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N° 1719 - Avis de M. Dominique Potier sur le projet de loi d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale (n°1627)




N° 1719

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 janvier 2014

AVIS

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES SUR LE PROJET DE LOI d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale (n° 1627)

PAR M. Dominique POTIER

Député

——

Voir les numéros : 1627, 1719 et 1734.

SOMMAIRE

___

Pages

I. UNE REFONTE D’ENVERGURE DES OBJECTIFS ET DES MODALITÉS DE MISE EN œUVRE DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT 7

A. VERS UNE POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT PLUS COHÉRENTE 7

1. Des priorités mieux affirmées 7

a. Le développement durable devient l’objectif premier de la politique de développement 7

b. La politique de développement est dotée d’objectifs explicites, en cohérence avec les engagements internationaux de la France 7

2. Un impératif de cohérence avec l’ensemble des politiques publiques touchant au développement 8

3. La recherche de la transparence et d’une plus grande efficacité 9

B. UNE MEILLEURE ASSOCIATION DU PARLEMENT 9

1. Le choix du véhicule de la loi de programmation 9

2. Le renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement 10

II. CEPENDANT, LE VOLET ÉCONOMIQUE DU TEXTE MÉRITERAIT D’ÊTRE RENFORCÉ 11

1. Le secteur privé apporte une contribution décisive au développement 11

2. En conséquence, sa responsabilité dans le développement devrait être précisée 11

a. La responsabilité sociale et environnementale des entreprises dans le développement 11

b. Lutte contre l’opacité financière et les flux illicites de capitaux 13

TRAVAUX DE LA COMMISSION 15

I. DISCUSSION GÉNÉRALE 15

II. EXAMEN DES ARTICLES 23

TITRE IER ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT ET DE SOLIDARITÉ INTERNATIONALE DE LA FRANCE 23

Chapitre Ier – Objectifs de la politique de développement et de solidarité internationale 23

Article 1er : Finalités de la politique de développement et de solidarité internationale 23

Article 2 : Rapport fixant les orientations de la politique de développement et de solidarité internationale 27

Chapitre II – Principes de la politique de développement et de solidarité internationale 36

Article 3 : Cohérence de la politique de développement et de solidarité internationale avec les autres politiques publiques 36

Article 4 : Prise en compte des contextes locaux dans la politique de développement et de solidarité internationale 36

Article 5 : Prise en compte de la responsabilité sociale et environnementale dans la politique de développement 37

Article additionnel après l’article 5 : Participation des entreprises à la politique de développement et de solidarité internationale 39

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 41

Les amendements examinés par la Commission des affaires économiques sont disponibles sur le site de l’Assemblée nationale (1)

INTRODUCTION

La présence de la France dans le domaine de l’aide au développement est forte et ancienne. L’aide publique au développement (APD) versée par la France s’est élevée à 12,1 Mds USD en 2012, plaçant la France au 4ème rang des donateurs de l’Organisation de coopération et de développement économiques. Pourtant, elle n’a pour l’heure fait l’objet d’aucun texte législatif général permettant d’encadrer sa mise en œuvre ou d’associer le Parlement à son élaboration. Si un contrôle parlementaire a pu être exercé sur l’action menée par l’exécutif dans ce champ - le Sénat a ainsi mené une mission d’information sénatoriale sur l’action extérieure de la France en matière de recherche pour le développement, au cours de l’année 2013 -, si les crédits de la mission « Aide publique au développement » sont chaque année discutés lors du débat budgétaire, le Parlement n’est jamais intervenu de façon directe dans la définition des principes et des objectifs de la politique de développement.

C’est ce manque que vient combler le présent projet de loi. Appartenant à la catégorie des lois de programmation, créée par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, il permet d’associer le Parlement à la détermination des objectifs de l’action de l’État en matière de développement et de solidarité internationale, y compris par des dispositions non directement normatives, tout en préservant les prérogatives du Gouvernement dans le domaine de la politique étrangère. Votre rapporteur tient à saluer l’initiative du Gouvernement, qui nous permet de débattre des orientations d’une politique sur laquelle la France est en pointe sur la scène internationale, au-delà de l’autorisation des crédits y afférents en loi de finances.

S’agissant de politique étrangère, sa discussion en revenait au premier chef à la commission des affaires étrangères. Mais plusieurs de ses dispositions touchent des questions économiques cruciales : son article 1er fixe l’objectif d’un développement durable des pays en développement, dans ses composantes économique, sociale et environnementale, et celui de favoriser un « développement économique équitable et riche en emplois ». Il prévoit également de favoriser «la « responsabilité sociale et environnementale », qui concerne en priorité nos entreprises présentes à l’international. L’article 3 vise une cohérence de la politique de développement avec les politiques commerciale et agricole et avec celle relative à l’économie sociale et solidaire. Enfin, son article 5 prévoit qu’elle prend en compte l’ « exigence de la responsabilité sociale et environnementale ». Autant de raisons qui rendaient nécessaires une saisine de la commission des affaires économiques, compétente sur l’ensemble de ces questions, sur les articles visés, qui figurent au titre Ier du projet de loi.

Votre rapporteur se félicite de la qualité du texte qui nous est présenté, ainsi que de la large concertation à laquelle il a donné lieu à travers les Assises du développement et la solidarité internationale, qui se sont tenues de novembre 2012 à mars 2013. Il émet en conséquence un avis favorable à son adoption.

Bien des questions demeurent néanmoins, et il a pu regretter que les dispositions figurant à l’article 5 sur la responsabilité sociale et environnementale n’aient pas fait l’objet de développements plus précis. Les entreprises françaises qui interviennent à l’étranger par le biais de filiales ou par la sous-traitance devraient être associées de façon plus directe à notre politique de développement et de solidarité.

L’article 1er du projet de loi pose comme objectif général de la politique de développement et de solidarité internationale de la France la promotion d’un développement durable. Toutefois, le développement visé est très inclusif ; il ne se réduit pas à sa dimension environnementale mais englobe le développement économique et social.

La formulation de cet objectif général est cohérente avec le cadre international du développement pour l’après-2015. En effet, à travers l’article 247 de la résolution de Rio, adoptée lors de la conférence Rio+20 en juin 2012, la communauté internationale s’est engagée à mettre en œuvre un processus visant à élaborer des objectifs de développement durable et universel. Ces Objectifs de développement durable (ODD) seront fusionnés avec les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD).

La formulation d’objectifs clairement définis et leur inclusion dans un texte législatif répondent à une critique fréquente, à savoir le nombre excessif d’objectifs de la politique de développement et leur insuffisante hiérarchisation.

Certes, le souci d’introduire plus de clarté dans la fixation des objectifs de la politique de développement n’est pas neuf : des initiatives ont été prises dans ce sens, ainsi à l’occasion du Livre blanc sur la politique française d’aide au développement de 2002 – qui fixait déjà comme objectif central la réduction de la pauvreté et des inégalités dans le cadre d’un développement durable. Toutefois, le Livre blanc restait de nature essentiellement déclaratoire. Dans le même esprit, les deux documents-cadres adoptés en 2010 sur la stratégie de la France vis-à-vis de la Banque mondiale et sur la stratégie relative à la politique européenne de développement ont visé à clarifier le cadre d’intervention de la France en matière de développement, mais conservaient une portée sectorielle.

C’est pourquoi la Cour des comptes a pu dénoncer dans son rapport sur « La politique française d’aide au développement » publié en juin 2012, « une difficulté persistante [de cette politique] à articuler les objectifs et les priorités », qui fragilise la stratégie nationale en matière de développement. Selon la Cour, la diversité des objectifs de la politique de développement « rend, en pratique, plus complexe le pilotage de la politique d’aide en élargissant ses ambitions, sans que leur financement ou leur mode de mise en œuvre soit clairement défini ».

Sur ce plan, le projet de loi vient donc répondre à une attente forte, celle de redéfinir les objectifs prioritaires de la politique de développement. Le choix d’inclure ces objectifs dans la loi permet de leur conférer une certaine stabilité et de les faire prévaloir sur les objectifs politiques ou sectoriels qui peuvent être définis par ailleurs.

Le projet de loi renforce l’impératif de cohérence de la politique de développement et de solidarité internationale avec les autres politiques publiques.

Une première exigence de cohérence est introduite avec la politique étrangère de la France, à laquelle la politique de développement concourt : l’article 1er précise que le « rayonnement culturel, diplomatique et économique » de la France fait partie de ses objectifs, en cohérence avec les priorités actuelles de notre diplomatie. La francophonie fait l’objet d’un traitement particulier. La politique de développement prend ainsi place dans une politique globale organisant l’action extérieure de la France.

