N° 1621
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 11 décembre 2013
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant l’approbation de l’avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Canada tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l’évasion fiscale en matière d’impôts sur le revenu et la fortune,
PAR M. Jean GLAVANY
Député
——
ET
ANNEXE : TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Voir les numéros :
Sénat : 517 (2012-2013), 11, 12 et T.A. 24 (2013-2014).
Assemblée nationale : 1472.
SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 5
I. LA NÉGOCIATION ET LES CONDITIONS D’ENTRÉE EN VIGUEUR DU PRÉSENT AVENANT 7
II. L’EXTENSION À LA NOUVELLE-CALÉDONIE DU CHAMP D’APPLICATION DE LA CONVENTION FISCALE FRANCO-CANADIENNE 9
A. L’EXTENSION DE LA CONVENTION FRANCO-CANADIENNE, CONDITION DU MONTAGE FINANCIER DU COMPLEXE DE KONIAMBO 9
B. LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET POLITIQUE DU PROJET DE KONIAMBO 10
1. Le nickel, une ressource essentielle pour l’économie de la Nouvelle-Calédonie 10
2. Le complexe de Koniambo, un enjeu économique considérable à l’échelle locale 11
3. Mais aussi un enjeu pour l’équilibre politique de la Nouvelle-Calédonie 11
a. L’évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie 11
b. La nécessité d’un rééquilibrage entre les régions 12
C. LES INCITATION FISCALES ACCORDÉES PAR AILLEURS PAR LA NOUVELLE-CALÉDONIE ET LA FRANCE 13
III. LA MISE À JOUR DES RÈGLES D’ÉCHANGE D’INFORMATIONS FISCALES AVEC LE CANADA 15
A. LE CANADA, UN PARTENAIRE ÉCONOMIQUE IMPORTANT 15
B. UNE TRANSCRIPTION DU MODÈLE DE CONVENTION FISCALE DE L’OCDE 16
1. L’évolution du modèle de l’OCDE 16
2. Une transposition exacte du modèle en vigueur, sauf sur un point 18
C. L’AVENIR : L’ÉCHANGE AUTOMATISÉ DES DONNÉES FISCALES 19
CONCLUSION 23
TRAVAUX DE LA COMMISSION 25
ANNEXE 1 : TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 27
ANNEXE 2 : ARTICLE 26 DU MODÈLE DE CONVENTION FISCALE DE L’OCDE 29
ANNEXE 3 : LISTE DES ÉTATS OU TERRITOIRES AYANT CONCLU AVEC LA FRANCE UNE CONVENTION FISCALE D’ASSISTANCE ADMINISTRATIVE 31
Le présent projet de loi a pour objet la ratification d’un avenant à la convention fiscale en vigueur entre la France et le Canada, qui remonte à 1975.
Cette convention fiscale est de facture classique et comporte les clauses habituelles destinées à éviter les doubles impositions, mais aussi à organiser une coopération entre les administrations des deux États pour lutter contre la fraude fiscale.
L’avenant signé en 2010, qu’il est proposé de ratifier, modifie la convention de 1975 sur deux points :
– il étend son champ d’application à la Nouvelle-Calédonie, afin de rendre éligible une entreprise canadienne ayant investi dans le projet minier et métallurgique de Koniambo à un régime fiscal de faveur (au Canada) ; l’importance économique mais aussi politique de ce projet, destiné à assurer un certain rééquilibrage entre les provinces et les communautés de Nouvelle-Calédonie, explique l’intervention d’investisseurs canadiens et l’implication des pouvoirs publics français ;
– il réécrit les stipulations portant sur les échanges de renseignements fiscaux (pour lutter contre la fraude) entre la France et le Canada, afin de les adapter à l’évolution du standard international en la matière, qui est édicté par l’OCDE.
La France et le Canada sont liés par une convention fiscale classique qui a été signée le 2 mai 1975 et a déjà fait l’objet de deux avenants en date du 16 janvier 1987 et du 30 novembre 1995.
Ce sont les autorités canadiennes qui ont demandé en 2004 une nouvelle négociation, laquelle a débouché sur le présent avenant. L’objet de la demande canadienne était l’extension du champ de la convention bilatérale au cas de la Nouvelle-Calédonie ; cette extension est prévue par l’article II du présent avenant. Les stipulations de son article Ier, à savoir l’aménagement des règles relatives à l’échange de renseignements fiscaux entre les deux pays, ont été introduites ensuite dans la négociation.
La modification d’une convention fiscale passée par la France implique naturellement un accord international signé par la France, mais, dans le cas d’espèce, il fallait aussi que la collectivité de Nouvelle-Calédonie, non seulement soit associée à la négociation, mais même en ratifie le résultat, en application de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999.
En effet, la Nouvelle-Calédonie bénéficie de la compétence fiscale et l’article 29 de cette loi dispose que « dans les domaines de compétence de la Nouvelle-Calédonie, le congrès [instance délibérante de la Nouvelle-Calédonie] peut autoriser par délibération le président du gouvernement à négocier, dans le respect des engagements internationaux de la République, des accords [avec des sujets du droit international] (…). Les accords prévus au présent article sont soumis à la délibération du congrès. En cas d’accord du congrès, ils sont, s’il y a lieu, soumis à ratification ou à approbation dans les conditions prévues aux articles 52 et 53 de la Constitution [c’est-à-dire la ratification par le Parlement français] ».
Le congrès néo-calédonien a adopté le 4 janvier 2008 la délibération autorisant le président du gouvernement local à négocier le texte et à procéder à sa signature. Puis, l’avenant ayant été signé le 2 février 2010, le congrès l’a approuvé le 20 septembre 2012.
Par ailleurs, l’avenant a également été ratifié en février 2011 par le Canada et, du côté français, le présent projet de loi de ratification a été adopté le 21 octobre 2013 par le Sénat.
En conséquence de ce qui a été dit plus haut, il ne manque plus que le vote de l’Assemblée nationale pour que le présent avenant puisse entrer en vigueur.
