N° 1974
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 mai 2014.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE
SUR LE PROJET DE LOI (n° 1413) relatif à la prévention de la récidive
et à l’individualisation des peines,
PAR M. Dominique RAIMBOURG,
Député.
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SOMMAIRE
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Pages
I. UN DROIT PÉNAL DÉBOUSSOLÉ ET DÉCRÉDIBILISÉ 20
A. UN DROIT DE LA PEINE DEVENU EXCESSIVEMENT COMPLEXE ET RIGIDE 20
1. Des juridictions de jugement tiraillées par des injonctions contradictoires en matière de prononcé des peines 21
a. L’affirmation du principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours en matière correctionnelle… 21
b. … est contredite par l’application de mécanismes automatiques favorisant l’incarcération 22
2. Un droit de l’exécution des peines d’une excessive complexité et rigidité 25
a. Le cadre juridique des aménagements de peine 26
b. Le régime de l’exécution des peines applicable aux récidivistes 28
c. Le recours aux expertises médicales et psychiatriques 30
B. DES CONDITIONS D’EXÉCUTION DES PEINES INEFFICACES POUR PRÉVENIR LA RÉCIDIVE 31
1. Des conditions de détention durablement dégradées par la surpopulation carcérale 32
2. Des conditions d’exécution des peines en milieu ouvert ne permettant pas de garantir la crédibilité de la réponse pénale 37
3. Une continuité entre le milieu fermé et le milieu ouvert insuffisamment préparée et assurée 39
C. UNE JUSTICE PÉNALE PEU EFFICACE ET COMPRÉHENSIBLE 40
1. L’allongement de la durée des peines prononcées depuis dix ans n’a en rien permis de réduire la récidive 41
2. L’inexécution ou l’exécution tardive des peines continue à décrédibiliser la justice pénale 42
a. L’effectivité de l’exécution des peines en question 42
b. La rapidité de l’exécution des peines en question 47
3. Les « sorties sèches » demeurent la règle, au détriment de la réinsertion des condamnés et de la prévention de la récidive 49
II. UN PROJET DE LOI RÉSOLUMENT TOURNÉ VERS LA RECHERCHE DE L’EFFICACITÉ DANS LA PRÉVENTION DE LA RÉCIDIVE 50
A. LE RENFORCEMENT DE L’INDIVIDUALISATION DES PEINES, AU SERVICE DE LA RECHERCHE DE LA SOLUTION LA PLUS ADAPTÉE À LA SITUATION DE CHAQUE CONDAMNÉ 50
1. Une peine aux fonctions mieux définies, choisie en fonction de la personnalité du condamné et mieux motivée 51
a. La redéfinition des fonctions de la peine (article 1er) 51
b. L’affirmation solennelle du principe d’individualisation des peines (article 2) 52
c. L’amélioration des dispositions relatives à la motivation des décisions en matière de choix de la peine (article 3) 53
d. La possibilité de prononcer un ajournement du prononcé de la peine aux fins d’évaluer la personnalité de la personne reconnue coupable d’une infraction (article 4) 54
2. La suppression des mécanismes automatiques en matière de prononcé des peines 55
a. La suppression des peines minimales (article 5) 55
b. La suppression de l’automaticité de la révocation du sursis simple (article 6) 55
3. Le retour à une meilleure lisibilité des peines prononcées, par l’abaissement du seuil d’aménagement des peines (article 7) 56
B. LA CRÉATION D’UNE NOUVELLE PEINE DE MILIEU OUVERT : LA CONTRAINTE PÉNALE (ARTICLES 8, 9 ET 10) 56
C. LA PROMOTION DE MODALITÉS D’EXÉCUTION DES PEINES PERMETTANT DE PRÉVENIR EFFICACEMENT LA RÉCIDIVE 60
1. Des principes régissant l’exécution des peines plus clairement définis (article 11) 60
a. La redéfinition des finalités de l’exécution des peines 60
b. La reconnaissance dans une disposition de portée générale des droits des victimes dans l’exécution des peines 61
2. La mobilisation des acteurs de droit commun en faveur de l’insertion et de la réinsertion des condamnés (article 12) 62