Mais c’est surtout l’article 3 qui renforce, de façon plus novatrice, la cohérence entre la politique publique de développement et les autres politiques publiques qui lui sont liées. L’exigence de cohérence est entendue de façon large : toutes les politiques publiques « susceptibles d’avoir un impact dans le domaine du développement » sont concernées ; le texte cite en particulier les politiques commerciale, agricole, migratoire, sociale, l’enseignement supérieur et la recherche, l’éducation, la santé, l’environnement, la paix et la sécurité, l’économie sociale et solidaire et les outre-mer. La politique de développement et de solidarité internationale est ainsi comprise comme un champ à part entière de l’action du Gouvernement, qui a vocation à s’articuler avec les autres politiques publiques. En matière commerciale ou migratoire notamment, les conséquences de ces dispositions pourraient n’être pas négligeables.

Cette adaptation de l’aide aux contextes locaux répond autant à des préoccupations d’efficacité qu’à un enjeu politique : l’idée de partenariat souligne que l’approche retenue repose sur un consentement du pays partenaire, dans une relation équilibrée et horizontale plutôt que prescriptive.

Ces objectifs sont cohérents avec ceux mis en avant par la communauté internationale depuis le début des années 2000 : le consensus de Monterrey de mars 2002 mettait particulièrement l’accent sur le renforcement de l’efficacité de l’aide, au-delà du seul accroissement de son volume ; la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement (mars 2005) visait une meilleure appropriation de l’aide, une logique de résultats dans son versement et un principe de responsabilité mutuelle des pays partenaires dans le développement.

La politique de développement ne fait pas partie des domaines sur lesquels le Parlement est amené à exercer un pouvoir d’encadrement et de décision, au-delà du vote des crédits de la mission interministérielle « Aide publique au développement ». Ses orientations relèvent en effet de la conduite des relations internationales, sur laquelle le pouvoir exécutif exerce des prérogatives fortes.

Il est pourtant essentiel que le Parlement y soit associé, y compris au stade de sa conception. Il convient donc de saluer la démarche du Gouvernement, qui a choisi avec une loi de programmation le véhicule approprié pour renforcer le pouvoir de décision des parlementaires sans contraindre ses marges de manœuvre s’agissant de la mise en application. Introduites par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 à l’article 34 de la Constitution, les lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État. Elles dessinent des objectifs et un cadre s’imposant à l’État tout en laissant à sa discrétion le choix des moyens pour les mettre en œuvre.

L’initiative du Gouvernement est d’autant plus remarquable que les objectifs énoncés à l’article 1er sont précisés et complétés dans un rapport annexé au projet de loi, qui est amendable et qui revêt la même portée normative que celui-ci. La capacité du Parlement à intervenir sur le texte est donc d’autant plus étendue que les objectifs de la politique de développement ne se limitent pas à l’énonciation de principes généraux. Le rapport annexé permet, le cas échéant, d’apporter des modifications ou des précisions essentielles aux choix proposés dans tel ou tel secteur du développement et à ses leviers d’action.

Au-delà de l’aide apportée par les États et les enceintes multilatérales, le secteur privé joue un rôle essentiel dans le développement. Si aucune trajectoire de développement viable n’a jamais été envisageable sans le soutien de puissants flux d’investissements privés, le tassement des taux de croissance dans les économies développées a conduit à une réorientation des flux financiers mondiaux vers les pays en développement. Les mouvements de fonds vers les pays les moins avancés (PMA) ont ainsi crû de façon spectaculaire au cours de la dernière décennie : de moins de 5 Mds USD en 2000, ils sont passés à 28 Mds USD en 2008.

Certes, la part des investissements directs à l’étranger (IDE) mondiaux investis dans les PMA reste inférieure à 2 %. Mais force est de constater la part croissante des IDE dans les flux financiers en direction des pays en développement. Selon la Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (Cnuced), les IDE à destination des pays en développement se sont élevés à 703 Mds USD en 2012, soit 52 % du volume total d’IDE. Ce chiffre excède le volume d’aide publique au développement (APD) à destination de ces mêmes pays : en 2012, les apports d’APD versés par les membres du Comité d’aide au développement de l’OCDE se sont élevés à 125,6 milliards USD.

Votre rapporteur juge donc essentiel que la contribution du secteur privé au développement soit inscrite de façon plus précise dans le projet de loi. Au-delà de cette contribution directe, il lui paraît également souhaitable que la France encourage une moralisation des pratiques commerciales des entreprises multinationales ayant leur siège sur son territoire.

L’article 5 prévoit que la politique de développement et de solidarité internationale prend en compte « l’exigence de la responsabilité sociale et environnementale ». C’est un apport important du texte et il convient de le saluer. Cependant, votre rapporteur regrette l’imprécision de la formulation retenue, qui n’explicite pas les acteurs sur lesquels repose cette responsabilité sociale et environnementale. C’est pourquoi il a soumis un amendement précisant que cette responsabilité incombe à « l’ensemble des acteurs publics et privés ».

De plus, l’insertion d’une référence aux engagements internationaux de la France en matière de responsabilité des entreprises constituerait également un ajout utile. En effet, la France a approuvé les démarches conduites dans le cadre de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et de l’Organisation des Nations unies visant à préciser les obligations incombant aux entreprises multinationales implantées dans des pays en développement. Les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales constituent des recommandations aux entreprises en matière de respect des droits de l’homme, d’emploi, de protection de l’environnement, de lutte contre la corruption, de protection des consommateurs, de respect de la concurrence et de fiscalité. Adoptés en 1976, ils ont été régulièrement enrichis depuis lors et ont fait l’objet d’une actualisation le 25 mai 2011, qui a notamment renforcé leur volet de protection des droits de l’homme. Par ailleurs, le Conseil des droits de l’homme des Nations unies a adopté le 17 juin 2011 des Principes directeurs relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme, qui prévoient que les entreprises font preuve de diligence raisonnable pour s’assurer de ne pas porter atteinte aux droits de l’homme et mettent en œuvre des mesures de réparation en cas d’atteinte aux droits de l’homme. Ce riche dispositif mériterait de figurer explicitement dans la loi de programmation fixant les objectifs de la politique de développement française, et votre rapporteur a déposé un amendement en ce sens.

Les débats en commission ont également conduit à adopter un dispositif concernant spécifiquement les entreprises, inséré après l’article 5. Cet article additionnel mentionne de manière explicite la participation des entreprises à la politique de développement et de solidarité internationale. Cette participation doit se traduire par la mise en place de procédures de gestion des risques afin d’analyser et de réduire les dommages sanitaires et environnementaux qui peuvent découler de leurs activités dans les pays en développement.

Mais il importe d’aller plus loin. Le drame du Rana Plaza, survenu le 24 avril 2013, et dans lequel 1 129 personnes ont trouvé la mort, a rappelé l’urgence qui s’attache à préciser la responsabilité qui incombe aux entreprises multinationales dans leurs activités dans les pays en développement, y compris à travers des filiales ou des sous-traitants. En novembre 2013, des propositions de loi identiques relatives au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre ont été déposées par le groupe socialiste et le groupe écologiste afin de lancer une réflexion sur l’obligation de vigilance des entreprises dans ce domaine et les conditions dans lesquelles leur responsabilité pourrait être engagée en cas de manquement à cette obligation ayant provoqué des dommages sanitaires ou environnementaux ou des atteintes aux droits fondamentaux. S’il est apparu, à la suite des discussions qui ont suivi le dépôt de ces propositions de loi, que la réflexion sur ces thèmes n’était pour l’heure pas suffisamment aboutie sur le plan juridique, il importe cependant de poursuivre les débats sur ce sujet. C’est pourquoi votre rapporteur a déposé un amendement au rapport annexé au projet de loi qui confie à la plateforme nationale d’actions globales pour la responsabilité sociétale des entreprises la mission d’étudier les possibilités de renforcement du devoir de vigilance des entreprises dans le cadre de leurs activités, de celles de leurs filiales et de leurs sous-traitants.

Enfin, votre rapporteur souhaite souligner l’importance qui s’attache à la promotion de la responsabilité sociale et environnementale dans les marchés publics des pays en développement. L’insertion de clauses de responsabilité sociale et environnementale dans leurs procédures d’attribution permet en effet d’enclencher une dynamique vertueuse, qui contribue à ancrer la responsabilité sociale et environnementale dans les pratiques commerciales et le droit des pays concernés, y compris dans le secteur privé. La politique de développement française devrait donc encourager l’inclusion de tels critères dans les contrats d’attribution de marchés publics. C’est l’objet d’un amendement de votre rapporteur à l’article 4 du projet de loi. Cette disposition compléterait utilement celle figurant à l'alinéa 49 du rapport annexé au projet de loi, qui prévoit que la France soutient le renforcement des exigences sociales et environnementales dans les marchés publics des institutions multilatérales.

