d’être trop courts pour une intervention de plasticiens ou de musiciens, par exemple. De plus, il convient que les enseignants, éventuellement avec les parents, soient parties prenantes de cette éducation. Il convient en tout cas de réfléchir à la place à lui donner dans l’organisation de la journée.

D’autre part, Mme la ministre de la culture et de la communication a lancé une concertation sur le sujet, en vue de définir un cahier des charges organisant la contribution des acteurs locaux : comment envisagez-vous de concilier ses propositions avec votre projet éducatif territorial ?

M. Patrick Hetzel. La méthode que vous avez employée, monsieur le ministre, pour élaborer ce que vous présentez comme une étape majeure de la refondation de l’école est contestable. Ce projet de loi d’orientation et de programmation pâtit d’un manque de préparation et ne mobilise pas suffisamment les travaux de recherche centrés sur la performance scolaire. La montagne accouche donc d’une souris.

Le projet contient des mesures positives s’agissant des relations entre l’école et le monde du travail : ainsi l’instauration du parcours d’information et d’orientation dès le collège. Mais, sur ces sujets, la loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école du 23 avril 2005 – dite « loi Fillon » – avait montré la voie.

Sur bien d’autres aspects, en revanche, ce texte repose sur une vision dépassée de l’éducation. En supprimant les dispositifs d’apprentissage junior et ceux qui étaient issus de la loi pour le développement de l’alternance et la sécurisation des parcours professionnels du 28 juillet 2011 – dite « loi Cherpion » –, vous méconnaissez ce qu’ils avaient apporté à des élèves en désarroi, qui avaient souvent retrouvé de la motivation à apprendre. Vous avez cédé à une tentation démagogique alors que vous auriez dû vous en tenir à une rigueur pédagogique. Comptez-vous prendre en compte la réalité de notre système scolaire et cesser de détricoter sans proposer ?

M. Pierre Léautey. Le terme de refondation traduit une grande ambition que confirme le contenu de ce projet de loi. L’école doit prendre en charge les enfants en difficulté, de plus en plus nombreux, afin de permettre la réussite de tous. La rupture par rapport aux politiques passées est audacieuse, en particulier avec la priorité donnée au primaire, niveau auquel tout se décide. L’accueil des enfants dès le plus jeune âge et le principe consistant à avoir plus de maîtres que de classes représentent autant d’avancées, gages concrets d’une plus grande efficacité. Comment voyez-vous précisément les évolutions à imprimer à la formation des enseignants afin d’accompagner ces progrès ?

Le développement d’une école exigeante et égalitaire est le fil conducteur de cette réforme. Sur ce principe, nous pouvons tous nous accorder, mais comment concevez-vous sa mise en œuvre, forcément plus délicate ? Dans quelle mesure les spécificités territoriales seront-elles prises en compte, par exemple ?

M. Paul Molac. Professeur dans un collège rural il y a encore six mois, j’ai pu mesurer, monsieur Salles, les effets d’une politique consistant à réduire le nombre des postes et à supprimer la formation professionnelle des enseignants. Rétablir cette formation en faisant en sorte que toute une année de master puisse y être consacrée est donc une excellente chose. De même, la scolarisation des enfants dès l’âge de deux ans et la priorité donnée au primaire.

Les chronobiologistes et les enseignants sont en faveur de la semaine de quatre jours et demi. Mais, tout en approuvant cette réforme des rythmes, on ne peut ignorer l’inquiétude des maires, qui auront à résoudre des questions d’équipement, de transport et d’encadrement. Il faut donc régler ces problèmes de financement.

Enfin, à côté du programme commun à tous, il serait bon qu’une part des enseignements soit adaptée aux spécificités locales. À ce titre, comme plusieurs de mes collègues, j’insiste pour qu’une place soit faite aux langues régionales.

Mme Dominique Nachury. Ne faudrait-il pas créer, monsieur le ministre, une passerelle entre les structures d’accueil des enfants de moins de trois ans et l’école maternelle, pour mettre fin à un cloisonnement néfaste ?

Pensez-vous que les méthodes alternatives d’apprentissage et d’enseignement passent uniquement par un développement du numérique à l’école ?

Enfin, si l’on reconnaît en paroles la nécessité de respecter la singularité de chaque élève en s’adaptant à son rythme de progression, comment cela se peut-il se traduire dans les faits ?

M. Jean-Pierre Le Roch. Monsieur le ministre, la majorité vous sait gré d’avoir si bien défendu une véritable politique éducative, venant après dix années d’une politique purement comptable.

Au cours de cette décennie, le taux de scolarisation des enfants de deux ans est tombé de 34 % à 12 %. Or cette scolarisation précoce contribue fortement à leur réussite ultérieure, surtout lorsqu’ils sont issus de familles défavorisées. Que prévoit concrètement le projet de loi pour la favoriser ?

Les équipes éducatives et certains élus locaux ont exprimé leur inquiétude face à l’absence de mention explicite des langues régionales. Le Président de la République s’est pourtant engagé à ratifier la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires et beaucoup de conseils régionaux ont signé avec les rectorats des conventions cadres pluriannuelles pour le développement de l’offre d’enseignement en la matière. Ne pourrait-on remédier à cette lacune du texte ?

Mme Julie Sommaruga. Après dix ans de casse, ce projet de loi répond aux objectifs d’une école plus juste et plus exigeante tout en mettant fort à propos l’accent sur le primaire.

La refondation de l’éducation prioritaire est également annoncée : quelle forme prendra-t-elle ? La carte des ZEP sera-t-elle redessinée ? Des moyens supplémentaires leur seront-ils alloués ? Les conditions de travail des enseignants de ces écoles seront-elles adaptées pour leur permettre, en étant déchargés de quelques heures de classe, de rencontrer les familles et de développer le travail en équipe – à l’intérieur des établissements comme entre les écoles et les collèges de ces zones ? Dans cette perspective, la pérennisation de la prime ÉCLAIR n’apparaît guère pertinente.

Les réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED) jouent un rôle indispensable. Quel sera leur nombre à l’avenir et quelle évolution leurs missions vont-elles connaître ?

Enfin, de quels moyens disposera l’enseignement spécialisé pour accueillir dans de bonnes conditions les enfants porteurs d’un handicap ?

M. Claude de Ganay. Quelles mesures et quels moyens comptez-vous mettre en œuvre pour prévenir et combattre la violence en milieu scolaire ? Rien dans ce projet de loi et dans le rapport qui lui est annexé ne concerne cet important sujet, qui fera l’objet d’une proposition de loi dont j’ai été nommé rapporteur.

M. Vincent Feltesse. Monsieur le ministre, dans vos rêves, à quoi ressemblerait l’enseignement dans une classe numérique d’ici cinq à dix ans ? Pourquoi, dans ce domaine où tout bouge très vite, ne faites-vous aucune part à l’expérimentation ? Enfin, puisque d’importants investissements sont prévus en faveur du numérique en ligne, n’avez-vous pas envisagé de vous rapprocher de votre collègue chargée de la francophonie, maintenant que l’équipement informatique s’est considérablement développé dans tous ces pays ?

M. Patrice Verchère. Si faire entrer l’école dans l’ère du numérique est indispensable, encore faut-il que les communes, en particulier les plus rurales, en aient les moyens. Le précédent gouvernement avait lancé à cette fin l’opération « Écoles numériques rurales », mais il reste encore des écoles à équiper. Envisagez-vous, monsieur le ministre, de prolonger ce plan ?

Le passage à quatre journées et demie de classe constitue probablement une évolution souhaitable qu’il ne m’appartient pas de juger. En revanche, cette réforme n’est pas financée, car le budget alloué – 250 millions d’euros – ne semble pas suffisant pour couvrir les coûts que les collectivités locales devront engager pour animer les activités périscolaires. En outre, en milieu rural, il sera difficile de trouver des personnes qualifiées pour s’occuper des classes une heure par jour. Partagez-vous ce constat et comment comptez-vous répondre à cette difficulté ?

M. Pascal Deguilhem. Monsieur Salles, il aurait fallu déployer la même énergie à défendre l’école lorsque vous apparteniez à la majorité !

Notre préoccupation commune est l’échec scolaire et il nous faut mettre en place les meilleurs outils de remédiation. Parmi ceux-ci, le recrutement des enseignants soulève la question de l’attrait des concours, notamment dans les disciplines les plus déficitaires. Avez-vous des chiffres à nous communiquer à ce sujet, monsieur le ministre ? Les candidats sont-ils en nombre suffisant ?

Les disparités de l’état de santé et des résultats scolaires des élèves résultent souvent des inégalités sociales. Le rapport annexé souligne la nécessité de « promouvoir la santé » et de « développer le sport scolaire », mais comment ces orientations se traduiront-elles concrètement ?

En milieu rural diffus, le principe « Plus de maîtres que de classes » est-il bien le plus pertinent ? Ne vaudrait-il pas mieux privilégier les RASED pour lutter contre les difficultés scolaires individuelles ?

M. Mathieu Hanotin. Ce texte instaure un cycle facilitant le passage entre le CM2 et la 6^e. Il s’agit d’une bonne initiative à condition qu’il ne s’agisse pas seulement de faire visiter leur futur collège aux enfants du primaire, mais bien d’organiser la transition entre l’enseignement transversal dispensé dans le premier cycle et l’approche plus académique du second.

Pour ce qui est de l’éducation prioritaire, il me semble que nous devrions marquer davantage notre volonté d’aller vers une individualisation des moyens. Si la pertinence d’objectifs globaux ne peut faire question, de la souplesse est nécessaire pour s’adapter aux caractéristiques locales. Par exemple, il n’est pas besoin partout de psychologues ou de maîtres formateurs du primaire mais, ici ou là, leur présence peut être utile. De même, dans certains collèges, le recrutement sur profil, qu’il serait donc dommage de supprimer.

Mme Maud Olivier. Je me réjouis de l’installation, par les ministères de l’éducation nationale et des droits des femmes, d’un comité de pilotage chargé de définir les modalités de mise en œuvre du programme « ABCD de l’égalité ». Inscrit dans le plan interministériel intitulé « Une troisième génération des droits des femmes : vers une société de l’égalité réelle », ce programme vise à faire prendre conscience aux enseignants de la prégnance des stéréotypes liés au sexe, qui engendrent des inégalités dans le parcours scolaire, puis professionnel. Les maîtres sont ainsi invités à conduire des actions permettant aux enfants de faire l’apprentissage de l’égalité entre filles et garçons. Les études de genre ont montré que la distribution des rôles entre femmes et hommes résulte d’une construction sociale et non d’un déterminisme biologique. Monsieur le ministre, comment comptez-vous introduire cette notion de genre dans la formation des enseignants ?

D’autre part, avez-vous l’intention de créer un statut pour les assistants de vie scolaire, soumis à une forte précarité ?

M. Michel Herbillon. Votre prédécesseur, monsieur le ministre, avait lancé une vaste concertation sur la question des rythmes scolaires. Les représentants des enseignants et des parents avaient alors pris position. Puis, en 2010, nos collègues Xavier Breton et Yves Durand ont rédigé un rapport sur le sujet, dans lequel ils étaient parvenus à des conclusions communes. Comment expliquez-vous dès lors que votre projet suscite tant d’oppositions ? En effet, les associations de parents d’élèves, la presque totalité des syndicats et les enseignants – qui ont conduit une grève très suivie à Paris – demandent soit l’abandon de cette réforme, soit son report à 2014. Ce front ne révèle-t-il pas un problème de méthode ?

D’autre part, malgré la dotation de 250 millions d’euros, au reste temporaire, les communes n’ont pas les moyens de supporter le coût de cette réforme. Comment comptez-vous les aider à l’assumer ?

M. Jean-Jacques Cottel. Il était nécessaire de s’attaquer à la refondation de l’école et la notation positive en constitue une mesure importante.

Vous prévoyez avec raison de créer des postes supplémentaires, mais les maîtres spécialisés qui exercent dans les RASED et dans les sections d’enseignement général et professionnel adapté (SEGPA), ou qui occupent des fonctions spécifiques dans les écoles primaires, en bénéficieront-ils ou non ? Allez-vous rétablir leur formation ?

Les élus locaux sont disposés à mettre en place les nouveaux rythmes scolaires mais les communes qui ne pourraient le faire dès la prochaine rentrée et qui reporteraient donc la mesure à la rentrée de 2014 ne pourraient-elles, elles aussi, bénéficier d’un soutien financier ?

M. Xavier Breton. Nous aurions dû nous retrouver, monsieur le ministre, sur ce projet de refondation de l’école. Cependant, nos analyses sur les insuffisances du système éducatif divergent. Vous et votre majorité vous focalisez sur le quinquennat précédent alors que l’échec d’aujourd’hui résulte de choix effectués tout au long des vingt-cinq ou trente dernières années.

J’approuve certaines mesures de ce projet comme la priorité donnée au primaire, la création d’un lien entre l’école et le collège, ou encore la volonté d’organiser une évaluation indépendante, pour laquelle le nouveau Conseil national d’évaluation du système éducatif aurait d’ailleurs tout intérêt à s’appuyer sur les universités.

Mais, comme Yves Durand et moi l’avions souligné, la modification des rythmes scolaires exige une concertation approfondie, une estimation de son coût et une réflexion centrée, non sur l’organisation de la semaine, mais sur celle de l’année. Ces trois éléments manquent en l’espèce. D’autre part, l’enseignement privé sous contrat sera-t-il soumis à cette réforme et selon quelles modalités ?

Enfin, nous sommes favorables à l’affirmation d’une morale à l’école. Si elle est laïque, celle-ci ne doit toutefois enseigner que les valeurs républicaines partagées par l’ensemble des Français. L’égalité entre les hommes et les femmes uniquement envisagée sous l’angle de l’idéologie du genre n’entre pas dans cette catégorie. Quant au concept même de laïcité, nous voudrions être sûrs qu’on l’appréhende dans un esprit consensuel, d’ouverture et de tolérance.

M. Jean Jacques Vlody. Le Gouvernement a consenti de vrais efforts pour les régions qui manquent le plus d’enseignants. Ainsi l’académie de La Réunion qui a perdu 220 postes au cours des cinq dernières années bénéficiera de 247 créations à la prochaine rentrée.

La question des langues et des cultures régionales est particulièrement sensible dans les territoires d’outre-mer. Il y a lieu de renforcer leur enseignement dans le cadre scolaire. Il n’y aura pas de refondation de l’école dans ces régions sans la reconnaissance de leurs spécificités linguistiques. À cet égard, l’apprentissage du français en milieu créolophone constitue un défi, d’autant plus difficile à relever qu’il n’est pas tenu compte du cas de l’enfant ne parlant pas français au moment de son entrée dans le système éducatif. Approuveriez-vous, monsieur le ministre, la création, au sein des écoles supérieures du professorat et de l’éducation, d’un programme de formation des enseignants à la spécificité linguistique de ces territoires ?

Mme Martine Martinel. Monsieur Breton, la laïcité et l’égalité entre les hommes et les femmes ne peuvent être remises en cause en classe. Ces principes s’imposent à tous et ceux qui ne les partagent pas doivent s’interroger. Il ne faudrait pas que l’école devienne le lieu où l’on veut tout changer sans opérer le moindre changement, ni que le débat sur les rythmes scolaires nous éloigne de l’examen du présent projet.

La création des ESPE vise à favoriser « le développement d’une culture commune (…) à l’ensemble de la communauté éducative ». Quel sens accordez-vous, monsieur le ministre, à ce concept de culture commune ?

Mme Marion Maréchal-Le Pen. Je vous rejoins, monsieur le ministre, sur l’importance du primaire, même si, avant d’être initiés à l’anglais, les élèves devraient y apprendre le français. Plus largement, vous êtes-vous posé la question des méthodes d’enseignement ? À leur entrée en 6^e, de plus en plus d’enfants ne maîtrisent pas la lecture à cause de la méthode globale. Ne pourrait-on pas réintroduire la méthode syllabique, qui avait fait ses preuves et qui a été sacrifiée sur l’autel du pédagogisme ?

M. Michel Ménard, président. Cette réforme sera sans doute difficile à mettre en place et le statu quo aurait été plus confortable. Néanmoins, il est indispensable de la conduire à son terme.

La formation pédagogique des enseignants a été supprimée en 2009. Réintroduite, quelle place occupera-t-elle dans les ESPE ?

Les RASED bénéficieront-ils de recrutements et quelles missions leur seront dévolues ?

Mme Françoise Dumas. La refondation de l’école nécessite la mobilisation durable de chacun, dans un esprit d’ouverture, d’unité et de laïcité. Après cette loi, un vrai dialogue s’imposera entre tous ceux qui contribuent, à un titre ou un autre, à l’éducation de nos enfants, à leur enrichissement culturel et à leur épanouissement physique. Dans ce cadre, il conviendra de garantir l’égal accès de tous les enfants aux dispositifs éducatifs les plus innovants et de veiller à associer les parents les plus éloignés de l’institution scolaire. Pouvez-vous nous préciser, monsieur le ministre, les grands axes de ce partenariat et nous assurer qu’il reposera sur les valeurs de laïcité et de neutralité du service public ? C’est à cette condition en effet qu’il favorisera l’éducation à la pensée et à la liberté de conscience.

M. le ministre. On ne peut prétendre travailler avec le Parlement sans l’écouter et soyez assurés que je respecte les positions de chacun. Le dialogue doit exclure la caricature. Mais il exige aussi du gouvernement qu’il précise sa méthode.

Le terme de refondation, auquel je tiens, n’est pas comme on l’a dit la marque d’un excès d’ambition mais, au contraire, celle d’une démarche empreinte de beaucoup d’humilité. Il ne s’agit en aucun cas de traiter de tous les sujets relatifs à l’école – notamment pas de certains, que vous avez évoqués mais qui ne relèvent pas de la loi – mais de tirer les leçons du passé : si bonnes qu’aient été les intentions, beaucoup de réformes n’ont pas porté de fruits parce que les fondements du système éducatif n’avaient pas été rénovés au préalable. Là est l’essentiel sur lequel on peut ensuite bâtir. C’est pourquoi il faut donner la priorité au primaire dont tous s’accordent à reconnaître les faiblesses structurelles.

Ce constat n’est ni nouveau, ni partisan et l’on a déjà essayé de résoudre ces difficultés. Notre atout est de disposer aujourd’hui, grâce au Président de la République, des moyens et du temps nécessaires pour corriger les effets d’un sous-investissement qui se lisent notamment dans le classement des pays de l’OCDE : la France y figure au dernier rang pour le taux d’encadrement dans le primaire. Nous sommes en outre l’unique pays avancé à avoir supprimé la formation des maîtres et le seul au monde à organiser l’année scolaire sur 144 jours seulement, au prix de journées surchargées pour les élèves. Enfin, notre système éducatif est caractérisé par une partition excessive entre le primaire et le secondaire : les méthodes, l’organisation du temps de travail y sont différentes – jusqu’aux syndicats qui portent des visions distinctes ! De tout cela, il n’y a pas de quoi être fier ! Voilà pourquoi nous devons commencer par assainir ce fondement de notre système éducatif – commencer par le commencement, en divisant les difficultés en autant de parcelles qu’il faut pour les résoudre.

En ce qui concerne l’accueil des moins de trois ans, une circulaire a été publiée et vous avez donc pu voir dans quel esprit nous le concevions. Il est surtout utile là où les populations sont le plus en difficulté. Nous pouvons l’organiser en nous appuyant sur ce qui existe déjà, par exemple sur les classes passerelles ou sur les expérimentations menées ici ou là, mais il nous faut aussi former les personnels : souvenons-nous qu’il y a vingt ans, les écoles normales dispensaient aux futurs maîtres de maternelle un enseignement spécifique d’au moins soixante-dix heures, de sorte qu’ils étaient parfaitement au fait des besoins de l’enfant à chaque étape de son développement intellectuel et moteur. Tout cela a été supprimé. Nous allons le rétablir.

Le dispositif « Plus de maîtres que de classes », expérimenté dans plusieurs régions, se révèle très efficace. Certains souhaiteraient réduire de moitié l’effectif des classes, mais il faut savoir que le réduire d’une seule unité obligerait à créer 10 000 postes. Un législateur responsable ne saurait donc se résoudre à une telle décision. En revanche, nous pouvons nous en remettre à une disposition qui a été expérimentée et évaluée dans notre pays et qui est pratiquée dans cette Finlande dont le modèle est si souvent invoqué. Mettre deux enseignants dans une classe permet de faire évoluer la pédagogie et le métier d’enseignant tout en favorisant le travail d’équipe, et cela donne des résultats !

Nous ne supprimerons pas l’école du socle, nous ferons mieux : nous généraliserons l’institution du conseil pédagogique et nous créerons un cycle à cheval sur le primaire et le secondaire. Les syndicats ont accepté cette mesure que beaucoup souhaitaient.

Après la priorité donnée au primaire, les ESPE constitueront le deuxième pilier de la refondation. Leur mission sera de garantir la compétence disciplinaire des enseignants, ce qui est essentiel, mais aussi de leur offrir les outils leur permettant de gérer des situations complexes. Quant à l’égalité des sexes, c’est une exigence fondamentale. Notre pays souffre à cet égard, y compris par rapport à l’Espagne, d’un retard dommageable, sensible notamment dans les disciplines scientifiques. Nous souffrons là de stéréotypes que les chefs d’entreprise jugent pénalisants pour l’économie. Les enseignants doivent donc être formés à les combattre.

Nous nous préoccupons également des violences à l’école, monsieur de Ganay : nous avons même inventé un métier, celui des assistants de prévention et de sécurité, que nous allons maintenant nous attacher à conforter en assurant leur place au sein de la communauté éducative. Nous avons également créé – ce à quoi il est curieux qu’on n’ait jamais songé – une délégation ministérielle chargée de la prévention et de la lutte contre les violences en milieu scolaire, qui nous permettra d’être mieux informés de ces phénomènes pour former les personnels à y faire face et pour définir des plans de gestion de crise. L’urgence s’en faisait sentir même dans le primaire, où les maîtres se disent confrontés à des enfants de plus en plus turbulents.

Enfin, le troisième pilier de notre projet réside dans la réforme des rythmes scolaires. Vous vous interrogez à ce propos sur ma méthode : eh bien, c’est celle que dicte l’intérêt général sur un sujet où le diagnostic était consensuel. Le Conseil supérieur de l’éducation (CSE) a certes émis un vote négatif sur le projet de décret, mais il a fait de même sur toutes les propositions de réforme de mes prédécesseurs. En revanche, la Commission consultative d’évaluation des normes s’est prononcée favorablement, par huit voix contre deux. Il est vrai que le front du refus était étendu au sein du CSE, entre les parents d’élèves qui souhaitaient réduire immédiatement la journée d’école à cinq heures dans une année de 38 semaines, et les enseignants qui réclamaient une légitime revalorisation salariale. Cependant, le vote négatif résulte avant tout d’abstentions et aucune contre-proposition n’a été formulée. Cette réforme se fera donc, mais nous devons la mener de la façon la plus intelligente possible car elle est difficile : en effet, elle ne consiste pas simplement à ajouter une demi-journée dans la semaine, elle conduit également à modifier l’organisation de la journée elle-même, ce qui ne s’est jamais fait jusqu’ici dans notre pays mais qui est nécessaire même si cela pose des problèmes aux collectivités.

La consultation préalable à l’élaboration de ce projet a été très large, et c’est d’ailleurs ce qui explique la publication tardive du décret, contre laquelle protestent certains élus – les mêmes qui ont demandé cette concertation et ont contribué par leurs demandes à ce qu’elle se prolonge. L’opposition des collectivités n’est d’ailleurs pas homogène, ce qui est compréhensible étant donné leur diversité. Nous essaierons de tenir compte au mieux de tout ce qui nous a été dit par les uns et par les autres, mais vient un moment où il faut avancer ! Très nombreuses sont du reste les villes qui ont décidé de s’engager dans la mise en œuvre des nouveaux rythmes scolaires.

Je suis conscient que cette réforme exigera un effort certain, de la part des élus comme des professeurs, tant elle oblige à rompre avec des habitudes. La principale révolution sera celle du dialogue. Entre les professeurs, au premier chef, qui doivent apprendre à se connaître et à se respecter à quelque niveau qu’ils enseignent et quels que soient leur discipline et leur statut, afin de faire émerger une culture commune. Les enseignants de maternelle ou du primaire ne sont en rien inférieurs à ceux des universités. Il n’est pas question non plus d’ériger une barrière entre eux et ceux qui auront à prendre en charge les enfants après 15 heures 45 : il faut qu’ils se parlent. C’est à quoi travailleront les ESPE, écoles supérieures du professorat « et de l’éducation ».

Si je vous disais que tout sera formidable dès 2013 et qu’aucun problème d’encadrement ne se posera, je ne serais qu’un marchand d’illusions. Mais il est des circonstances où il faut, non reculer devant les difficultés, mais chercher résolument des solutions. Ainsi en ce qui concerne le financement. Les 250 millions d’euros que coûteront les trois heures du mercredi matin seront couverts par le budget de l’éducation nationale. Les collectivités ne verront donc pas leur charge s’alourdir en assumant celle des quatre séquences de 45 minutes. Cependant, il est vrai qu’il y aura là un morcellement qui imposera des contraintes et il est probable que ces séquences concerneront davantage d’enfants. Dès lors, il est normal que l’État accorde une aide. Assorti d’un mécanisme de péréquation sans précédent, le fonds que nous avons prévu à cet effet permettra de corriger les fortes inégalités d’offre éducative et péri-éducative qui existent aujourd’hui entre les communes et dont vous pouvez avoir une idée en vous reportant à l’étude d’impact du ministère de l’intérieur. Il complétera l’effort conduit en faveur des zones les plus en difficulté, y compris rurales, sur lesquelles seront concentrés le premier millier de postes qui vont être crées.

Le même souci de combattre les inégalités territoriales inspire d’ailleurs notre action en faveur de l’accès à internet. Le plan « Écoles numériques rurales » est certes bien construit et bien doté, mais il n’a pas permis de combler le retard pris dans l’équipement des écoles primaires. Pour assurer le raccordement au haut débit des établissements situés en zone rurale, nous avons par conséquent demandé et obtenu 150 millions d’euros pris dans l’enveloppe du Fonds européen de développement régional (FEDER) et nous avons signé une convention avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC). De plus, nous avons passé un accord avec le Commissaire général à l’investissement, M. Louis Gallois, pour développer une filière française du logiciel pédagogique, secteur dans lequel les pays anglo-saxons jouissent d’une large avance. Afin que ces investissements dans le numérique ne soient pas consentis en vain, les ESPE se chargeront de l’indispensable formation, initiale et continue, des enseignants.

Sur tous ces points, je le répète, le constat des difficultés, qu’elles soient celles du système actuel ou celles qu’il faudra surmonter pour l’améliorer, doit nous pousser à une action résolue.