3. Une meilleure évaluation de la situation et de la personnalité des condamnés et de leur évolution (articles 13 et 14) 63
4. Les forces de l’ordre davantage impliquées dans le contrôle des condamnés exécutant leur peine en milieu ouvert (article 15) 64
5. Pour mieux combattre les « sorties sèches », l’instauration d’un examen systématique de la situation de tous les condamnés détenus aux deux tiers de leur peine (articles 16, 17 et 18) 66
III. LES CONDITIONS DE RÉUSSITE DE LA NOUVELLE ORIENTATION DONNÉE PAR LE PROJET DE LOI DANS LA PRÉVENTION DE LA RÉCIDIVE 67
A. UN PROJET DE LOI IMPOSANT LA MOBILISATION DE MOYENS CONSÉQUENTS POUR SA MISE EN œUVRE 67
B. L’INDISPENSABLE MODERNISATION DE LA PROBATION FRANÇAISE 68
1. Développer la recherche et la formation en criminologie appliquée 69
2. Créer les outils méthodologiques indispensables à une évaluation pertinente des personnes placées sous main de justice 70
3. En partenariat avec les acteurs de droit commun de l’insertion sociale, redonner une vraie dimension de « travail social » à l’action des services pénitentiaires d’insertion et de probation 71
4. Développer la justice réparatrice et la prise en compte des victimes par les auteurs d’infractions 72
C.LA NÉCESSITÉ DE MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES PROBLÈMES DE SANTÉ ET D’ADDICTION DES PERSONNES PLACÉES SOUS MAIN DE JUSTICE 75
IV. LES APPORTS DE LA COMMISSION DES LOIS 78
A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AUX ARTICLES DU PROJET DE LOI 79
1. La possibilité pour la juridiction prononçant un ajournement de peine de se prononcer immédiatement sur l’indemnisation de la victime 79
2. L’alignement sur le régime de droit commun des dispositions relatives aux aménagements de peine applicables aux récidivistes 79
3. Une peine de contrainte pénale étendue à l’ensemble des délits et précisée 80
4. Des principes de l’exécution des peines clarifiés et confortés 81
5. La nouvelle impulsion donnée à la politique partenariale d’accès des condamnés aux dispositifs de droit commun développée par le service public pénitentiaire 82
6. La consolidation des pouvoirs des forces de l’ordre dans le contrôle des personnes placées sous main de justice 82
B. LES COMPLÉMENTS AU PROJET DE LOI 83
1. Le renforcement des droits des victimes et de l’aide aux victimes 83
2. L’extension des prérogatives des forces de l’ordre pour une répression rapide et effective des infractions de faible gravité 84
3. La consécration du rôle des instances locales de prévention de la délinquance en matière d’exécution des peines 85
4. La recherche d’une exécution des peines plus efficace et mieux individualisée 86
5. L’application du droit commun des aménagements de peine et de la libération conditionnelle aux récidivistes 87
6. La modification des règles relatives à l’octroi des réductions de peines 88
7. La création d’une suspension de la détention provisoire pour motif médical 88
8. L’adaptation des règles relatives à l’emprisonnement assorti du sursis avec mise à l’épreuve 89
C. LA MODIFICATION DU TITRE DU PROJET DE LOI 89
CONTRIBUTION DE M. GEORGES FENECH, CO-RAPPORTEUR SUR LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI 91
AUDITION DE MME CHRISTIANE TAUBIRA, MINISTRE DE LA JUSTICE, GARDE DES SCEAUX, ET DISCUSSION GÉNÉRALE 97
EXAMEN DES ARTICLES 131
TITRE IER – DISPOSITIONS VISANT À ASSURER LE PRONONCÉ DE PEINES EFFICACES ET ADAPTÉES 131
Chapitre Ier – Principes généraux concernant les peines encourues et le prononcé des peines 131
Article 1er(art. 130-1 [nouveau] du code pénal) : Définition des fonctions de la peine 131
Article 2 (art. 132-1 du code pénal) : Principe d’individualisation des peines 138
Article 3 (art. 132-19 et 132-24 du code pénal ; art. 362 et 495-8 du code de procédure pénale) : Renforcement de l’obligation de motivation des peines d’emprisonnement sans sursis et du principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours en matière correctionnelle 145