Enfin, le projet de loi revient peu sur les enjeux proprement financiers du développement. Or dans les pays en développement, la fuite des capitaux réduit fortement les rentrées fiscales et détourne des ressources qui pourraient être consacrées à la lutte contre la pauvreté et à des programmes d’investissements.

C’est particulièrement le cas en Afrique. La Banque africaine de développement (BAD) et l'organisation non gouvernementale Global Financial Integrity (GFI), spécialisée dans la lutte contre la délinquance financière dans les pays en développement, ont publié en mai 2013 un rapport sur les transferts de ressources en provenance et en direction d'Afrique, entre 1980 et 2009. Ce rapport établit que les flux financiers illicites, issus d'activités délictueuses ou non-déclarées, ont atteint entre 1 200 et 1 350 milliards de dollars sur cette période. Si l’on prend en compte ces flux, l'Afrique devient créditeur vis-à-vis du reste du monde : « Le continent a été un pourvoyeur net de ressources au monde avec une valeur estimée [...] entre 597 et 1 400 milliards de dollars », selon les auteurs du rapport.

À l’heure où les pays occidentaux, et particulièrement la France, prennent des mesures vigoureuses pour lutter contre l’évasion fiscale et renforcer la transparence des flux financiers, il est fondamental que ces enjeux soient pris en compte dans la politique de développement française. C’est pourquoi votre rapporteur propose un amendement à l’article 3, qui ajoute de façon explicite la lutte contre l’opacité financière et les flux illicites de capitaux dans le corps même du texte. L’objectif est de favoriser la mobilisation de leurs propres ressources par les pays en développement.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Lors de sa réunion du 22 janvier 2014, la Commission a examiné pour avis, sur le rapport de M. Dominique Potier, le titre Ier du projet de loi d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale (n° 1627).

M. le président François Brottes. Notre commission s’est saisie pour avis du titre Ier du projet de loi d’orientation et de programmation relative à la politique de développement et de solidarité internationale, qui sera examiné au fond par la commission des affaires étrangères.

Avant de céder la parole à notre rapporteur pour avis, je tiens à préciser que l’amendement CE7 de M. Jean-Marie Tetart a été déclaré irrecevable au titre de l’article 40 de la Constitution.

M. Dominique Potier, rapporteur pour avis. Proposé par Pascal Canfin afin de préciser et rénover les objectifs et l’organisation de la politique française de développement, le présent projet de loi a été préparé dans le cadre des Assises du développement et de la solidarité internationale qui se sont tenues de novembre 2012 à mars 2013, associant des parlementaires français et européens, des représentants d’organisations non gouvernementales (ONG) et de syndicats, des élus locaux, des établissements d’enseignement et de recherche, des entreprises, des fondations et l’administration.

Texte de programmation visant à assigner des objectifs à l’action de l’État, le projet de loi ne comprend pas de dispositions qui soient directement normatives. Il met l’accent sur la promotion du développement durable, la responsabilité sociale et environnementale et la nécessité de partenariats différenciés selon le niveau de développement des pays concernés. Il assigne en outre des priorités géographiques à notre politique de développement.

Notre commission s’est quant à elle saisie du titre Ier, qui porte sur les questions économiques, et donc du rapport qui lui est annexé, auquel fait référence l’article 2. Essentiellement déclaratif, ce titre Ier définit les objectifs de notre politique de développement.

L’article 1er fixe comme objectif général la promotion du développement durable dans ses composantes économique, sociale et environnementale. Il prévoit en particulier que la politique de développement contribue à la préservation des biens publics mondiaux et à la lutte contre le changement climatique, et qu’elle promeut la responsabilité sociale et environnementale.

L’article 2 approuve un rapport annexé au projet de loi qui fixe les orientations de notre politique de développement. Ce rapport énonce deux priorités transversales : la promotion du rôle des femmes dans le processus de développement et la nécessité de maintenir le lien intrinsèque entre la lutte contre le changement climatique et le développement économique et social. Dix priorités sectorielles sont également identifiées : la santé et la protection sociale ; l’agriculture et la sécurité alimentaire ; l’éducation ; le secteur privé et la responsabilité sociale et environnementale ; le développement des territoires ; l’environnement et l’énergie ; l’eau ; la bonne gouvernance ; la politique migratoire ; enfin, le commerce et l’intégration régionale. Le texte fixe également les priorités géographiques que sont l’Afrique subsaharienne, les pays du sud et de l’est de la Méditerranée, et les pays les plus pauvres. Il prévoit d’autre part des partenariats différenciés selon le niveau de développement et le contexte géographique et culturel des territoires concernés.

L’article 3 instaure une obligation de mise en cohérence entre la politique de développement et les autres politiques publiques qui y contribuent.

L’article 4 a trait aux partenariats différenciés et prévoit une concentration géographique et sectorielle de l’aide au développement, la prise en compte des capacités d’absorption de cette aide par les pays qui en sont récipiendaires et la coordination de celle-ci entre les différents pays de l’Union européenne, de même qu’avec les autres bailleurs bilatéraux et multilatéraux.

L’article 5 évoque enfin la responsabilité sociale et environnementale de façon très générale : nous proposerons d’amender cet article afin d’y faire figurer celles de nos propositions qui concernent le monde de l’entreprise.

Les titres II, III et IV, dont nous ne sommes pas saisis, tendent à préciser les conditions dans lesquelles doivent se développer les coopérations bilatérales et multilatérales, évoquent la participation des collectivités territoriales et leur confèrent un cadre juridique pour agir en matière de coopération décentralisée. Le Titre V définit les modalités d’évaluation de la politique de développement – à laquelle le Parlement sera associé puisqu’un rapport devra être remis tous les deux ans aux commissions permanentes compétentes des deux assemblées.

Également saisie pour avis, la commission du développement durable se réunira le 29 janvier prochain pour examiner le rapport de Philippe Noguès. Saisie au fond, la commission des affaires étrangères, qui a désigné comme rapporteur notre collègue Jean-Pierre Dufau, se réunira quant à elle le 4 février. Nous devrions ensuite examiner le texte en séance publique dans le courant du mois de février.

S’il a été préparé dans un temps très réduit, notre rapport s’est néanmoins appuyé sur les travaux de plusieurs parlementaires, notamment sur la proposition de loi adoptée par les groupes socialiste, républicain et citoyen (SRC) et écologiste, portant sur la responsabilité sociétale des entreprises (RSE). Nous avons également réuni hier trois tables rondes : la première, avec le patronat, réunissait l’Association française des entreprises privées (AFEP) et le MEDEF ; la deuxième, avec les ONG les plus investies en matière de RSE, le Comité catholique contre la faim et pour le développement (CCFD), Sherpa, Amnesty International et les Amis de la terre ; la dernière avec les principales centrales syndicales ouvrières.

Forts de ces travaux, nous avons pu estimer que ce texte revêt de nombreux mérites : il redonne en effet un sens et une orientation claire à la politique française de développement tout en la ciblant géographiquement afin d’éviter la dispersion de nos actions dans le monde. Si la France doit jouer un rôle économique et partenarial en matière de croissance verte dans les pays émergents d’Asie et d’Amérique latine, elle concentrera son aide publique au développement sur les pays d’Afrique subsaharienne et de la Méditerranée.

Le projet de loi offre également un cadre nouveau et clarifié aux collectivités territoriales et des éléments de transparence précieux, permettant de vérifier que chaque euro investi ne sera pas détourné de son objectif initial, mais constituera un véritable levier pour lutter contre la misère. Celle-ci touche en effet encore 1,3 milliard d’habitants sur la planète : si des centaines de millions de personnes en sont sorties grâce à la croissance qu’ont connue les pays émergents, il demeure des poches de pauvreté et des continents oubliés, vers lesquels la France se tournera de façon prioritaire.

Je soulignerai à cet égard deux éléments-clefs du projet de loi : d’une part, la volonté de mettre en cohérence notre discours, notre politique et notre action en Afrique et en Méditerranée avec nos politiques sectorielles – notamment avec notre commerce extérieur et notre agriculture ; d’autre part, la volonté d’intégrer notre action dans un pôle européen de coopération vers la Méditerranée et l’Afrique.