Qu’est-ce qu’une morale laïque ? C’est une morale non confessionnelle, qui ne repose pas sur le fondement d’une Révélation. Elle doit rassembler, et non diviser. Autrefois, ce concept était compris de tous. Si l’on veut faire de la laïcité un nouveau dogme, on la dévoie, car elle repose précisément sur le contraire : sur l’esprit critique. Quant à la morale, qu’on confond trop souvent dans nos programmes avec le droit, elle renvoie à la notion d’obligation. La République s’est d’ailleurs construite sur le refus de séparer morale et politique. De la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen au refus de voter les pleins pouvoirs au maréchal Pétain en passant par l’affaire Dreyfus, il existe une continuité d’actes supérieurs aux lois. Tous les enfants savaient cela mais comme ce n’est plus le cas, cela doit être de nouveau enseigné et j’ai installé une mission chargée de l’organiser. Vous disposerez de ses conclusions pour vos débats.

La droite a supprimé l’apprentissage avant 16 ans en 2008, le jugeant inopérant. Elle l’a remplacé par un dispositif d’alternance qui s’adressait aux jeunes de 14 et 15 ans, mais la dernière évaluation dont celui-ci a fait l’objet a montré que n’y étaient entrés que quarante élèves de 14 ans, dans deux académies seulement. Il est donc supprimé pour cette classe d’âge, mais conservé pour les adolescents âgés de 15 ans, à condition qu’ils maîtrisent le socle commun de connaissances, de compétences et de culture. En effet, on ne peut pas être à la fois partisan du socle, promu par la loi Fillon, et affirmer que, pour certains enfants, son acquisition est accessoire.

Le parcours éducatif d’information et d’orientation est une nouveauté dont l’enjeu est considérable pour notre système éducatif. Déjà introduit dans les premiers cycles universitaires, il doit maintenant être généralisé, notamment au collège.

L’éducation artistique sera, à l’école primaire, intégrée dans le temps scolaire – au même titre que la langue vivante, qui ne sera pas nécessairement l’anglais, madame Maréchal-Le Pen –, afin d’en garantir l’accès à tous. Cela n’exclut pas qu’elle puisse être présente aussi au sein des activités péri-éducatives : il reviendra aux collectivités d’en décider, dans le cadre du projet éducatif territorial dont je précise qu’il pourra ne pas être limité à des séquences de trois quarts d’heure.

Au total, ce projet de loi n’a pas pour objectif de tout embrasser. Il fixe des objectifs simples : refondation du primaire et de la formation des enseignants, et réforme des rythmes scolaires. C’est seulement une fois que les bases de notre système auront ainsi été consolidées que nous pourrons aborder d’autres sujets – éducation prioritaire, réforme du collège, etc. – pour réfléchir à d’autres améliorations.

Je suis convaincu toutefois qu’un débat parlementaire constructif peut nous permettre d’enrichir ce texte. Nous pourrons par exemple y aborder la question des langues régionales, mentionnée par beaucoup – mais je fais observer que le code de l’éducation autorise déjà à les enseigner, disposition à laquelle je ne touche pas : il ne s’agirait que de rajouter. Afin de permettre au pouvoir législatif d’exercer en totale liberté sa faculté d’amendement, je n’assisterai pas à vos débats en commission. Je m’engage, par ailleurs, à accepter les amendements, d’où qu’ils viennent, dès lors qu’ils concourront aux objectifs que nous avons fixés. En dépit des caricatures inhérentes au débat politique, l’enjeu de la refondation de l’école dépasse les clivages partisans. En nous confrontant à des sujets qui n’ont pas été traités jusqu’ici et qui méritent de l’être, nous portons l’ambition de la simplicité et du courage.

II.- DISCUSSION GÉNÉRALE

La Commission des affaires culturelles et de l’éducation examine le projet de loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République lors de sa séance du mercredi 20 février 2013.

M. le président Patrick Bloche. L’examen du projet de loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République, que nous entamons ce matin, ouvre une période de travail particulièrement intense pour notre Commission comme pour le Gouvernement, puisque nous allons délibérer sur une réforme cruciale pour l’avenir des plus jeunes de nos concitoyennes et concitoyens.

Nous nous sommes cependant préparés de longue main à cette course de fond, puisque nous avons consacré de nombreux débats et tables rondes aux principaux sujets traités dans ce projet de loi, tels que la priorité au primaire, les problèmes d’orientation ou encore la rénovation de la formation des enseignants. Parallèlement, notre rapporteur a mené un travail de longue haleine en conduisant toute une série d’auditions au bénéfice de l’ensemble des membres de notre Commission. Qu’il me soit permis, en votre nom à toutes et à tous, de le remercier pour son investissement personnel.

Notre réunion d’aujourd’hui sera consacrée à la discussion générale du projet de loi, l’examen des articles étant programmé à la semaine prochaine. Le délai de dépôt des amendements sera clos samedi prochain à treize heures. J’appelle tout particulièrement votre attention sur le fait que l’article 89 du Règlement de l’Assemblée nationale – aux termes duquel, conformément à l’article 40 de la Constitution, les amendements reçus par la Commission seront déclarés irrecevables s’ils entraînent la création ou l’aggravation d’une charge publique – s’appliquera, non seulement aux amendements proposés au projet de loi, mais également à ceux qui porteront sur le rapport annexé.

Je vous rappelle enfin que le ministre de l’éducation nationale, M. Vincent Peillon, a choisi de ne pas participer à nos travaux afin que la Commission puisse délibérer en toute indépendance. Je le remercie de cette décision, qui consacre le fait que c’est ici que la loi s’élabore.

M. Yves Durand, rapporteur. Comme vous l’avez dit, monsieur le président, la présente discussion générale n’est qu’une étape dans un long cheminement, notre Commission ayant déjà consacré de nombreuses discussions, auditions et tables rondes aux points essentiels de ce projet de loi. Cela me permet de limiter ce propos liminaire à l’exposé de la raison d’être et des grands principes de ce projet de loi.

C’est la première fois depuis bien longtemps que notre école fait l’objet d’une loi à la fois d’orientation et de programmation. Et c’est cette caractéristique qui explique la présence d’un rapport annexé donnant la répartition des moyens consacrés à l’action gouvernementale en faveur de l’éducation, conformément à notre engagement d’en faire une des priorités du quinquennat.

Si ce texte vise à la « refondation » de notre système éducatif, c’est qu’une simple réforme ne suffirait pas à remédier aux dysfonctionnements actuels. Quand chaque année 150 000 jeunes restent sans qualification à l’issue de leur parcours scolaire et sont ainsi voués au chômage et aux périls qu’il entraîne, c’est le système éducatif dans son ensemble qui est en cause, et non les enseignants, qui font ce qu’ils peuvent avec ce qu’ils ont. À rebours de sa vocation, qui est de les réduire, l’école républicaine reproduit les inégalités et, pis, les aggrave : je ne détaillerai pas ici un diagnostic qui a été posé dans maintes études internationales comme dans maints rapports nationaux, tels ceux de la Cour des comptes.

Il fallait donc, non se borner à réformer l’école, mais bien la refonder en sorte qu’elle retrouve les missions, les principes fondateurs et le « souffle » de l’école républicaine. Il fallait recréer des fondations sur lesquelles bâtir ensuite un système cohérent. Cette loi ne vise donc pas à accomplir, mais à commencer la reconstruction de l’école : elle lance une dynamique, elle ne la clôt pas.

C’est la raison pour laquelle ce texte n’embrasse pas tout le champ éducatif. Certains d’entre vous s’en sont inquiétés, notant qu’il traite peu du collège et du lycée, notamment du lycée professionnel, mais c’est précisément un parti pris de ce projet de loi que de donner la priorité au premier degré, afin d’enclencher une dynamique qui s’étendra dans un deuxième temps aux autres degrés d’enseignement.

Quant aux principes, ce projet de loi comporte une nouveauté absolue : c’est la première réforme de l’éducation nationale qui aborde le système éducatif par la pédagogie, et non par les structures. Elle ne vise pas en effet à aménager telle ou telle filière, tels ou tels horaires : son objectif est une véritable transformation de la pédagogie, parce que c’est celle-ci qui est au centre de l’acte éducatif.

Cette réforme se distingue également en ce qu’elle fait de l’école maternelle et surtout de l’école primaire sa priorité. C’est en effet là que tout commence, là que les savoirs fondamentaux, tels que lire, écrire, compter, doivent être acquis. Or trop d’élèves aujourd’hui ne les maîtrisent pas à l’entrée au collège, et sont de ce fait voués à l’échec scolaire – ce qui conduit certains à remettre en cause l’existence même du collège unique, alors que le projet de loi en réaffirme la nécessité car le mal vient de plus loin. C’est aussi au niveau de l’école primaire que les inégalités se créent.

Il est plus efficace de prévenir l’échec et le décrochage scolaires que de tenter d’y remédier a posteriori. C’est donc, je le redis, parce que ces maux s’enracinent dans l’école primaire que le projet de loi vise à concentrer les efforts sur ce niveau d’enseignement, en ce qui concerne tant la pédagogie que les moyens.

L’objectif d’avoir « plus de maîtres que de classes » là où cela est nécessaire du point de vue culturel et social illustre ce double choix de concentrer les efforts sur le primaire et de réformer les méthodes d’enseignement. Comme nous le disait le nouveau directeur général de l’enseignement scolaire, M. Jean-Paul Delahaye, il ne s’agit pas d’accorder aux écoles un maître supplémentaire, mais de créer les conditions d’une véritable révolution pédagogique : de permettre le travail en petits groupes, l’éclatement des classes, voire celui des emplois du temps, la liberté pédagogique, en un mot une transformation profonde du travail des enseignants, qui favorisera la réussite des élèves grâce à la personnalisation des parcours pédagogiques.

Encore faut-il que les enseignants y soient préparés par une formation adéquate, et nous abordons là la deuxième priorité, voire le cœur même du projet de loi : la formation des maîtres. Comme chacun sait, la mise en place de la mastérisation a entraîné la suppression de fait de la formation professionnelle des maîtres, au détriment de la réussite des élèves. La priorité est de restaurer cette formation. Il ne s’agit de recréer ni les écoles normales ni les IUFM, qui ont fait leur temps et sont incapables de répondre aux besoins actuels de formation. C’est pourquoi il nous est proposé de créer des écoles supérieures du professorat et de l’éducation, les ESPE. Le choix de nommer ces établissements « écoles » n’est pas indifférent : il signifie que, même s’ils sont créés au sein des universités, ils doivent préserver leur identité propre d’écoles professionnelles. C’est la première fois à ma connaissance qu’est instituée, en plus de la formation universitaire, une formation professionnalisante des maîtres, à travers un tronc commun d’enseignements. Cette dimension sera d’ailleurs présente dès la préparation du recrutement : une sensibilisation au métier d’enseignant est prévue dès la troisième année de licence, dans l’esprit qui a déjà présidé à la création des emplois d’avenir professeur.

Deuxième caractéristique, il s’agira d’écoles du professorat « et de l’éducation » : cela signifie qu’elles seront chargées de la formation, non pas seulement des enseignants, mais de toutes les professions éducatives – éducateurs, formateurs, etc. Nous considérons en effet que l’éducation n’est pas le fait de la seule école et qu’elle constitue un métier dont relèvent des professions diverses.

Le projet de loi fait de la continuité éducative sa troisième priorité. En cela, il ne fait que tirer les conséquences de la « loi Jospin » de 1989 et de la « loi Fillon » de 2005 : il consacre le respect du rythme d’acquisition des enfants en réaffirmant la politique des cycles ; il confirme le principe selon lequel l’enseignement obligatoire doit se solder par l’acquisition d’un socle commun qu’il élargit en « socle commun de connaissances, de compétences et de culture ». L’acquisition de ce socle commun suppose une continuité éducative entre l’école élémentaire et le collège, ce que certains appellent « l’école du socle ». Ce principe se traduit dans le projet de loi par l’instauration d’un cycle commun entre le CM2 et la 6^ème, par la création de structures communes au collège et à l’école élémentaire et par la mise en place d’apprentissages communs aux enseignants de ces deux degrés. Il reviendra au futur Conseil supérieur des programmes – remplaçant le Conseil national des programmes supprimé par la loi de 2005 – de revoir l’organisation des programmes dans la perspective de cette continuité. Le futur Conseil national d’évaluation du système éducatif aura, quant à lui, la charge d’évaluer ces politiques.

S’agissant enfin de l’enseignement numérique, ce projet de loi n’en fait pas la panacée, la solution de tous les problèmes de notre système éducatif. Il lui donne sa place, toute sa place, mais rien que sa place : celle d’un levier pour la transformation de la pédagogie et, dès lors, il ne saurait en aucun cas se substituer au service public de l’éducation.

Je voudrais affirmer en conclusion le caractère véritablement refondateur de ce projet de loi, même si, hormis le rapport annexé qui pose les grandes orientations, il ne semble apporter que des modifications purement techniques au code de l’éducation. En effet, ce texte vise à transformer l’acte éducatif qui est au cœur même de l’école. Mais il s’agit aussi, par là même, d’un texte dynamique qui jette les bases d’une vaste transformation de l’ensemble du système scolaire. De ce fait, il propose à la fois des réponses d’urgence et des pistes pour l’avenir.

Mme Martine Faure. Je tiens à vous remercier, monsieur le rapporteur, pour le sérieux et la profondeur de votre rapport, sans concession mais chargé d’espoir, et nourri par les nombreuses auditions que vous avez conduites. Je veux également saluer le courage et la détermination du gouvernement, de M. Vincent Peillon en particulier, qui entreprend à travers ce projet de loi d’orientation et de programmation d’ouvrir notre école à toutes les transformations et à toutes les réussites.

Depuis plus de dix ans, les ministres successifs de l’éducation nationale s’étaient enfermés dans une vision strictement comptable de l’école, contribuant ainsi, par leur absence de vision et par leur refus de répondre aux difficultés, au découragement de l’ensemble de la communauté éducative, dont nous devons aujourd’hui reconquérir la confiance.

Élevé par le Président de la République au rang de priorité de la nation, l’objectif de ce texte est la réussite de tous les élèves. Il constitue une étape décisive de la refondation de la maison École, de la maternelle à l’université. Aussi long, aussi difficile, voire aussi douloureux que soit le chemin à parcourir, il était urgent de commencer à le tracer. Pour cela, on s’est appuyé sur une large concertation : enseignants, représentants des parents d’élèves et des lycéens, collectivités territoriales, parlementaires, chercheurs, universitaires ont été associés à l’élaboration de ce texte.

Je me réjouis particulièrement de la priorité qui y a été donnée à l’école primaire, car il était essentiel de redonner ses missions au premier degré. L’école maternelle doit redevenir le lieu où tous les enfants bénéficient des mêmes conditions d’accueil et de préapprentissage. Quant à l’objectif « plus de maîtres que de classes », il permettra de renouveler les méthodes pédagogiques. Les passerelles que ce texte jette entre le primaire et le collège sont tout aussi fondamentales – et, tout en préservant la spécificité de la maternelle, il faudra assurer avec la même exigence la transition avec l’école primaire. D’autre part, le recrutement de 60 000 enseignants assurera l’encadrement nécessaire à un enseignement de qualité : quoi qu’on ait dit, on ne peut enseigner à trente élèves comme on le fait à vingt-deux ou à vingt-quatre.

S’agissant des enseignants, les ESPE doivent être le lieu de leur formation professionnelle commune, qu’ils soient appelés à enseigner dans le primaire, dans le secondaire, à l’université ou dans les filières professionnelles. Il est urgent par ailleurs de restaurer une véritable formation continue des maîtres, d’autant que ceux-ci sont tout disposés à fournir les efforts nécessaires pour renouveler des conceptions pédagogiques qui ont parfois vieilli.

Le numérique doit devenir un outil essentiel de la réforme pédagogique, même si, comme vous l’avez souligné, monsieur le rapporteur, il n’a pas vocation à se substituer à l’enseignant.

Il faut également mettre tout en œuvre pour que chaque élève puisse acquérir un socle commun de connaissances, de compétences et de culture lui permettant d’aller au bout de ses possibles.

Cette refondation prendra du temps, mais cette première étape est essentielle pour la construction de l’école de demain, une école juste pour tous et exigeante pour chacun, selon l’expression de Vincent Peillon, une école assurant l’égalité des chances de tous les élèves et faisant confiance à ses équipes pédagogiques.

Sans ignorer les difficultés que nous aurons à surmonter, s’agissant d’apporter une solution collective à des besoins individuels, voire individualistes, nous pouvons cependant tous nous retrouver autour de ce projet. D’ores et déjà, l’engagement du gouvernement et de sa majorité a permis de mettre l’école au premier plan des préoccupations : on parle enfin dans notre pays de nos enfants et de l’avenir de notre société ! J’espère que le sujet restera au cœur de nos débats tout au long de l’examen de ce texte et au-delà.

M. Xavier Breton. On ne peut que se féliciter, monsieur le président, de votre décision de consacrer toute cette séance à la discussion générale. Je voudrais également vous remercier, monsieur le rapporteur, pour le sérieux et la cohérence de votre travail : étant donné les attentes suscitées par ce projet de loi de refondation de l’école, il était essentiel que nous puissions entamer ce débat dans les meilleures conditions.

Le groupe UMP a choisi de mettre en exergue trois constats et de juger ce projet au regard des trois exigences qui en découlent.

Premier constat : on a tellement demandé à l’école au cours des dernières décennies, comme s’il lui incombait de pallier toutes les insuffisances de la société et de la famille, que la communauté éducative est totalement déboussolée et incapable d’assurer sa vocation première, comme le prouve le creusement des inégalités. La première nécessité est donc de recentrer l’école autour de priorités.

Deuxièmement, notre système éducatif souffre d’un excès de centralisation qui tend à étouffer les initiatives. Il est incapable de prendre en compte la diversité des élèves, d’accorder une autonomie suffisante aux établissements et de faire confiance aux enseignants, alors même que l’« effet maître » est primordial dans la réussite éducative. Il faut accorder plus de liberté aux acteurs, valoriser la diversité des élèves et prendre en compte les différences sociales et territoriales.

Troisième constat : l’école n’est plus, depuis des décennies, portée par une ambition partagée par l’ensemble de la nation : elle est devenue un sujet de clivage plutôt que d’unité, d’où l’incapacité à mener des réformes quelles qu’elles soient.

Au regard de ces trois constats, notre analyse du projet de loi nous conduit à marquer des points d’accord et des points de désaccord, mais surtout à poser des points d’interrogation.

Tout d’abord, un certain nombre d’éléments de ce texte nous font craindre que nous n’allions pas vers le nécessaire recentrage de l’école. L’ajout du mot « culture » tend à brouiller la définition du socle commun de connaissances et de compétences issu de la « loi Fillon », qui faisait pourtant l’unanimité. La place donnée à l’éducation artistique et culturelle et à l’apprentissage d’une langue étrangère dès le cours préparatoire ne va pas non plus dans le sens d’un recentrage de l’école autour de sa mission de transmission des acquis fondamentaux. De même, si nous sommes favorables au développement de l’accueil des enfants de moins de trois ans dans les zones où celui-ci est nécessaire, sa généralisation n’a pas forcément le caractère prioritaire que lui assigne le projet de loi.

Ce défaut de recentrage se traduit également par un certain manque d’exigence. Ainsi le texte propose de remplacer l’évaluation annuelle de la progression des élèves à l’école primaire par une évaluation « régulière » sans qu’on sache ce que recouvre ce mot. De même, on s’interroge sur l’évaluation « positive », censée se substituer à la « notation sanction » : n’est-ce pas s’exposer au risque d’un renoncement à toute exigence à l’égard de l’enfant ?

Deuxièmement, ce texte risque d’accroître la rigidité d’un système éducatif qui a besoin au contraire d’une plus grande liberté. Ainsi, la composition des futurs Conseil supérieur des programmes et Conseil national d’évaluation du système éducatif ne garantit en rien leur indépendance vis-à-vis du ministère de l’éducation nationale. D’autre part, si nous sommes pour le développement du numérique à l’école, l’organisation d’un service public de l’enseignement numérique ne nous semble pas susceptible de favoriser la liberté pédagogique dans ce domaine. Nous partageons en outre l’inquiétude que nous avons ressentie chez le rapporteur : celle de voir ce service public entrer en concurrence avec celui de l’éducation.

La réaffirmation du principe du collège unique est un autre facteur de rigidité et d’uniformité, d’autant qu’on supprime par ailleurs les dispositifs de préapprentissage institués par la « loi Cherpion ».

S’agissant de l’école primaire, nous regrettons que le texte ne propose aucune avancée vers un statut du directeur d’école, qui contribuerait pourtant à assouplir la gestion de notre système éducatif. Quant à l’école maternelle, elle risque de se refermer sur elle-même si nous votons la création d’un cycle spécifique, projet quelque peu paradoxal au moment où on cherche à rapprocher l’école et le collège.

L’approche purement quantitative du recrutement des enseignants risque également de constituer une rigidité supplémentaire, alors que le problème réside bien plutôt dans la qualité de ce recrutement, en raison de conditions de travail qu’il faudrait dès lors chercher à améliorer pour rendre le métier plus attractif. Or nous ne trouvons dans le projet de loi rien qui aille en ce sens.

Même l’inscription dans la loi des projets éducatifs territoriaux est grosse de risques d’uniformisation dans l’hypothèse d’une mise en œuvre centralisée de ces projets.

Enfin, le projet de loi ne va pas dans le sens d’une ambition nationale partagée pour notre école. Certes, nous pouvons faire nôtre le constat qui le fonde, celui d’un système éducatif qui fonctionne mal, et ce depuis plusieurs décennies, comme vous le reconnaissez dans votre rapport – et, dès lors, focaliser ses critiques sur la politique menée au cours des cinq ou dix dernières années, comme le fait le ministre de l’éducation nationale, ne me semble pas le bon moyen de faire partager son ambition en faveur de notre école. Nous pouvons également approuver les quatre objectifs mentionnés dans l’exposé des motifs. Nous nous interrogeons en revanche sur les modalités de leur mise en œuvre. Ainsi, si nous sommes d’accord pour fonder notre système éducatif sur les valeurs de la République, il faudra s’assurer que nous avons la même conception de ces valeurs, s’agissant par exemple de l’égalité entre les sexes ou de la laïcité.

On voit qu’il reste beaucoup de questions en suspens. Si nous ne parvenons pas à y apporter des réponses communes, nous manquerons l’occasion d’opérer une véritable refondation de notre école. Ne répétons pas l’erreur commise avec la réforme des rythmes scolaires !

Mme Barbara Pompili. La refondation de l’école est une priorité urgente, compte tenu de la situation dans laquelle se trouve notre système scolaire. Ainsi la dernière enquête PISA montre qu’aujourd’hui, en France, l’origine sociale reste le facteur déterminant de la réussite scolaire. Nous sommes loin, trop loin du modèle de l’école de la République, garante de l’égalité des droits sans condition d’origine ou de moyens !

Pour renouer avec ses missions, l’école a donc besoin d’une refondation digne de ce nom. Ce constat est partagé par la majorité des acteurs du monde de l’éducation, comme il ressort des nombreuses auditions auxquelles j’ai participé – dont certaines organisées par vous, monsieur le rapporteur, et je tiens à ce propos à saluer le sérieux et la rigueur avec lesquels vous avez mené vos travaux. Représentants des syndicats et des associations, professionnels : tous m’ont fait part de la nécessité de réformer en profondeur l’école, car la situation n’a cessé de se dégrader depuis dix ans, avec une mastérisation qui a détruit toute formation digne de ce nom – pour ne pas parler du décret de 2008 sur les rythmes scolaires.

Mme Isabelle Attard et moi-même l’avons dit ici à plusieurs reprises : les écologistes soutiennent cette volonté de refondation, en particulier la priorité donnée à l’école primaire. Et parce que nous souhaitons une refondation globale et ambitieuse, à la hauteur des attentes qui se sont exprimées, nous proposerons des amendements en vue d’améliorer ce projet de loi, en espérant qu’ils rencontreront un écho favorable.

Tout d’abord, nous souhaitons aller plus loin dans la définition des projets éducatifs territoriaux. En effet, ceux-ci joueront un rôle central dans la réforme des rythmes, dans le développement de l’innovation pédagogique et des expérimentations et dans la recherche d’un nécessaire équilibre entre le cadre national et l’adaptation aux spécificités locales.

Ces projets éducatifs territoriaux doivent organiser une continuité éducative entre le temps scolaire et les autres temps de l’enfant. Ils doivent ainsi assurer la cohérence entre activités scolaires et activités périscolaires, en impliquant l’ensemble des acteurs concernés : communauté éducative, parents, associations – dans lesquelles il faudrait comprendre celles qui s’occupent du handicap – et, bien sûr, collectivités territoriales car c’est aussi dans le cadre d’une « co-construction » des projets que leur rôle doit être appréhendé, étant entendu qu’il conviendrait de réfléchir à la pérennisation et au renforcement du dispositif de péréquation.

Ensuite, nous souhaitons que la refondation permette des évolutions pédagogiques. Les projets éducatifs territoriaux et la réforme des rythmes ouvrent à cet égard le champ des possibles. Alors soyons audacieux, sortons du carcan conservateur ! Il s’agit d’ouvrir l’école sur l’extérieur, à d’autres acteurs, en revoyant les emplois du temps de manière à donner vie à des projets collectifs. La réforme des rythmes doit susciter une réforme des pratiques. Dans cet esprit, nous déposerons des amendements posant un droit à l’expérimentation et à l’innovation pédagogique et visant à ouvrir les établissements aux associations, en particulier aux associations d’éducation populaire.

Enfin, nous appelons de nos vœux une gouvernance plus ouverte. Il faudrait en particulier y donner plus de place aux élèves et à leurs parents.

Pour ce qui est de la pédagogie, nous prônons une révision profonde du système de notation, l’interdiction de la notation chiffrée à l’école primaire et, à tout le moins, l’instauration d’une notation positive par la suite. L’école ne doit pas être le lieu d’apprentissage de la compétition.

De façon plus globale, il convient de repenser la totalité du système d’évaluation des élèves, du cours préparatoire au baccalauréat. En effet, les modalités d’examen sont elles aussi à revoir. Comment peut-on encore raisonnablement considérer qu’un 12 sur 20 en mathématiques « rattrape » un 8 sur 20 en français ?

Au-delà des connaissances, il faut aussi s’intéresser aux compétences. Dans la mesure où un parcours culturel et artistique est prévu, pourquoi ne pas s’appuyer sur l’enseignement moral et civique pour créer aussi un parcours citoyen ? Et pourquoi pas un parcours professionnel, pour chaque élève ? Nous proposerons plusieurs amendements en ce sens, concernant aussi bien le brevet que le bac.

Vous ne serez pas surpris, d’autre part, que nous souhaitions faire du redoublement une réelle exception.

Je tiens à insister sur la nécessité d’aller plus loin aussi dans la scolarisation des élèves handicapés. Parler d’accueil et d’accompagnement ne suffit plus. Nous demanderons une meilleure adaptation des locaux, davantage de personnels dédiés et une formation plus poussée des équipes pédagogiques et des enseignants.