Cette situation explique l’urgence dans laquelle nous l’examinons. En effet, l’article III de l’avenant, relatif à son entrée en vigueur, le rend applicable à compter du 1er janvier suivant celle-ci, compte tenu du caractère annualisé de la plupart des impôts directs (les règles fiscales changent généralement au 1er janvier, l’impôt sur le revenu est déclaré et calculé une fois par an, etc.). L’adoption du présent projet de loi de ratification avant la fin décembre 2013 devrait donc permettre que les stipulations de l’avenant soient applicables au 1er janvier 2014.
Outre les articles III et IV concernant son entrée en vigueur et sa publication, le présent avenant ne comprend que deux dispositions :
– l’article II, qui en a justifié la négociation, étend donc la convention fiscale franco-canadienne à la Nouvelle-Calédonie afin de stabiliser le montage fiscal de l’investissement d’une société canadienne dans l’usine de nickel de Koniambo ;
– l’article Ier améliore la coopération administrative entre la France et le Canada dans la lutte contre la fraude fiscale.
II. L’EXTENSION À LA NOUVELLE-CALÉDONIE DU CHAMP D’APPLICATION DE LA CONVENTION FISCALE FRANCO-CANADIENNE
Bien qu’il semble procéder à une réécriture d’ensemble de l’article 28 de la convention fiscale franco-canadienne de 1975, l’objet unique de l’article II du présent avenant est d’étendre le champ d’application territoriale de cette convention à la Nouvelle-Calédonie. Dans le texte en vigueur, ce champ ne couvre que la France métropolitaine, les départements d’outre-mer et Saint-Pierre-et-Miquelon.
Cette extension a pour objet de permettre l’application au cas de la Nouvelle-Calédonie de la législation canadienne qui autorise le rapatriement en franchise d’impôt (canadien) des dividendes des filiales de sociétés canadiennes à l’étranger, mais à la condition qu’il existe une convention fiscale couvrant la juridiction où elles sont situées.
Cette extension à la Nouvelle-Calédonie vise en fait une situation particulière, celle de l’investissement d’une société minière canadienne dans le projet d’exploitation du nickel à Koniambo.
A. L’EXTENSION DE LA CONVENTION FRANCO-CANADIENNE, CONDITION DU MONTAGE FINANCIER DU COMPLEXE DE KONIAMBO
Comme le rappelle l’étude d’impact du présent projet de loi, la mise en exploitation du gisement de nickel de Koniambo constitue l’un des éléments-clé du compromis politique qui a présidé aux « accords de Nouméa » de 1998, pour les raisons développées infra dans le présent rapport.
Pour être plus précis, c’est l’« accord de Bercy » du 1er février 1998 entre le gouvernement français et les forces politiques locales qui prévoit le projet minier et industriel de Koniambo, dans le cadre d’un rééquilibrage économique au profit de la province Nord à majorité kanak. Le site a en conséquence été retiré (contre compensations) à son propriétaire, Eramet, et confié à la société Koniambo Nickel SAS, entreprise détenue à 51 % par la province Nord (au travers de la Société minière du sud Pacifique-SMSP) et à 49 % par la société canadienne Falconbridge, remplacée depuis par Xstrata Nickel.
Le coût du projet s’est finalement révélé plus élevé que prévu initialement (5 milliards de dollars au lieu de 2,2 milliards) et sa rentabilisation pour les investisseurs canadiens passe par la possibilité pour eux de faire remonter les bénéfices de leur filiale de Nouvelle-Calédonie au Canada sans qu’ils soient, dans ce pays, incorporés au résultat de la société mère et donc soumis à l’impôt canadien sur les sociétés. La loi fiscale canadienne autorise cette exonération – de même que la loi française dans le régime fiscal dit « mère-filles » –, mais la subordonne à l’existence d’une convention fiscale applicable.
Il est nécessaire de rappeler le contexte économique et politique néo-calédonien pour apprécier l’importance du projet de Koniambo.
La Nouvelle-Calédonie affiche un PIB par habitant proche de 29 000 euros (1), qui est l’un des plus élevés de l’outre-mer, essentiellement grâce à une ressource, le nickel. Ce métal est notamment utilisé dans de nombreux aciers inoxydables et aussi d’autres alliages (cupro-nickel, par exemple), car il a plusieurs qualités physiques et chimiques (résistance à la corrosion, réduction de la dilatation…).
La Nouvelle-Calédonie est l’un des grands producteurs mondiaux de minerai de nickel, avec la Russie, l’Indonésie, les Philippines, le Canada et l’Australie. Selon l’étude d’impact afférente au présent projet de loi, la Nouvelle-Calédonie réaliserait aujourd’hui environ 8 % de la production mondiale, part qui pourrait monter à 15 % dans les années qui viennent du fait de la mise en œuvre de plusieurs grands projets, dont celui de Koniambo. L’île passerait alors du 5ème au 3ème rang mondial pour la production de nickel, dont par ailleurs elle détiendrait entre 20 % et 30 % des réserves mondiales.
Le nickel apporte aujourd’hui plus de 90 % des revenus d’exportation de la Nouvelle-Calédonie, ce qui n’empêche pas ses échanges extérieurs de rester fortement déficitaires. En effet, les autres activités (une agriculture principalement vivrière, un peu d’industrie légère et surtout le tourisme, avec, en 2012, 112 000 visiteurs auxquels il faut ajouter plus de 200 000 croisiéristes ayant fait escale) restent insuffisamment développées.
Le nickel est encore aujourd’hui au cœur des débats politiques concernant la Nouvelle-Calédonie. Dans ses comptes-rendus de la 11ème session du comité des signataires de l’accord de Nouméa, qui s’est tenue en octobre 2013, la presse s’est fait l’écho de la difficulté des différentes composantes de l’échiquier politique local à se mettre d’accord sur une stratégie commune du nickel. Plus récemment encore, fin novembre 2013, une délégation conduite par le président du congrès et le vice-président du gouvernement néo-calédoniens s’est rendue en Indonésie, autre gros pays exportateur, pour proposer la création d’une organisation des pays producteurs (une « OPEP du nickel ») en réaction à la situation actuelle de baisse des cours internationaux du nickel.