Enfin, je rappellerai deux chiffres significatifs en matière d’aide mondiale au développement dans les secteurs public et privé : si les pays de l’OCDE apportent un total de 133 milliards de dollars d’aide publique, le secteur privé de ces pays offre quant à lui des financements cinq fois plus importants. Autrement dit, toute action tendant à réguler, à moraliser et à augmenter l’effet de levier de l’aide privée dans les pays tiers aura un effet au moins aussi important que l’aide publique en tant que telle. C’est pourquoi nous avons déposé plusieurs amendements visant à réparer des oublis importants de la loi en ce domaine. Il reviendra aux autres commissions de notre assemblée de combler certaines lacunes du texte – qui n’évoque qu’à la marge le rôle des ONG et aucunement le partenariat avec le monde syndical. Fidèles à la priorité que nous accordons aux questions économiques, nous avons insisté sur les questions de responsabilité sociale des entreprises, de moralisation des marchés financiers et d’évolution des marchés publics. L’examen de ce projet de loi par la commission des affaires économiques offre en tout état de cause l’occasion d’en faire un texte plus fort et plus ancré dans les réalités socio-économiques.

Mme Catherine Troallic. Hasard du calendrier, nous examinons ce texte au moment même où s’ouvre le forum économique mondial de Davos, dont les participants ont inscrit le thème des inégalités économiques au programme de leurs échanges. Il est vrai que la répartition des richesses mondiales constitue une question centrale, la directrice générale du FMI ayant rapporté ces jours-ci que « dans de trop nombreux pays, les gains de la croissance n’ont bénéficié qu’à trop peu de personnes ». Il est donc impératif de combattre les inégalités et la pauvreté qui menacent non seulement la vie des personnes, mais aussi la stabilité des pays concernés.

C’est là tout l’enjeu de ce texte, dont la pierre angulaire est le développement durable. Je proposerai donc, au nom du groupe SRC, un amendement visant à caractériser de manière plus forte et plus volontariste l’action de la France dans la lutte contre la pauvreté extrême. En cohérence avec nos politiques sectorielles, nous proposerons également d’intégrer parmi nos priorités les points suivants, qui sont des conditions essentielles à la réduction des inégalités et au développement d’États stables : la lutte contre la désertification et le changement climatique, la promotion de l’accès au foncier – notamment l’accès équitable à la terre, afin d’en prévenir l’accaparement ou la concentration –, et celle de l’accès de tous à l’éducation, sans distinction de sexe. Enfin, compte tenu de l’importance des partenariats différenciés, notre groupe a déposé un amendement visant à faire reposer les accords bilatéraux sur le juste échange.

L’inscription à l’article 3 de l’exigence de cohérence de l’ensemble de nos politiques sectorielles avec notre politique de développement nous semble une initiative à saluer : il reviendra ainsi aux parlementaires et au Gouvernement de réfléchir à la manière d’articuler notre politique de solidarité internationale avec nos politiques agricole, économique, industrielle, ou encore de transition écologique. Il en va non seulement de notre crédibilité, mais aussi de notre efficacité.

De même, il est indispensable d’harmoniser et de coordonner nos actions d’aide au développement avec celles des autres bailleurs de fonds : c’est là tout l’objet de l’article 4. Il est aussi impératif que nous puissions évaluer avec précision la réalisation de nos objectifs, et, par conséquent, que ces deux volets soient clairement explicités dans le rapport d’évaluation que prévoit le texte, comme le proposent certains de nos amendements.

Enfin, l’article 5 consacre la notion de responsabilité sociale et environnementale.

L’une des forces de ce texte réside dans la volonté affichée par le Gouvernement de mobiliser les acteurs privés, le rapport annexé à l’article 2 rappelant à cet égard la nécessité de miser sur le développement des PME et des entreprises de taille intermédiaire (ETI). Les entreprises constituant des acteurs majeurs du développement de leur pays hôte, la France souhaite encourager leur implantation et leur développement. Si la notion de responsabilité sociale et environnementale des entreprises leur impose certains devoirs en matière de respect des droits fondamentaux et de protection de l’environnement, elle doit également être perçue comme une opportunité. C’est en tout cas cette conviction qui a présidé à la création de la plateforme RSE souhaitée par le Gouvernement. C’est également dans cet esprit que notre groupe proposera de préciser les entités auxquelles devra s’appliquer cette notion de responsabilité sociale et environnementale.

Ce texte traduit un engagement présidentiel : celui d’une politique qui soit plus cohérente, plus démocratique et plus transparente. C’est pourquoi le groupe SRC soutiendra la volonté du Gouvernement de conduire une politique de développement et de solidarité ambitieuse et volontariste, qui tende à répondre aux nouveaux défis mondiaux.

M. Jean-Marie Tetart. Je suis ici le seul représentant de mon groupe mais il ne faut pas en conclure que nous boudons la réunion : cela n’est dû qu’à sa programmation tardive, et c’est d’ailleurs aussi pour cette raison que nos amendements n’ont été déposés qu’en mon nom personnel.

Je salue la méthode retenue par le ministre depuis plusieurs mois pour élaborer ce texte, notamment les larges consultations auxquelles il a procédé dans le cadre des Assises. Il était important de remettre d’équerre la programmation de cette politique pour les prochaines années : le monde a évolué, la coopération d’aujourd’hui ne saurait être celle d’hier. Il convient de prendre en compte l’émergence de pays ayant accru leurs moyens économiques, mais aussi les enjeux du changement climatique, de la gouvernance, de la lutte contre la corruption, de l’égalité entre les hommes et les femmes, de la promotion des femmes comme actrices du développement, de la protection des biens publics mondiaux, de la reconnaissance de l’échelon local comme acteur essentiel de toute politique de développement – au-delà du rôle de l’État.

Je partage donc l’esprit du texte : il me paraît tout à fait bénéfique de réorganiser les priorités transversales de notre pays tout en affirmant nos priorités sectorielles. La clarification de notre « offre » de coopération constitue d’ailleurs un impératif pour la bonne négociation de notre coopération bilatérale. Ce texte présente en outre l’intérêt d’associer les acteurs que sont les ONG, les acteurs économiques et syndicaux et les collectivités territoriales à notre démarche de solidarité internationale, de coopération et d’aide au développement, mettant ainsi l’ensemble de la « famille France » en situation de coopération – et non seulement son Gouvernement ou son administration.

Cet aspect me paraît essentiel dans la mesure où nos moyens budgétaires se réduisent. Il importe toutefois d’affirmer dès à présent notre volonté de maintenir les engagements de la France à un certain niveau budgétaire et de les compléter par des financements innovants. Pour exercer un véritable effet de levier, ceux-ci devront être affectés à des dépenses spécifiques au lieu de se fondre parmi les crédits de droit commun. Je suis également satisfait que l’évaluation et la transparence dans l’utilisation des crédits figurent parmi nos objectifs. Enfin, la reconnaissance d’un véritable statut de la coopération décentralisée, qui a beaucoup évolué depuis 1992, empêchera les collectivités de s’abriter derrière des timidités législatives ou réglementaires pour ne pas aller de l’avant.

Au-delà de cet accord de principe général, je souhaiterais souligner mes principales préoccupations. Depuis les objectifs du millénaire pour le développement, toutes les politiques multilatérales et bilatérales mettent l’accent sur le fait qu’aucune politique de lutte contre la pauvreté et en faveur de l’accès universel aux services de base, tels que l’eau et l’assainissement, qu’aucune politique d’aménagement du territoire ou de respect des minorités ne pourra être le fait du seul État. Le renforcement du processus de décentralisation et l’émergence de collectivités territoriales efficaces constituent en effet la clef du développement, car c’est à cet échelon que l’acceptabilité de l’impôt est la plus forte. Tous les textes adoptés par l’Organisation des Nations unies (ONU) sur le changement climatique renvoient d’ailleurs en dernier ressort au maire et aux autorités locales. Or, si le projet de loi reconnaît la coopération décentralisée, il ne considère pas la gouvernance locale ni le renforcement des acteurs locaux comme des préoccupations transversales. C’est pourquoi j’insisterai sur cette dimension par le biais des amendements que je défendrai.

Mme Brigitte Allain. Ce projet de loi constitue une grande première sur le thème du développement et de la solidarité internationale. S’il est difficile d’inscrire dans la loi la pratique d’une telle politique, il est néanmoins intéressant d’en fixer les objectifs. Ce projet de loi programmatique, qui comprend dix articles et un rapport annexé, réaffirme ainsi plusieurs objectifs prioritaires : le développement durable dans les pays en voie de développement ; la lutte contre la pauvreté extrême et la réduction des inégalités – auxquels je proposerai d’ajouter par amendement la lutte contre la faim et l’insécurité juridique ; enfin, la défense des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Nous pourrions d’ailleurs compléter ces premiers articles par une référence aux objectifs du millénaire pour le développement, que sont l’accès à l’eau, à la santé, à l’éducation et à la nourriture, et le droit des États à la souveraineté alimentaire.