Enfin, concernant la formation des enseignants, nous avons exprimé à plusieurs reprises des demandes précises : davantage de moyens pour la formation continue, qui est le véritable levier de la refondation de l’école ; un concours en troisième année de licence afin que les deux années de master soient réellement consacrées à la formation ; un prérecrutement digne de ce nom. Les emplois d’avenir professeur et l’organisation envisagée actuellement nous paraissent en effet perfectibles.

Vous le constatez, les pistes que nous proposons d’explorer sont nombreuses, et nous sommes impatients d’entrer dans le cœur du débat.

Je terminerai par un petit mot à l’intention de mes collègues de l’opposition. J’ai appris que, la semaine dernière, certains d’entre vous s’étaient émus de mon absence à la fin de la discussion de la proposition de la loi visant à prévenir la violence en milieu scolaire. J’ai été touchée par cette marque d’attention mais, comme M. le président de la Commission vous l’a précisé, j’étais tenue par mes obligations de présidente de groupe. Rassurez-vous toutefois : la coprésidence que nous avons instaurée avec M. François de Rugy nous permettra de mieux nous organiser. Je serai ainsi pleinement disponible pour prendre toute ma part dans ce débat essentiel !

M. Rudy Salles. Je tiens tout d’abord à féliciter le rapporteur pour le travail qu’il a accompli afin de préparer l’examen de ce projet de loi.

Globalement, nous sommes d’accord sur les constats, qu’il s’agisse de la dégradation des résultats et des acquis de nos élèves dans les comparaisons internationales ou de l’aggravation constante des inégalités scolaires et territoriales, et nous partageons votre souhait de combattre le décrochage scolaire. Soulignons toutefois que le phénomène n’est pas récent, contrairement à ce qu’affirme Mme Martine Faure : il s’étale sur au moins trente ans. Il n’y a pas non plus ici de députés qui n’aimeraient pas l’école – nous l’aimons tous – et les gouvernements successifs ont tous fait des efforts et connu des succès et des échecs. Il en sera de même de l’actuel ministre de l’éducation nationale, comme je le lui ai d’ailleurs dit. Alors, gardons-nous de toute caricature si nous voulons travailler sérieusement sur ce sujet très important.

Quatre grands points me semblent faire consensus : la priorité donnée au primaire pour prévenir au plus tôt les difficultés ; la formation des enseignants et des personnels d’éducation, avec une entrée progressive des premiers dans le métier ; une formation de l’élève qui aille au-delà de la seule instruction pour englober l’enseignement moral et civique ainsi que l’éducation artistique et culturelle ; l’instauration, enfin, d’un parcours d’orientation débutant le plus précocement possible, afin d’éviter une orientation « subie ».

En revanche, j’exprimerai une réserve de fond : cette réforme ne tient pas suffisamment compte de l’environnement des élèves, qui a évolué au fil des décennies et influencé leur comportement. Le rapport reste muet sur ces transformations profondes – fragilisation des structures familiales et des relations intergénérationnelles, importance croissante des dispositifs périscolaires, règne du consumérisme et du zapping médiatique…

Je formulerai aussi des critiques.

Certes, malgré le flou du dispositif, nous pouvons saluer la réforme de la formation initiale des enseignants, mais rien de concret ne permet de crédibiliser certaines déclarations d’intention quant aux moyens dont disposeront les ESPE et quant à la formation continue de ces maîtres.

S’agissant du numérique, nous regrettons l’absence de toute référence à une formation critique des jeunes aux médias et à l’information. La focalisation sur les seuls apports fonctionnels du numérique, à la fois comme outil et comme ressource, me semble un peu dangereuse. Le texte souffre à cet égard d’une vision quasi industrielle, sans finalité culturelle ni citoyenne.

D’autre part, il ne traite pas de l’éducation prioritaire ni de la mixité sociale, sinon de façon incidente. Mais il fait référence à l’enseignement « moral ». Attention à ce que ce ne soit pas un enseignement « doctrinal » ! (Exclamations parmi les commissaires SRC). Vos réactions montrent que vous avez compris de quoi il est question…

L’aide personnalisée est remplacée par un temps d’activité pédagogique complémentaire, en petits groupes et hors temps scolaire. Aucun cadrage national n’en fixe les modalités. Rien non plus sur la violence à l’école ni sur les moyens d’assurer un cadre serein aux élèves – mais, de cela, nous parlerons dans l’hémicycle quand y viendra en discussion la proposition de loi de M. Claude de Ganay.

Certaines mesures ne figurent pas dans ce projet de loi alors qu’elles avaient été abordées dans le cadre de la concertation. Ainsi rien n’est prévu en matière de décentralisation des centres d’orientation ou de carte scolaire. On peut aussi s’interroger sur la place faite aux collectivités territoriales dans la mise en œuvre de cette réforme, d’autant que pas un mot n’est dit sur celle des rythmes scolaires, qui a réussi à fédérer beaucoup de monde contre elle. Quelles aides spécifiques seront allouées aux collectivités ? Quelle concertation ? Quelles modalités d’association des acteurs de terrain ? Selon quel calendrier ? Nous l’ignorons !

Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, les interrogations du groupe UDI à propos de ce texte. Nous attendons des réponses, si possible assorties de dates et de chiffres.

M. Thierry Braillard. Selon le rapport annexé, la promesse républicaine serait de « permettre la réussite de tous ». Nous pensons plutôt que la promesse républicaine est de faire de l’école le vecteur essentiel de la mobilité sociale : de permettre à chacun de devenir ce qu’il souhaite être – ce qui n’est pas tout à fait la même chose.

Pour nous, investir dans l’éducation, c’est investir dans la jeunesse, dans notre avenir. Ce ne sont pas que des mots. Et avant d’apprécier ce projet de loi, il nous semble opportun de dresser un bilan – à cet égard, j’apprécie l’honnêteté de nos collègues de l’opposition qui reconnaissent qu’il est extrêmement négatif.

L’effort éducatif de la nation a baissé de 15 % entre 2000 et 2011, passant de 7,5 % à 6,5 % du PIB. Et au-delà d’un manque criant de moyens, tout un système s’est désorganisé. Le rapport de notre collègue Yves Durand est à cet égard implacable. L’école n’a pas su répondre aux défis de l’hétérogénéité de ses élèves, continuant à privilégier ceux qui ne rencontraient pas de difficultés particulières et laissant se creuser inexorablement le fossé entre eux et les autres. Elle se trouve ainsi à l’origine même de la fracture sociale et de la fracture spatiale.

Que 140 000 jeunes sortent chaque année du système scolaire sans qualification ni diplôme est intolérable. Déjà, quatre écoliers sur dix arrivent en 6^ème avec de graves lacunes ; au lieu de résorber leurs difficultés, le collège les renforcera.

L’école primaire a vu ses moyens réduits : quand la nation dépense 100 euros pour un élève de l’enseignement élémentaire, elle en dépense 141 pour un collégien et 196 pour un lycéen.

Le rapport nous rappelle aussi combien les rythmes scolaires sont insatisfaisants : avec 24 heures de classe sur quatre jours seulement, nos élèves ont les horaires plus lourds de tous les pays de l’OCDE, ce qui entraîne fatigue et manque de concentration. Si l’on se souvient que cette organisation a été imposée en 2008 sans concertation, comment admettre les leçons qu’on veut aujourd’hui nous donner sur la réforme de ces mêmes rythmes scolaires ?

L’école oriente mal : malgré la réforme de novembre 2009, la voie professionnelle reste stigmatisée. Elle manque aussi cruellement de moyens humains, ayant été privée de 74 432 emplois entre 2007 et l’été 2012. Si l’on ajoute à cela les difficultés d’accueil des plus petits et la formation critiquable dispensée par les IUFM, on ne peut que se réjouir de ce projet de loi de refondation !

Il vise à donner de nouvelles fondations à une institution qui en a bien besoin. Le groupe RRDP estime que son économie générale est à la hauteur de cette ambition. Aussi, monsieur le rapporteur, durant les débats, vous nous aurez la plupart du temps à vos côtés.

Vous nous aurez à vos côtés parce que vous accordez des moyens à l’école : des recrutements, mais surtout une formation repensée et réorganisée ; parce que vous donnez la priorité au primaire, dont vous entendez réformer les rythmes et le contenu des enseignements ; parce que vous prenez en compte le numérique ; parce que vous prévoyez de rénover le système d’orientation et d’insertion professionnelle.

Notre groupe compte, pour sa part, insister sur plusieurs points.

Tout d’abord sur l’exigence de la coéducation, pour résorber l’échec scolaire. Le projet éducatif territorial est un bon outil, mais il faut aller au-delà et créer les conditions du dialogue entre les différents acteurs, dont les parents.

Ensuite, sur le rôle important des collectivités territoriales, qui sont responsables de l’homogénéité des établissements scolaires sur le territoire, ainsi que du numérique. C’est d’ailleurs pourquoi, monsieur le président, je renouvelle le souhait que nous invitions Mme Fleur Pellerin : en effet, s’il est bon de vouloir introduire le numérique dans les écoles, encore faut-il que le haut débit, sinon le très haut débit, soit accessible partout. Or notre pays compte encore trop de zones blanches.

Nous insisterons aussi sur l’utilité d’un enseignement moral et civique, sur la reconnaissance de la spécificité de l’école maternelle et sur l’apport du conseil école-collège. Enfin, et surtout, à la suite du rapporteur, sur la nécessité de « rendre l’école plus juste et plus ouverte ». Cela suppose de lutter contre la ségrégation et de faire plus d’efforts encore en faveur de la mixité sociale, de renforcer les moyens de l’école, de recréer les postes de RASED supprimés et de développer les écoles ouvertes.

En conclusion, ce sera à nous, durant le débat parlementaire, d’œuvrer à la réussite des ambitions que porte ce projet de loi, pour plus d’égalité, de justice et de démocratie.

M. le président Patrick Bloche. Il va de soi que nous serons amenés à auditionner Mme Fleur Pellerin.

M. Jean-Pierre Le Roch. Le 9 février 2012 à Orléans, dans un grand discours sur l’école et la nation, François Hollande déclarait qu’il n’y aurait pas de reprise économique durable pour la France sans investissement dans son école. Il définissait ainsi pour la première fois la priorité qui constitue le grand dessein de cette législature.

La mission républicaine de l’école a été mise à mal par la gestion arithmétique et comptable dont elle était l’objet ces dernières années – et non ces dernières décennies : rappelons que le non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux s’est traduit dans ce secteur par la suppression de 60 000 équivalents temps plein entre 2007 et 2012, d’où l’impossibilité d’assurer cette mission et l’accroissement des inégalités entre les élèves.

La grande concertation lancée par le ministère a permis de poser clairement le diagnostic et de définir les priorités auxquelles le présent projet de loi vise à répondre.

Première priorité : l’enseignement primaire, qui avait été sacrifié ces dernières années. Le nombre des enfants de moins de trois ans accueillis à l’école a diminué ; 300 000 élèves du CM2 présentent de graves lacunes à l’entrée en collège ; les dépenses annuelles par élève sont inférieures de 5 %, pour l’école maternelle, et de 15 %, pour l’école primaire, au niveau moyen constaté dans les pays de l’OCDE.

Deuxième priorité : la formation des enseignants. Elle sera restaurée grâce à la création des écoles supérieures du professorat et de l’éducation.

Troisième priorité : la réforme des rythmes scolaires, pour le bien-être des enfants.

Enfin, dernière priorité, la résorption de la fracture qui traverse l’école républicaine contribuera à la réussite de l’ensemble des élèves, quels que soient leur origine sociale et leur lieu de scolarisation.

M. Patrick Hetzel. Il faut reconnaître l’importance du travail réalisé par notre rapporteur, même si l’on ne partage pas l’ensemble de ses analyses.

Cela étant, je m’élève contre l’affirmation selon laquelle le gouvernement précédent aurait imposé la semaine de classe de quatre jours. Ce n’est qu’une rumeur, relayée par la presse. L’objectif de Xavier Darcos n’était que de supprimer les cours du samedi matin, les conseils d’école ayant tout loisir d’opter entre une semaine de quatre jours et une semaine de quatre jours et demi. C’est d’ailleurs ce dernier choix qui a été fait à Périgueux, où l’on a rétabli les cours du mercredi matin.

On prétend également que le gouvernement précédent aurait supprimé la formation des enseignants : c’est faire peu de cas de celle qui était dispensée par les universités, dans le cadre des masters !

Mais revenons à ce projet. L’article 55 vise à favoriser l’utilisation des ressources numériques sans que soit jamais soulevée la question de la liberté pédagogique. Or l’article 10 organise un service public de l’enseignement numérique dont la création pourrait déboucher sur un véritable monopole d’État et devenir « liberticide ».

Cette disposition peut d’autant plus inquiéter qu’elle est de nature à favoriser un phénomène qui se développe depuis une bonne trentaine d’années, notamment dans le primaire, et dont je m’étonne que vous ne le preniez nulle part en compte : je veux parler du « zapping pédagogique » qui, selon certains spécialistes, contribue à la dégradation de la performance scolaire dans la mesure où il prive du cadre de référence donné par le manuel.

Sur ces deux points, ni le projet de loi, ni le rapport n’apportent des réponses. J’espère donc que nous pourrons y revenir au cours du débat.

Mme Colette Langlade. J’insisterai pour ma part sur deux des qualités de ce projet de loi : sa lisibilité et son caractère ambitieux.

Comme notre rapporteur l’a souligné, la priorité sera clairement donnée à l’école maternelle et à l’école primaire. Le collège et le lycée, y compris le lycée professionnel, en bénéficieront ensuite, grâce à un niveau de culture et de compétences, sanctionné par le baccalauréat, qui ouvrira à tous les jeunes l’accès aux études supérieures et à un projet professionnel.

S’agissant spécifiquement de l’enseignement professionnel, j’ai relevé l’expression très positive de « campus des métiers » et je me peux que me réjouir de la suppression, par l’article 38, du dispositif d’initiation aux métiers de l’alternance (DIMA) institué pour les jeunes de moins de quinze ans par la « loi Cherpion » du 28 juillet 2011.

La valorisation de l’enseignement professionnel est de nature à éviter le décrochage scolaire. Y contribueront la modernisation de la carte des formations, en partenariat avec le rectorat et surtout avec les partenaires sociaux et avec les collectivités territoriales, et le dialogue obligatoire avec les comités de coordination régionaux de l’emploi et de la formation professionnelle, afin de mieux adapter les formations aux spécificités des territoires et des différentes filières, et de développer ainsi des métiers au service du redressement productif.

Ce projet de loi est donc ambitieux et il répond aussi à une attente de longue date en ce qu’il suit une chaîne logique : formation, orientation, développement économique, aménagement du territoire, recherche et innovation, pour favoriser l’emploi.

M. Benoist Apparu. Bien sûr, monsieur le rapporteur, je ne peux que vous féliciter pour l’excellent travail que vous avez fourni ces dernières semaines. Reste que nous sommes en désaccord sur plusieurs points.

Premièrement, selon vous, il s’agirait d’un texte de « refondation ». Mais sur quelles fondations s’appuie le système éducatif français, sinon sur le statut des personnels et sur celui des établissements ? Or ce projet ne touche ni à l’un, ni à l’autre. Ce n’est qu’un « ripolinage », un coup de pinceau passé sur le système scolaire. Les experts sont d’ailleurs unanimes pour estimer qu’il n’y a rien dans ce texte. Sincèrement, nous attendions autre chose !

Deuxièmement, vous affirmez que la priorité a été accordée à l’enseignement primaire. On peut se demander comment. En effet, dans ce projet de loi, vous ne tirez aucune conséquence de l’écart que vous avez constaté entre primaire et lycée quant au niveau des investissements dont ils bénéficient respectivement. Vous n’inversez pas la tendance.

Vous écrivez que la suppression des IUFM et la mastérisation ont « économisé » quelque 9 000 postes. Or la création des ESPE devrait en coûter 27 000, de sorte que je comprends mal votre calcul, à moins que ces 27 000 créations ne soient étalées sur cinq ans. Mais si tel devait être le cas, vous ne seriez pas près de respecter la promesse de François Hollande, qui est de créer 60 000 postes dans l’éducation nationale… Pourriez-vous nous expliquer ce qu’il en est ?

D’autre part, il y a deux jours, est parue une circulaire qui ramène le temps de service des professeurs des écoles de 27 à 26 heures par semaine. Cela fait 320 000 heures par an – puisqu’il y a 320 000 professeurs des écoles – soit 12 000 équivalents temps plein. Comment pouvez-vous accepter qu’on fasse à ces enseignants un tel cadeau sans rien leur demander en contrepartie, si ce n’est leur accord pour la réforme des rythmes scolaires ? J’ai du mal à comprendre que vous ne dénonciez pas un tel scandale !

Enfin, à vous entendre, vous et le ministre, les résultats catastrophiques relevés par les enquêtes PISA s’expliqueraient par les suppressions de postes dans le primaire et par la suppression des IUFM. Mais ces enquêtes ont été réalisées en 2009 sur des cohortes d’enfants de quinze ans, qui étaient donc entrés en CP en 1999 et 2000. Comment des décisions prises dix ans après pourraient-elles expliquer leurs mauvais résultats ?

M. Pierre Léautey. Je voudrais moi aussi saluer la qualité du rapport de notre collègue Yves Durand. On y sent toute la passion qu’il a pour l’école de la République !

Grâce à un état des lieux clair, précis, sans faux-fuyant, qui démontre objectivement et de façon méthodique l’échec des réformes passées, il met en perspective ce projet de refondation de l’école qui vise à lutter efficacement contre l’échec scolaire grâce à la priorité donnée à l’école maternelle et à l’école primaire, où l’échec scolaire prend son origine.

Ce projet n’est pas une déclaration d’intentions. Pour relever ce grand défi au service de la jeunesse, les moyens sont au rendez-vous : accueil des enfants de moins de trois ans ; objectif « plus de maîtres que de classes » ; développement organisé du numérique pour éviter la fracture numérique ; remise en chantier de la formation des enseignants sacrifiée par le précédent gouvernement alors même qu’elle conditionne l’efficacité de notre système éducatif.

Toutes ces dispositions sont à la fois pertinentes et urgentes pour combattre l’échec à l’école, qui transforme les inégalités sociales en inégalités scolaires. Il n’est pas acceptable de laisser nos résultats se dégrader d’année en année, comme cela ressort du rapport : depuis dix ans, l’écart entre les élèves suivant une scolarité normale et les élèves en difficulté – aujourd’hui 40 % de la population scolaire – ne cesse de se creuser et 150 000 d’entre eux quittent chaque année le système éducatif sans diplôme et sans qualification, de sorte qu’ils auront beaucoup de mal à s’insérer dans la vie professionnelle.

Ce projet de loi répond donc aux attentes de la jeunesse et complète les lois déjà votées concernant, notamment, les emplois d’avenir et les contrats de génération. Sur ce volet spécifique de la réforme de l’école, il faut aller vite si nous voulons donner à notre jeunesse les moyens de sa réussite.

Mme Isabelle Attard. MM. Xavier Breton et Patrick Hetzel s’inquiètent de la liberté qui sera laissée aux enseignants en matière de pédagogie, mais plusieurs articles de ce projet de loi autoriseront à expérimenter en ce domaine. D’autre part, je rappelle que les maîtres n’ont jamais été incités à s’engager dans cette voie – surtout ces dernières années – et que l’obligation qui leur est faite, par l’inspection, de suivre strictement et rigoureusement un programme bien défini limite singulièrement leur liberté. L’encouragement qu’ils trouveront dans ce projet est donc bienvenu et de nature à valoriser leur travail. Ils ont d’ailleurs hâte de se lancer dans ces expérimentations, ayant l’intuition qu’elles peuvent contribuer à résorber l’échec scolaire. J’aimerais savoir, monsieur le rapporteur, si vos auditions ont été l’occasion de suggestions à ce propos.

Je ferai enfin remarquer à M. Benoist Apparu que la dernière place qui nous échoit dans la récente enquête PISA ne nous est pas imputable. Certes, il y a bien plus de dix ans que notre système éducatif s’essouffle. Mais nous sommes tous d’accord pour constater que la situation s’est aggravée au cours des dix dernières années.

M. Michel Ménard. Monsieur Hetzel, la suppression des cours le samedi matin ne s’est pas accompagnée d’une incitation à les reporter au mercredi matin. Ce choix n’a eu lieu qu’à l’initiative d’équipes pédagogiques et de municipalités qui voulaient expérimenter des rythmes différents.

Nous n’avons jamais dit qu’il n’y avait plus de formation des enseignants. Effectivement, ceux-ci sont recrutés à bac+5 ! Je n’ai d’ailleurs jamais entendu de parents d’élèves se plaindre qu’un professeur ne maîtrise pas sa discipline. Mais qu’un professeur ne maîtrise pas sa classe ou ne sache pas faire progresser ses élèves, cela, je l’ai entendu souvent dénoncer et c’est dû à un manque de formation pédagogique.

Monsieur Apparu, notre priorité n’est pas le statut des enseignants ou l’état des bâtiments, mais les enfants et leur réussite. Et cette réforme est nécessaire parce que ceux-ci sont trop nombreux à connaître l’échec scolaire – près de 20 % selon la dernière étude, et la proportion a crû ces dix dernières années.

Il s’agit d’une réforme ambitieuse et exigeante, qui implique de reconstruire la formation des maîtres et qui obligera ceux-ci à travailler en équipe. Elle conduira à une mobilisation de tous les acteurs, à quelque titre que ce soit, du système éducatif : enseignants, parents, personnels municipaux, acteurs associatifs et de l’éducation populaire, collectivités, etc. L’entreprise peut apparaître difficile mais n’oublions pas l’objectif, qui est d’assurer la réussite des élèves.

Nous commençons par l’enseignement primaire, qui est à la base de tout. Pour autant, ce projet de loi traite de tout le parcours de la maternelle à l’université. En effet, il est nécessaire d’intervenir sur les différents niveaux de l’enseignement. Celui-ci bénéficiera d’autre part de 60 000 emplois au cours du quinquennat, ce qui constitue de la part de l’État un effort qu’il convient de saluer.

Un travail de concertation a été engagé depuis des mois, avant même l’élection présidentielle. Il s’est poursuivi l’été dernier avec les ateliers sur la refondation de l’école mis en place par M. Vincent Peillon. Nous abordons maintenant une deuxième phase de concertation, au niveau local. Je souhaite que les enseignants, les parents d’élèves et les collectivités locales se saisissent de la possibilité qui leur est ainsi donnée d’élaborer un projet éducatif de territoire, pour assurer la réussite des élèves. C’est en tout cas l’objectif commun que nous allons poursuivre.

M. Guénhaël Huet. Je souhaite que cette refondation de l’école de la République se réalise dans de meilleures conditions que la réforme des rythmes scolaires ! Cela étant, nous faisons nôtres les objectifs visés par ce projet de loi – maîtrise des compétences de base, réduction de l’écart entre les élèves, division par deux de la proportion d’élèves sortant du système scolaire sans qualification… – et nous saluons la forte priorité accordée à l’école primaire.

Il est seulement assez étrange d’affirmer cette priorité en oubliant le rôle joué par les communes dans ce domaine. Aucun article n’aborde le sujet alors que deux – les articles 13 et 14 – traitent du rôle respectif des départements et des régions.

Je suis assez réservé sur l’objectif affiché d’amener 80 % d’une classe d’âge au baccalauréat et 50 % à un diplôme de l’enseignement supérieur. Certes, les diplômes sont nécessaires mais ne transformons pas la culture du diplôme en mythe du diplôme. Celui-ci est loin aujourd’hui de garantir une bonne insertion professionnelle.

Quant à la scolarisation des enfants de deux ans, un certain nombre de spécialistes de la pédagogie sont très réservés à son propos et, personnellement, je ne suis pas sûr qu’il faille la généraliser. Il existe d’autres formes de socialisation que l’école pour ces jeunes enfants. Une concertation plus approfondie avec les collectivités locales permettrait peut-être de faire la part des choses en laissant aux communes le soin de prendre en charge les enfants de deux à trois ans, l’État prenant ensuite le relais, via l’éducation nationale.

La question de l’orientation, abordée dans l’exposé des motifs, ne fait cependant l’objet d’aucune disposition. On sait pourtant que les centres d’information et d’orientation (CIO) sont des outils particulièrement désuets. J’aimerais que l’on s’interroge sur leur place et sur leur rôle.

Enfin, monsieur le rapporteur, comment justifiez-vous l’absence totale, dans ce texte, de référence à l’éducation sportive ?

M. Hervé Féron. S’agissant de la formation des enseignants, ce projet marque des avancées incontestables.

Historiquement, les écoles normales constituent la référence pour la formation des instituteurs, ces « hussards noirs de la République » : formation longue commencée dès la classe de 2^nde jusqu’à la réforme de 1969, et de deux années au minimum ; formation d’élite assurant un véritable recrutement populaire ; formation bien structurée – à la fois didactique et pratique – et éminemment structurante, suscitant un véritable esprit de corps, une vocation forte, et assortie d’une vraie reconnaissance sociale.

Si leurs successeurs, les IUFM, ont pu être critiqués pour le manque de densité de certains de leurs enseignements et pour l’oubli de matières comme les sciences cognitives ou la psychologie de l’enfant, ils ont eu le grand mérite d’unifier la formation des enseignants. C’est ce que nous souhaitons recréer avec les écoles supérieures du professorat et de l’éducation. Il s’agit en effet de rétablir ce que la précédente majorité a détruit en supprimant la formation initiale des enseignants, dénigrement ultime d’une profession dont dépend pourtant l’avenir de la jeunesse et du pays, et en érodant l’ensemble des dispositifs de formation continue.

Aujourd’hui, dans un souci de professionnalisation et de valorisation de ces métiers, nous maintenons le niveau de recrutement des enseignants à bac+5, la mastérisation ayant parachevé l’« universitarisation » de leur formation. Nous répondons ainsi à un souhait de l’ensemble des acteurs de l’éducation.

Pour autant, nous n’oublions pas que la mastérisation a aussi rendu l’entrée dans le métier plus hasardeuse pour de nombreux étudiants candidats au professorat, en permettant une économie de 9 000 postes. C’est pourquoi, à l’inverse de la réforme Fillon de 2005 pour laquelle, incontestablement, les moyens manquaient, nous faisons, parallèlement, le choix d’une autre politique. Nous créerons 26 000 postes qui seront consacrés au rétablissement d’une véritable formation professionnelle, grâce à une année de stage rémunéré, effectuée en alternance au sein de l’université, dans les ESPE, et sur le terrain, au contact des élèves, dans le cadre d’un stage en responsabilité. Mais il faudra veiller à rétablir également la formation continue des personnels enseignants, ce qui correspond à une très forte attente de leur part.