L’insuffisance du développement de l’économie néo-calédonienne « hors nickel » a aussi pour conséquence qu’elle reste dépendante des transferts financiers de la métropole. D’après la Cour des comptes (2), les dépenses publiques locales ne restent financées qu’à 55 % par les prélèvements obligatoires divers opérés en Nouvelle-Calédonie et l’État dépense annuellement au moins 1,2 milliard d’euros en Nouvelle-Calédonie (principalement en dépenses de personnel qui correspondent notamment à la prise en charge des enseignants).
Le complexe minier et métallurgique de Koniambo vient d’entrer en activité (premier semestre 2013). Il comprend une mine, une fonderie de nickel par procédé pyrométallurgique, une centrale électrique et d’autres infrastructures, notamment un port privé en eau profonde, un convoyeur terrestre de 11 km et une usine de dessalement de l’eau de mer.
La phase de construction de l’usine a généré plusieurs millions d’heures de travail, donc plusieurs milliers d’emplois.
La montée en puissance progressive de l’exploitation en 2014 devrait permettre d’atteindre une production annuelle de 60 000 tonnes de nickel contenu, avec 25 ans d’exploitation assurée. À terme, l’usine devrait, selon l’étude d’impact du présent projet de loi, employer directement 760 personnes et contribuer à l’emploi direct et indirect de 5 200 personnes – chiffre à rapporter à une population totale de 245 000 Néo-Calédoniens. En rythme de croisière, l’activité de l’usine pourrait augmenter le produit industriel brut de la Nouvelle-Calédonie d’environ 8 %.
Après les affrontements des années 1980 entre les partis indépendantistes représentant la population d’origine kanak et les partis favorables au maintien de la Nouvelle-Calédonie dans la République, plutôt soutenus par les populations qui n’avaient pas une origine indigène (3), les accords « de Matignon » en 1988, puis « de Nouméa » en 1998, ont doté la Nouvelle-Calédonie d’un très large degré d’autonomie.
La Nouvelle-Calédonie est désormais une collectivité d’outre-mer à statut sui generis : le titre XIII de la Constitution (française) lui est consacré. Non seulement de très larges compétences lui ont été transférées, mais elle dispose même de certains attributs de souveraineté : une citoyenneté calédonienne a été instituée ; une certaine capacité d’action internationale est reconnue à la Nouvelle-Calédonie ; son congrès vote des « lois de pays », sous le contrôle du Conseil constitutionnel, auquel elles peuvent être déférées.
L’accord de Nouméa a entraîné la création d’un gouvernement collégial fondé sur les principes de consensus et de pluralité politique dans le but de préserver les droits des minorités.
Entre 2014 et 2018, un referendum devra être organisé sur certaines questions constitutionnelles, telles que le transfert à la Nouvelle-Calédonie des compétences régaliennes, l’accès à un statut international de pleine responsabilité et la transformation de la citoyenneté néo-calédonienne en nationalité.
La préparation de cette nouvelle phase a conduit à la mise en place, en 2010, d’un comité de suivi de la mise en œuvre de l’accord de Nouméa et d’un comité sur l’avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie. Tout récemment, la loi organique n° 2013-1027 du 15 novembre 2013 a procédé à plusieurs aménagements qui renforcent la capacité de la Nouvelle-Calédonie à s’administrer elle-même : possibilité de créer des autorités administratives indépendantes et dévolution de pouvoirs de police administrative au président du gouvernement, notamment.
L’équilibre entre les trois provinces néo-calédoniennes est l’une des clés pour limiter les tensions dans l’évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie, car c’est aussi l’équilibre entre les populations de différentes origines qui se joue là. Lors du recensement de 2009 (rapporté par l’INSEE), près de 97 % des habitants de la province des îles Loyauté et près de 74 % de ceux de la province Nord se sont déclarés kanaks, contre moins de 27 % dans la province Sud.
Or, les inégalités territoriales restent considérables. Si l’on prend par exemple les indicateurs de développement humain, on voit qu’ils sont globalement assez bons pour la Nouvelle-Calédonie dans son ensemble (une espérance de vie à la naissance qui est de 76 ans, un taux d’alphabétisation des adultes supérieur à 96 %...), mais que cela recouvre de grandes disparités. 66 % de la population âgée de 14 ans et plus vivant dans la province Nord et les îles Loyauté n’a aucune qualification, alors que ce chiffre n’est que de 35 % dans la province Sud. Les écarts de revenu et de modes de vie sont également très grands. Selon les données du recensement de 2009, le taux d’équipement des ménages en sanitaires (WC et douche) est de 94 % dans la province Sud contre 61 % dans la province Nord, leur taux d’équipement en ordinateurs de 64 % contre 32 %, leur taux d’accès à Internet de 45 % contre 14 %, etc.
L’usine de Koniambo est située dans la province Nord et c’est ce qui en fait un enjeu politique déterminant.
L’entrée en vigueur du présent avenant aura pour seule incidence fiscale l’application d’un régime de faveur au Canada, donc pas d’incidence sur les finances publiques françaises.
Il faut cependant rappeler que, par ailleurs, les investissements dans l’exploitation du nickel en Nouvelle-Calédonie et en particulier le projet de Koniambo bénéficient d’incitations fiscales nationales et locales.