D’autre part, la réforme de la gouvernance et la recherche d’une certaine transparence en la matière ne peuvent être que bénéfiques à une politique trop souvent opaque. Le rôle de l’Agence française de développement est cependant peu abordé. Enfin, la mise en cohérence des objectifs de notre politique de développement avec nos autres politiques sectorielles renforcera l’efficacité des objectifs précités.

Cela étant, comment garantir que nos politiques sectorielles prendront effectivement en compte de façon transversale les objectifs de notre politique de développement ? Ainsi, si elle apporte un revenu substantiel aux agriculteurs européens, la politique agricole commune déséquilibre nombre de marchés dans les pays du sud. Il en va de même de la demande en agrocarburants, que nous soutenons par des allégements fiscaux : influant sur l’activité agricole, elle a des conséquences importantes sur les pays en développement. Les émeutes de la faim de 2008, qui étaient l’expression d’une grande détresse, doivent nous conduire à nous interroger sur la dépendance excessive de ces pays à l’égard de nos agricultures. C’est pourquoi les écologistes proposeront de créer un outil permettant de veiller à cette mise en cohérence : une délégation parlementaire « mondialisation et développement » dont les membres seraient chargés d’étudier le rapport gouvernemental prévu à l’article 10 et seraient saisis régulièrement pour avis sur des grandes réformes ou engagements français.

L’agriculture et l’accès à l’alimentation vont être au cœur de nos préoccupations, 2014 ayant été désignée comme l’année de l’agriculture familiale. Ainsi, nous avons déposé quatre amendements visant à promouvoir la souveraineté alimentaire, la lutte contre la faim, le soutien à une agriculture familiale et vivrière et la garantie de choix par les paysans de leur mode de production. L’éducation des filles et des femmes est à cet égard essentielle pour leur permettre de valoriser leur savoir-faire et d’acquérir des capacités sur le plan sanitaire. J’approfondirai ces questions lorsque je défendrai nos amendements.

D’autre part, la responsabilité sociale des entreprises, mentionnée à l’article 5, mérite de voir son champ consolidé. Le groupe écologiste a déposé deux amendements sur le sujet, fruits d’une collaboration entre le rapporteur pour avis et Danielle Auroi, présidente de la commission des affaires européennes.

M. le rapporteur pour avis. Je salue la force et la qualité des plaidoyers portés par les différents orateurs, qui ont notamment insisté sur le fait que la lutte contre les inégalités constituait un moteur de croissance. Jean-Marie Tetart a pour sa part souligné l’importance du développement territorial, tout en saluant la genèse du projet, à laquelle il a été associé en tant que responsable de la coopération décentralisée dans les Yvelines. Brigitte Allain a, quant à elle, mis l’accent sur la cohérence des différentes politiques nationales.

M. le président François Brottes. Je salue pour ma part la prouesse que vous avez réalisée en organisant autant d’auditions en un jour et demi.

TITRE IER
ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT
ET DE SOLIDARITÉ INTERNATIONALE DE LA FRANCE

Chapitre Ier
Objectifs de la politique de développement
et de solidarité internationale

Article 1er
Finalités de la politique de développement et de solidarité internationale

*

* *

La Commission adopte l’amendement rédactionnel CE15 du rapporteur pour avis.

Elle examine ensuite l’amendement CE8 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. Cet amendement vise à exprimer de manière plus précise et plus forte la volonté, la détermination et les ambitions françaises en matière de lutte contre l’extrême pauvreté.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable : une telle précision est inutile.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CE36 de Mme Brigitte Allain.

Mme Brigitte Allain. Cet amendement vise à inclure la lutte contre la faim et l’insécurité alimentaire parmi les objectifs prioritaires de la politique de développement et de solidarité internationale. Je rappelle que 842 millions de personnes souffrent de faim chronique dans le monde, soit une personne sur huit. La faim et la malnutrition constituent d’ailleurs le risque sanitaire mondial le plus important – devant le sida, le paludisme et la tuberculose. On ne peut parler de droit à l’éducation ou à la santé à une personne qui a faim.

M. le rapporteur pour avis. Bien que je souscrive à cette évidence, j’émettrai cependant un avis défavorable à l’amendement, dans un souci d’équilibre général du texte – qui évoque la pauvreté, sans en citer toutes les manifestations : si la faim constitue la principale d’entre elles, il en est bien d’autres, telles l’insécurité économique et la maladie. Tous ces éléments figurent en revanche aux alinéas 40 à 42 du rapport annexé au projet de loi.

Afin d’éclairer plusieurs de mes avis sur vos amendements, je rappelle d’emblée l’architecture générale du texte dont les premiers articles sont très concis, tous les développements étant renvoyés à un rapport annexe qui, lui, est plus prolixe.

Mme Brigitte Allain. Que contient le rapport sur le point que je viens de soulever ?

M. le rapporteur pour avis. L’alinéa 41 du rapport mentionne les questions agricoles et de malnutrition. J’aurai pour ma part l’occasion de préciser par amendement la notion d’insécurité nutritionnelle.

L’amendement est retiré.

Puis la Commission adopte l’amendement rédactionnel CE16 du rapporteur pour avis.

Elle aborde ensuite l’amendement CE37 de Mme Brigitte Allain.

Mme Brigitte Allain. Préconisation du Conseil économique, social et environnemental, cet amendement vise à compléter la liste des leviers de développement identifiés dans le projet de loi. De fait, si le texte propose à juste titre que l’on contribue au développement « en favorisant un développement économique équitable et riche en emplois, en préservant les biens publics nationaux, en luttant contre le changement climatique et en promouvant la paix, la stabilité, les droits de l’Homme et la diversité culturelle », la référence à l’agriculture locale fait ici défaut. Une telle mention serait utile, certains pays étant dits « en voie de développement » depuis vingt ou trente ans – pour éviter de dire « sous-développés ».

M. le rapporteur pour avis. Si l’on n’évoque ici ni l’agriculture ni l’industrie, ni le commerce ni l’artisanat – alors qu’ils revêtent tous de l’importance pour les pays en voie de développement –, c’est que le ministre souhaite que la première partie du projet de loi soit constituée d’énoncés très concis. Bien que votre exposé des motifs soit très convaincant, votre plaidoyer en faveur de l’agriculture familiale me paraît satisfait aux alinéas 40 et 41 du rapport annexé, qui cite les moyens économiques de lutter contre la misère, à l’exception de sa dimension vivrière, qui pourrait faire l’objet d’un amendement à déposer dans une autre commission. Je vous propose donc de retirer votre amendement.

M. le président François Brottes. Je précise que l’annexe à l’article 2 est amendable dans la mesure où elle fait partie intégrante du projet de loi. Les alinéas en ont d’ailleurs été numérotés à cette fin.

Mme Brigitte Allain. Je vous remercie de cette précision, monsieur le président. Je retire mes amendements afin de déterminer avec mon groupe la manière de les intégrer dans la deuxième partie du texte.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CE20 de M. Jean-Marie Tetart.

M. Jean-Marie Tetart. Le texte du projet de loi est concis, car il entend aller à l’essentiel. Il me paraît cependant capital d’y faire référence à la bonne gouvernance locale, afin que la France ne soit pas en contradiction avec les priorités qu’elle affiche dans le cadre de ses partenariats. Notre pays s’est en effet vu confier le pilotage des directives sur la décentralisation et l’accès pour tous aux services de base, en partenariat avec ONU Habitat. C’est pourquoi nous proposons de compléter l’alinéa 2 de l’article 1er afin de préciser que la France appuie les mécanismes de bonne gouvernance, en particulier sur le plan local.

M. le rapporteur pour avis. Monsieur Tetart, tous vos amendements expriment vos convictions à l’égard du thème du développement territorial et du rôle de la société civile auprès des élus locaux. Vous semblez méfiant, toutefois, vis-à-vis des systèmes tout privatisés ou tout étatiques. Si je suis favorable à l’amendement CE20, il me paraîtrait mieux positionné à l’alinéa 3 de cet article.

M. le président François Brottes. J’ajoute que l’article 1er énonce des objectifs, tandis que la proposition de M. Tetart porte sur la méthode.

M. Jean-Marie Tetart. Notre objectif est d’affirmer qu’une politique de développement ne peut être réussie que si elle s’appuie sur la décentralisation et les collectivités locales. L’établissement de ces niveaux de gouvernance me paraît donc constituer un but en soi de la coopération.