Article 3 bis (nouveau) (art. 709-1 du code de procédure pénale) : Consécration législative des bureaux de l’exécution des peines – Remise à tout condamné présent à l’issue de l’audience d’un relevé de condamnation pénale 154
Après l’article 3 156
Chapitre II – Dispositions visant à assurer le prononcé de peines individualisées 159
Section 1 : Dispositions favorisant l’ajournement de la peine afin d’améliorer la connaissance de la personnalité ou de la situation matérielle, familiale et sociale du prévenu 159
Article 4 (paragraphe 5 de la sous-section 6 de la section II du chapitre II du titre III du livre Ier et art. 132-70-1 et 132-70-2 [nouveaux] du code pénal ; art. 397-3-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Création d’une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine aux fins d’évaluation de la personnalité et de la situation du condamné 160
Article 4 bis (nouveau) (paragraphe 6 de la section 2 du chapitre II du titre III du livre Ier et art. 132-70-3 [nouveaux] du code pénal) : Amélioration du recouvrement des amendes par la création d’une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine aux fins de consignation d’une somme d’argent 170
Section 2 : Dispositions favorisant le recours aux modes de personnalisation de la peine 172
Article 5 (art. 132-18-1, 132-19-1, 132-19-2, 132-20-1 et 132-24 du code pénal ; art. 362 et 706-25 du code de procédure pénale ; art. 20, 20-2, 20-3 et 48 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945) : Suppression des peines minimales prévues pour les récidivistes et les auteurs de violences aggravées 172
Après l’article 5 190
Article 6 (art. 132-29, 132-35 à 132-39 et 132-50 du code pénal ; art. 735 du code de procédure pénale) : Suppression du caractère automatique de la révocation du sursis simple – Suppression du caractère automatique de l’exécution d’une première peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve en cas de révocation totale d’une seconde peine de même nature 192
Article 6 bis (nouveau) (art. 132-41, 132-44, 132-45 et 132-52 du code pénal) : Modifications au régime de la peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve 201
Article 6 ter (nouveau) (art. 132-45 du code pénal) : Possibilité d’interdire à un condamné à une peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve de prendre part à des jeux d’argent et de hasard 202
Après l’article 6 203
Article 6 quater (nouveau) (art. 132-49 du code pénal) : Suppression de la limitation du nombre de révocations partielles du sursis avec mise à l’épreuve 204
Après l’article 6 204
Article 7 (art. 132-25, 132-26-1 et 132-27 du code pénal ; art. 474 et 723-15 du code de procédure pénale) : Abaissement, pour les primo-condamnés, du quantum de peine aménageable ab initio par la juridiction de jugement et après la condamnation par le juge de l’application des peines 205
Après l’article 7 218
Article 7 bis (nouveau) (art. 721 et 721-1 du code de procédure pénale) : Alignement sur le régime de droit commun des règles de calcul du crédit de réduction de peine et de la réduction supplémentaire de la peine applicables aux récidivistes 220
Après l’article 7 224
Article 7 ter (nouveau) (art. 723-1, 723-7, 729 et 729-3 du code de procédure pénale) : Alignement sur le régime de droit commun des dispositions applicables aux récidivistes relatives aux seuils d’aménagements de peine ordonnés en cours de détention et aux conditions d’accès à la libération conditionnelle 225
Après l’article 7 228
Article 7 quater (nouveau) (art. 723-17 [nouveau] du code de procédure pénale) : Convocation devant le juge de l’application des peines avant la mise à exécution des peines d’emprisonnement ferme aménageables non exécutées dans un délai de trois ans 229