La fiscalité minière repose essentiellement, en Nouvelle-Calédonie, sur un impôt de 35 % sur les bénéfices. Mais, par la loi du pays n° 2002-19 du 29 avril 2002, le congrès de Nouvelle-Calédonie a prévu des mesures spécifiques en faveur du secteur, comprenant notamment une possibilité d’exonération de la plupart des impôts traditionnels pendant la phase de construction et les quinze premières années d’exploitation des installations. De plus, il est possible d’appliquer des mécanismes de défiscalisation des sommes investies : outre le dispositif national de défiscalisation des investissements outre-mer, qui permet aux contribuables français de bénéficier d’une réduction d’impôt sur le revenu ou sur les sociétés couvrant une fraction des sommes investies, un mécanisme comparable a été mis en place en Nouvelle-Calédonie (et dans d’autres collectivités d’outre-mer). Dans son récent rapport précité, la Cour des comptes relève que, souvent des « projets ont pu bénéficier d’une double défiscalisation, nationale et locale, pour plus de 80 % des projets en Polynésie française, de 1995 à 2010, et en Nouvelle-Calédonie de 2002 à 2010 » (4).
Globalement, estime la Cour dans le même rapport, en Nouvelle-Calédonie, « près de 840 millions d’euros ont bénéficié à l’exploitation industrielle du nickel, dont 420 millions relèvent de la logique du soutien fiscal sectoriel. Les moyens de soutien ont couvert tout le cycle de production du nickel : maintien des droits de concession à un niveau volontairement faible pour faciliter la mise en exploitation, exonération complète des impôts, droits et taxes exigibles pendant la construction des installations et les quinze premières années d’exploitation des usines, suivies de cinq ans de demi-taxation (…) » – ces dispositifs auraient notamment bénéficié au projet de Koniambo.
Outre l’effort consenti par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, l’État a également soutenu financièrement le projet de Koniambo, à hauteur d’au moins 330 millions d’euros selon un rapport sénatorial de 2005 (5) : suite à l’« accord de Bercy » précité, il a indemnisé Eramet à hauteur de plus de 150 millions d’euros pour avoir cédé ses droits sur le site de Koniambo (en échange d’un autre gisement moins intéressant) afin d’y permettre un projet sous contrôle de la province Nord ; par ailleurs, la perte de recettes fiscales résultant du bénéfice de la défiscalisation a été évaluée (ex ante) à plus de 180 millions d’euros ; s’y ajoutait de plus une garantie de l’apport de la province Nord.
L’article Ier du présent avenant propose une nouvelle rédaction de l’article 26 de la convention fiscale en vigueur entre la France et le Canada. Cet article traite des échanges d’informations entre administrations, qui permettent aux États de lutter contre la fraude fiscale internationale.
L’objet de la modification ici proposée est de prendre en compte l’évolution du modèle international, fourni par l’OCDE, qui régit ce type de stipulations.
Les conventions fiscales bilatérales de la France sont autant que possibles conformes à ce modèle et donc revues à cette fin quand l’occasion s’en présente, notamment, comme dans le cas présent, lorsqu’une autre modification doit être effectuée. Cette modification va naturellement dans le sens d’un renforcement des moyens de lutte contre la fraude fiscale internationale.
Il est important pour la France de disposer d’une convention fiscale efficace avec le Canada, non parce que ce pays serait un « paradis fiscal » – il n’en est rien –, mais simplement parce que c’est un partenaire majeur pour nos échanges, tant humains qu’économiques. Nous devons donc mettre en place avec lui des mécanismes de coopération fiscale qui évitent de décourager les échanges et notamment les investissements croisés, mais permettent aussi de contrôler les éventuels abus et fraudes, ce qui est précisément l’objet des conventions fiscales.
En matière commerciale, la France est le 9ème partenaire du Canada, avec des flux commerciaux dépassant 6 milliards d’euros.
En matière d’investissements, la France est le 7ème investisseur étranger au Canada. 550 entreprises françaises y sont implantées et y emploient 85 000 personnes. Dans l’autre sens, le Canada est le 10ème investisseur étranger (le 3ème non-européen) en France. On compte 280 filiales de sociétés canadiennes dans notre pays, qui y représentent 40 000 emplois.
De plus, les échanges bilatéraux pourraient s’intensifier dans le cadre de l’accord bilatéral Union européenne-Canada, dit « CETA » (Comprehensive Economic and Trade Agreement), qui est en bonne voie puisque la Commission européenne et le gouvernement canadien ont trouvé le 18 octobre 2013 un compromis politique sur les points qui restaient en discussion, ouvrant la voie à la finalisation du texte. Cet accord devrait aboutir au démantèlement des droits de douane entre les deux parties sur plus de 99 % des lignes tarifaires et comprendrait notamment une meilleure protection des indications géographiques protégées européennes et un meilleur accès des fromages européens au marché canadien, en contrepartie d’une plus grande ouverture du marché européen à la viande de bœuf canadienne.
Enfin, il faut signaler l’intensité de la circulation des hommes – et donc des contribuables potentiels… – entre les deux pays : le Canada accueille officiellement la 7ème communauté d’expatriés français au monde, avec 79 000 de nos compatriotes inscrits sur les registres consulaires ; et le nombre réel de Français installés au Canada est estimé au double, soit environ 150 000. Dans l’autre sens, 60 000 Canadiens environ vivraient en France.
Les stipulations du présent article étant directement inspirées par les normes de référence élaborées sous les auspices de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) par le Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements à des fins fiscales, il est utile de présenter rapidement ces normes.
C’est dès 1963 que l’OCDE a élaboré un modèle de convention fiscale, qui ne s’impose pas juridiquement, mais a été proposé pour faciliter et normaliser la rédaction et la conclusion de conventions fiscales bilatérales. L’objectif premier était d’éviter les situations de double imposition, préjudiciables au développement des activités internationales des entreprises. Mais la problématique de la lutte contre la fraude fiscale a aussi été progressivement prise en compte. L’OCDE revendique avoir inspiré avec son modèle plus de trois-mille conventions fiscales bilatérales.
Ce modèle, constamment remis à jour depuis, et complété par des « commentaires » interprétatifs officiels, comporte désormais un « article 26 » consacré à l’échange de renseignements à des fins fiscales, qui est reproduit en annexe 2 du présent rapport.