M. le rapporteur pour avis. Compte tenu de la remarque du président de la commission, je vous suggère de rectifier votre amendement afin de le déplacer à la fin de la troisième phrase de l’alinéa 3 de l’article.

Mme Michèle Bonneton. Si la gouvernance locale revêt effectivement toute son importance, je trouve moi aussi que cet amendement n’a pas sa place à l’alinéa 2, sans quoi il donnerait à penser que la lutte contre le changement climatique dépend essentiellement de la bonne gouvernance à l’échelon local. Par ailleurs, les autres objectifs cités doivent eux aussi être visés à cet échelon.

La Commission en vient à l’amendement CE9 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. Cet amendement vise à faire figurer dans le texte la notion de diversité juridique afin de limiter les tentatives de domination d’un système juridique sur un autre. Il importe en effet de reconnaître le fait que chaque système juridique dépend d’un contexte et d’une histoire particuliers.

M. le rapporteur pour avis. Avis très défavorable : la notion de diversité juridique pourrait permettre de dissimuler des pratiques contraires à l’universalité des droits de l’homme telle que la promeut la France. S’il nous faut effectivement composer avec les différents territoires et les différentes administrations, nous ne pouvons afficher une telle valeur parmi les objectifs de notre politique de développement.

L’amendement est retiré.

La Commission aborde l’amendement CE10 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. Cet amendement vise à préciser à qui doit s’appliquer la notion de responsabilité sociale et environnementale afin de ne pas la limiter aux seuls opérateurs économiques privés ni aux seuls opérateurs locaux.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable compte tenu du positionnement de cet amendement. Le Gouvernement souhaite en effet affirmer le caractère universel de cette responsabilité. Je proposerai pour ma part un amendement à l’article 5 afin de préciser qu’elle concerne tant les acteurs publics que privés.

L’amendement est retiré.

La Commission revient à l’amendement CE20 rectifié de M. Jean-Marie Tetart.

M. le président François Brottes. Compte tenu de nos débats précédents, l’amendement CE20 rectifié complète la troisième phrase de l’alinéa 3 de l’article 1er par les mots : « , en appuyant les mécanismes de bonne gouvernance en particulier sur le plan local ».

Suivant l’avis favorable du rapporteur pour avis, la Commission adopte l’amendement CE20 rectifié.

Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 1er modifié.

Article 2
Rapport fixant les orientations de la politique de développement et de solidarité internationale

*

* *

La Commission examine l’amendement CE18 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. Cet amendement vise à citer explicitement les secteurs de la santé et de l’éducation, qui nous paraissent très importants pour la politique française de développement.

Suivant l’avis favorable du rapporteur pour avis, la Commission adopte l’amendement.

Elle examine l’amendement CE1 de M. Jean-Marie Tetart.

M. Jean-Marie Tetart. Il s’agit de préciser que les financements innovants, destinés à accroître l’effort d’aide global, ont « un caractère clairement additionnel aux ressources traditionnelles ». Dans certains cas, nous avons pu constater que les sommes dégagées n’avaient été que partiellement affectées au ministère compétent en matière d’aide au développement et qu’elles n’avaient servi qu’à compenser une baisse des crédits. Pour éviter ces pratiques, ces recettes ne doivent pas être fongibles dans un budget ministériel. Il faut de plus qu’elles soient intégralement affectées au financement de programmes spécifiques.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable. Il serait préférable que le débat sur cet amendement, qui n’est pas loin de constituer une injonction au Gouvernement, se tienne en commission des affaires étrangères plutôt qu’ici.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement CE19 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. Même si l’érosion de la biodiversité est déjà citée à l’alinéa 28, la désertification qui en est l’une des causes mérite d’être également citée.

Suivant l’avis favorable du rapporteur pour avis, la Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CE2 de M. Jean-Marie Tetart.

M. Jean-Marie Tetart. Je propose d’ajouter « le renforcement des mécanismes locaux de gouvernance des territoires et des politiques publiques » à la liste les priorités transversales de l’aide au développement de la France, établie à l’alinéa 30 du rapport.

M. le rapporteur pour avis. Monsieur Tetart, au prix de réels efforts, nous avons déjà fait mention dans l’article 1er des « mécanismes de bonne gouvernance en particulier sur le plan local ». Je ne suis pas favorable à ce que nous allions plus loin aujourd’hui, sachant que, sur ce sujet, la commission du développement durable et le Gouvernement sont à votre disposition pour un travail de réécriture qui permettra d’enrichir le projet de loi. Ma position sera identique sur tous vos amendements portant sur cette matière.

M. Philippe Noguès, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire. En tout état de cause la proposition de M. Tetard pourra enrichir les débats de la commission du développement durable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CE21 de M. Jean-Marie Tetart.

M. Jean-Marie Tetart. Cet amendement s’inscrit dans la même logique que l’amendement précédent.

Mme Brigitte Allain. Il faut veiller à ne pas trop entrer dans les détails du renforcement des mécanismes locaux de gouvernance : cela pourrait finir par passer pour de l’ingérence.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur pour avis, la Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CE41 du rapporteur pour avis.

M. le rapporteur pour avis. La sous-nutrition est responsable de 45 % des décès d’enfants de moins de cinq ans dans le monde. La France doit réitérer son engagement à lutter contre ce fléau.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine l’amendement CE35 de Mme Brigitte Allain.

Mme Brigitte Allain. La notion de souveraineté alimentaire doit figurer dans ce projet de loi. Elle constitue un droit pour tous les pays, sur lequel il faudra pouvoir s’appuyer dans les négociations internationales. Il doit être supérieur aux autres, notamment aux droits liés au commerce.

M. le rapporteur pour avis. Madame Allain, vous proposez de remplacer les termes « sécurité alimentaire et nutritionnelle » par les mots « souveraineté alimentaire et sécurité nutritionnelle ». Cependant, le Gouvernement tient à la formulation initiale déjà utilisée dans les textes internationaux. De plus, en matière alimentaire, la question de la souveraineté n’a pas vocation à se substituer à celle de la sécurité, même si elle peut éventuellement être également posée.

À ce stade, je suis en conséquence défavorable à votre amendement. Le débat macroéconomique que vous engagez pourrait néanmoins se tenir lors de l’examen du projet de loi par la commission du développement durable ou par la commission des affaires étrangères.

Mme Michèle Bonneton. Souvent très spécialisée, l’agriculture des pays en voie de développement ne leur permet pas de subvenir à leurs propres besoins. La notion de souveraineté alimentaire introduirait un changement majeur ; nous le reconnaissons. Mais n’est-ce pas un changement souhaitable ?

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CE23 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. La question foncière et celle de la protection des terres sont fondamentales pour le développement. Favoriser l’accès à la terre des petits paysans constitue un impératif nécessitant parfois de limiter les phénomènes de concentration et d’accaparement des terres par des investisseurs étrangers.

Suivant l’avis favorable du rapporteur pour avis, la Commission adopte l’amendement.

Elle examine l’amendement CE34 de Mme Brigitte Allain.

Mme Brigitte Allain. L’appropriation des ressources naturelles par les multinationales constitue un danger pour la biodiversité et un drame pour les paysans des pays en voie de développement. La politique de développement et de solidarité internationale doit soutenir le libre choix et l’autonomie des agriculteurs en matière de semences animales et végétales. N’oublions pas que, lorsque nous décidons d’aider matériellement l’agriculture d’un pays et que nous finançons l’achat de semences OGM, nous soumettons pour plusieurs années la nation en question au pouvoir d’un semencier fournisseur !

M. le rapporteur pour avis. Votre amendement mérite d’être réécrit pour mieux correspondre aux arguments que vous venez de nous exposer. Je vous demande de le retirer même si, sur le fond, je partage votre espoir que l’autonomie des stratégies génétiques puisse être préservée pour les pays en voie de développement.

Mme Brigitte Allain. Puisque vous proposez que nous rédigions ensemble un nouvel amendement, je retire celui-là.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CE17 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. Les causes de dégradation de la terre sont multiples, et les pollutions en font évidemment partie. Toutefois, au regard du principe « pollueur-payeur » consacré par plusieurs instruments juridiques internationaux, il est indispensable de les citer explicitement.

Suivant l’avis favorable du rapporteur pour avis, la Commission adopte l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CE25 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. À l’alinéa 42, nous proposons de substituer aux mots « capital naturel », les termes « patrimoine naturel et culturel ». « Patrimoine » est plus général et plus large que « capital », tout en renvoyant à la problématique des ressources et des richesses. L’ajout du terme « culturel » permet d’insister sur la valorisation des savoirs traditionnels très importants, notamment pour les territoires ruraux.