Je voudrais pour finir soumettre une idée qui pourrait être concrétisée à moyens constants : bien des professionnels chevronnés préféreraient, à une formation sous forme de stage avec tuteur, un échange de bonnes pratiques. Pourquoi ne pas favoriser, dans les futures ESPE ou dans les établissements, des réunions mensuelles de professeurs d’une même discipline et d’un même bassin, pour faciliter les transitions, pour remotiver et pour dynamiser leurs enseignements ? Il conviendra en tout cas de ne pas négliger la formation continue des enseignants, mise à mal au cours de ces dernières années.

Mme Julie Sommaruga. Étant donné la situation excellemment décrite par notre rapporteur, il n’était que temps de consacrer à notre système éducatif un projet de loi à la hauteur de ses besoins et de ses attentes, un texte ambitieux, volontaire, courageux, susceptible de lui donner un nouveau souffle après dix ans de casse de l’éducation nationale par la droite.

M. Benoist Apparu. Ça manquait !

Mme Julia Sommaruga. C’est une réalité, et les exemples ne manquent pas : suppression de 80 000 postes, mise à mal de la formation des maîtres, accroissement des inégalités territoriales avec la suppression de la carte scolaire, fragilisation du système d’orientation, généralisation d’une semaine de quatre jours contraire à l’intérêt des enfants…

C’est une politique totalement opposée que souhaite mener le gouvernement, dont la principale préoccupation est la réussite de tous les élèves.

M. Benoist Apparu prétend qu’il n’y a rien dans ce texte. N’est-ce rien que de donner la priorité au primaire pour lutter dès la racine contre les inégalités scolaires, de développer la scolarisation des moins de trois ans, de rétablir la formation des maîtres, de généraliser les projets éducatifs territoriaux, de réformer les rythmes scolaires, de créer un service public de l’enseignement numérique, de lutter contre le décrochage scolaire, de prévoir plus de maîtres que de classes, etc. ? Au contraire, ce projet de loi est riche de dispositions volontaristes.

En outre, toutes ces orientations sont en adéquation avec les promesses de campagne du Président de la République. L’objectif du gouvernement est clairement affiché : faire une école juste pour tous et exigeante pour chacun, en la replaçant au cœur du pacte social pour la réussite de tous. Pour cela, nous lui redonnons tous les moyens nécessaires, en particulier les moyens humains, indispensables non seulement pour réduire les inégalités, mais aussi pour améliorer le climat scolaire et pour assumer notre ambition en matière d’éducation.

Ce projet de loi qui donne le départ à la refondation de l’école prélude à d’autres chantiers, à d’autres réflexions. Il me semble à cet égard nécessaire d’insister sur le travail à mener en faveur de l’enseignement prioritaire – les établissements concernés doivent devenir des lieux d’expérimentation, des lieux d’excellence –, de l’accompagnement de la parentalité ou des partenariats avec le monde associatif.

M. Jean Jacques Vlody. Ce beau projet de loi est un projet fondateur, sans doute la première grande réforme de la législature. Après une longue phase de concertation et de consultations préalables, nous sommes enfin entrés dans le travail concret avec un texte qui ne se borne pas à apporter des changements à la marge, mais qui tend à dessiner l’école de demain : une école où les enfants aiment à se rendre, où ils prennent le goût du savoir ; une école qui motive plus qu’elle ne sanctionne, à la fois bienveillante et exigeante, et qui réunit autour d’elle tous les acteurs de la communauté éducative.

Le terme « refondation » est tout à fait approprié dans un tel contexte, et il est dès lors normal que des oppositions, des incompréhensions se fassent jour. Nous le voyons aujourd’hui avec la réforme des rythmes scolaires, qui déchaîne les passions. Il en sera de même pour d’autres chantiers : c’est le propre des grandes réformes structurelles que de rencontrer de telles difficultés.

Notre mission, en tant que parlementaires, est par conséquent d’expliquer et de soutenir une réforme courageuse qui va dans le sens de l’intérêt général. Au sein de cette Commission, nous devrons avoir une démarche constructive, en nous donnant le temps nécessaire pour enrichir le projet, avec un seul objectif : conforter les nombreuses avancées qu’il contient et l’améliorer quand il le faut.

De nombreux amendements, que je soutiendrai, vont dans le sens d’un renforcement de notre système éducatif. Pour ma part, je me suis concentré sur deux questions propres à la France d’outre-mer, dont je suis un élu.

La première concerne la variété linguistique de ces territoires. Si celle-ci représente une richesse, elle peut aussi, faute d’être suffisamment prise en compte dans les processus pédagogiques, être à l’origine de difficultés dans l’apprentissage de la lecture et de l’écriture ou dans l’expression orale de langue française, accroissant les risques d’illettrisme ou d’échec scolaire. L’éducation nationale doit reconnaître cette réalité du bilinguisme et favoriser le développement de méthodes pédagogiques adaptées, en en faisant l’objet d’un module de formation initiale et continue dans les ESPE d’outre-mer.

Deuxièmement, il n’est plus acceptable que la dimension ultramarine de la France soit absente de l’enseignement de notre histoire. L’ensemble des élèves de notre République doit pouvoir en prendre conscience.

Je souhaite donc que le nouveau contrat pour l’école prenne en compte ces deux exigences.

Mme Marie-Odile Bouillé. J’ai été particulièrement ravie de découvrir dès les premières pages du projet de loi des dispositions introduisant l’éducation artistique et culturelle tout au long de la scolarité de l’enfant, sur le temps scolaire comme sur le temps périscolaire. Il s’agit d’un véritable parcours dont les modalités seront fixées conjointement par deux ministres, celui de l’éducation nationale et celui de la culture – une telle collaboration, peu fréquente, est déjà en soi une excellente chose.

L’objectif est bien sûr de réduire les inégalités et de favoriser l’égal accès de tous les jeunes, tout au long de leur scolarité, à l’art et à la culture.

L’étude d’impact souligne la grande variété des actions déjà menées en ce domaine par le ministère de l’éducation nationale et rappelle les partenariats forts qu’il a noués avec les directions régionales des affaires culturelles – DRAC –, avec les collectivités locales et avec les institutions culturelles, que ces partenariats prennent la forme de conventions ou de comités de pilotage associant rectorat, région et DRAC. Elle indique aussi que le ministère de la culture s’engage à augmenter ses crédits d’intervention de 15 millions d’euros sur trois ans. Je m’interroge toutefois en ce qui concerne les collectivités territoriales, que l’on ne saurait obliger à quoi que ce soit : auront-elles la volonté et les moyens d’accompagner ce parcours artistique et culturel des élèves dans le cadre des projets éducatifs territoriaux ?

M. Luc Belot. Les félicitations sont souvent de rigueur à l’adresse d’un rapporteur, mais elles sont particulièrement justifiées s’agissant d’Yves Durand. Le projet de loi et l’ambition qu’il porte méritaient au demeurant un rapport de cette qualité.

Les premiers échanges – je pense notamment aux interventions de Mme Martine Faure et de M. Xavier Breton – semblent annoncer un débat de qualité. Et en dépit des désaccords que nous pouvons avoir avec M. Xavier Breton, je salue le caractère constructif de ses propos. Je ne peux toutefois en dire autant de ceux de M. Rudy Salles.

Il faut rappeler que le décret de 2008 sur les rythmes scolaires a été publié le 15 mai pour une application dès la rentrée de septembre. Ceux qui réclament plus de temps, plus de concertation et un report de la réforme de ces rythmes à 2014 devraient bien s’en souvenir !

D’autre part, s’il est vrai que le décret laissait la possibilité de faire classe le mercredi matin, ce n’était qu’à titre purement dérogatoire et après avoir pris trois avis différents assortis d’autant de votes. Les conditions posées étaient très difficiles à réunir : je le sais pour avoir obtenu une telle dérogation à Angers. Les communes appliquant la semaine de quatre jours et demi font d’ailleurs figure d’exceptions.

Non seulement le débat sur les rythmes scolaires n’a rien de nouveau, puisqu’il y a longtemps – et heureusement ! – que les acteurs de la communauté éducative s’en sont saisis, mais les expériences réalisées en ce domaine permettent de tirer des enseignements très riches.

Quant au texte évoqué par M. Benoist Apparu, même s’il n’a pas encore été publié au Bulletin officiel de l’éducation nationale, nous en connaissons en partie le contenu. Or, contrairement à ce que dit notre collègue, il ne change rien au nombre d’heures de service, qui reste fixé à 936 heures, soit 864 heures d’enseignement et 108 heures consacrées à la coordination et à la formation – et, demain, aux activités pédagogiques complémentaires. Il est donc totalement erroné d’affirmer que des heures d’enseignement seront supprimées.

Enfin, j’ai particulièrement apprécié la manière dont le rapporteur a présenté le numérique comme un nouvel outil au service de la pédagogie, qu’il permettra d’adapter aux différents publics scolaires. L’examen des amendements et celui du texte en séance publique devraient permettre d’apporter tous les compléments utiles à la réalisation de cette ambition majeure.

Mme Martine Martinel. Je ne peux que m’associer aux éloges adressés au rapporteur.

Nos collègues de l’opposition, par myopie ou mauvaise foi, semblent faire une lecture sélective du projet de loi, dont ils tentent de minimiser la portée en invoquant à tout propos la réforme des rythmes scolaires. Ils se disent tous épris de l’école, mais quand M. Benoist Apparu affirme que ce texte ne changera rien, on a le sentiment qu’il souhaite en fait que rien ne change, afin de pouvoir confirmer que tout va mal en ce domaine.

Quant aux enquêtes PISA qui, jusqu’à présent, étaient le mètre étalon pour l’évaluation du système scolaire, elles semblent ne plus avoir aucune signification pour eux depuis qu’ils sont dans l’opposition.

M. Benoist Apparu. Nous n’avons jamais dit cela !

Mme Martine Martinel. M. Patrick Hetzel qui, à la suite de certains experts, fait du développement du numérique une des causes de l’échec scolaire, semble suggérer que son entrée à l’école aurait pour corollaire l’abandon de l’usage des manuels. Mais rien, dans le projet de loi ni dans le rapport annexé, ne permet une telle conclusion. Au contraire, le numérique est présenté comme un outil d’accompagnement pédagogique.

Le rapport annexé évoque par ailleurs la formation du citoyen. Quelle place ce sujet prendra-t-il dans la scolarité, et ce dès l’école primaire ?

M. le rapporteur. Je vous remercie pour la qualité de vos interventions, qui toutes expriment une volonté d’enrichir le texte. Le débat sur les amendements s’annonce donc particulièrement intéressant.

Je vous remercie également pour les félicitations que vous m’avez accordées. Je souhaite y associer l’équipe de la Commission, qui a fait un travail remarquable, notamment au cours des nombreuses auditions que nous avons conduites.

Une grande partie de vos interrogations trouvera une réponse lors de l’examen des amendements, et je souhaite ici m’en tenir aux points les plus importants.

C’est à dessein que je n’ai pas évoqué les rythmes scolaires dans mon propos introductif. Tout d’abord, il ne me paraissait pas utile d’en rajouter sur un sujet dont on parle déjà beaucoup. Ensuite, si les rythmes scolaires sont un élément fondamental de la réforme, celle-ci ne s’y réduit pas.

Sur le sujet, le rapport d’information que M. Xavier Breton et moi-même avons cosigné en 2010 montre que tout le monde est d’accord : nous étions en effet parvenus aux mêmes diagnostics et aux mêmes conclusions. Le problème réside dans la mise en œuvre, qui relève du pouvoir réglementaire. À cet égard, et contrairement à ce qu’affirme M. Rudy Salles, le décret du 24 janvier 2013 relatif à l’organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires est très précis.

M. Xavier Breton s’est interrogé sur l’ajout du mot « culture » à l’expression : « socle commun de connaissances et de compétences ». Nous pensons en effet que la culture fait partie du socle dont l’école doit doter les élèves, car elle contribue à la formation de leur personnalité. Une école ne pourrait viser la réussite pour tous et l’égalité devant le savoir et la connaissance si elle excluait de ce socle commun la formation artistique et culturelle.

Nous avons d’ailleurs eu ce débat lors de l’examen de la loi de 2005. Le socle commun doit-il être une sorte de « SMIC culturel et éducatif », ou bien la base permettant à chacun « d’aller au bout de ses possibles », comme l’a dit l’une d’entre vous ? C’est cette dernière conception qui est la nôtre. Il reviendra donc au Conseil supérieur des programmes de donner forme concrète à ce parcours culturel évoqué par Mme Marie-Odile Bouillé.

Il en est de même de l’apprentissage d’une langue étrangère dès le début de la scolarité obligatoire, que l’on retrouve dans tous les pays connaissant le succès en matière d’éducation. De nombreux spécialistes l’ont constaté : plus tôt on commence l’étude d’une langue étrangère, mieux c’est. En outre, l’apprentissage de l’anglais – car il s’agit bien de cette langue, de moins en moins étrangère –, nécessaire si nous voulons faire de nos enfants des citoyens du monde, n’entre nullement en concurrence avec celui du français : les deux enseignements se renforcent mutuellement.

J’en viens à l’accueil des enfants de moins de trois ans dans les écoles maternelles, qu’il ne faut pas confondre avec la scolarisation obligatoire. À six ans, un élève doit entrer à l’école primaire mais, auparavant, la scolarisation ne peut être que progressive. Si un enfant de deux ans est suffisamment mûr, sur le plan psychologique et même physique, pour intégrer le corps social que constitue l’école maternelle, alors il doit en avoir le droit.

Nous considérons par ailleurs que l’école maternelle doit être une école à part entière – ce qui répond à la question sur la transition entre la grande section et le cours préparatoire –, dotée d’une pédagogie propre et d’objectifs spécifiques en matière de développement de la personnalité ou de socialisation. Elle n’est pas une propédeutique de l’école élémentaire.

Dans l’article 23 du projet de loi, l’adjectif « régulière » ne s’applique pas à l’évaluation, monsieur Breton, mais à la progression des enseignements au sein de chaque cycle. L’évaluation, elle, peut avoir lieu à n’importe quel moment et donc se faire annuellement. En revanche, je suis d’accord avec vous pour dire qu’elle doit être indépendante. C’est d’ailleurs l’esprit de la loi et nous verrons, lors de l’examen des amendements, s’il faut l’inscrire dans sa lettre.

À propos du service public de l’enseignement numérique, j’ai déjà exprimé mes propres interrogations. Nous sommes tous d’accord, je pense, pour juger qu’il s’agit d’un levier, d’un accompagnement absolument nécessaire à la transformation pédagogique, mais qu’il ne doit en aucun cas être livré à des intérêts privés pour devenir un marché – comme le risque en existe déjà. Et, comme vous aussi, nous refusons qu’il vienne « verrouiller » le contenu de l’enseignement lui-même. C’est pourquoi cet enseignement numérique doit faire partie intégrante des sujets soumis à la réflexion du Conseil supérieur des programmes, comme outil pédagogique et comme objet de connaissance.

Je ne reviens pas sur le débat relatif au collège unique. Il s’agit d’une véritable opposition entre nous, mettant en jeu la conception que nous avons de la scolarité obligatoire et de la continuité éducative. Cette question mérite que nous en débattions en séance publique.

Il est pour le moins excessif d’affirmer que le texte ne comprend aucune disposition sur les conditions de travail des enseignants. En effet, lorsque l’ancienne majorité a supprimé, bien qu’elle s’en défende, la formation professionnelle des enseignants – je ne parle pas de leur formation universitaire, monsieur Hetzel –, elle a sérieusement dégradé leurs conditions de travail. Le seul rétablissement d’une telle formation va donc, pour eux, dans le sens d’une amélioration de ces conditions.

Le projet de loi, monsieur Apparu, ne touche en effet ni au statut des enseignants, ni à celui des établissements. C’est toute la différence entre ce que j’appelle les réformes « bricolage » et une démarche commençant par la pédagogie : plutôt que d’entreprendre une énième réforme des statuts, nous avons souhaité changer ce qui touche à l’essentiel, c’est-à-dire à la réussite des élèves, aux élèves eux-mêmes plutôt qu’aux autres acteurs de l’école. Pour ma part, j’estime que ce n’est pas parce que l’on ne touche pas à la structure, c’est-à-dire au statut des enseignants et à celui des établissements, que l’on ne fait rien. Au contraire, nous modifions ce qui fait l’essence de l’école, la transmission des savoirs et des savoir-faire, et donc la pédagogie.

Ce qu’ont dit les orateurs de la majorité au sujet des projets éducatifs territoriaux est tout à fait juste : leur contenu reste à préciser. Mais ils constituent, avec la réforme des rythmes scolaires, un extraordinaire moyen de lutter contre les inégalités devant la culture et la connaissance. Dans la mesure où les collectivités territoriales ont la responsabilité de mettre en œuvre ces deux mesures, certains affirment qu’il en résultera une aggravation des inégalités, mais c’est exactement l’inverse ! D’autant que l’inégalité existe déjà, tant l’implication de la collectivité dans les activités périscolaires diffère d’un lieu à l’autre : le rapport est d’environ un à douze. La réforme des rythmes et les projets éducatifs territoriaux – dont la mise en œuvre sera soutenue par l’État via un fonds d’amorçage – va justement inciter les communes les moins impliquées à accroître leur participation. C’est donc un facteur d’égalité. La réflexion doit toutefois se poursuivre sur les moyens d’aider les collectivités sans pour autant porter atteinte au principe de leur libre administration.

Mme Colette Langlade a souligné avec raison l’importance de la filière professionnelle. C’est un argument supplémentaire en faveur de la priorité donnée à l’école primaire et à l’école maternelle. En effet, pour que l’orientation vers la voie professionnelle soit choisie, et non subie comme elle l’est aujourd’hui, pour qu’elle devienne une voie d’excellence, ce qu’elle mérite, il faut en finir avec le déséquilibre qui caractérise la situation des élèves arrivant en sixième : les bases de l’enseignement primaire, notamment en matière de lecture et en mathématiques, doivent être acquises.

Selon certains, nous aurions fait des « cadeaux » aux professeurs des écoles. Connaissant la situation de ces derniers, s’agissant du salaire comme des conditions de travail, c’est un terme qu’il vaudrait mieux éviter : n’oublions pas qu’ils sont recrutés au même niveau de diplôme que les enseignants du secondaire – ce qui est une bonne chose –, mais qu’ils ne perçoivent pas les mêmes rémunérations. Quoi qu’il en soit, ils n’ont obtenu aucune réduction du nombre d’heures d’enseignement : ils seront toujours vingt-quatre heures par semaine devant les élèves. La seule modification concerne la répartition des fameuses 108 heures annualisées.

Enfin, s’agissant des rythmes scolaires, et quels que soient les arguments présentés par l’opposition, le décret du 15 mai 2008 a bien eu pour effet de ramener brutalement à quatre jours la semaine d’un écolier. Et c’est bien la semaine des quatre jours qui a été appliquée dans la très grande majorité des communes – à l’exception de quelques-unes qui ont obtenu des dérogations –, ce qui a entraîné une véritable catastrophe pédagogique. Il est donc inutile d’invoquer une incidente dans le corps d’une circulaire pour chercher à justifier l’injustifiable.

Telles sont, mes chers collègues, les réponses partielles – mais non partiales – que je souhaitais vous apporter. Lors de l’examen des amendements, mercredi prochain, je ne doute pas que nous connaîtrons une ambiance de travail aussi sérieuse qu’aujourd’hui.

III.- EXAMEN DES ARTICLES

La Commission des affaires culturelles et de l’éducation examine les articles du projet de loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République lors de ses séances des mercredi 27 et jeudi 28 février 2013.

M. le président Patrick Bloche. Après avoir procédé, la semaine dernière, à la discussion générale sur le projet de loi, la Commission aborde, ce mercredi 27 février matin, la discussion des articles.

Nous poursuivrons nos travaux cet après-midi mais non ce soir, car nos collègues de l’UMP, qui ont beaucoup de talent, ont préféré nous mobiliser dans l’hémicycle pour une séance de questions au ministre de l’éducation nationale. De ce fait, j’ai prévu une autre séance de travail demain matin.

Afin de faire respecter les dispositions de l’article 40 de la Constitution, et après avoir consulté la Commission des finances, soixante et onze amendements ont été déclarés irrecevables puisqu’ils aggravaient la charge publique. Pour le reste, 622 amendements sont toujours en discussion.

M. Frédéric Reiss. N’est-il pas normal de profiter de la disponibilité du ministre pour procéder à une séance de questions ?

M. le président Patrick Bloche. Mais si ! C’est pourquoi j’ai salué votre talent.

La Commission entame l’examen des articles.

Article 1^er

Approbation du rapport annexé présentant les objectifs de la politique d’éducation

Cet article a pour objet l’approbation du rapport annexé au présent projet de loi, qui présente « la programmation des moyens et les orientations de la refondation de l’école de la République ».

Le contenu de ce document ayant été synthétisé dans l’exposé général du présent rapport, ne seront commentés, ici, que l’intérêt et le cadre juridique d’une telle procédure, qui n’a rien d’exceptionnel.

Le recours au rapport annexé permet au gouvernement de détailler, dans un document débattu devant la représentation nationale, qui peut l’amender, les objectifs, ainsi que les moyens et leur « doctrine d’emploi », de tel ou tel domaine de l’action publique. Ainsi, dans le cas d’espèce, son approbation formalisera, de manière solennelle, les engagements pris conjointement par le gouvernement et le Parlement en matière d’éducation.

Par ailleurs, l’exercice n’est pas nouveau, en particulier dans ce domaine de l’éducation. En effet, le législateur a déjà débattu de rapports annexés lors de l’élaboration des lois du 10 juillet 1989 d’orientation sur l’éducation (loi « Jospin ») et du 23 avril 2005 d’orientation et de programme pour l’avenir de l’École (loi « Fillon »).

Néanmoins, la possibilité pour le Parlement de délibérer sur un rapport annexé est désormais strictement encadrée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui sanctionne les dispositions non normatives des textes législatifs en vertu du principe selon lequel « la loi a pour vocation d’énoncer des règles et doit par suite être revêtue d’une portée normative » (décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004).

Pour autant, le Conseil constitutionnel a jugé que le grief tiré du défaut de portée normative ne saurait être opposé aux orientations présentées dans un rapport annexé à une loi dès lors qu’il s’agit de mettre en œuvre les dispositions de l’article 34 de la Constitution relatives aux lois de programmation (décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011).

Ces lois de programmation, qui se sont substituées aux anciennes lois de programme lors de la révision constitutionnelle de 2008, « déterminent les objectifs de l’action de l’État ». Depuis la révision de 2008, elles peuvent intervenir dans tous les domaines, et non plus uniquement dans le champ de « l’action économique et sociale » aux termes de l’ancienne rédaction de l’article 34. Le précédent gouvernement en a d’ailleurs largement usé en matière de sécurité ou de politique pénale ⁽135).

Le présent article et le rapport annexé permettant incontestablement de « déterminer » les « objectifs de l’État » en matière d’éducation, et d’en programmer les moyens, nul doute qu’il s’agisse en l’espèce d’une mise en œuvre de l’article 34 de la Constitution.

La qualité de loi de programmation du présent projet de loi emporte une autre conséquence de nature constitutionnelle tenant à la procédure de consultation du Conseil économique, social et environnemental (CESE) préalablement à la délibération du Parlement.

En effet, selon l’article 70 de la Constitution, « tout plan ou projet de loi de programmation à caractère économique, social ou environnemental » est soumis pour avis au CESE. Cette obligation s’étend au rapport annexé. En 2005, l’omission de cette formalité, que le Conseil constitutionnel a jugée substantielle, avait d’ailleurs conduit à la déclaration de non-conformité à la Constitution de l’article de la loi « Fillon » approuvant le rapport qui lui était annexé (décision n° 2005-512 DC du 21 avril 2005).

S’agissant du présent projet de loi, le gouvernement s’est attaché à consulter le Conseil économique, social et environnemental en le saisissant dès le 20 décembre 2012. Lors de sa séance plénière du 16 janvier 2013, ce dernier a rendu un avis favorable sur l’avant-projet de loi.

À l’initiative du rapporteur, la Commission a modifié la rédaction du présent article afin que celui-ci reprenne le titre exact du rapport annexé. Elle a par ailleurs apporté de nombreuses modifications au rapport annexé lui-même.

La Commission examine l’amendement AC 138 de M. Patrick Hetzel.

M. Patrick Hetzel. Nous proposons de supprimer l’article, considérant que le rapport annexé n’est pas du niveau législatif.

M. Yves Durand, rapporteur. Avis défavorable. En 2005, le Conseil constitutionnel a considéré qu’un rapport annexé avait sa place dans la « loi Fillon ».

M. Xavier Breton. La réponse est strictement juridique. Dans le cas présent, nous nous interrogeons sur l’opportunité d’intégrer au projet de loi un rapport annexé, dont la rédaction, tour à tour redondante et contradictoire, prête à confusion.

M. Patrick Hetzel. La discussion du texte serait grandement facilitée si l’on supprimait l’article 1^er ! Au reste, l’argument du rapporteur ne tient pas : quand le Conseil constitutionnel avait approuvé l’intégration du rapport annexé à la « loi Fillon », le groupe socialiste avait protesté de manière véhémente. Faut-il vous rappeler vos arguments d’alors ?

M. le président Patrick Bloche. Même s’il est tentant d’adopter un amendement qui en ferait tomber cent soixante-neuf autres, je suis convaincu par la position du rapporteur.

M. le rapporteur. Le rapport a son utilité : il ouvre des pistes qui se concrétisent dans le texte et définit des orientations pour la suite. Je suis donc juridiquement et politiquement défavorable à l’amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel AC 28 du rapporteur.

M. le président Patrick Bloche. Nous en venons aux amendements portant sur le rapport annexé.

La Commission examine l’amendement AC 256 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Nous proposons de substituer au rapport annexé, que nous jugeons vide de sens et faible de contenu, un autre rapport qui reflète notre vision de la refondation de l’école. Nous préconisons de jouer sur deux leviers : le statut des enseignants et celui des établissements.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Votre projet de rapport annexé repose sur une autre logique que le nôtre, ce qui le rend hors sujet par rapport au texte. C’est par la pédagogie et non par les statuts que nous proposons de refonder l’école.

M. Claude Goasguen. Le rapport annexé à l’article 1^er devrait figurer dans l’exposé des motifs. Si vous optez pour un exposé des motifs politique, ce qui est votre droit, ne vous plaignez pas que l’opposition use du sien pour proposer sa propre vision du problème. Quoi qu’il en soit, nous saisirons le Conseil constitutionnel pour savoir si un article 1^er peut abriter un texte de cette nature.

M. Benoist Apparu. Il ne peut y avoir de hors sujet, dès lors qu’il s’agit de redessiner la vision politique de l’école pour les dix prochaines années. Par ailleurs, je récuse l’artifice qui consiste à opposer l’approche statutaire et l’approche pédagogique. S’appuyer sur le statut des établissements ou des enseignants est en soi une révolution pédagogique.