● Les autorités compétentes et le champ des renseignements qui peuvent être demandés en matière fiscale
Dans sa version actuelle, le modèle d’article 26 de l’OCDE dispose que « les autorités compétentes des États contractants échangent les renseignements vraisemblablement pertinents pour appliquer les dispositions de la présente convention ou pour l’administration ou l’application de la législation interne relative aux impôts de toute nature ou dénomination perçus pour le compte des États contractants, de leurs subdivisions politiques ou de leurs collectivités locales (…) ».
L’objet des échanges de renseignements étant l’administration et l’application de la législation fiscales, il est clair que les « autorités compétentes » sont de nature gouvernementale ou administrative et pas judiciaire : ce qui est visé est bien la coopération entre administrations fiscales.
Le champ des renseignements qui peuvent être demandés en matière fiscale apparaît large :
– l’objet des renseignements susceptibles d’être transmis est l’application de l’ensemble des législations fiscales internes, quelle que soit la nature des impôts et y compris s’agissant des impôts locaux ;
– ces renseignements doivent être « vraisemblablement pertinents », formule qui a été substituée en 2002 au mot « nécessaires », plus restrictif. Selon le commentaire officiel associé au « modèle », « la norme de "pertinence vraisemblable" a pour but d’assurer un échange de renseignements en matière fiscale qui soit le plus large possible tout en indiquant clairement qu’il n’est pas loisible aux États contractants "d’aller à la pêche aux renseignements" ou de demander des renseignements dont il est peu probable qu’ils soient pertinents pour élucider les affaires fiscales d’un contribuable déterminé. Dans le contexte de l’échange de renseignements sur demande, la norme exige qu’au moment où la demande est formulée, il doive y avoir une possibilité raisonnable que les renseignements demandés se révèleront pertinents (…) ». Il est précisé qu’une demande ne peut être rejetée au seul motif qu’elle ne précise pas le nom et l’adresse du contribuable contrôlé.
Par ailleurs, le modèle de l’OCDE dispose que la partie requise doit utiliser les pouvoirs dont elle dispose pour obtenir et transmettre les renseignements demandés, même si elle n’en a pas besoin à ses propres fins fiscales.
● Les restrictions
Le modèle de l’OCDE prévoit des clauses de confidentialité des renseignements transmis, dans un souci compréhensible de respect des droits des contribuables, sans toutefois que cela empêche dans certains cas l’utilisation des renseignements obtenus à des fins autres que fiscales.
Surtout, le refus de répondre à des demandes de renseignement est admis pour plusieurs motifs :
– leur non-conformité à la législation de la partie requise ou de la partie requérante ;
– mais aussi leur non-conformité à la « pratique administrative normale » de l’une ou l’autre ;
– le secret commercial, industriel, professionnel et sur les procédés commerciaux ;
– enfin, le fait que la communication d’un renseignement « serait contraire à l’ordre public ».
● Les limitations à ces restrictions
Enfin, depuis 2005, le modèle intègre des limitations à ces restrictions :
– la partie requise ne peut invoquer les restrictions susmentionnées au motif que les renseignements demandés n’auraient pas d’intérêt pour elle dans son cadre national (sinon, il serait trop aisé d’opposer les « pratiques administratives normales », qui, par construction, ne comprennent pas la recherche d’informations inutiles à l’administration ; un paradis fiscal ne doit pas pouvoir exciper du fait que justement il ne se préoccupe pas de la fraude fiscale…) ;
– ces restrictions ne permettent pas non plus de refuser de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci sont détenus par une banque, un autre établissement financier, ou se rattachent aux droits de propriété d’une personne ; en d’autres termes, l’existence d’une législation nationale protégeant le secret bancaire n’est pas un motif valable de refus dans le modèle de l’OCDE.
Le présent avenant propose une transposition exacte du modèle d’article 26 de l’OCDE dans sa dernière version, sous réserve d’une différence présentée infra.
La transposition des dernières améliorations du modèle de l’OCDE, effectuée dans le cas d’espèce avec le Canada, est une politique générale de la France, qui l’introduit dans ses conventions fiscales bilatérales au fur et à mesure de leurs révisions : le tableau présenté en annexe 3 du présent rapport rend compte de l’avancement de ce processus de mise à jour.
Par rapport au texte en vigueur de la convention franco-canadienne, qui remonte à 1995, la nouvelle rédaction ici proposée, en intégrant les modifications effectuées depuis lors dans le modèle de l’OCDE, présente plusieurs avancées :
– les renseignements fiscaux susceptibles d’être demandés à l’autre partie pourront concerner les impôts « de toute nature ou dénomination » et non plus seulement ceux mentionnés dans la convention (c’est-à-dire les impôts directs tels que l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés, la taxe sur les salaires et l’impôt de solidarité sur la fortune), ce qui rendra donc la convention applicable aux fraudes aux impôts indirects tels que la TVA ;
– elle substitue à la notion de renseignements « nécessaires » celle de renseignements « vraisemblablement pertinents » pour définir les renseignements fiscaux qui peuvent être demandés à l’autre partie, ce qui permettra, comme on l’a dit supra, d’avoir une conception plus large de ces renseignements ;
– elle oblige la partie requise à utiliser les pouvoirs dont elle dispose pour obtenir et transmettre les renseignements demandés, même si elle n’en a pas besoin à ses propres fins fiscales ;
– elle rend impossible l’invocation du secret bancaire (dans l’hypothèse où une loi nationale le prévoirait) pour refuser la transmission d’une information.
On doit toutefois observer que la rédaction du présent avenant continue de s’écarter de celle du modèle de l’OCDE sur un point : l’échange d’informations fiscales n’y est prévu que pour les impôts « perçus pour le compte des États contractants » – en l’espèce la France et le Canada – et ne vise pas, à la différence du modèle de l’OCDE, ceux affectés à « leurs subdivisions politiques [ou] leurs collectivités locales ».
Selon les réponses de l’administration au questionnaire de la commission des affaires étrangères, cette exclusion des impôts locaux du champ des échanges de renseignements fiscaux, outre qu’elle est dans la continuité de la convention franco-canadienne dans son état en vigueur, serait conforme aux pratiques canadiennes : on la retrouve dans d’autres conventions fiscales récemment négociées par le Canada.