M. le rapporteur pour avis. Dans un chapitre relatif à la sécurité alimentaire et nutritionnelle, l’évocation du « patrimoine culturel » pourrait nous éloigner du sens initial du texte. Je suis en conséquence défavorable à l’ajout du mot « culturel ». Je ne suis en revanche pas opposé à la transformation du « capital naturel » en « patrimoine naturel ».

Mme Catherine Troallic. J’accepte de rectifier l’amendement CE25 en ce sens.

La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié.

Puis elle est saisie de l’amendement CE26 de Mme Catherine Troallic, qui fait l’objet d’un sous-amendement CE45 du rapporteur pour avis.

Mme Catherine Troallic. L’éducation et la formation doivent être « accessibles à tous sans distinction d’âge, de sexe ni de genre ». Il s’agit d’un droit fondamental et universel de la personne et d’un principe qui doit guider l’action de la France en matière de développement.

M. le rapporteur pour avis. Madame Troallic, en citant certaines discriminations, vous en oubliez d’autres. Je propose en conséquence de remplacer les termes « distinction d’âge, de sexe ni de genre » afin qu’il puisse être tout simplement écrit dans la loi que l’éducation et la formation sont « accessibles à tous sans aucune discrimination ».

Mme Catherine Troallic. Ce sous-amendement me convient.

La Commission adopte le sous-amendement CE45, puis l’amendement CE26 sous-amendé.

Elle examine ensuite l’amendement CE27 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. Il est indispensable de préciser que la notion de responsabilité sociale et environnementale doit s’appliquer aux « opérateurs économiques privés et publics locaux » et « aux multinationales ». Il ne faut pas qu’elle soit limitée aux seuls opérateurs économiques privés ni aux seuls opérateurs locaux.

M. le rapporteur pour avis. Madame Troallic, en utilisant des termes plus génériques, j’ai déposé un amendement à l’article 5 qui devrait vous donner satisfaction. Je vous suggère en conséquence de retirer le vôtre afin d’en rester, à ce stade, à une approche générale de la responsabilité sociale et environnementale.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CE14 rectifié du rapporteur pour avis.

M. le rapporteur pour avis. La concertation prévue pour une meilleure responsabilisation des entreprises multinationales et des donneurs d’ordre vis-à-vis de leurs filiales et de leurs fournisseurs situés dans les pays en développement étudiera « la possibilité de renforcer le devoir de vigilance incombant aux entreprises dans le cadre de leurs activités, de celles de leurs filiales et de leurs sous-traitants afin de prévenir les dommages sanitaires et environnementaux qui peuvent en résulter ».

Si le groupe de travail n° 3 de la plateforme RSE doit, à terme, émettre des propositions relatives à la responsabilité des entreprises sur leur « chaîne de valeur », il est prévu qu’il sera tenu compte des enjeux de compétitivité. Nous nous en tenons donc aujourd’hui à une formulation simple en attendant que le débat reprenne devant la commission du développement durable et devant celle des affaires étrangères.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine, en discussion commune, les amendements CE42 du rapporteur pour avis et CE28 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. Les services qualifiés de « modernes » à l’alinéa 47 doivent surtout être « performants » en termes d’efficacité énergétique.

M. le rapporteur pour avis. Mme Troallic a raison. Je suggère même de nous en tenir à l’adjectif « performant » qui ne vaut pas nécessairement pour tout ce qui est « moderne », concept finalement assez flou.

L’amendement CE28 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CE42.

Puis elle est saisie de l’amendement CE29 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. Afin de montrer que la France entend être un pays en pointe dans la lutte contre la corruption, je suggère de préciser après l’alinéa 72 qu’elle « s’engage à promouvoir la signature et la ratification des instruments juridiques internationaux de lutte contre la corruption auprès de ses partenaires. »

M. le rapporteur pour avis. Madame Troallic, votre amendement portant sur le droit international, il me semble qu’il serait préférable qu’il soit présenté devant la commission des affaires étrangères. Je vous suggère de le retirer.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement CE6 de M. Jean-Marie Tetart.

M. Jean-Marie Tetart. Dans les paragraphes consacrés au secteur prioritaire d’intervention « Mobilité, migration et développement », la France reconnaît que les communautés de migrants sont actrices de la solidarité internationale parce que des flux financiers les lient à leur pays d’origine. À mon sens, grâce à leur expertise et à leur savoir-faire professionnels, les migrants peuvent jouer un rôle bien au-delà de cet aspect pécuniaire. Il nous appartient en conséquence de « faciliter la mise en place de programmes de mobilité des compétences en faveur du développement ».

M. le rapporteur pour avis. Sur un sujet touchant aux questions internationales, sur lequel nous n’avons pas pu nous prononcer dans le temps qui nous a été imparti, je suggère, comme pour l’amendement précédent, un retrait et un report du débat qui pourra se tenir à la commission des affaires étrangères.

M. le président François Brottes. Monsieur le rapporteur, je me permets de vous rappeler que nous nous sommes saisis pour avis de tout le titre Ier du projet de loi ; nous sommes en conséquence fondés à nous prononcer sur tous les amendements déposés.

Mme Michèle Bonneton. Je note une ambiguïté dans la rédaction de l’amendement qui pourrait valoir pour des flux inverses de ceux décrits par M. Tetart : notre pays pourrait accaparer les compétences de certains migrants au prétexte que ces derniers feraient ensuite parvenir de l’argent dans leur pays.

M. Jean-Marie Tetart. Ce n’est pas le sens de l’amendement.

Les associations soulignent que les migrants de deuxième génération continuent d’envoyer de l’argent dans le pays qui a vu naître leurs parents, non parce qu’on leur aurait demandé de le faire, mais par attachement à leur village ou à leur ville d’origine. Ces citoyens français souhaitent aussi mettre leurs compétences au service du développement des régions concernées, mais leur disponibilité et la facilité avec laquelle ils peuvent se déplacer ne sont malheureusement pas prises en compte par les mécanismes de coopération.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est saisie de l’amendement CE30 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. Il faut préciser que les accords commerciaux bilatéraux sont « fondés sur le juste échange ». Il doit être clair pour nos partenaires des pays en développement que les négociations commerciales bilatérales ne reposent pas sur le principe du traitement national, mais qu’un principe d’équité les guidera.

Suivant l’avis favorable du rapporteur pour avis, la Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CE44 du rapporteur pour avis.

M. le rapporteur pour avis. Le rapport bisannuel remis par le Gouvernement au Parlement devra évaluer la cohérence « entre la politique de développement et de solidarité internationale et les autres politiques publiques susceptibles d’avoir un impact dans le domaine du développement ».

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine l’amendement CE31 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. Les acteurs du développement ayant dénoncé la multiplication des dispositifs d’aide et le manque d’harmonisation, il est utile que le rapport bisannuel évalue « l’effort de coordination avec les autres bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux dans la programmation de l’aide aux pays en développement ».

Suivant l’avis favorable du rapporteur pour avis, la Commission adopte l’amendement.

Elle est saisie d’un amendement CE32 du même auteur.

Mme Catherine Troallic. Les opérations de valorisation et de promotion de l’éducation au développement conduites par les associations de solidarité internationale sur le territoire français nécessitant la venue d’intervenants étrangers doivent être facilitées par une politique de délivrance de visas spécifique, car ces associations sont trop souvent confrontées à des difficultés en la matière.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable. Si la rédaction de votre amendement me paraît trop détaillée, je note surtout qu’il est satisfait. L’article 3 du projet de loi indique déjà qu’une cohérence est recherchée entre les objectifs de la politique de développement et de solidarité internationale et ceux, notamment, de la politique migratoire de notre pays.

Mme Brigitte Allain. Cet amendement, qui favorise l’obtention de visas par certains au détriment des autres, me semble avoir un caractère discriminatoire.

L’amendement est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CE3 de M. Jean-Marie Tetart.

M. Jean-Marie Tetart. Il me semble que, depuis quelques années, la coopération décentralisée mobilise de plus en plus souvent l’expertise des collectivités en négligeant de les encourager à porter des projets – la direction de l’action extérieure des collectivités territoriales a sa part de responsabilité dans cette évolution. Il faut inverser la vapeur en affirmant que les collectivités sont aussi « opératrices de projets de proximité en appui des autorités locales partenaires ».

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable. À mon sens cet amendement est satisfait par les alinéas 175 à 179 du rapport annexé.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CE24 de Mme Danielle Auroi.