M. Frédéric Reiss. En général, une loi d’orientation et de programmation a vocation à durer quinze ans. Ce fut le cas pour la « loi Jospin », et celle de M. Fillon s’applique depuis déjà huit ans. Dans le présent projet de loi, les articles qui concernent les moyens ne dépassent pas la durée de la législature, preuve qu’il vous manque une vision à moyen et à long terme, pour faire baisser de manière significative le nombre d’élèves en difficulté lors de leur entrée en sixième.

Mme Annie Genevard. La rédaction de l’amendement est d’une grande qualité. En outre, celui-ci envisage l’autonomie des établissements, dont un document paru sous l’égide du ministère montre qu’elle améliore les performances de l’école.

M. le rapporteur. Je ne nie pas la qualité tant littéraire qu’idéologique du rapport proposé par M. Benoist Apparu, mais sa logique ne correspond pas à celle du projet de loi.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement AC 341 de M. Gérald Darmanin.

Mme Virginie Duby-Muller. Nous regrettons que le mot « physique » ne figure pas dans l’alinéa 4, alors que, selon plusieurs études, les enfants les plus performants sur le plan cognitif, en matière d’attention, de concentration et de réflexion, font régulièrement du sport.

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le sport est mentionné dans le projet de loi ainsi que dans les alinéas 221, 222 et 223 du rapport annexé. Il n’y a donc pas lieu de modifier l’alinéa 4.

M. Guénhaël Huet. C’est faux : le sport n’est pas mentionné dans le texte. Comment un projet de loi préparé en concertation avec nombre d’organismes peut-il à ce point mépriser les activités sportives, qui font partie intégrante de la pédagogie ?

M. Thierry Braillard. Je partage en partie l’avis de M. Guénhaël Huet, mais le mot « social » recouvre les activités sportives. Nous proposerons ultérieurement des ajouts plus précis et plus opportuns.

M. Pascal Deguilhem. Les alinéas déjà cités du rapport annexé portent sur le sport scolaire, auquel le ministre a redonné, dès la rentrée, des moyens que le précédent gouvernement avait supprimés.

M. le rapporteur. Que nos collègues se rassurent : le projet de loi prendra place dans le code de l’éducation, qui mentionne explicitement le sport.

La Commission rejette l’amendement.

Elle aborde ensuite l’amendement AC 278 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Une loi ne doit pas relever de la politique politicienne. Il est déplacé d’écrire dans ce texte que les problèmes de l’école ne se posent que depuis dix ans. J’admets qu’ils ont perduré, mais n’imaginons pas qu’il existait avant 2002 un temps béni pour l’école de la République !

M. le rapporteur. Avis défavorable. Tenons-nous en aux faits : les enquêtes nationales ou internationales pointent depuis dix ans une cassure nette dans la réussite scolaire et une augmentation de l’échec scolaire. En interprétant cette précision de manière uniquement électorale, vous avouez vos propres turpitudes.

M. Benoist Apparu. Au lieu d’analyser sérieusement et objectivement les difficultés qui se posent à l’école depuis des années, ce qui pourrait déboucher sur un travail utile et intéressant, vous vous focalisez à tort sur les seules difficultés apparues depuis dix ans seulement.

La dernière enquête PISA (Programme for International Student Assessment), qui pointait, en 2009, les failles de notre système éducatif, a été réalisée sur des élèves de quinze ans, entrés au CP en 1999-2000, quand M. Jospin était Premier ministre et M. Lang ministre de l’éducation nationale. Les précédentes, de 2006 et de 2003, portent sur des élèves entrés au CP au début des années quatre-vingt-dix. N’écrivons pas dans la loi que toutes les difficultés de l’école ne remontent pas à plus de dix ans : ce serait une supercherie politique.

Mme Annie Genevard. Je rappelle qu’en vingt ans, il y a eu en moyenne un professeur en plus pour douze élèves en moins.

M. Xavier Breton. L’amendement est symbolique. On peut apprécier d’une manière ou d’une autre le bilan des derniers mandats, mais ce serait un très mauvais signal que de le politiser, puisque l’état de notre système éducatif est le fruit d’un cycle d’une trentaine d’années. Le premier test PISA remonte à 2000. Nous ne disposons donc pas de chiffres plus anciens.

M. Michel Herbillon. Si j’apprécie la courtoisie du rapporteur, qui tranche avec l’insolence, voire le mépris montré par le ministre dans l’hémicycle, sa réponse ne me convainc pas. Qui peut croire que la référence à une période de dix ans soit innocente ? Il est regrettable que le texte commence par cette provocation. Je propose un sous-amendement visant à remplacer « dix ans » par « de longues années », voire par« dix-sept ans, à l’exception de la période irénique comprise entre 1997 et 2002, au cours de laquelle M. Jospin était Premier ministre ».

M. Claude Goasguen. Avec l’alinéa 7 du rapport annexé, vous allez au-delà de la confusion entre l’exposé des motifs et le dispositif : vous inaugurez un principe juridique dangereux. En indiquant le moment où les difficultés ont, selon vous, commencé, vous fixez une date pour le début de l’application de la loi. Tel n’était pas le cas dans le rapport annexé à la loi Fillon de 2005. En effet, que signifiera, dans cinq ans, la phrase « les difficultés sont nées il y a une dizaine d’années » ? Sur le plan juridique, la loi n’est pas bornée dans le temps : elle est faite pour l’éternité. À défaut, nous allons désormais adopter des lois provisoires.

Vous confondez la rédaction d’un rapport annexé avec celle d’une protestation politique. Un rapport annexé contient en principe des éléments techniques. Tel n’est pas le cas de cet alinéa.

D’autant que la période précédente – notamment les ministères de MM. Jospin, Allègre et Lang – n’a pas été particulièrement heureuse pour l’éducation nationale. Rappelez-vous le temps où aucune évaluation n’était réalisée ! D’ailleurs, avec ce texte, vous faites preuve d’une mauvaise foi caractérisée en la matière : comme l’évaluation révélait les problèmes, vous la remettez en cause et tout ira forcément mieux ! Votre attitude n’est pas seulement politicienne, elle est inédite en matière d’élaboration de la loi.

M. Rudy Salles. Je suis d’accord avec M. Benoist Apparu : les problèmes de l’éducation nationale s’inscrivent dans le temps long. Les études réalisées portent sur les quinze ou vingt dernières années : la référence à « une dizaine d’années » est donc dépourvue de sens. Je soutiens la proposition de M. Michel Herbillon consistant à la remplacer par « de nombreuses années ». Cela redonnerait de la crédibilité à ce projet de loi. Contrairement à ce que prétend la majorité, tous les groupes politiques s’intéressent à l’école. Nous souhaitons apporter notre contribution et faire un travail sérieux.

M. Thierry Braillard. M. Benoist Apparu l’a lui-même écrit dans son amendement AC 256 qui visait à récrire le rapport annexé : l’application de la loi de 2005 a été un « demi-échec ». Or cela fait près de dix ans que cette loi a été adoptée. Nous sommes donc bien d’accord : les problèmes de l’école se sont accrus depuis une dizaine d’années.

M. Guénhaël Huet. Je rappelle le titre du texte : « projet de loi d’orientation et de programmation pour la refondation de l’école de la République ». Si les mots ont un sens, c’est un acte politique fort. Sur un sujet aussi important, sans doute l’un de plus sérieux sur lequel notre assemblée est amenée à se prononcer, nous devrions pouvoir partir d’un constat sinon objectif, du moins impartial. La sagesse voudrait que nous nous accordions sur l’amendement de synthèse de M. Michel Herbillon : la formule « depuis de nombreuses années » n’insulterait personne. Alors que nous entamons ce débat, vous feriez preuve, chers collègues de la majorité, d’une certaine ouverture et de votre volonté de débattre avec l’opposition. Ce projet de loi nous concerne tous et dépasse les querelles de chapelles et les idéologies.

Mme Martine Faure. L’alinéa 7 est précédé de l’alinéa 6, qui indique notamment que « depuis près de vingt ans, notre école ne progresse plus ». Vous faites preuve de mauvaise foi, chers collègues de l’opposition, dans la manière dont vous interprétez ces alinéas.

M. Michel Herbillon. La formule « depuis de nombreuses années » ne devrait poser de problème à personne. Nous en convenons tous : l’école n’a pas commencé à se dégrader il y a dix ans. À moins que vous ne souhaitiez imposer une vérité qui ne correspond en rien à la réalité ! Vous feriez preuve d’ouverture, monsieur le rapporteur, monsieur le président, en acceptant ce sous-amendement.

M. le rapporteur. Je ne pensais pas que le rapport annexé poserait autant de problèmes. Il me semble que vous les créez, chers collègues de l’opposition. L’alinéa 7 énonce simplement un fait que tout le monde reconnaît : le nombre d’élèves en difficulté face à l’écrit en 6^ème s’est accru depuis une dizaine d’années. Nous ne disons nullement que cela tient à la politique menée par les gouvernements de l’époque. Nous pourrions d’ailleurs être encore plus précis : toutes les enquêtes, tant nationales qu’internationales, montrent que cette augmentation a été encore plus forte depuis cinq ans.

Ne voyez pas malice là où il n’y en a pas ! Évitons ce genre de débats. Je maintiens mon avis défavorable.

M. Patrick Hetzel. Le rapporteur le dit lui-même : évitons ce genre de débats. Toute la difficulté tient au fait que le rapport annexé est de nature non pas législative, mais politique, à l’instar d’un exposé des motifs. La meilleure solution aurait été de supprimer l’article 1^er, comme je le proposais avec l’amendement AC 138. Nous nous serions simplifié le travail.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement AC 307 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Cet amendement vise à préciser dans le rapport annexé que le taux de 80 % d’une classe d’âge au niveau du baccalauréat a été atteint pour la première fois en 2012. Cet objectif politique avait été fixé par M. Chevènement. Le symbole est important.

M. le rapporteur. Si tel était le cas, je m’en féliciterais. Mais il convient d’être très prudent : ce taux n’a été atteint qu’une année donnée, de manière tout à fait conjoncturelle. En 2012, des cohortes plus nombreuses sont arrivées au niveau du baccalauréat en grande partie en raison d’un effet mécanique de la réforme des lycées, qui a réduit de quatre à trois ans la durée des cursus menant au baccalauréat professionnel. Cela ne signifie pas que l’objectif est rempli de manière durable. Votre raisonnement est un peu fallacieux. Avis défavorable.

M. Frédéric Reiss. L’argumentation développée par M. le rapporteur n’est pas satisfaisante. En 2012, non seulement plus de 80 % de la classe d’âge a atteint le niveau du baccalauréat, mais 77,5 % ont obtenu le diplôme du baccalauréat. Cette progression doit en effet beaucoup à la forte hausse du taux d’accès au baccalauréat professionnel, conséquence de la réforme des lycées. Néanmoins, nous avons réalisé de nets progrès au regard des objectifs de M. Chevènement, qui ont été confirmés dans la loi de 2005.

Mme Annie Genevard. Pourquoi cette réalité serait-elle moins pertinente que celle énoncée par l’alinéa 7 ? Pourquoi la référence temporelle à l’année 2012 serait-elle moins valable que celle des dix dernières années ? Nous comprenons mal une telle différence de traitement.

Mme Brigitte Bourguignon. Votre argumentation contredit celle que vous avez développée pour défendre l’amendement précédent : dans un cas, vous refusez la référence aux dates ; dans l’autre, vous souhaitez mettre en avant une date qui vous convient davantage.

M. Xavier Breton. Si l’amendement précédent avait été adopté, nous aurions probablement retiré celui-ci.

C’est un fait avéré : 80 % de la classe d’âge a atteint le niveau du baccalauréat en 2012. Au nom de quoi refuse-t-on de le mentionner ? Il n’est pas honnête de trier les faits en ne retenant que ceux qui vous arrangent. Cela pose un vrai problème d’objectivité. Vous transformez ce projet de loi en tract électoral !

En outre, la participation du ministre de l’éducation nationale à nos débats aurait permis des échanges plus libres. Il ne faudrait pas que M. le rapporteur se fasse le porte-parole du ministre et refuse toute modification du texte ! Réintroduisons de la liberté et de l’audace dans notre discussion.

M. Claude Goasguen. Personne n’est dupe : vous inscrivez dans le texte les arguments politiques qui vous arrangent et rejetez les autres. En matière d’élaboration de la loi, c’est une méthode originale et nouvelle !

Vous nous servez un mauvais discours de préau d’école ! Vous affirmez que l’accès de plus de 80 % d’une classe d’âge au niveau du baccalauréat en 2012 relève de la conjoncture, mais que les difficultés de l’éducation nationale constituent, elles, un fait objectif. Comment pouvez-vous, M. le rapporteur – vous qui, comme moi, connaissez bien l’éducation nationale –, tenir de tels raisonnements ?

M. Guénhaël Huet. Il existe non pas une contradiction, mais un lien logique entre cet amendement et le précédent : nous nous contentons, dans les deux cas, de constater des faits. S’agissant de l’amendement précédent, chacun sait que les difficultés de l’école sont bien antérieures à la dernière décennie. Avec cet amendement-ci, nous relevons simplement que le taux de 80 % d’une classe d’âge au niveau du baccalauréat a été « atteint pour la première fois en 2012 ». Il est difficile d’être plus mesuré, précis, factuel. Il ne s’agit pas d’idéologie, mais de faits. Je ne comprends pas pourquoi M. le rapporteur s’oppose à ce simple constat. L’accepter, monsieur le président, nous éviterait de prolonger nos débats.

M. Michel Françaix. À la différence de M. Claude Goasguen, je ne connais rien à l’éducation nationale et j’aimerais donc en apprendre un peu plus. Aussi, évitons de débattre pendant des heures d’aspects formels, inutiles et dépassés, et concentrons-nous sur le fond ! Nous y gagnerions tous.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement rédactionnel AC 60 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de l’intitulé exact du diplôme national du brevet.

M. Patrick Hetzel. Les spécialistes de l’éducation nationale le savent : il convient d’employer non pas le terme usuel « brevet des collèges », mais la dénomination technique « diplôme national du brevet ». Il est très surprenant qu’un texte provenant du ministère de l’éducation nationale et validé au cours de plusieurs réunions interministérielles comporte une telle erreur. Cela révèle l’amateurisme du gouvernement et le peu de respect qu’il a pour le Parlement.

M. le rapporteur. Je rectifie la rédaction proposée par le ministre : cela montre bien que je ne suis pas son porte-parole ! En revanche, je soutiens pleinement, quant au fond, ce projet de loi essentiel pour l’avenir de l’école.

M. Xavier Breton. J’en donne acte à M. le rapporteur. Je souhaite néanmoins qu’il s’affranchisse du texte sur d’autres points que les aspects purement rédactionnels.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine l’amendement AC 361 de Mme Martine Carrillon-Couvreur.

M. Hervé Féron. Il s’agit d’introduire la notion d’école « inclusive » à l’alinéa 15 du rapport annexé. Il convient de donner un nouvel élan aux politiques d’inclusion et de définir leur contenu. Le mot « inclusive » témoigne d’une nouvelle ambition : faire en sorte que chaque enfant soit effectivement accompagné au sein de l’école.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme Marie-George Buffet. Je soutiens cet amendement, qui précise notre ambition pour l’école. Dans la suite de nos débats, il conviendra de soulever la question du statut des personnels chargé de l’accompagnement de certains enfants. Ils souffrent aujourd’hui d’une grande précarité. Nous avons besoin de personnels bien formés, qui bénéficient d’un véritable déroulement de carrière et d’une validation de leurs acquis.

Mme Annie Genevard. L’emploi du terme « inclusif » relève d’une sorte de mode langagière. Cette précision n’apporte rien, selon moi, à la notion de justice : une école juste est une école capable d’intégrer des enfants handicapés. Cet ajout affaiblirait davantage le propos qu’il ne l’enrichirait.

M. Xavier Breton. Nous débattons là d’un point important : les objectifs fixés à l’école par la nation. La présentation des auteurs de l’amendement est succincte : au-delà des bonnes intentions, que veut dire le mot « inclusif » ? Où cette volonté d’inclusion se retrouve-t-elle dans le texte ? Il ne faut pas se contenter d’un affichage.

M. Patrick Hetzel. Je ne comprends pas cette formulation, qui relève davantage de la novlangue que d’une terminologie juridique rigoureuse. Les auteurs de l’amendement peuvent-ils en préciser le sens ? Nous pourrons peut-être alors trouver le terme qui convient.

M. Frédéric Reiss. J’ai également du mal à comprendre cette rédaction. J’y insiste : l’école n’a jamais fait autant de progrès que depuis dix ans en matière de scolarisation des enfants handicapés. Ces enfants sont aujourd’hui scolarisés en milieu ordinaire et cela se passe très bien. Je suis néanmoins d’accord avec Mme Marie-George Buffet : des difficultés demeurent en ce qui concerne le statut des personnels d’accompagnement.

M. Paul Salen. D’après le dictionnaire, l’adjectif « inclusif » signifie « qui comprend en soi ». Les auteurs de l’amendement peuvent-ils préciser leurs intentions ? Peut-être soutiendrons-nous alors cet amendement.

M. Guénhaël Huet. Même remarque. Une loi n’est pas seulement un exercice de rhétorique parlementaire : elle s’adresse à des destinataires. Que signifie « une école la fois juste et inclusive pour tous et exigeante pour chacun » ? Comment cette formule – générale et vaporeuse – sera-t-elle reçue par l’opinion publique et par les destinataires de la loi ? Nous allons être assaillis de questions. Les auteurs de l’amendement devraient nous fournir davantage d’explications.

M. Hervé Féron. Il n’est pas étonnant que nos collègues de l’UMP éprouvent des difficultés à comprendre notre amendement, qui manifeste notre volonté de promouvoir l’égalité des chances et de faire en sorte que chacun trouve sa place – toute sa place – au sein de l’école. Ce n’est pas toujours le cas et il convenait donc d’apporter cette précision. Je ne partage pas l’avis de M. Frédéric Reiss au sujet des progrès accomplis : dans certains territoires, les conditions de scolarisation des enfants handicapés se sont dégradées au cours des dix – et plus particulièrement des cinq – dernières années.

Mme Barbara Pompili. Plusieurs collègues du groupe UMP, membres du groupe d’études sur l’intégration des personnes handicapées, ont cosigné un amendement à l’article 3 dans lequel il est aussi fait référence à l’école inclusive : peut-être pourraient-ils, chers collègues de l’opposition, vous expliquer le sens de cette expression.

M. Xavier Breton. J’ai cosigné l’amendement dont vous parlez, madame Pompili, car il a toute sa place à l’article 3. L’article 1^er, lui, définit les objectifs généraux : quel est le sens précis, dans ce contexte, du mot « inclusive » ?

Mme Annie Genevard. Personne ne conteste le fait que l’école doit accueillir les enfants atteints de handicap. Nous nous interrogeons seulement sur le choix d’un terme et sur sa place dans le texte.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle examine l’amendement AC 84 de M. Frédéric Reiss.

M. Frédéric Reiss. Compte tenu de l’évolution technologique et informatique, la loi du 23 avril 2005 avait instauré le principe d’un socle commun de connaissances et de compétences. Aux termes de l’article 7 du présent texte, « la scolarité obligatoire doit au moins garantir à chaque élève les moyens nécessaires à l’acquisition » de ce socle. Je propose donc de remplacer, à l’alinéa 17 du rapport annexé, l’expression « tous les élèves » par l’expression « chaque élève ».

M. le rapporteur. Sans vouloir m’attarder sur des questions sémantiques, je comprends le sens de cet amendement, dont on voit bien qu’il traduit un débat entre deux conceptions de l’école : la première repose sur une individualisation qui passe par la sélection ; la seconde, qui est la nôtre, est d’assurer la réussite de tous les élèves, quelles que soient leurs origines, leurs difficultés ou leurs histoires individuelles. Avis défavorable.

M. Xavier Breton. La massification de la scolarisation a été l’une des réussites du XX^e siècle ; pour notre système éducatif, l’enjeu est désormais la personnalisation. L’amendement traduit bien cet objectif ; au surplus, l’article 7 évoque lui aussi la réussite de « chaque élève » : en ce sens, il s’agit d’un amendement de cohérence. Vous ne pouvez, sans débats, rejeter tous les amendements de l’opposition et adopter tous ceux de la majorité.

Mme Julie Sommaruga. J’approuve les arguments du rapporteur. Comment en appeler à l’individualisation après avoir supprimé, pendant des années, des postes dans l’éducation nationale ? De ce point de vue, chers collègues de l’opposition, votre amendement n’a aucune cohérence.

Mme Annie Genevard. En vingt ans, madame Sommaruga, le nombre d’élèves par professeur a diminué.

Lorsque M. Frédéric Mitterrand, alors ministre de la culture et de la communication, a lancé son programme dit de « culture pour chacun », on lui a objecté qu’il valait mieux parler de « culture pour tous ». Il y a là plus qu’une nuance sémantique : l’objectif de l’individualisation est qu’aucun élève ne sorte de l’école sans qualification et sans maîtriser les savoirs fondamentaux. Il impose donc une forme de responsabilité vis-à-vis de chaque enfant, responsabilité que l’expression « pour tous » a précisément tendance à diluer.

M. Patrick Hetzel. Nous sommes en effet au cœur du sujet.

L’amendement revient à fixer un objectif de résultat, car nous devons être en mesure d’évaluer le système éducatif ; mais comment le faire sans apprécier la réussite de chaque élève ? C’est d’ailleurs l’objectif affiché du gouvernement à travers ce texte. L’amendement est donc de cohérence.

M. Frédéric Reiss. Au vu de la rédaction de l’article 7, que j’ai rappelée, je suis étonné par l’avis défavorable du rapporteur.

M. Guénhaël Huet. Si chacun ne réussit pas, comment tous pourraient-ils le faire ? Je ne vois pas où est la contradiction. Faites preuve d’un peu d’ouverture, monsieur le rapporteur : votre obstination, surtout si elle devait témoigner d’idéologies réactionnaires et dépassées, ne me semble pas de bon aloi. Si vous n’acceptez pas l’amendement, allez au moins au bout de votre logique en refusant le soutien et l’évaluation individualisés.

M. le président Patrick Bloche. Nous n’en sommes qu’au neuvième amendement sur 622 : il est peut-être un peu tôt pour juger de l’esprit d’ouverture du rapporteur…

M. Claude Goasguen. Je souhaite venir en aide au rapporteur.

Si l’expression dont nous débattons figurait dans l’exposé des motifs, elle serait sans conséquence. Mais un texte de loi doit être irréprochable sur le plan du droit. De ce point de vue, le choix entre « tous » et « chacun » est d’importance : le premier terme suppose une obligation de résultats ; le second, une obligation de moyens et de résultats. La solution la plus prudente me semble donc de réserver le terme de « chacun » à l’exposé des motifs et celui de « tous » au texte de la loi ; faute de quoi, des parents pourraient attaquer l’éducation nationale en justice au motif qu’elle n’a pas donné à leur enfant les moyens de maîtriser telles ou telles connaissances.

M. Pascal Deguilhem. Ce débat me rappelle celui de la poule et de l’œuf. Le terme « chacun » figure explicitement dans les alinéas suivants. La somme des réussites individuelles constituant la réussite collective, la rédaction actuelle me semble tout à fait adaptée.

Mme Sophie Dessus. Cette discussion est quelque peu ubuesque. Ne peut-on écrire « pour tous et pour chacun », puis passer à l’amendement suivant ?

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement AC 305 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. L’amendement est défendu.

M. le rapporteur. L’amendement est sympathique ; mais tenons-nous en à des ambitions réalistes. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle rejette également, suivant l’avis défavorable du rapporteur, l’amendement AC 85 de M. Frédéric Reiss.

Puis elle examine l’amendement AC 306 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Il convient de maintenir l’objectif des 80 % d’une classe d’âge au baccalauréat, dès lors qu’il a été atteint.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AC 280 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Une loi ne doit pas être bavarde, il faut le rappeler. En l’occurrence, celle-ci l’est. Je propose donc de supprimer les alinéas 22 à 25, selon lesquels l’ensemble de la communauté éducative doit se mobiliser pour atteindre les objectifs fixés par la loi.

M. le rapporteur. Cet amendement touche à la substance du projet de loi. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement AC 362 de Mme Sylvie Tolmont.

Mme Sylvie Tolmont. Je défendrai également, par cette intervention, l’amendement AC 363.

La qualité de l’information et de l’orientation est l’une des conditions de la réussite des élèves. Or le choix de l’orientation est un parcours du combattant pour eux, mais aussi pour leurs familles et les enseignants qui assurent cette mission. Il me paraît important, dans ces conditions, de rappeler le rôle central des conseillers d’orientation psychologues et de les inclure dans la communauté éducative. Ainsi, ils participeraient à l’accompagnement des mesures de refondation de l’école, comme le précise l’amendement AC 363.

M. le rapporteur. Je suis favorable à chacun de ces deux amendements.

M. Patrick Hetzel. Pourquoi, monsieur le rapporteur, le ministère avait-il oublié les conseillers d’orientation psychologues ? Une telle omission montre à tout le moins que le texte a été rédigé dans la précipitation.

La Commission adopte successivement les amendements AC 362 et AC 363.

Puis elle examine les amendements identiques AC 279 de M. Benoist Apparu et AC 86 de M. Frédéric Reiss.

M. Benoist Apparu. La formule utilisée à l’alinéa 23 figure déjà, presque terme pour terme, à l’alinéa 15 : cela me semble beaucoup, pour une loi qui n’est pas censée être bavarde.

M. Frédéric Reiss. Pour l’amendement AC 86, l’argument est le même. Mon amendement AC 87 est de cohérence rédactionnelle.

M. le rapporteur. Dans l’esprit d’ouverture qui me caractérise, je suis favorable à ces deux amendements.

La Commission adopte les amendements.

Puis elle adopte, suivant l’avis favorable du rapporteur, l’amendement AC 87 de M. Frédéric Reiss.

Elle examine ensuite l’amendement AC 188 de M. Frédéric Reiss.

M. Frédéric Reiss. Le gouvernement souhaite rendre le métier d’enseignant plus attractif pour les jeunes. Dans ce contexte, une réécriture de l’alinéa 26 me paraît souhaitable, afin que le statut des enseignants prenne en compte « tout le travail d’accompagnement des élèves, leur formation, en particulier dans le 1^er degré, ainsi que la revalorisation du métier ».

M. le rapporteur. Je partage la préoccupation dont témoigne cet amendement, d’autant qu’une réflexion sur le métier et le statut d’enseignant s’impose. Néanmoins, celle-ci n’est pas directement liée au texte dont nous débattons : le gouvernement s’y attellera, mais elle sera forcément longue et difficile. Avis défavorable.

M. Benoist Apparu. Il faut s’interroger sur le contenu de ce projet de loi dit de « refondation », dont le rapporteur nous dit qu’il exclut des sujets aussi importants que le statut des enseignants – lequel, à en croire le ministre, fera prochainement l’objet d’une réflexion. Une loi d’orientation et de programmation n’a-t-elle pas pour objectif de tracer les perspectives pour les dix – ou quatre – années à venir ? Les objectifs de la nation et du gouvernement qui figurent dans le rapport annexé ne doivent-ils pas inclure le plus grand nombre de sujets ?