Cependant, l’autre objet du présent avenant étant l’extension du champ de l’ensemble de la convention fiscale franco-canadienne au cas de la Nouvelle-Calédonie, on ne peut manquer de s’interroger sur l’articulation entre les deux dispositifs : la Nouvelle-Calédonie étant une « subdivision politique » de la France et dotée de l’autonomie fiscale, on peut supposer que le texte du présent avenant n’imposera pas l’échange d’informations entre l’administration fiscale autonome de Nouvelle-Calédonie et le Canada, alors même que les dispositions permettant d’éviter la double imposition des sociétés canadiennes actives en Nouvelle-Calédonie seront en revanche applicables – c’est, on l’a vu, l’objet même de l’article II du présent avenant.
Le présent avenant, signé en 2010, ne peut naturellement prendre en compte les dernières évolutions, qui sont en cours, des standards internationaux sur l’échange des données fiscales. Ces évolutions, qui devront être intégrées dans les années qui viennent aux instruments interétatiques de lutte contre la fraude fiscale, méritent toutefois d’être rappelées, car elles devraient permettre un véritable saut dans l’efficacité de la coopération internationale contre la fraude fiscale.
L’échange automatique de données est à l’origine une initiative unilatérale des États-Unis : le « Foreign account tax compliance act » (FATCA) résulte d’une loi américaine du 18 mars 2010. Ce dispositif, applicable au 1er juillet 2014, fera obligation, pour les établissements financiers étrangers, de fournir systématiquement aux services fiscaux américains des informations sur les comptes détenus directement ou indirectement par des contribuables américains (soit, outre les personnes résidant aux États-Unis, les citoyens américains résidant à l’étranger, les titulaires d’une carte de résident permanent aux États-Unis, les personnes ayant des biens substantiels aux États-Unis, ainsi que leurs proches). Le non-respect de cette obligation sera sanctionné par l’application d’une retenue à la source de 30 % sur les flux financiers alimentant ces comptes et dont la source se situerait a priori aux États-Unis.
Ce dispositif représentera donc un changement fondamental dans le fonctionnement de la coopération administrative interétatique en matière fiscale : il ne s’agira plus de devoir répondre à des demandes ponctuelles d’informations, mais de communiquer systématiquement, à intervalles réguliers, des « blocs » de renseignements relatifs à diverses catégories de revenus (dividendes, intérêts, redevances, salaires, pensions, etc.), depuis le pays de la source du revenu au pays de résidence du contribuable.
Le 5 février 2012, la France, l’Allemagne, l’Italie, l’Espagne et le Royaume-Uni ont signé un protocole avec les États-Unis où ils s’engageaient à faire appliquer ce dispositif à leurs propres banques. Le Royaume-Uni, l’Allemagne, l’Espagne, mais aussi le Mexique, le Japon et la Suisse ont ensuite signé des accords bilatéraux sur le FATCA avec les États-Unis. La France l’a également fait tout récemment, le 14 novembre 2013, sur une base de réciprocité. Les premiers échanges d’informations entre les deux pays, qui porteront sur des données collectées à partir du 30 juin 2014, devraient avoir lieu en septembre 2015.
Au plan multilatéral, le G20 encourage les États à développer l’échange automatique et a chargé l’OCDE de préparer, d’ici février 2014, un standard international qui pourra être généralisé. Pour qu’un dispositif international puisse être fonctionnel, il faudra en effet une normalisation technique détaillée des données à échanger et l’établissement d’une plateforme juridique multilatérale (qui pourrait reposer sur une nouvelle évolution du modèle de convention bilatérale sur les échanges d’informations fiscales ou sur l’élaboration d’un accord type permettant aux signataires de la Convention multilatérale concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale de 1988 d’opter pour l’échange automatique de renseignements).
Dans leur déclaration commune consécutive au G20 de Saint-Pétersbourg des 5 et 6 septembre 2013, les chefs d’État et de gouvernement ont indiqué qu’ils comptaient pouvoir mettre en œuvre effectivement l’échange automatisé d’ici fin 2015.
Au niveau européen, la France, l’Allemagne, l’Espagne, l’Italie et le Royaume-Uni ont pris l’initiative le 9 avril 2013 de demander à la Commission européenne de soutenir un projet pilote d’échange automatique de même nature dans l’Union et d’amender le droit européen en cohérence avec cette évolution. De toute façon, dès lors que des États membres de l’Union auront signé des accords « FATCA » avec les États-Unis, ils ne pourront refuser aux autres États-membres le bénéfice du même dispositif (en application d’une « clause de la nation la plus favorisée » prévue par une directive européenne (6)). La Commission a proposé le 12 juin 2013 une révision de la directive de 2011 sur la coopération administrative en matière fiscale, actuellement en cours de discussion. Plus généralement, dans sa Communication pour un plan d’action pour renforcer la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales du 6 décembre 2012, elle a proposé plusieurs mesures novatrices, par exemple la mise en place d’un numéro d’identification fiscale commun pour les contribuables européens.
Alors qu’elle avait connu dans les années 1980 des troubles très graves, la Nouvelle-Calédonie donne depuis lors l’exemple d’une évolution politique pacifiée et consensuelle. Il est important que ce climat favorable perdure car nous approchons d’échéances lourdes, avec la future organisation du referendum. Une des clés du maintien de ce climat est le rééquilibrage économique et social entre les provinces et les communautés de Nouvelle-Calédonie.
Le projet minier et métallurgique de Koniambo, outre son impact direct sur l’économie et l’emploi, qui est localement considérable, constitue un outil déterminant de ce rééquilibrage territorial. La ratification du présent avenant permettra de consolider économiquement ce projet et n’a pas, en elle-même, d’incidence sur les finances publiques de la France.