Mme Michèle Bonneton. Parmi les décisions du comité interministériel de la coopération internationale et du développement du 31 juillet 2013, figure la nécessité de travailler à une meilleure responsabilisation des entreprises multinationales et des donneurs d’ordre vis-à-vis de leurs filiales et de leurs fournisseurs situés dans les pays en développement. L’amendement reprend cet engagement.

M. le rapporteur pour avis. Danielle Auroi, auteur de l’amendement, Philippe Noguès et moi-même partageons les mêmes objectifs puisque nous avons présenté des propositions de loi identiques relatives au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre. Madame Bonneton, j’ai déposé l’amendement CE14 rectifié, que nous avons déjà adopté, et l’amendement CE11 à l’article 5, qui vous donnent entièrement satisfaction. Je vous suggère en conséquence de retirer votre amendement.

L’amendement est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement CE22 de Mme Catherine Troallic.

Mme Catherine Troallic. La France soutient l’effort des pays en matière d’attraction des investissements directs étrangers « en promouvant la responsabilité sociale et environnementale » des investisseurs.

Suivant l’avis favorable du rapporteur pour avis, la Commission adopte l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CE4 de M. Jean-Marie Tetart.

M. Jean-Marie Tetart. Le produit des financements innovants devant, à mon sens, être affecté à des programmes spécifiques, je demande, par souci de transparence, que les taux des taxes affectées, la répartition et l’affectation de leurs produits soient présentés dans le projet de loi de finances.

M. le rapporteur pour avis. Avis défavorable. Il s’agit d’une injonction au Gouvernement et d’une disposition qui relève, en tout état de cause, du projet de loi de finances.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 2 modifié.

Chapitre II
Principes de la politique de développement
et de solidarité internationale

Article 3
Cohérence de la politique de développement et de solidarité internationale avec les autres politiques publiques

*

* *

La Commission examine l’amendement CE38 rectifié du rapporteur pour avis.

M. le rapporteur pour avis. Il s’agit de préciser que « la France soutient la lutte contre l’opacité financière et les flux illicites de capitaux pour favoriser la mobilisation de leurs ressources par les pays en développement ». Une corrélation est établie entre les flux publics et les effets délétères d’une gestion spéculative ou frauduleuse des fonds privés. Cette disposition permet d’insister sur la lutte contre les paradis fiscaux déjà mise en avant dans la loi de finances. Je crois que ce thème majeur méritera d’être encore développé lors des discussions ultérieures du projet de loi.

La Commission adopte l’amendement.

Elle émet ensuite un avis favorable à l’adoption de l’article 3 modifié.

Article 4
Prise en compte des contextes locaux dans la politique de développement et de solidarité internationale

Coordination avec l’aide apportée par l’Union européenne et les autres bailleurs de fonds

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* *

La Commission est saisie de l’amendement CE40 rectifié du rapporteur pour avis.

M. le rapporteur pour avis. Le présent amendement vise à intégrer dans les principes de la politique de développement et de solidarité internationale une meilleure prise en compte de la responsabilité sociale et environnementale dans les critères présidant à l’attribution de marchés publics dans les pays partenaires.

Cette disposition a été inspirée par les remarques du patronat et des entreprises françaises rencontrés lors de nos auditions. Ils ont souhaité que l’aide au développement s’accompagne d’une exigence quant à la qualité des marchés publics des collectivités aidées. Une clause de cette nature, favorable aux opérateurs internationaux ambitieux en matière de responsabilité sociale et environnementale, permettrait d’enclencher un cercle vertueux profitable à la France et à l’Europe.

La Commission adopte l’amendement.

Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 4 modifié.

Article 5
Prise en compte de la responsabilité sociale et environnementale dans la politique de développement

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* *

La Commission examine l’amendement CE13 rectifié du rapporteur pour avis.

M. le rapporteur pour avis. Autant je m’étais opposé à l’amendement de Mme Catherine Troallic à l’article 1er sur le même sujet, autant j’estime qu’il est utile de préciser à ce stade que les acteurs publics comme privés sont concernés par la responsabilité sociale et environnementale.

La Commission adopte l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CE11 du rapporteur pour avis et CE33 de Mme Danielle Auroi.

M. le rapporteur pour avis. Mon amendement est ainsi rédigé : « La France encourage les sociétés ayant leur siège sur son territoire et implantées à l’étranger à mettre en œuvre les principes directeurs énoncés par l’Organisation de coopération et de développement économiques à l’intention des entreprises multinationales et les principes directeurs sur les entreprises et les droits de l’homme adoptés par le Conseil des droits de l’homme de l’Organisation des Nations Unies. »

Mme Michèle Bonneton. La France doit s’engager à faire respecter un comportement responsable des entreprises par l’instauration d’un devoir de vigilance des maisons mères et des donneurs d’ordre vis-à-vis de leurs filiales et sous-traitants, et à mettre en œuvre des mécanismes de recours pour assurer l’accès à la justice des victimes de ces acteurs économiques.

Avec des chaînes de production de plus en plus mondialisées et complexes, les sociétés transnationales jouent aujourd’hui un rôle majeur dans les échanges internationaux, tandis que les filiales et les sous-traitants se multiplient. Certaines pratiques ont des incidences négatives sur les droits humains ou l’environnement, et la réparation des dommages causés se heurte à des obstacles juridiques d’autant plus complexes que les montages financiers peuvent être opaques et les relations de subordination difficiles à établir.

Le « devoir de vigilance » que nous voulons renforcer fait partie des principes directeurs énoncés par l’OCDE à l’intention des entreprises.

M. le rapporteur pour avis. Votre amendement est satisfait puisque le mien fait explicitement référence aux principes directeurs énoncés par l’OCDE. L’amendement CE14 rectifié que nous avons déjà adopté prévoit par ailleurs que la France « étudiera la possibilité de renforcer le devoir de vigilance » que vous appelez de vos vœux.

J’ajoute que la logique juridique que vous souhaitez enclencher fait encore aujourd’hui l’objet de débats au sein même de notre assemblée et qu’elle n’a pas été examinée par la plateforme RSE. Il est donc peut-être un peu prématuré de se prononcer. La prudence s’impose à nous : nous devons en rester aujourd’hui aux principes avant qu’une solution ne soit dégagée, d’ici à quelques mois, sur une question aussi sensible qui touche au droit international.

M. le président François Brottes. J’ajoute qu’il est extrêmement complexe pour un État de maîtriser le comportement d’acteurs économiques qui agissent hors de ses frontières.

Mme Michèle Bonneton. C’est pour cela que l’essentiel est bien de faire intervenir le droit et d’ouvrir une possibilité de recours contre les maisons mères.

M. le président François Brottes. L’État qui ne ferait pas « respecter un comportement responsable », alors qu’il s’y est engagé, pourrait également être tenu pour responsable.

M. le rapporteur pour avis. Pour la première fois, dans un texte relatif à la coopération internationale, la France donne des objectifs à ses entreprises en matière de devoir de vigilance ou de responsabilité sociale et environnementale. Même si nous n’en sommes qu’au stade des principes, il s’agit d’une réelle avancée. Quelques mois d’approfondissement et de clarification sont toutefois encore nécessaires pour réunir des majorités qui permettront d’aller plus loin.

À l’occasion du premier anniversaire du drame du Rana Plaza, qui aura lieu dans quelques semaines, le Gouvernement et les parlementaires devront bien constater que la France ne peut pas se contenter de déclarations sur un tel sujet. Lorsque, à l’autre bout du monde, des vies humaines sont en jeu ou que l’environnement est en cause, une entreprise ne pourra plus se contenter de dire : « Nous ne savions pas. » Il s’agit d’un sujet d’avenir aussi important que le combat contre l’opacité financière ou que ce que fut, hier, la lutte contre l’esclavage – car nous parlons d’esclavage moderne. Les moutons noirs du libéralisme international doivent être poursuivis pour que les échanges équilibrés que la France promeut puissent se poursuivre.

La Commission adopte l’amendement CE11.

Elle rejette ensuite l’amendement CE33.

Puis elle émet un avis favorable à l’adoption de l’article 5 modifié.

Article additionnel après l’article 5
Participation des entreprises à la politique de développement et de solidarité internationale

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La Commission examine l’amendement CE12 du rapporteur pour avis.

M. le rapporteur pour avis. Les motivations de notre Commission pour se saisir pour avis de ce projet de loi sont parfaitement illustrées par cet amendement qui dispose : « Les entreprises participent à la politique de développement et de solidarité internationale. À cet effet, elles mettent en place des procédures de gestion des risques visant à identifier, prévenir ou atténuer les dommages sanitaires et environnementaux résultant de leurs activités dans les pays en développement. »

La Commission adopte l’amendement.

* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de l’Assemblée nationale, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.

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