Dans l’introduction du rapport annexé, le rapporteur explique que la politique éducative du gouvernement ne se résume pas à ce projet de loi, puisqu’elle fera l’objet de dispositions réglementaires ; aussi le rapport annexé en vient-il à énumérer l’ensemble des sujets exclus du projet de loi.

Si un tel amendement n’a pas sa place dans le texte, c’est que celui-ci n’est pas un projet de loi d’orientation.

M. Xavier Breton. On peut en effet s’interroger sur la portée de ce projet de loi de refondation si de tels sujets n’y sont pas évoqués, alors même que son exposé des motifs indique que les conditions de travail des enseignants doivent être revalorisées. La seule référence à cet objectif se trouve à l’alinéa 26 du rapport annexé, qui annonce « la mise en place d’une formation initiale professionnalisante pour les personnels avec les écoles supérieures du professorat et de l’éducation ».

Si le chantier de la revalorisation du statut des enseignants s’engage, une loi d’orientation et de programmation doit en faire état ; faute de quoi elle apparaîtrait ambiguë et hypocrite.

M. Mathieu Hanotin. Que changerait la réécriture proposée ? Sans doute pas le statut des enseignants, puisque l’amendement prévoit que l’effort portera « notamment » sur ce point, ce qui n’est donc pas exclusif ; en outre, il préconise de « réinvestir dans les moyens humains de manière qualitative ». L’aspect quantitatif, lui, semble exclu : vous devriez au moins assumer cette position.

M. Patrick Hetzel. Cet amendement n’a pas du tout l’esprit qu’on vient de lui prêter : il se termine par une référence à la « revalorisation du métier », question centrale pour la refondation de l’école. Je rappelle que le statut et les missions des enseignants sont définis par un décret des années cinquante. Je m’étonne donc que ces points ne soient guère développés dans le projet de loi.

M. Guénhaël Huet. Fixer des objectifs dans une loi d’orientation, qui par définition porte sur les années à venir, me semble être la moindre des choses – ou alors il faut avouer qu’elle n’a aucune ambition, comme cela semble être le cas. Quant aux moyens, ils relèvent des projets de loi de finances. Loin d’être gênants, les principes énoncés dans l’amendement renforceraient donc la portée du texte.

Mme Marie-George Buffet. Revaloriser le métier d’enseignant exige de revenir à une formation professionnelle, abandonnée par la précédente majorité, de donner aux enseignants les moyens de travailler correctement en créant suffisamment de postes pour que chaque classe ait un professeur – et au besoin un remplaçant –, mais également d’augmenter les salaires. À cet égard, le discours de l’opposition ne peut qu’étonner, les mêmes personnes s’étant offusquées de la suppression du jour de carence pour les fonctionnaires.

M. le rapporteur. Les inscriptions aux concours de recrutement des enseignants augmentent cette année de plus 46 %. Cette progression sans précédent montre que ces jeunes étudiants perçoivent notre volonté de revaloriser la profession. En leur donnant une formation, on leur offre – pour la première fois depuis quelques années – les moyens de réussir dans leur métier d’enseignant.

Quant au statut d’enseignant, il fera l’objet d’un débat collectif qu’il faudra mener à partir de la réflexion engagée dans le rapport annexé.

M. Patrick Hetzel. Si l’on peut se féliciter de cette augmentation des inscriptions, n’oublions pas qu’elle est notamment due à la modification des conditions d’accès au concours ; corrigée de cet effet, elle n’atteint pas les objectifs fixés par M. le ministre. Par ailleurs, elle n’atténue en rien la difficulté du métier.

L’amendement est rejeté.

La Commission examine l’amendement AC 88 de M. Frédéric Reiss.

M. Frédéric Reiss. La rédaction de l’alinéa 27 m’apparaît très négative, présentant les échecs scolaires comme une fatalité. Je propose d’insister plutôt sur leur prévention.

M. le rapporteur. Favorable.

L’amendement est adopté.

La Commission est saisie de l’amendement AC 445 de M. Mathieu Hanotin.

M. Mathieu Hanotin. Il s’agit de rappeler, après l’alinéa 27, l’importance de la transition progressive entre l’école primaire et le collège.

M. le rapporteur. Cet amendement, juste dans le fond, me paraît satisfait par les alinéas 9 et 94 du rapport annexé. Je demande donc à M. Hanotin de le retirer.

L’amendement est retiré.

La Commission examine les amendements identiques AC 446 et AC 364 de M. Mathieu Hanotin.

M. Mathieu Hanotin. Ces amendements proposent de tirer les conséquences de l’étude de la Cour des comptes de juillet 2012 en ajoutant, à l’alinéa 29, la notion de « rééquilibrage des moyens attribués en faveur des territoires en difficulté », tant urbains que ruraux.

La Commission est saisie du sous-amendement AC 697 du rapporteur à l’amendement AC 364 de M. Mathieu Hanotin.

M. le rapporteur. Le terme de rééquilibrage me paraît imprécis. Je propose de parler plutôt d’« affectation prioritaire des moyens attribués en faveur des territoires en difficulté ».

M. Rudy Salles. Les « territoires en difficulté » ne constituent pas une notion juridique. Comment adjuger des moyens prioritaires sur un critère aussi vague ?

M. Benoist Apparu. Qu’est-ce, en effet, qu’un « territoire en difficulté » ?

M. Mathieu Hanotin. Mes chers collègues, le rapport de la Cour des comptes définit parfaitement cette notion. Monsieur le rapporteur, j’accepte votre sous-amendement.

Mme Brigitte Bourguignon. Afin d’assurer une véritable continuité territoriale, cet amendement devrait tenir compte de la charte des services publics en milieu rural, qui prévoit que le projet de fermeture de classe soit anticipé deux ans avant sa mise en œuvre. Je l’avais d’ailleurs sollicité par amendement, avec mes collègues Sylvie Pichot et Serge Bardy.

M. le rapporteur. Madame Bourguignon, je partage votre préoccupation ; nous en discuterons à l’occasion de mon amendement sur la carte scolaire, qui reprend la même idée.

M. Rudy Salles. Monsieur le rapporteur, pouvez-vous répondre à notre question relative à la définition des territoires en difficulté ?

M. le rapporteur. Monsieur Salles, si vous voulez voir un territoire en difficulté, je vous invite à vous rendre en Seine-Saint-Denis.

M. le président Patrick Bloche. Je rappelle que le rapport annexé n’a pas un caractère normatif.

M. Xavier Breton. Qu’est-ce alors qu’un territoire qui n’est pas en difficulté ?

M. le rapporteur. Monsieur Breton, visitez donc certaines communes des Hauts-de-Seine.

La Commission adopte le sous-amendement.

Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement AC 364 sous-amendé.

En conséquence, l’amendement AC 446 tombe.

La Commission examine l’amendement rédactionnel AC 696 du rapporteur.

M. Frédéric Reiss. L’amendement suivant – AC 89 – corrige l’imperfection rédactionnelle que le rapporteur a voulu supprimer afin d’éviter toute ambiguïté.

M. le rapporteur. Mon amendement satisfait donc le vôtre.

L’amendement est adopté.

En conséquence, l’amendement AC 89 tombe.

La Commission est saisie de l’amendement AC 90 de M. Frédéric Reiss.

M. Frédéric Reiss. Le mot « refonder », à l’alinéa 32, n’ajoute rien à l’objectif légitime d’amélioration du climat scolaire pour une école sereine et citoyenne. Je propose de le supprimer.

M. le rapporteur. Défavorable. Répéter ce mot n’est pas outrecuidant dans une loi de refondation de l’école.

L’amendement est rejeté.

La Commission examine l’amendement AC 189 de M. Frédéric Reiss.

M. Frédéric Reiss. Il s’agit de supprimer l’alinéa 33. Il est, en effet, d’usage de ne modifier les lois d’orientation sur l’école que tous les dix à quinze ans. Les syndicats que nous avons auditionnés nous ont dit souffrir d’être ballottés d’une réforme à l’autre sans avoir le temps d’appliquer la loi précédente.

M. le rapporteur. Défavorable.

L’amendement est rejeté.

La Commission est saisie de l’amendement AC 310 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Si l’on modifie en profondeur l’organisation des enseignements, il semble important de « renforcer les évaluations nationales des résultats et des progrès des élèves ».

M. le rapporteur. Défavorable. Nous ne sommes pas contre l’évaluation, mais pour une évaluation efficace et juste. À côté des évaluations nationales ou internationales – effectuées par des organismes nationaux ou internationaux, à l’image des programmes Progress in International Reading Literacy Study (PIRLS) ou Programme for International Student Assessment (PISA) –, les évaluations individuelles doivent également remonter au niveau national, mais autrement que par le passé.

L’amendement est rejeté.

La Commission examine les amendements AC 282 de M. Benoist Apparu et AC 190 de M. Frédéric Reiss, pouvant faire l’objet d’une présentation commune.

M. Benoist Apparu. Cet amendement – premier d’une série – vise à supprimer les alinéas 34 à 52, soit toute la programmation des moyens nouveaux que vous voulez engager. Nous sommes, en effet, opposés au recrutement de 60 000 enseignants – pierre angulaire de votre projet –, lancé par le ministre à la suite des engagements pris par le Président de la République pendant la campagne de la primaire socialiste.

Si nous assumons les décisions prises entre 2007 et 2012, c’est qu’il n’a jamais été démontré que la qualité et la performance d’un système éducatif dépendaient du nombre d’enseignants. La France dépense, en effet, plus que la moyenne des pays de l’OCDE pour son système scolaire – de la maternelle au lycée ; en revanche, nous consacrons comparativement bien plus de moyens au lycée qu’au primaire. La dépense globale en faveur de l’éducation est donc suffisante, et il n’est nul besoin de recruter massivement des enseignants. Il faut simplement mieux répartir nos moyens entre la maternelle et le primaire d’un côté, et le lycée de l’autre. Nous pouvons donc réduire le nombre de postes, comme nous l’avons fait entre 2007 et 2012, sans pour autant porter atteinte aux résultats de notre système éducatif.

Parallèlement à la diminution du nombre d’enseignants, celui des élèves a également chuté. Grâce à ce phénomène démographique naturel, le taux d’encadrement – nombre d’élèves par classe – est resté constant durant les dix dernières années. Les documents annuels « L’état de l’école » en attestent ; il suffit d’appliquer la règle de trois – un basique de l’arithmétique – pour s’apercevoir que si le nombre d’élèves baisse, la diminution du nombre d’enseignants ne dégrade en rien les conditions de l’enseignement.

Si l’on tient à évoquer le temps béni d’avant 2002, rappelons qu’il y a aujourd’hui en France plus d’enseignants que dans les années 1990, pour 500 000 élèves de moins. Le système scolaire était-il donc, à cette époque, désastreux ? Assumez alors cette position – et votre action pendant cette période – ou bien reconnaissez que la solution ne réside pas dans le recrutement massif des enseignants.

Sous la précédente législature, vous ne cessiez de critiquer notre politique de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux. Mais avez-vous calculé ce que représente, pour les autres ministères, l’engagement du Président de la République de créer 60 000 postes dans l’éducation nationale et 5 000 dans la justice, la gendarmerie et la police ? Puisque le nombre global de fonctionnaires ne doit pas augmenter, ils subiront une pression bien plus considérable encore, avec un non-remplacement de deux postes sur trois. Assumez-le et dites à l’ensemble des fonctionnaires hors éducation nationale que vous leur infligerez une saignée sans précédent.

M. le rapporteur. Monsieur Apparu, les engagements de François Hollande avaient été clairement énoncés pendant la campagne électorale et approuvés par les Français lors des élections présidentielle et législatives.

L’augmentation des moyens – nécessaire, mais non suffisante – n’épuise pas la portée de la réforme qui vise une véritable transformation pédagogique, comme en attestent les articles portant sur la priorité à donner au primaire et à l’école maternelle, la liaison entre l’école et le collège ou la réaffirmation du collège unique. Mais si les moyens ne peuvent pas tout, ils ont leur importance. Un récent rapport de l’OCDE montre clairement que c’est l’école élémentaire qui connaît l’encadrement le plus faible ; nous souhaitons en faire une priorité, mais refusons de déshabiller pour cela un enseignement secondaire – collège ou lycée, et notamment la filière professionnelle – qui souffre également d’un manque criant de moyens. L’investissement dans l’école constitue un engagement du Président de la République, comme de tous ceux qui composent l’actuelle majorité et ont été élus sur ce programme. Un effort particulier en faveur de l’éducation est donc nécessaire, et puisque les effectifs de la fonction publique doivent rester à un niveau constant, nous en assumons les conséquences.

Monsieur Apparu, lorsque nous avons mené ensemble la mission sur la réforme du lycée, nous étions parvenus à la conclusion qu’elle ne pouvait pas se faire à moyens constants, notamment pour la voie professionnelle, grande sacrifiée du second cycle de l’enseignement secondaire. Là où vous aviez fait le choix de priver l’école des moyens supplémentaires, nous faisons celui d’en faire l’outil de sa refondation. Vous assumez vos choix, nous assumons les nôtres : comme vous l’avez souligné, il s’agit d’un clivage politique majeur entre nous. Je suis défavorable à cet amendement.

Mme Marie-George Buffet. Ces créations de postes visent à corriger la situation que vous avez créée – notamment au sein du corps de remplaçants ou dans le fonctionnement des Réseaux d’aides spécialisées aux élèves en difficulté (RASED) – et à accompagner des ambitions nouvelles pour l’école. Ouvrir la maternelle aux moins de trois ans nécessite ainsi de créer 3 000 postes sur la durée du quinquennat ; assurer la formation initiale et continue des enseignants, plus de 1 000 postes ; disposer de plus de maîtres que de classes – condition d’un travail pédagogique en équipe et d’un bon accompagnement –, 7 000 postes nouveaux. Ces créations ne procèdent pas d’une volonté a priori, mais cherchent à nous donner les moyens de ces nouvelles ambitions ; elles sont donc pleinement justifiées.

M. Luc Belot. Nous nous devons d’être précis, monsieur Apparu ; et, comme la semaine dernière, je me vois dans l’obligation de corriger vos propos.

Vous faites en effet une confusion entre le taux d’encadrement et le nombre d’élèves par classe. Il ne s’agit pas que d’une question de mots : ce sont deux visions politiques qui s’opposent. La droite ne considère que l’enseignement devant la classe. Or, si c’est un élément essentiel, ce n’est pas le seul : quand vous empêchez les enfants de moins de trois ans d’aller à l’école, le nombre d’élèves en classe diminue ! De même, quand on réduit les décharges pour les directions d’école ou pour les postes à projet, quand on supprime les remplaçants et les RASED, quand on manque de médecins scolaires, d’infirmières et de psychologues, le nombre d’élèves par classe ne change pas, mais le taux d’encadrement devient catastrophique !

Notre ambition pour l’école vise bien à améliorer le taux d’encadrement, pour la réussite de nos enfants.

M. Frédéric Reiss. Pourtant les chiffres sont têtus : par rapport à 1989, date de la « loi Jospin », il y a 500 000 élèves en moins et 30 000 postes en plus !

Le rapporteur se réfère à l’OCDE pour les taux d’encadrement ; je m’y référerai aussi pour présenter l’amendement AC 190. En France, le niveau de salaire des enseignants en début et en milieu de carrière est nettement inférieur à la moyenne des pays de l’OCDE. La révision générale des politiques publiques (RGPP) permettait de donner du pouvoir d’achat aux enseignants, puisque la moitié des économies réalisées leur étaient reversées sous forme de salaire. En revanche, la création de 60 000 nouveaux postes obérerait toute amélioration qualitative du système – qui passe notamment par un redéploiement des moyens entre le premier et le second degré.

M. Guénhaël Huet. Ce débat est significatif de la confusion engendrée par ce projet de loi qui, en dépit de son nom, est à bien des égards une coquille vide. On y note des oublis, comme le sport ; Patrick Hetzel et le rapporteur ont pointé des imprécisions ou imperfections, notamment dans la rédaction, qui donnent à penser que le projet a été préparé à la hâte. Un projet d’orientation et de refondation aurait dû être davantage mûri.

À ce projet est annexé un rapport volumineux, qui a soulevé des interrogations concernant sa nature législative ou non. Le rapporteur y a répondu en se référant à une décision du Conseil constitutionnel. Dont acte. Il reste que le dispositif est déséquilibré : d’un côté, un texte de loi renfermant des déclarations d’intention généralistes, avec beaucoup d’oublis, de l’autre un rapport annexé comportant des objectifs chiffrés en termes d’effectifs et de moyens budgétaires. Ce projet de loi claudique – et cela ne cessera de poser des difficultés pour son examen, en commission comme dans l’hémicycle.

Benoist Apparu a fait une démonstration imparable. Après, on peut discuter sur le détail et vouloir distinguer le nombre d’élèves par classe et le taux d’encadrement, mais ce qu’il a dit est incontestable ; d’ailleurs, vous ne l’avez pas contesté.

M. Luc Belot. Il me semblait pourtant l’avoir fait !

M. Guénhaël Huet. Ce projet de loi ayant été mal préparé par le gouvernement, son examen provoque des bévues, des imprécisions, des incompréhensions, qui pourraient être réglées si le rapporteur faisait preuve d’une plus grande ouverture d’esprit, au lieu de rester arc-bouté sur ses positionnements idéologiques. En l’occurrence, ces paragraphes ne sont pas d’une grande utilité.

M. le président Patrick Bloche. Il me semble cependant que le rapporteur a le droit d’émettre un avis défavorable à un amendement tendant à supprimer dix-neuf alinéas relatifs aux moyens humains affectés à l’éducation nationale…

M. Mathieu Hanotin. Comparaison n’est pas raison, monsieur Apparu ! Vous comparez les réalités d’aujourd’hui avec celles d’il y a vingt à trente ans, mais combien y avait-il d’élèves par classe à l’époque ? Quel était alors l’état des lycées technologiques et professionnels ? De nouvelles filières n’ont-elles pas été créées ? Les territoires n’ont-ils pas évolué ? Faudrait-il se contenter de trois quarts ou de quatre cinquièmes de professeur dans les territoires ruraux ? Faudrait-il fermer systématiquement les classes en dessous d’un certain seuil ?

Monsieur Reiss, vous n’avez pas augmenté les salaires des enseignants pendant dix ans : ils ont été gelés. La seule manière que vous ayez trouvée pour accroître leur pouvoir d’achat, c’est de leur faire faire des heures supplémentaires. Mais tout travail mérite salaire : que des heures supplémentaires soient payées me semble la moindre des choses ! Certes, il convient d’aller vers une revalorisation des salaires des professeurs ; mais, comme disait Mendès-France, gouverner, c’est choisir – et vu l’état dans lequel se trouve notre pays, nous avons choisi de répondre à la problématique du chiffre.

Puisque vous le voulez, soyons précis : en Seine-Saint-Denis, le lundi 12 février, 212 classes de primaire étaient sans enseignant, parce que la totalité des moyens de remplacement avaient déjà été mobilisés. Voilà la réalité des chiffres, et c’est à cette réalité-là que répond le projet de loi !

M. le président Patrick Bloche. Merci, monsieur Hanotin, de nous avoir précisé ce qu’est « un territoire en difficulté ».

M. Michel Herbillon. Monsieur le rapporteur, les engagements présidentiels ne sont pas les Tables de la Loi ! Ils peuvent être discutés – surtout quand ils sont discutables, comme c’est le cas avec la création de ces 60 000 postes. D’ailleurs, j’observe que d’autres engagements ont été remis en cause par leur propre auteur : ainsi, ceux concernant la croissance, la réduction des déficits, la baisse du chômage, le traité européen ou la TVA.

Monsieur Hanotin, vous oubliez les revalorisations des salaires en début de carrière ! D’autre part, si beaucoup d’enseignants ont fait des heures supplémentaires, c’est parce qu’elles étaient défiscalisées. Depuis que ce régime a été modifié, on observe une moindre propension à en faire ; sous le gouvernement de gauche, le net à payer des enseignants n’est plus tout à fait le même…

M. le rapporteur. Vous avez bien raison, monsieur Reiss, les chiffres sont têtus. Et si l’on consulte le rapport de l’OCDE de 2012 – qui porte sur des données de 2010 –, on constate un net décalage entre la France et l’ensemble de l’Union européenne en nombre d’élèves par enseignant : respectivement, 21,5 élèves contre 13,4 dans l’enseignement pré-élémentaire, 18,7 contre 14,3 dans l’élémentaire et 15 contre 11,7 au collège – où il existe donc de vrais besoins, contrairement à ce que prétend M. Apparu. Quant à la taille moyenne des classes, elle est, dans le primaire, de 22,7 élèves en France contre 19,8 dans l’ensemble de l’Union européenne, et, au collège, de 24,5 élèves contre 21,8. Le rééquilibrage n’est donc pas de mise. Avis défavorable sur les deux amendements.

La Commission rejette successivement les amendements AC 282 et AC 190.

Elle examine ensuite l’amendement AC 281 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Cet amendement tend à s’assurer que la répartition des postes se fera dans le respect de la parité entre l’enseignement public et l’enseignement privé.

M. le rapporteur. Cela va sans dire : la loi l’impose déjà ! Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Mme Sandrine Doucet. Permettez-moi de signaler que l’amendement AC 596 de Mme Annie Genevard, qui n’a pas été défendu, faisait référence aux « territoires les plus en difficulté » ; sa présentation nous aurait permis d’en connaître la définition…

La Commission est saisie de l’amendement AC 92 de M. Frédéric Reiss.

M. Frédéric Reiss. Je défendrai ensemble les amendements AC 92, AC 93 et AC 94, qui visent à fondre en un seul les alinéas 39, 43 et 46, qui disent exactement la même chose – d’autant plus qu’à l’alinéa 51, un tableau reproduit encore les mêmes chiffres… Ce n’est plus du bavardage, mais du matraquage !

M. le rapporteur. Avis défavorable : pourquoi nous reprocher d’être trop précis dans la programmation des moyens ?

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement AC 283 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Je présenterai en même temps les amendements AC 660 et 661, car ils vont tous les trois ensemble.

Puisque nous nous accordons sur la nécessité de donner la priorité à l’école primaire, il conviendrait de réserver à celle-ci les 21 000 nouveaux postes devant élèves. Dans le secondaire, entre le surinvestissement dans le lycée – le projet de loi lui-même estime que le lycée français est « coûteux » ! – et la relative faiblesse de l’encadrement au collège par rapport aux autres pays de l’Union européenne, les répartitions de postes devraient pouvoir s’effectuer à moyens constants.

D’autre part, j’attends avec impatience vos amendements visant à rétablir les RASED – et les avis que le rapporteur et le gouvernement donneront sur eux : je pense que cela nous fera sourire…

Monsieur le rapporteur, puisque vous vous faites l’apôtre de la précision, j’en souhaiterais à l’alinéa 51 : pour aboutir au total de 54 000 postes, quel sera le volume des recrutements année budgétaire par année budgétaire ? Une loi « de programmation » devrait à tout le moins programmer ; ce n’est pas le cas !

Enfin, je renouvelle une question que j’avais déjà posée lors de la discussion générale – sans que j’obtienne de réponse. Si, comme vous l’écrivez dans votre rapport, la suppression des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) avait fait disparaître 8 000 postes, pourquoi prévoir 26 000 postes pour la création des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ESPE) ? Votre méthode de calcul m’échappe !

M. le rapporteur. Monsieur Apparu, je me félicite que vous considériez que les 60 000 créations de postes sont nécessaires ! Quant à la répartition que vous suggérez, elle ne correspond pas à la réalité des besoins – nous transmettrons votre proposition aux enseignants du secondaire dont les classes sont surchargées. Pour le collège, je vous ai déjà communiqué les chiffres de l’OCDE ; quant au lycée, s’il est coûteux, ce n’est pas nécessairement en nombre de postes : les lycées professionnels, notamment, ont besoin de moyens supplémentaires. La refondation de l’école n’oublie pas le second degré, même si elle donne la priorité au premier degré.

Oui, il s’agit bien d’une loi de programmation, qui fixe des objectifs en nombre de postes à créer durant la législature et la mandature du Président de la République – ce à quoi nous nous étions engagés et ce pour quoi nous avons été élus. Il nous appartiendra ensuite d’inscrire dans chaque loi de finances la répartition annuelle de cette programmation ; c’est d’ailleurs ce qui est « précisé » à l’alinéa 50. Avis défavorable, donc.

La Commission rejette l’amendement AC 283.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AC 365 de M. Michel Pouzol.

M. Michel Pouzol. Les RASED ont été malmenés ces dernières années ; leur utilité est pourtant reconnue par tous les acteurs de l’éducation. Ils font partie de ces personnes qui, sans être en classe devant les élèves, assurent un encadrement général. Cet amendement tend à renforcer ce dispositif.

M. le rapporteur. Avis favorable : les RASED, qui ont été remis en cause par le précédent gouvernement, jouent un rôle essentiel dans l’aide aux enfants en difficulté. C’est amendement vient à point.

M. le président Patrick Bloche. Merci, monsieur le rapporteur, de donner un avis favorable à cet amendement qui vise à illustrer le principe du « plus de maîtres que de classes ».

La Commission adopte l’amendement.

Puis, suivant les avis défavorables du rapporteur, elle rejette successivement l’amendement AC 93 de M. Frédéric Reiss, les amendements AC 660 et AC 661 de M. Benoist Apparu, et l’amendement AC 94 de M. Frédéric Reiss.

La Commission en vient à l’amendement AC 171 de Mme Barbara Pompili.

Mme Barbara Pompili. C’est en tant que présidente du groupe d’études sur le handicap que je présente cet amendement, qui a été cosigné par les collègues, de tous bords politiques, membres du groupe d’études. S’inscrivant dans la continuité de la loi pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes en situation de handicap de 2005, il tend à garantir l’accessibilité des enseignements aux personnes en situation de handicap.

Même si l’on note un certain progrès depuis 2005, avec une augmentation de 33 % du nombre d’enfants handicapés, au moins 20 000 enfants restent aujourd’hui sans solution de scolarisation, sans compter tous ceux qui, accueillis à temps partiel, ne bénéficient pas d’une scolarité satisfaisante.

Puisque nous souhaitons construire une école inclusive, dans laquelle chaque enfant serait pris en compte suivant ses besoins, il ne nous semble plus adapté de dire que les élèves en situation de handicap doivent être « accueillis » ou « accompagnés » à l’école, car cela revient à ne pas les considérer comme des élèves normaux. L’école doit leur fournir une éducation adaptée à leur besoin, et non pas simplement un lieu où ils passeront quelques heures par semaine.

L’objet de cet amendement – ainsi que des amendements AC 662, AC 663, AC 664 et AC 665, qui seront examinés ultérieurement – est donc de remplacer les termes d’« accueil » et d’« accompagnement » par celui de « scolarisation ».