Par ailleurs, le présent avenant, en transposant les avancées du standard de l’OCDE, rendra plus facile la coopération entre les administrations fiscales française et canadienne pour lutter contre la fraude fiscale, même si, par construction, la rédaction qui nous est proposée ne peut pas encore intégrer le stade suivant de cette coopération, qui sera l’échange automatisé des données fiscales.
Votre rapporteur vous invite donc à approuver cet avenant.
La commission examine, sur le rapport de M. Jean Glavany, le projet de loi autorisant l’approbation de l’avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Canada tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l’évasion fiscale en matière d’impôts sur le revenu et la fortune, signée le 2 mai 1975 et modifiée par l’avenant du 16 janvier 1987 puis par l’avenant du 30 novembre 1995, signé à Paris le 2 février 2010 (n° 1472), au cours de sa première séance du 11 décembre 2013.
Après l’exposé du rapporteur et suivant ses conclusions, la commission adopte sans modification le projet de loi (n° 1472).
ANNEXE 1 : TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION
Article unique
Est autorisée l’approbation de l’avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Canada tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l’évasion fiscale en matière d’impôts sur le revenu et la fortune, signée le 2 mai 1975 et modifiée par l’avenant du 16 janvier 1987 puis par l’avenant du 30 novembre 1995, signé à Paris le 2 février 2010, et dont le texte est annexé à la présente loi.
______________________________________________________________________
NB : Le texte de l’avenant figure en annexe au projet de loi (n° 1472).
ANNEXE 2 : ARTICLE 26 DU MODÈLE DE CONVENTION FISCALE DE L’OCDE
(version de juillet 2010)
« Échange de renseignements
« 1. Les autorités compétentes des États contractants échangent les renseignements vraisemblablement pertinents pour appliquer les dispositions de la présente Convention ou pour l’administration ou l’application de la législation interne relative aux impôts de toute nature ou dénomination perçus pour le compte des États contractants, de leurs subdivisions politiques ou de leurs collectivités locales dans la mesure où l’imposition qu’elle prévoit n’est pas contraire à la Convention. L’échange de renseignements n’est pas restreint par les articles 1 et 2.
« 2. Les renseignements reçus en vertu du paragraphe 1 par un État contractant sont tenus secrets de la même manière que les renseignements obtenus en application de la législation interne de cet État et ne sont communiqués qu’aux personnes ou autorités (y compris les tribunaux et organes administratifs) concernées par l’établissement ou le recouvrement des impôts mentionnés dans au paragraphe 1, par les procédures ou poursuites concernant ces impôts, par les décisions sur les recours relatifs à ces impôts, ou par le contrôle de ce qui précède. Ces personnes ou autorités n’utilisent ces renseignements qu’à ces fins. Elles peuvent révéler ces renseignements au cours d’audiences publiques de tribunaux ou dans des jugements.
« 3. Les dispositions des paragraphes 1 et 2 ne peuvent en aucun cas être interprétées comme imposant à un État contractant l’obligation :
« a) de prendre des mesures administratives dérogeant à sa législation et à sa pratique administrative ou à celles de l’autre État contractant ;
« b) de fournir des renseignements qui ne pourraient être obtenus sur la base de sa législation ou dans le cadre de sa pratique administrative normale ou de celles de l’autre État contractant ;
« c) de fournir des renseignements qui révéleraient un secret commercial, industriel, professionnel ou un procédé commercial ou des renseignements dont la communication serait contraire à l’ordre public.
« 4. Si des renseignements sont demandés par un État contractant conformément à cet article, l’autre État contractant utilise les pouvoirs dont il dispose pour obtenir les renseignements demandés, même s’il n’en a pas besoin à ses propres fins fiscales. L’obligation qui figure dans la phrase précédente est soumise aux limitations prévues au paragraphe 3 sauf si ces limitations sont susceptibles d’empêcher un État contractant de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci ne présentent pas d’intérêt pour lui dans le cadre national.
« 5. En aucun cas les dispositions du paragraphe 3 ne peuvent être interprétées comme permettant à un État contractant de refuser de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci sont détenus par une banque, un autre établissement financier, un mandataire ou une personne agissant en tant qu’agent ou fiduciaire ou parce que ces renseignements se rattachent aux droits de propriété d’une personne. »
ANNEXE 3 : LISTE DES ÉTATS OU TERRITOIRES AYANT CONCLU AVEC LA FRANCE UNE CONVENTION FISCALE D’ASSISTANCE ADMINISTRATIVE
(en vigueur au 1er octobre 2012)
États ou territoires |
Convention fiscale comportant une clause d’échange de renseignements conforme à l’article 26 du modèle de l’OCDE de 2005 (ou |
Convention fiscale comportant une clause d’échange de renseignements antérieure à l’article 26 du modèle de l’OCDE de 2005 (1) |
Convention fiscale ne comportant pas de clause d’assistance administrative |
Observations (3) |
Afrique du Sud |
X |
|||
Albanie |
X |
|||
Algérie |
X |
|||
Allemagne |
X |
|||
Andorre |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 22/12/2010 | ||
Anguilla |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 15/12/2011 | ||
Antigua et Barbuda |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 28/12/2010. | ||
Antilles néerlandaises |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 01/08/2012 | ||
Arabie Saoudite |
X |
Avenant entré en vigueur le 01/06/2012 | ||
Argentine |
X |
|||
Arménie |
X |
|||
Australie |
X |
|||
Autriche |
X |
Avenant entré en vigueur le 01/05/2012 | ||
Azerbaïdjan |
X |
|||