M. le président Patrick Bloche. La liste des signataires de cet amendement est le signe d’une belle unanimité !

M. le rapporteur. Avis favorable, bien entendu.

La Commission adopte l’amendement.

La Commission est saisie des amendements AC 286 et 285 de M. Benoist Apparu, faisant l’objet d’une présentation commune.

M. Benoist Apparu. Un débat sur le rôle que la nation souhaite attribuer aux enseignants est indispensable dans le cadre de l’examen de ce projet de loi. En effet, lorsque le décret de 1950 a défini le temps de travail des enseignants en termes d’heures-matière, 50 % d’une classe d’âge avait accès au collège et 15 % au lycée : les établissements scolaires étaient très sélectifs, ce qui n’est plus le cas aujourd’hui. Il convient donc d’adapter le rôle des enseignants à l’hétérogénéité croissante des élèves et de distinguer l’enseignement des matières et l’accompagnement des élèves.

M. le rapporteur. Ces amendements sont satisfaits par la création du Conseil supérieur des programmes, qui rétablit le Conseil national des programmes supprimé par la loi de 2005. Ce Conseil, au sein duquel siégeront des parlementaires – députés et sénateurs –, sera chargé d’une réflexion sur les champs disciplinaires et sur la conception même du métier d’enseignant. Il ne faut ni précipiter ni figer ce débat de fond. Avant de se demander qui doit enseigner et comment le faire, il faut d’abord s’interroger sur les savoirs.

Si donc ces amendements étaient maintenus, j’émettrais un avis défavorable.

M. Patrick Hetzel. Vous ne vous êtes pas prononcé, monsieur le rapporteur, sur l’annualisation du temps de travail des enseignants, proposée par l’amendement AC 286. Si l’objet du texte est bien une « refondation », il faut aller au bout de la démarche.

M. le rapporteur. Si nous votions cet amendement, l’annualisation du temps de travail des enseignants deviendrait la règle. La question mérite peut-être d’être posée, mais nous ne pouvons pas y répondre sans concertation. Mon avis est donc vraiment défavorable.

M. Patrick Hetzel. Si l’on en croit votre raisonnement, le projet de loi lui-même est précipité. Il conviendrait donc d’attendre l’issue de cette concertation, faute de quoi il ne s’agira pas d’un texte de « refondation ». C’est une question de cohérence, et c’est précisément aussi la question de fond que vous refusez d’aborder. Je comprends que vous soyez gêné par un texte qui va trop loin ou pas assez.

M. Benoist Apparu. L’exposé des motifs du texte qui nous est soumis rappelle que son élaboration a été précédée de six mois de concertations approfondies à l’échelle nationale, auxquelles le rapporteur et moi-même avons du reste participé. Vous vous réclamez aujourd’hui de cette concertation à propos des rythmes scolaires, mais vous la récusez sur les autres sujets. Si le texte est une loi de « refondation », il faut évoquer tous les sujets. Si on ne les évoque pas, il ne s’agit pas d’une refondation.

M. le rapporteur. Depuis le décret de 1950, vous n’avez pas fait grand-chose pour poser le problème de la définition du métier d’enseignant. Nous gouvernons, quant à nous, depuis neuf mois : laissez-nous le temps d’aller au fond du sujet, dans l’intérêt du monde enseignant et de l’école.

La Commission rejette successivement ces deux amendements.

Elle est ensuite saisie de l’amendement AC 367 de M. Vincent Feltesse.

M. Vincent Feltesse. L’amendement tend à préciser que, notamment dans la formation initiale et continue des enseignants, les ressources numériques doivent être intégrées dans la pratique pédagogique.

M. le rapporteur. Avis favorable.

La Commission adopte cet amendement.

Puis elle examine l’amendement AC 366 de M. Luc Belot.

M. Luc Belot. L’amendement tend à assurer, dans la formation initiale comme dans la formation continue, une meilleure préparation des enseignants au dépistage des troubles du comportement et du langage, tels que la dyslexie, la dysorthographie, la dysphasie, la dyspraxie, la dyscalculie ou l’hyperactivité.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme Claudine Schmid. Ne conviendrait-il pas de supprimer le mot « notamment » ?

M. le rapporteur. Ce mot évite, au contraire, de figer la liste.

La Commission adopte cet amendement.

Elle est alors saisie de l’amendement AC 368 de M. Jean Jacques Vlody, faisant l’objet du sous-amendement AC 698 du rapporteur.

M. Jean Jacques Vlody. L’amendement AC 368 vise à inscrire dans la formation des enseignants la prise en compte des spécificités du bilinguisme dans les espaces créolophones.

M. le rapporteur. Le sous-amendement AC 698 tend à préciser que la mesure proposée s’applique, plus largement, « dans les territoires ultramarins ».

M. Jean Jacques Vlody. Il conviendrait alors de rectifier ce sous-amendement dans le sens d’une plus grande précision en remplaçant les termes « territoires ultramarins » par ceux de « départements, collectivités et territoires ultramarins », qui tiennent compte des différents statuts de ces territoires.

M. le rapporteur. Je souscris tout à fait à cette précision.

Mme Marie-George Buffet. Je soutiens cet amendement et associe à cette démarche Mme Huguette Bello, qui soulignait, lors des questions orales sans débat, les difficultés d’apprentissage que provoque la non-prise en compte de la langue créole. Il importe que tous les enseignants en soient alertés et qu’ils soient formés à cette prise en compte.

M. Paul Molac. Il n’est pas sans importance de conserver la référence à la spécificité créolophone. En effet, la situation du créole s’apparente à celle des langues d’oïl, proches du français et que leurs locuteurs n’identifient pas toujours comme distinctes. Du reste, on a longtemps reproché à ces locuteurs de parler, non pas le créole – ou, en Bretagne, le gallo –, mais un mauvais français, avec les conséquences que cela peut induire en termes d’image de soi. Cette situation appelle une pédagogie différente de celle qui s’applique par exemple pour les langues polynésiennes, très clairement différentes du français.

M. le rapporteur. Cette observation est tout à fait fondée, mais il me semble d’autant plus préférable de ne pas figer une liste et d’exprimer une disposition générale. Votre préoccupation monsieur Molac, me semble satisfaite par le point d’équilibre que nous avons atteint.

La Commission adopte successivement le sous-amendement AC 698 rectifié et l’amendement AC 368 modifié par ce sous-amendement.

Elle adopte ensuite, sur l’avis favorable du rapporteur, l’amendement AC 662 de Mme Barbara Pompili.

Puis elle examine l’amendement AC 542 de Mme Barbara Pompili.

Mme Isabelle Attard. L’amendement tend à insister sur la formation qui devra être dispensée aux enseignants assumant la fonction de professeur principal, en prévoyant qu’une réflexion sera menée en concertation avec les acteurs concernés pour la reconnaissance du statut et que cette formation comprendra un module relatif aux relations avec les familles et les représentants des parents d’élèves.

Le professeur principal a en effet un rôle essentiel : il est l’animateur de l’équipe pédagogique de la classe, assure l’interface avec les familles et doit accompagner l’élève dans sa scolarité, l’aidant également à prendre des décisions d’orientation. Ce rôle essentiel se traduit souvent par une surcharge de travail et ne fait pas l’objet d’une formation adéquate.

Le statut du professeur principal devrait donc être revu et élaboré, avec une décharge partielle de cours lui permettant de se consacrer pleinement à ses missions, voire un bureau dédié.

M. le rapporteur. L’amendement est satisfait, car le rôle essentiel du professeur principal figure dans le référentiel de compétences élaboré par le ministère et approuvé unanimement par les représentants du personnel. Quant à la création d’un statut particulier au sein de la profession enseignante, elle ne relève pas de cette loi de refondation. Avis défavorable, donc.

M. Thierry Braillard. L’amendement est excellent. La spécificité du professeur principal mérite d’être mise en lumière.

Mme Julie Sommaruga. J’entends l’argument du rapporteur. Il faut néanmoins mettre en valeur l’importance du rôle du professeur principal, en particulier lors du passage du CM2 en 6^ème, où se produisent à la fois un décrochage scolaire et un décrochage des parents.

M. Mathieu Hanotin. L’amendement n’est pas assez complet. Il faut en effet repenser le rôle du professeur principal, notamment lors de la transition entre le CM2 et la 6^ème, car la transversalité est nécessaire lors du passage de l’enseignement polyvalent à l’enseignement monovalent et il faut un animateur d’équipe. Ce sont là des missions qui pourront être dévolues au professeur principal.

M. le rapporteur. La préoccupation dont procède l’amendement est tout à fait justifiée et a d’ailleurs fait l’objet d’un long travail dans le cadre du référentiel de compétences.

Madame Attard, je vous propose de retirer l’amendement, de le retravailler et de le présenter à nouveau en vue de l’examen du texte en séance publique.

M. Benoist Apparu. Je m’étonne qu’on nous ait répondu tout à l’heure que le statut de l’enseignant n’avait pas à être débattu dans le cadre de l’examen de ce projet de loi, mais que le statut du professeur principal y trouve sa place.

M. le rapporteur. J’ai au contraire pris soin de distinguer entre le rôle du professeur principal, qui figure dans le référentiel de compétences et dont j’ai suggéré que nous étudiions la possibilité de l’inscrire dans la loi, et son statut, qui n’a pas à y figurer. Vous m’avez mal entendu, parce que mal écouté.

Mme Isabelle Attard. J’espère que la question liée au professeur principal permettra d’amorcer la réflexion nécessaire sur le statut des cadres intermédiaires de l’éducation nationale.

Je suis donc prête à retirer l’amendement au bénéfice des dispositions figurant dans le référentiel de compétences, en me réservant de le présenter à nouveau lors de l’examen en séance publique si ces dispositions ne me paraissaient pas satisfaisantes.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement AC 95 de M. Frédéric Reiss.

M. Frédéric Reiss. Le ministre doit préciser par décret le devenir des étudiants ayant bénéficié des emplois d’avenir professeur (EAP) mais qui ont échoué au concours.

M. le rapporteur. Je félicite M. Reiss de se soucier des EAP mais ces étudiants relèvent du droit commun dès lors que le dispositif constitue une aide qui leur est apportée en contrepartie de l’engagement de passer un concours face auquel tous les étudiants, quels qu’ils soient, sont à égalité. Procéder autrement et présenter deux types de candidats à un concours de la fonction publique serait anticonstitutionnel. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement AC 589 de Mme Marie-George Buffet.

Mme Marie-George Buffet. Il est impératif d’étudier les modalités de mise en œuvre d’un véritable système de pré-recrutement des enseignants dès la licence. À plusieurs reprises, le ministre a d’ailleurs lui-même assuré que cela était nécessaire afin de restaurer le vivier de recrutement et d’accroître la diversité sociale du corps enseignant.

L’alinéa 59 porte sur les EAP – lesquels doivent monter en puissance puisqu’ils passeront de 4 000 à 6 000 – mais ces derniers ne constituent pas néanmoins un pré-recrutement tel que les syndicats et un certain nombre d’entre nous l’entendent depuis des années.

M. le rapporteur. Les EAP constituent une forme de pré-recrutement mais, au sens strict, ils n’en sont pas un. Je suis donc favorable à l’idée d’étudier les modalités de mise en place d’un véritable pré-recrutement, avec toutes les conséquences que cela peut avoir.

La Commission adopte l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement AC 543 de Mme Barbara Pompili.

Mme Barbara Pompili. Cet amendement aurait pu faire l’objet d’une discussion commune avec le précédent puisqu’il vise à étudier la généralisation du pré-recrutement au-delà des EAP afin de répondre à la crise du recrutement que nous connaissons et qui, malgré une légère embellie, demeure forte, notamment dans l’académie de Créteil ou dans des disciplines comme les lettres ou les mathématiques.

Le pré-recrutement peut permettre notamment à des élèves issus de milieux défavorisés de réussir leurs études supérieures en leur en donnant les moyens. Le vivier de recrutement, en outre, en sera élargi.

J’ajoute que le pré-recrutement n’aurait d’autre contrepartie que l’engagement à passer le concours, ce qui n’est actuellement pas le cas puisque les emplois d’avenir doivent travailler.

Même si les conditions ne sont sans doute pas encore toutes remplies pour mettre en place un tel dispositif, nous proposons d’en discuter.

M. le président Patrick Bloche. Ces amendements n’ont pas fait l’objet d’une discussion commune parce que l’un propose la remise d’une étude et, l’autre, celle d’un rapport.

M. le rapporteur. Cet amendement est doublement satisfait, et par l’adoption de l’amendement précédent, et par un amendement que je proposerai visant à créer un comité de suivi de l’application de la loi qui tiendra compte de l’ensemble des thèmes soulevés à travers les différentes propositions de remises de rapport. Je vous propose donc de le retirer.

Mme Barbara Pompili. Dès lors qu’il a en effet été satisfait par l’adoption de l’amendement précédent, je le retire.

L’amendement AC 543 est retiré.

La Commission examine les amendements AC 544 et AC 545 de Mme Barbara Pompili pouvant l’objet d’une présentation commune.

Mme Barbara Pompili. Dans la même logique que les amendements précédents, l’amendement AC 544 vise à ce qu’un rapport soit remis au Parlement concernant l’élargissement des voies d’accès aux concours d’enseignants – outre le troisième concours pour les personnes qui ont déjà exercé une activité professionnelle d’au moins cinq ans – afin d’augmenter le nombre de places proposées qui, aujourd’hui, sont de 8 000 environ au concours de professeur des écoles contre 300 au troisième concours. Les étudiants titulaires de masters autres que ceux qui sont habituellement concernés et les professionnels qui feraient valoir une validation des acquis de l’expérience (VAE) doivent bénéficier de concours spécifiques.

L’amendement AC 545 demande quant à lui qu’un rapport soit remis sur la mise en place des ESPE afin d’étudier de possibles améliorations du dispositif et, notamment, le positionnement du concours dans la formation, le groupe Re-construire la formation des enseignants (GRFDE) ayant démontré que placer le concours en fin de troisième année de licence (L3) et non de première année de master (M1), comme le gouvernement l’a décidé, serait bénéfique pour les étudiants – qui disposeraient ainsi de deux années pleines de formation –, pour les élèves – qui auraient devant eux des enseignants entrant peu à peu dans leur métier au lieu d’y être « jetés » –, et serait moins cher ou, à tout le moins, d’un coût équivalent pour les finances publiques. Ce concours en L3 ouvrirait la voie à une formation en trois ans : deux années de master avec une entrée progressive dans le métier, et une année de fonctionnaire stagiaire pour parfaire la formation avant une titularisation définitive.

Nous prenons acte que cette option n’a pas été retenue mais elle pourrait être étudiée.

M. le rapporteur. Ces deux rapports se justifient mais, comme je l’ai déjà dit, le comité de suivi de l’application de la loi satisfera les deux préoccupations qu’ils expriment. Je vous propose donc de retirer ces amendements.

Mme Barbara Pompili. Nos demandes étant assez précises et comme nous n’avons pas encore étudié votre amendement, monsieur le rapporteur, Mme Attard et moi-même les maintenons.

M. le président Patrick Bloche. La demande de rapports au Parlement se justifie plus dans un texte de loi en tant que tel que dans un rapport annexé.

M. le rapporteur. D’où, précisément, la création dans la loi d’un comité de suivi. Je renouvelle donc ma demande de retrait.

Mme Barbara Pompili. Vous m’encouragez donc à préciser dans l’amendement que vous proposerez les demandes que nous venons de formuler ?

M. le rapporteur. Si vous voulez.

M. le président Patrick Bloche. Le dépôt d’amendements en vue de la séance, ainsi que de sous-amendements, offre en effet bien des possibilités.

Mme Barbara Pompili. Dans ces conditions, nous retirons les amendements.

Les amendements AC 544 et AC 545 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement rédactionnel AC 61 du rapporteur.

Elle examine ensuite l’amendement AC 369 de M. Jean-Pierre Le Roch.

M. Jean-Pierre Le Roch. Un rapport annuel doit faire état du suivi statistique du parcours des étudiants intégrant les ESPE. Deux récents rapports, en effet, ont respectivement mis en évidence l’absence de connaissance de ces parcours et fait part du souhait de mieux connaître ces carrières, en particulier s’agissant des étudiants issus de filières scientifiques.

M. le rapporteur. Je vous propose de retirer votre amendement, dont nous discuterons du fond lors de l’examen de la création du comité de suivi, lequel devrait permettre de mener ce type d’analyses. Si vous jugez toutefois que tel n’est pas le cas, vous pourrez le redéposer afin qu’il soit discuté en séance publique.

M. Jean-Pierre Le Roch. Soit.

L’amendement est retiré.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement AC 313 de M. Benoist Apparu.

Elle adopte l’amendement rédactionnel AC 652 du rapporteur.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement AC 315 de M. Benoist Apparu.

Elle en vient à l’amendement AC 546 de Mme Barbara Pompili.

Mme Barbara Pompili. Le futur Conseil supérieur des programmes doit articuler ses réflexions non seulement par grand domaine disciplinaire, mais aussi par cycle, afin de garantir une forte cohérence interne entre les connaissances, les compétences et les apprentissages à chaque cycle.

Les programmes de 2008 ne sont pas assez articulés entre eux ni avec le socle commun. Les terminologies sont parfois différentes entre disciplines. Pour désigner les mêmes objets, on n’utilise pas les mêmes termes de grammaire en français et en anglais. Par ailleurs, il arrive que l’étude d’un même objet soit abordée à des moments différents en biologie et en physique.

Pour assurer une articulation plus étroite entre les programmes et le socle commun, il convient que le futur Conseil supérieur des programmes travaille sur leur cohérence, notamment sur le vocabulaire utilisé, les notions abordées, ainsi que les compétences et les capacités à mobiliser.

M. Yves Durand, rapporteur. Avis favorable.

M. Frédéric Reiss. Je soutiens l’amendement, bien que la précision qu’il apporte figure également dans l’alinéa 72 du rapport annexé.

La Commission adopte l’amendement.

Elle aborde l’amendement AC 284 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. L’alinéa 71 prévoit que le Conseil supérieur des programmes donne un avis sur la nature et le contenu des épreuves de recrutement d’enseignants du premier et du second degré, et sur la conception générale de leur formation au sein des écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE). Comment pourra-t-il émettre un avis alors que celles-ci doivent ouvrir à la rentrée 2013 ?

M. le rapporteur. Avis défavorable. Le problème est réel, mais ponctuel. La loi n’est pas faite uniquement pour la rentrée 2013.

M. Benoist Apparu. Quel horizon vise-t-elle ? J’imagine qu’une fois définie, la formation des étudiants dans les ESPE ne changera pas chaque année.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte l’amendement rédactionnel AC 62 du rapporteur.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement AC 96 de M. Frédéric Reiss.

La Commission examine l’amendement AC 370 de M. Luc Belot.

M. Luc Belot. En pratique, les enseignants oublient souvent que, aux termes d’une circulaire du 29 décembre 1956, ils peuvent demander aux écoliers d’apprendre des leçons, mais non de faire des devoirs à la maison, puisque le travail chez soi aggrave les inégalités socioculturelles. Nous proposons que le travail personnel des enfants soit encadré et qu’il ne soit pas réalisé à leur domicile.

M. le rapporteur. Avis défavorable, même si je partage votre analyse. Ne créons pas de carcan qui entraverait la liberté pédagogique des enseignants ! D’ailleurs, aux termes de la circulaire du 29 décembre 1956, des parents peuvent parfaitement faire apprendre une récitation à leur enfant : « aucun devoir écrit, soit obligatoire, soit facultatif, ne sera demandé aux élèves hors de la classe. […] Libérés des devoirs du soir, les enfants de sept à onze ans pourront consacrer plus aisément le temps nécessaire à l’étude des leçons. » En revanche, je défendrai un amendement visant à décourager les enseignants de demander aux élèves d’effectuer chez eux des devoirs écrits.

Mme Annie Genevard. Il existe un système aussi efficace qu’équitable : faire surveiller des études par les enseignants rémunérés par les communes. Malheureusement, celles-ci devront y renoncer si elles doivent financer des activités pour tous les élèves entre quinze heures quarante-cinq et seize heures trente.

M. Thierry Braillard. M. Luc Belot et le rapporteur ont tous les deux raisons : peut-être faut-il récrire l’amendement en vue de la séance publique. La nouvelle rédaction devra ménager la liberté pédagogique de l’enseignant.

M. Luc Belot. Je retire l’amendement, que je me propose de retravailler.

Toutes les communes que j’accompagne dans leur projet éducatif de territoire ont le souci d’inscrire le travail personnel de l’enfant dans un cadre collectif, qu’il soit scolaire ou périscolaire, encadré par les enseignants ou par des personnels en lien avec eux.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement AC 447 de M. Mathieu Hanotin.

M. Mathieu Hanotin. Notre système de notation est discriminant, puisque la réussite des uns se détermine par l’échec des autres. Des expériences visant à évaluer les élèves au moyen d’un contrat de confiance donnent de bien meilleurs résultats.

M. le rapporteur. Je comprends mal la rédaction de l’amendement, que je vous suggère de retirer. Pour ma part, je ne pense pas que la réussite des uns se détermine par l’échec des autres.

Mme Annie Genevard. Ce n’est pas en supprimant l’évaluation qu’on fera progresser les élèves ni qu’on garantira la maîtrise d’un socle commun indispensable à la poursuite des études. Par ailleurs, je ne sais pas ce qu’est une « évaluation positive, simple et lisible ».

M. Mathieu Hanotin. Je n’ai pas inventé cette formule, qui figure dans le texte. Quant à l’évaluation, il n’est pas question de la supprimer. Je constate seulement que, dans les classes, le contrôle, purement discriminant, n’apporte rien sur le plan pédagogique. Cherche-t-on à piéger l’élève ou à l’évaluer ? Je vous renvoie aux travaux du professeur André Antibi, qui propose d’évaluer les connaissances au moyen d’un contrat de confiance. Dans toutes les classes de France, un tiers des élèves sont considérés comme bons, un tiers comme moyens et un tiers comme mauvais. C’est pourquoi j’ai dit que la réussite des uns se mesure à l’échec des autres, mais je pense qu’il faut casser cette idée, notamment dans l’esprit des évaluateurs.

Je retire l’amendement.

L’amendement est retiré.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement AC 287 de M. Benoist Apparu.

Elle aborde l’amendement AC 231 de M. Thierry Braillard.

M. Thierry Braillard. Je propose une nouvelle rédaction. Le texte mentionne les « valeurs de la laïcité », mais celle-ci n’est-elle pas une valeur en soi, qui promeut la neutralité de l’État et la liberté de croyance ?

M. le rapporteur. Je suis favorable à l’amendement, qui se réfère à la morale laïque. Ces termes parlent d’eux-mêmes.

M. Frédéric Reiss. Le rapport annexé comme le corps du projet de loi se réfèrent à la morale, au civisme et à la laïcité. C’est assez clair pour qu’on apprenne le respect aux enfants sans invoquer la notion de morale laïque, qui me dérange.

M. Patrick Hetzel. D’ailleurs, qu’est-ce que la morale laïque ? Nous sommes quelques-uns à nous le demander…

Mme Marion Maréchal-Le Pen. Dans l’étude d’impact, je lis que votre projet est de « former des citoyens éclairés, porteurs de valeurs telles que la dignité de l’homme » et « l’égalité entre les femmes et les hommes », ce que j’approuve. Plus bas, il est question d’un « apprentissage du respect mutuel entre les élèves sans distinction liée au genre ». On voit poindre la théorie du genre. Enfin, il est question de « la primauté de la raison et du refus des dogmes ». Qu’entendez-vous par là ? Voilà un terrain glissant, qu’il est difficile d’envisager de manière objective.

Mme Annie Genevard. Je regrette que l’expression de « morale laïque » réduise la morale à la laïcité, alors que le terme a un sens plus vaste.

M. Xavier Breton. Vous écrivez dans l’exposé des motifs qu’il « est difficile d’enseigner les valeurs de la laïcité », alors que la morale laïque s’imposerait d’elle-même. Mais pourquoi les valeurs de laïcité ne s’enseigneraient-elles pas ? Et pourquoi vouloir imposer une morale sans discussion ?

M. le président Patrick Bloche. Vous pourrez le demander au ministre, qui s’est approprié l’expression de « morale laïque ».

La Commission adopte l’amendement AC 231.

De ce fait, l’amendement AC 371 de Mme Julie Sommaruga n’a plus d’objet.

La Commission est saisie de l’amendement AC 372 de Mme Françoise Dumas.

Mme Françoise Dumas. L’amendement est symbolique : il tend à ce que la devise de la République soit apposée sur la façade de tout établissement scolaire. Nous témoignerons ainsi de notre attachement à l’enseignement moral et civique, qui invite à respecter la personne, son origine comme ses différences, ainsi que l’égalité entre les hommes et les femmes.

M. le rapporteur. Avis favorable.

M. Thierry Braillard. Nous soutenons l’amendement. Nous proposons même de compléter l’alinéa par les mots : « La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 doit être apposée dans tous les établissements scolaires publics et privés sous contrat. » M. Chatel avait envoyé à tous les établissements une circulaire allant dans ce sens, qui n’a pas été suivie d’effet.

M. Rudy Salles. Je propose un autre sous-amendement visant à ajouter après « la devise de la République » les mots : « et le drapeau tricolore ». De ce fait, il faudra substituer aux mots « doit être apposé », les mots « doivent être apposés ».

M. Patrick Hetzel. L’amendement AC 372 respecte-t-il les dispositions de l’article 40 de la Constitution ?

M. le président Patrick Bloche. La Commission des finances a été consultée. Il est vrai que si nous ajoutons à l’inscription sur la façade, la Déclaration des droits de l’homme et le drapeau tricolore, nous risquons d’alourdir la facture…

M. Benoist Apparu. Quelle est la portée précise de l’amendement ? Que signifie « apposé sur la façade » ? S’agit-il d’un petit panneau ou d’une inscription imposante comme sur le fronton des mairies ?

Mme Annie Genevard. Premièrement, la décision que nous nous apprêtons à prendre emporte certaines conséquences pratiques. Pour conserver une allure convenable, un drapeau déployé en permanence doit être changé en moyenne tous les six mois. Actuellement, dans ma commune, je ne fais pavoiser les établissements scolaires qu’à l’occasion des fêtes patriotiques. En outre, pour apposer la devise de la République, il sera nécessaire d’adapter certains bâtiments à caractère patrimonial. Tout cela va induire des coûts.

Deuxièmement, quant au fond, notre devise républicaine rappelle les principes fondamentaux de notre Constitution et a évidemment sa place sur un certain nombre de bâtiments publics. Mais qu’en est-il des établissements scolaires ? Les écoles sont-elles avant tout des lieux de liberté ? Même s’il n’est bien sûr nullement question d’asservir les élèves, l’exercice de la liberté individuelle est-il la première chose qu’on leur demande ?

Plusieurs commissaires membres du groupe SRC. La liberté dans une école, c’est la liberté de penser !

Mme Annie Genevard. À ce moment-là, il convient d’ajouter dans le texte, lorsqu’il y est question d’enseignement de la morale et de la laïcité, le principe de neutralité politique.

M. Xavier Breton. Apposer la devise de la République sur la façade des écoles ne pose pas de problème en soi. Cependant, le débat va plus loin : vous allez rechercher, avec ce texte, un clivage sur les valeurs de la République. Vous n’allez pas vous contenter du triptyque « Liberté, Égalité, Fraternité », mais ajouter, par exemple, l’égalité entre les hommes et les femmes ou la laïcité. Nous partageons bien sûr les valeurs de la République, mais il n’est pas nécessaire, de notre point de vue, de les détailler dans un texte, sauf si l’on veut créer des divisions.

En outre, l’école est-elle uniquement républicaine ? N’y a-t-il droit de cité, au sein de l’école, que pour la République ? Je pose ici la question de la place des familles. Pour certains, il y a égalité parfaite entre l’école et la République. Telle n’est pas ma conception : j’estime que les familles préexistent à l’État et à la République et qu’elles ont toute leur place au sein de l’école. Je ne voudrais pas que l’imposition de la devise républicaine signifie une exclusion des familles. Nous devons avoir un débat : dans ce texte, parle-t-on d’école de la nation – la nation comprend tant les familles que la communauté formée par la République – ou parle-t-on, comme je le crains, d’une école strictement républicaine ? Ce sont là des visions divergentes.

M. le président Patrick Bloche. Je rappelle l’article 2 de la Constitution : « La langue de la République est le français. L’emblème national est le drapeau tricolore, bleu, blanc, rouge. L’hymne national est la “Marseillaise”. La devise de la République est “Liberté, Égalité, Fraternité”. Son principe est : gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple. »

L’amendement proposé s’inscrit parfaitement dans le cadre de cet article. Il n’y a pas lieu de s’engager dans des débats qui dépassent l’examen du présent projet de loi.

À ce stade, tel est l’amendement qui résulte de nos discussions : « La devise de la République et le drapeau tricolore doivent être apposés sur la façade de tout établissement scolaire. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 doit être apposée dans tous les établissements scolaires publics et privés sous contrat. »

M. le rapporteur. Compte tenu du rappel de l’article 2 de la Constitution, j’émets un avis favorable à l’amendement ainsi rectifié.

Mme Annie Genevard. Ne pourrait-on pas laisser une certaine liberté aux établissements scolaires, en leur permettant d’apposer la devise de la République et la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen non pas sur la façade, mais à l’intérieur du bâtiment ? Quant au drapeau, pourrait-il être déployé non pas en permanence, mais seulement à l’occasion des célébrations officielles ou patriotiques ?

M. le président Patrick Bloche. Le drapeau et la devise devront être apposés sur la façade des établissements scolaires. Tel n’est pas le cas, en revanche, de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. J’invite la Commission à se prononcer sur l’amendement rectifié et suggère aux collègues qui souhaiteraient des précisions supplémentaires de proposer des amendements en vue de la séance publique.

M. Xavier Breton. L’article 3 du projet de loi détaille les valeurs de la République et y fait notamment figurer l’égale dignité de tous les êtres humains. Lorsque nous examinerons cet article, nous en tiendrons-nous au contenu de l’article 2 de la Constitution ? Accepterez-vous nos amendements de suppression ? Si tel n’est pas le cas, nous aurons des positions divergentes.

M. le rapporteur. Je proposerai la suppression de l’article 3.

M. le président Patrick Bloche. Les valeurs de la République sont distinctes de sa devise. Il convient de ne pas les confondre.

La Commission adopte l’amendement AC 372 ainsi rectifié.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement AC 289 de M. Benoist Apparu.

Elle examine ensuite, en présentation commune, les amendements AC 232, AC 233 et AC 234 de M. Thierry Braillard.

M. Thierry Braillard. L’éducation artistique et culturelle est évidemment importante, mais l’éducation physique et sportive doit également avoir toute sa place dans le développement personnel et collectif des élèves. C’est pourquoi je propose de mentionner le sport aux côtés de l’art et de la culture.

M. le rapporteur. Les activités sportives et les activités artistiques et culturelles relèvent de modalités très différentes. La mention du sport ne serait pas à sa place à cet endroit du texte. Je suis défavorable à ces trois amendements.

M. Thierry Braillard. Le présent projet de loi traite uniquement des activités sportives qui peuvent être proposées aux élèves en dehors du temps scolaire. Il accorde donc une importance limitée au sport. Pourtant, la ministre des sports vient de lancer une grande réflexion visant à renforcer le lien entre les activités des associations sportives et l’enseignement du sport à l’école.

M. Xavier Breton. Je suis d’accord avec l’esprit des amendements de M. Braillard. Nous allons créer un déséquilibre entre les activités artistiques et culturelles – qu’il convient en effet de développer – et le sport – qui est un peu négligé dans ce texte.

Mme Isabelle Attard. Comme l’a indiqué M. le rapporteur, il ne serait pas cohérent d’insérer des mentions concernant le sport dans les paragraphes relatifs au parcours d’éducation artistique et culturel. Cela ne revient nullement à minimiser l’importance du sport dans l’éducation, dont nous sommes tous conscients.

Mme Martine Faure. Les alinéas 221 et suivants du rapport annexé traitent bien, d’une part, de l’enseignement du sport à l’école et, d’autre part, des activités sportives proposées aux élèves volontaires en dehors du temps scolaire.

M. le rapporteur. Pour répondre à la préoccupation de M. Braillard sans pour autant remettre en cause la cohérence du parcours d’éducation artistique et culturelle, j’émets finalement un avis favorable à l’amendement AC 233. Je maintiens en revanche mon avis défavorable sur les amendements AC 232 et AC 234.

M. Thierry Braillard. Je retire ces deux amendements.

Les amendements AC 232 et AC 234 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement AC 233.

Elle est saisie de l’amendement AC 595 de Mme Annie Genevard.

Mme Annie Genevard. Si l’on veut donner ses chances à l’éducation artistique et culturelle, il convient qu’elle soit considérée par les enfants et par leurs parents non pas comme une activité annexe, mais comme un ensemble de disciplines à part entière. C’est pourquoi je propose que ces disciplines soient intégrées parmi les matières dans lesquelles les élèves sont évalués. Pour autant, il n’est pas nécessaire qu’elles deviennent des matières discriminantes et la forme de l’évaluation sera déterminée par l’enseignant.

De nombreux ministres de l’éducation nationale – notamment MM. Savary, Lang, Fillon et Darcos – ont pris des initiatives en faveur de l’éducation artistique et culturelle, considérant à juste titre qu’il s’agissait d’un enseignement fondamental. Mais, en l’absence d’évaluation des élèves, ces disciplines n’ont jamais vraiment émergé.

M. le rapporteur. La préoccupation légitime de Mme Annie Genevard est déjà satisfaite : les élèves sont obligatoirement évalués dans les disciplines qui relèvent du parcours d’éducation artistique et culturelle. Avis défavorable.

Mme Annie Genevard. Vous venez, monsieur le rapporteur, d’accepter une redondance concernant l’éducation sportive, pour mieux souligner son importance. De même, il me paraîtrait utile de rappeler l’exigence d’une évaluation dans les disciplines artistiques et culturelles. Je maintiens donc mon amendement.

M. le rapporteur. La comparaison avec l’amendement précédemment adopté n’est pas fondée. L’existence d’un parcours d’éducation artistique et culturelle implique nécessairement que les élèves sont évalués.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement AC 547 de Mme Barbara Pompili.

Mme Isabelle Attard. Nous souhaitons préciser que le parcours d’éducation artistique et culturelle « doit être l’occasion de mettre en place des pratiques pédagogiques co-construites, innovantes et actives, envisageant aussi l’art comme vecteur de connaissances ».

Nous constatons avec satisfaction que la notion de parcours semble être acceptée par tous. Ce parcours doit s’inscrire dans toute la durée de la scolarité de l’élève et dans l’ensemble des temps éducatifs : scolaire, périscolaire et extrascolaire. Il doit être une suite cohérente et articulée de découvertes et d’expériences artistiques et culturelles.

Si le cahier des charges de ce parcours est fixé au niveau national, sa mise en œuvre devra se faire, selon nous, au niveau local, à travers les projets éducatifs territoriaux. D’où l’importance de la relation entre collectivités territoriales, acteurs périscolaires et équipes éducatives.

Ce parcours pourrait inclure les activités suivantes : réalisation d’œuvres artistiques, classes de découvertes, sorties culturelles, implication dans un groupe de musique ou de théâtre. En outre, les élèves pourraient participer à l’apposition de la devise de la République sur la façade de leur école, et ce serait là l’occasion de laisser libre cours à la créativité des équipes enseignantes.

M. le rapporteur. Avis favorable.

Mme Annie Genevard. J’ai mis en place, depuis quinze ans, un partenariat artistique et culturel avec les écoles de ma ville. Il s’agit d’une formation qui s’inscrit dans les temps scolaire, périscolaire et extrascolaire. Mais la réforme des rythmes scolaires va me contraindre à des choix budgétaires.

Notre collègue vient de mentionner la participation des collectivités territoriales à la mise en œuvre des parcours d’éducation artistique et culturelle. Je crains cependant que de nombreuses communes n’en aient plus les moyens, bien que la loi le préconise. Je le regrette infiniment.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite, en présentation commune, les amendements AC 704 du rapporteur, AC 590 de Mme Marie-George Buffet et AC 357 de M. Paul Molac.

M. le rapporteur. L’amendement AC 704 vise à souligner l’importance de la précocité de l’exposition à une langue vivante et de son apprentissage, tant pour une langue régionale que pour une langue étrangère.

Mme Marie-George Buffet. Je me félicite que l’apprentissage des langues régionales figure dans le rapport annexé au projet de loi. La rédaction que je propose ou celle de M. Paul Molac me paraissent néanmoins plus satisfaisantes que celle du rapporteur. Je souhaiterais éviter l’emploi des parenthèses.

M. Paul Molac. Le rapporteur propose d’introduire l’enseignement des langues régionales dans le rapport annexé, et je l’en remercie. Cet enseignement prend de l’importance dans notre pays : aujourd’hui, environ 50 000 élèves bénéficient d’un enseignement bilingue en français et en langue régionale dès la maternelle. Certains inspecteurs de l’éducation nationale attendaient cette reconnaissance dans les textes.

Ceci étant, je préconise d’employer la conjonction « et » plutôt que « ou » : l’enseignement d’une langue étrangère n’exclut pas celui d’une langue régionale, et inversement. Dans certaines écoles appliquant des méthodes pédagogiques innovantes, l’enseignement de la langue régionale commence dès le début de la maternelle et celui de la langue étrangère dès la grande section.

M. Frédéric Reiss. J’ai une préférence pour la rédaction proposée par Mme Marie-George Buffet.

Je comprends la nécessité d’un certain affichage, mais je rappelle les textes existants. L’article L. 312-10 du code de l’éducation issu de la loi du 23 avril 2005 dispose qu’« un enseignement de langues et cultures régionales peut être dispensé tout au long de la scolarité selon des modalités définies par voie de convention entre l’État et les collectivités territoriales où ces langues sont en usage ».

En outre, l’article L. 312-11 du même code prévoit que « les maîtres sont autorisés à recourir aux langues régionales dans les écoles primaires et maternelles chaque fois qu’ils peuvent en tirer profit pour leur enseignement, notamment pour l’étude de la langue française ».

M. Patrick Hetzel. Comme vient de l’indiquer M. Frédéric Reiss, certaines dispositions existent déjà dans le code de l’éducation. Je préfère également la formulation proposée par Mme Marie-George Buffet.

M. le rapporteur. Il est à mon sens préférable d’associer langues étrangères et régionales dans un même alinéa, tout en remplaçant les parenthèses par des virgules, ainsi que le mot « ou » par le mot « et », selon les suggestions de Mme Marie-George Buffet.

M. Patrick Hetzel. L’intérêt de l’amendement de Mme Marie-George Buffet est d’évoquer les langues régionales dans un alinéa spécifique et d’insister sur leur statut de langue vivante. Dans ma région, par exemple, plus de la moitié de la population parle encore l’alsacien.

M. Paul Molac. De plus, monsieur Hetzel, les transfrontaliers alsaciens travaillent souvent à Bâle ou en Allemagne.

Jusqu’à présent, les langues étrangères ont été mieux traitées que les langues régionales, qui pourtant font partie du patrimoine français. Associer les unes et les autres dans une même phrase permettrait d’abolir toute hiérarchie entre elles. C’est pourquoi je retire mon amendement pour me rallier à celui du rapporteur.

L’amendement AC 357 est retiré.

Mme Marie-George Buffet. Je suis réticente à mettre les langues régionales et les langues étrangères sur le même plan, même si mon amendement n’implique aucune hiérarchie entre elles.

M. le président Patrick Bloche. Plutôt que d’écrire deux fois la même phrase, pour les langues étrangères puis les langues régionales, mieux vaut rédiger l’alinéa 88 dans les termes suivants : « La précocité de l’exposition et de l’apprentissage en langue vivante, étrangère et régionale, est un facteur avéré de progrès en la matière. »

Mme Marie-George Buffet. J’en suis d’accord, et retire mon amendement.

L’amendement AC 590 est retiré.

M. Frédéric Reiss. Pour la rédaction que vous venez de proposer, monsieur le président, la conjonction « ou » est préférable.

M. Patrick Hetzel. L’exposé sommaire de l’amendement AC 590 insiste sur le fait que les langues régionales sont un « patrimoine à transmettre ». Cette précision me semble importante.

M. le président Patrick Bloche. Deux des trois amendements dont nous venons de parler précisent que seules les langues vivantes sont visées – j’en suis désolé pour les amateurs de grec et de latin.

Mme Julie Sommaruga. La conjonction « ou », monsieur Reiss, suggère que l’on peut choisir d’enseigner une langue régionale plutôt qu’une langue étrangère. Or, si l’apprentissage des langues régionales est un plus pour la culture personnelle et la préservation du patrimoine, il n’a pas la même portée que l’apprentissage des langues étrangères, indispensable, notamment, pour l’avenir professionnel des enfants. Il me semble donc essentiel de s’en tenir à la version du président.

La Commission adopte l’amendement AC 704 ainsi rectifié.

Puis elle examine l’amendement AC 288 de M. Benoist Apparu.

M. Benoist Apparu. Je propose de substituer aux mots « langue vivante », le mot : « anglais » à l’alinéa 89. Cette langue étant devenue un outil de communication indispensable, il me paraît important que tous les élèves la maîtrisent. Un tel acquis favoriserait d’ailleurs, j’en suis intimement convaincu, l’apprentissage d’autres langues vivantes au collège.

M. le rapporteur. Aujourd’hui, 90 % des élèves choisissent l’anglais comme première langue vivante, la plupart des autres optant souvent pour l’allemand, dont il faut absolument défendre l’apprentissage. Avis défavorable.

M. Frédéric Reiss. Nous sommes d’accord avec l’idée que tous les élèves doivent maîtriser l’anglais. L’apprentissage de cette langue serait d’ailleurs lui aussi facilité par celui d’une autre langue vivante, étrangère ou régionale. L’objectif est que tous les élèves soient trilingues.

M. Patrick Hetzel. Nous sommes attachés à l’apprentissage d’une langue étrangère dès le plus jeune âge ; mais limiter cet objectif à l’anglais poserait des problèmes en Alsace, où l’allemand est beaucoup enseigné. Comme le rappelait M. Frédéric Reiss, cela facilite d’ailleurs l’apprentissage de l’anglais lui-même. Les recherches en science cognitive montrent que l’essentiel est d’apprendre une autre langue dès le plus jeune âge, quelle qu’elle soit.

M. Michel Ménard. Lors du cinquantième anniversaire de l’amitié franco-allemande, nous avons réaffirmé la volonté de renforcer les échanges entre nos deux pays. Un tel amendement enverrait donc un mauvais signal, même si la première langue, à défaut d’être l’anglais, ne doit pas forcément être l’allemand non plus.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, l’amendement AC 705 du rapporteur et les amendements identiques AC 373 de Mme Martine Faure et AC 358 de M. Paul Molac et l’amendement AC 591 de Mme Marie-George Buffet.

M. le rapporteur. L’amendement AC 705 vise à compléter l’alinéa 89 par une phrase ainsi rédigée : « Dans les académies concernées, et à la demande des familles, cet enseignement en langue vivante étrangère pourra être complété par l’apprentissage d’une langue régionale. » Cet amendement, qui prend en compte les éventuels souhaits des familles, ne serait pas redondant avec les précédents.

Mme Martine Faure. Je propose pour ma part de compléter l’alinéa par la phrase suivante : « Dans les académies concernées, l’apprentissage complémentaire d’une langue régionale sera favorisé et l’enseignement bilingue français-langue régionale sera encouragé dès la maternelle. » Les enfants baignant dans une langue régionale pratiquée au sein de leurs familles ont acquis une gymnastique du bilinguisme qui leur a facilité l’apprentissage d’une troisième langue.

M. Paul Molac. L’enseignement bilingue dans le primaire présente l’avantage de n’entraîner aucun coût supplémentaire, puisqu’il est assuré soit par un même maître, soit par deux maîtres à mi-temps pour chacune des langues. Ce type d’enseignement, efficace sur le plan pédagogique, existe dans l’école publique depuis la circulaire Savary de 1982.

Mme Marie-George Buffet. L’enseignement bilingue français-langue régionale dès la maternelle me semble être une source de réussite scolaire, comme on l’a par exemple rappelé ce matin avec le créole.

M. le rapporteur. L’enseignement bilingue « dès la maternelle » serait contradictoire avec d’autres dispositions du texte, aux termes desquelles la maternelle n’est plus une école préélémentaire. Si les amendements étaient rectifiés en conséquence, j’émettrais un avis favorable.

M. Mathieu Hanotin. La cohérence impose que l’on encourage l’apprentissage des langues régionales comme celui des langues étrangères dès le début de la scolarité obligatoire, ce qui n’exclut pas, bien entendu, les initiatives relevant de la liberté pédagogique.

M. Frédéric Reiss. En Alsace, l’enseignement bilingue français-langue régionale commence dès la maternelle, en moyenne voire en petite section, et il donne d’excellents résultats. L’apprentissage de la langue régionale, au demeurant, n’a pas grand-chose à voir avec celui d’une langue étrangère. Comme l’a rappelé M. Paul Molac, il n’implique pas de coûts supplémentaires puisqu’il est souvent assuré par un maître, selon une répartition horaire paritaire – treize heures pour chaque langue, devenues douze depuis la réforme Darcos.

M. Patrick Hetzel. Cet enseignement bilingue dès la maternelle – et jusqu’au lycée – est en effet répandu dans nos communes. Il a donné des résultats en Alsace et en Moselle, si bien que l’on a progressivement voulu le diffuser. Les trois amendements identiques ne nous semblent donc pas poser de problèmes particuliers.

Mme Annie Genevard. Je suis d’accord avec M. Mathieu Hanotin : nous devons, par cohérence, encourager également l’apprentissage des langues étrangères dès la maternelle.

Mme Martine Faure. S’il convient à mes yeux de conserver l’expression « dès la maternelle », on peut, pour lever la difficulté qu’évoquait le rapporteur, trouver un synonyme au terme d’« enseignement » – « sensibilisation » ou « pratique », par exemple.

M. Paul Molac. De fait, il ne s’agit pas d’« apprendre » une langue aux élèves de maternelle, mais de les en imprégner, au sein de classes qui comportent plusieurs niveaux. L’assimilation se fait donc de façon progressive, et elle rend possible l’enseignement de certaines matières dans la langue régionale dès le cours préparatoire.

Mme Marie-George Buffet. Si l’on peut discuter du terme d’« enseignement » de la langue régionale, la référence à un apprentissage dès la maternelle doit être maintenue, car c’est à cet âge que les enfants peuvent s’imprégner d’une langue.

Le rapporteur a rappelé la position du ministre, qui souhaite revoir les programmes et les objectifs de la maternelle. Je suis personnellement favorable à la maternelle obligatoire à partir de trois ans, même si, en l’occurrence, je reste ouverte à l’éventuel remplacement du mot « enseignement » par un autre terme.

M. le rapporteur. Je suis sensible aux arguments développés au sujet de la maternelle ; mais, pour remédier au problème que j’indiquais, je vous propose de remplacer le mot « enseignement » par le mot « pratique ». Les amendements identiques seraient donc ainsi rédigés : « Dans les académies concernées, l’apprentissage complémentaire d’une langue régionale sera favorisé et la pratique bilingue français-langue régionale sera encouragée dès la maternelle. » Une référence aux langues étrangères me semble difficile, madame Genevard, dans la mesure où ces dispositions s’appliquent « dans les académies concernées ».

M. Mathieu Hanotin. Cette rédaction va dans le bon sens. Il y a en effet une vraie différence, y compris en matière de recrutement des enseignants, entre « l’apprentissage complémentaire d’une langue régionale » et l’enseignement bilingue.

M. Frédéric Reiss. L’analyse de M. Paul Molac est très juste. L’article L. 312-11 du code de l’éducation se réfère explicitement aux écoles maternelles : supprimer une telle référence constituerait donc une régression. Je suis par ailleurs favorable à ce que l’on encourage la pratique des langues étrangères comme des langues régionales, à condition que les moyens humains soient suffisants.

M. Jean-Jacques Vlody. Dans les académies ultramarines, les enseignants seront formés à ces pratiques. La référence à l’école maternelle me semble par ailleurs indispensable ; au reste, le système dont nous parlons existe déjà, à titre expérimental, dans les classes passerelles, où les langues régionales – en l’occurrence, le créole dans les outre-mer – sont enseignées en même temps que le français.

Mme Barbara Pompili. Le terme d’« enseignement » ne me gêne pas davantage que Mme Marie-George Buffet : ce point annonce d’ailleurs un débat intéressant sur la place et le rôle de l’école maternelle. Pourquoi, en l’occurrence, ne pas remplacer l’expression « la pratique bilingue » par les mots : « le bilinguisme » ?

M. le président Patrick Bloche. La rédaction serait donc la suivante : « Dans les académies concernées, l’apprentissage complémentaire d’une langue régionale sera favorisé et le bilinguisme français-langue régionale sera encouragé dès la maternelle. »

M. le rapporteur. Je suis favorable à cette rédaction, et retire mon amendement AC 705.

L’amendement AC 705 est retiré.

La Commission adopte les amendements identiques AC 373 et AC 358 ainsi rectifiés, l’amendement AC 591 devenant sans objet.

Puis elle examine les amendements AC 592 de Mme Marie-George Buffet et AC 359 de M. Paul Molac, pouvant faire l’objet d’une présentation commune.

Mme Marie-George Buffet. Mon amendement est défendu.

M. Paul Molac. Prix Nobel de littérature en 1904, Frédéric Mistral a écrit Mireille en langue occitane. Par souci de cohérence, il faudrait mentionner les langues régionales.

M. le rapporteur. Avis favorable à l’amendement AC 592.

L’amendement AC 359 est retiré.

L’amendement AC 592 est adopté.

La Commission est saisie de l’amendement AC 702 du rapporteur.

M. le rapporteur. Il s’agit de préciser les modalités d’application de l’apprentissage des langues régionales.

L’amendement est adopté.

La Commission étudie l’amendement AC 448 de M. Mathieu Hanotin.

M. Mathieu Hanotin. Cet amendement vise à favoriser le développement des séjours à l’étranger, qui constituent un apport essentiel dans l’apprentissage d’une langue.

M. le rapporteur. Je suis favorable à cet amendement, car il précise qu’encourager les séjours est « souhaitable » ; il n’est pas question de les rendre obligatoires.

L’amendement est adopté.

La Commission examine l’amendement AC 548 de Mme Barbara Pompili.

Mme Barbara Pompili. Nous souhaitons introduire, après l’alinéa 90, le thème de l’éducation à l’environnement. Dès les années 1970, les conférences mondiales sur l’environnement en évoquent la nécessité, mais cet enseignement n’a pas encore trouvé sa place au sein de l’école. Indispensable pour faire évoluer les mentalités et les comportements, cette éducation devrait prendre la forme d’un parcours pluridisciplinaire liant discours et pratiques, et proposant, tout au long de la scolarité, une vision systémique des problèmes environnementaux. Cette base réflexive devrait susciter des débats prenant appui sur les expériences concrètes des élèves.

M. le rapporteur. Si l’on ouvre la liste des sujets à enseigner – qui relève de la compétence du Conseil supérieur des programmes –, celle-ci risque de se révéler interminable. Mon avis est favorable parce que la disposition figurera dans l’annexe, mais avec cette réserve orale.

Mme Annie Genevard. L’éducation à l’environnement n’est-elle pas déjà effective dans de nombreuses écoles ? Ne figure-t-elle pas dans la loi de 2005 ? Je ne crois pas que le terrain soit vierge.

M. Thierry Braillard. Il est regrettable que l’amendement spécifie quatre thèmes parmi tous ceux qui existent. La formule « tels que la qualité de l’air, les changements climatiques, la gestion des ressources ou la préservation de la biodiversité » dresse une liste restrictive ; en rester aux « grands enjeux environnementaux » serait préférable.

Mme Barbara Pompili. Ne pourrait-on pas remplacer « tels que » par « notamment », pour ouvrir le champ des possibles ?

Mme Julie Sommaruga. Madame Genevard, l’éducation à l’environnement n’existe pas partout. Certaines collectivités font l’effort de mettre en place cet enseignement dans les écoles primaires, mais ailleurs, par manque de moyens ou de motivation, ce n’est pas le cas. L’inscrire dans la loi encouragera à le faire.

M. le président Patrick Bloche. Plutôt que « tels que » ou « notamment », je suggère d’opter pour « comme », qui introduit une illustration non restrictive : « Cette éducation doit d’une part viser à nourrir la réflexion des élèves sur les grands enjeux environnementaux comme la qualité de l’air, les changements climatiques, la gestion des ressources ou la préservation de la biodiversité ».

Mme Barbara Pompili. C’était notre rédaction d’origine ; nous sommes donc parfaitement d’accord.

La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.

Puis elle adopte l’amendement rédactionnel AC 63 du rapporteur.

Elle en vient ensuite à l’amendement AC 97 de M. Frédéric Reiss.

M. Frédéric Reiss. Cet amendement propose de supprimer l’alinéa 93 afin de garder la définition des cycles datant de la loi d’orientation de 1989, avec notamment, à l’école maternelle, le cycle des apprentissages premiers pour les élèves de la petite et de la moyenne section et le cycle des apprentissages fondamentaux pour ceux de la grande section, du CP et du CE1. On peut d’ailleurs se demander à quelle définition

N° 767 tome I - Rapport sur le projet de loi dorientation et de programmation pour la refondation de lécole de la République (n°653)

N° 767 tome I - Rapport sur le projet de loi dorientation et de programmation pour la refondation de lécole de la République (n°653)