Bahamas |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 13/09/2010. | ||
Bahreïn |
X |
Avenant entré en vigueur le 01/02/2011. | ||
Bangladesh |
X |
|||
Belgique |
X |
L'avenant signé le 07/07/2009 a été ratifié côté français le 30/09/2010. | ||
Belize |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 19/12/2011 | ||
Bénin |
X |
|||
Bermudes |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 28/10/2010. | ||
Bolivie |
X |
|||
Bosnie Herzégovine |
X |
|||
Botswana |
X |
|||
Brésil |
X |
|||
Bulgarie |
X |
|||
Burkina Faso |
X |
|||
Cameroun |
X |
|||
Canada |
X |
|||
Chili |
X |
|||
Chine |
X |
Avenant paraphé | ||
Chypre |
X |
|||
Congo |
X |
|||
Costa Rica |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 14/12/2011 | ||
Côte d'Ivoire |
X |
|||
Croatie |
X |
|||
Danemark (2) |
||||
Dominique |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 14/12/2011 | ||
Égypte |
X |
|||
Émirats arabes unis |
X |
|||
Équateur |
X |
|||
Espagne |
X |
|||
Estonie |
X |
|||
États-Unis d'Amérique |
X |
|||
Éthiopie |
X |
|||
Finlande |
X |
|||
Gabon |
X |
|||
Géorgie |
X |
|||
Ghana |
X |
|||
Gibraltar |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 09/12/2010. | ||
Grèce |
X |
|||
Grenade |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 09/01/2012 | ||
Guernesey |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 04/10/2010. | ||
Guinée |
X |
|||
Hongrie |
X |
|||
Hong Kong |
X |
Accord fiscal entré en vigueur le 01/12/2011 | ||
Iles Caïmans |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 13/10/2010. | ||
Iles Cook |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 16/11/2011 | ||
Ile de Man |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 04/10/2010. | ||
Iles turques et Caïques |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 14/07/2011 | ||
Iles vierges britanniques |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 18/11/2010. | ||
Inde |
X |
Avenant paraphé | ||
Indonésie |
X |
|||
Iran |
X |
|||
Irlande |
X |
|||
Islande |
X |
|||
Israël |
X |
|||
Italie |
X |
|||
Jamaïque |
X |
|||
Japon |
X |
|||
Jersey |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 11/10/2010. | ||
Jordanie |
X |
|||
Kazakhstan |
X |
|||
Kenya |
X |
|||
Koweït |
X |
|||
Lettonie |
X |
|||
Liban |
X |
|||
Libéria |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 30/12/2011 | ||
Libye |
X |
|||
Liechtenstein |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 19/08/2010. | ||
Lituanie |
X |
|||
Luxembourg |
X |
Avenant entré en vigueur le 29/10/2010. | ||
Macédoine |
X |
|||
Madagascar |
X |
|||
Malaisie |
X |
Avenant entré en vigueur le 01/12/2010. | ||
Malawi |
X |
|||
Mali |
X |
|||
Malte |
X |
Nombre de demandes formulées par la France : 2. | ||
Maroc |
X |
|||
Maurice |
X |
Avenant entré en vigueur le 01/05/2012 | ||
Mauritanie |
X |
|||
Mayotte |
X |
|||
Mexique |
X |
|||
Monaco |
X |
|||
Mongolie |
X |
|||
Monténégro |
X |
|||
Namibie |
X |
|||
Niger |
X |
|||
Nigéria |
X |
|||
Norvège |
X |
|||
Nouvelle-Calédonie |
X |
|||
Nouvelle-Zélande |
X |
|||
Oman |
X |
Avenant signé le 08/04/2012 | ||
Ouzbékistan |
X |
|||
Pakistan |
X |
|||
Panama |
X |
Convention entrée en vigueur le 01/02/2012 | ||
Pays-Bas |
X |
|||
Philippines |
X |
Avenant signé le 25/11/2011 | ||
Pologne |
X |
|||
Polynésie française |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 21/04/2011 | ||
Portugal |
X |
|||
Qatar |
X |
|||
République |
X |
|||
République |
X |
|||
République Tchèque |
X |
|||
Roumanie |
X |
|||
Royaume-Uni |
X |
|||
Russie |
X |
|||
Saint-Barthélemy |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 21/04/2011 | ||
Saint-Christophe et |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 16/12/2010. | ||
Saint-Marin |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 02/09/2010 | ||
Saint-Martin |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 01/05/2011. | ||
Sainte-Lucie |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 20/01/2011. | ||
Saint-Pierre et Miquelon |
X |
|||
Saint-Vincent et les |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 21/03/2011. | ||
Sénégal |
X |
|||
Serbie |
X |
|||
Singapour |
X |
Avenant entré en vigueur le 01/01/2011. | ||
Slovaquie |
X |
|||
Slovénie |
X |
|||
Sri Lanka |
X |
|||
Suède |
X |
|||
Suisse |
X |
Avenant entré en vigueur le 04/11/2010. | ||
Syrie |
X |
|||
Territoire de Taïwan |
X |
Accord administratif du 20/12/2010 introduit dans le droit interne français par l’article 77 de la loi n°2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010. Cette loi est entrée en vigueur le 1er janvier 2011. | ||
Thaïlande |
X |
|||
Togo |
X |
|||
Trinité-et-Tobago |
X |
|||
Tunisie |
X |
|||
Turquie |
X |
|||
Ukraine |
X |
|||
Uruguay |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 31/12/2010. | ||
Vanuatu |
X |
Accord d'échange de renseignements entré en vigueur le 07/01/2011. | ||
Venezuela |
X |
|||
Vietnam |
X |
|||
Yougoslavie |
X |
|||
Zambie |
X |
|||
Zimbabwe |
X |
(1) Les conventions fiscales comportant une clause d’échange de renseignements rédigée selon le nouveau modèle d’article 26 de l’OCDE (2005) ainsi que les accords d’échange de renseignements rédigés selon le modèle de 2002 permettent un échange de renseignements non restreint (colonne 1). Les conventions fiscales, dont la clause d’échange de renseignements est rédigée selon un modèle antérieur à celui de 2005 (colonne 2) produisent, en général, le même effet. Toutefois, la France a renégocié des avenants avec les États pour lesquels une révision de la convention fiscale était nécessaire pour lever toute restriction à l'échange d’information.
(2) L'échange de renseignements avec le Danemark s’inscrit dans le cadre de la directive 77/799/CEE assistance mutuelle.
(3) Les données chiffrées (nombre de demandes émises et de réponses reçues par la France) sont arrêtées au 31/08/2011.
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