Après l’article 7 231
Chapitre III – Dispositions instituant la contrainte pénale 231
Article 8 (art. 131-3, 131-4-1 [nouveau], 131-9, 131-36-2 et 132-45 du code pénal ; art. 720-1, 720-1-1, 723-4, 723-10, 723-20 et 723-25 du code de procédure pénale) : Conditions du prononcé et contenu de la peine de contrainte pénale 232
Article 8 bis (nouveau) (sous-section 7 de la section 2 du chapitre II du titre III du livre Ier et art. 132-70-4 [nouveaux] du code pénal) : Possibilité pour le juge de l’application des peines de convertir une peine d’emprisonnement d’une durée maximale d’un an en contrainte pénale 263
Article 9 (art. 474, titre Ier bis [nouveau] du livre V et 713-42 à 713-49 [nouveaux] du code de procédure pénale) : Modalités de mise en œuvre de la peine de contrainte pénale 264
Article 10 (art. 20-4 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945) : Exclusion de la contrainte pénale pour les mineurs 280
TITRE II – DISPOSITIONS VISANT À PRÉCISER LE RÉGIME DE L’EXÉCUTION DES PEINES ET À RENFORCER LE SUIVI ET LE CONTRÔLE DES PERSONNES CONDAMNÉES 281
Chapitre Ier – Principes régissant la mise en œuvre des peines 281
Article 11 (art. 707 et 707-5 [nouveau] du code de procédure pénale ; art. 1er de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) : Définition des principes régissant l’exécution des peines 281
Article 11 bis (nouveau) (titre XIV ter du livre IV et art. 706-15-3 [nouveaux] du code de procédure pénale) : Possibilité pour l’auteur d’une infraction de verser volontairement une somme d’argent, même si la victime ne s’était pas constituée partie civile – Sort des revenus des personnes détenues affectés à la part de leur compte nominatif réservée à l’indemnisation des parties civiles en l’absence de réclamation des sommes concernées au moment de leur libération 298
Après l’article 11 300
Chapitre II – Dispositions relatives à la prise en charge des personnes condamnées 300
Article 12 (art. 2-1 [nouveau] et 3 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) : Accès aux droits et dispositifs de droit commun pour les condamnés 300
Après l’article 12 311
Chapitre III – Dispositions relatives aux missions du service public pénitentiaire dans le suivi et le contrôle des personnes condamnées 311
Article 13 (art. 712-1 du code de procédure pénale) : Clarification des compétences entre les juridictions de l’application des peines et les services pénitentiaires d’insertion et de probation 311
Article 14 (art. 13 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire) : Définition des missions des services pénitentiaires d’insertion et de probation 317
Après l’article 14 323
Chapitre IV – Dispositions visant à renforcer les pouvoirs de la police et de la gendarmerie en cas de violation de ses obligations par une personne sous main de justice 324
Article 15 (art. 63-6, 141-4, 141-5 [nouveau], 230-19, 706,53-19, 709-1-1 et 709-1-2[nouveaux], 709-2, 709-3, 712-16-3, 803-2 et 803-3 du code de procédure pénale ; art. 64-1 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique) : Suivi des personnes condamnées par les services de police et de gendarmerie 324
Article 15 bis (nouveau) (art. 41-1 du code de procédure pénale) : Possibilité pour le procureur de la République de confier, par convention, à l’officier de police judiciaire, au délégué ou au médiateur du procureur de la République, l’initiative des mesures alternatives aux poursuites 342
Article 15 ter (nouveau) (art. 41-1-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Possibilité pour les officiers de police judiciaire de recourir à la transaction pénale pour les infractions de faible gravité 344
Article 15 quater (nouveau) (art. L. 132-5, L. 132-10-1 [nouveau], L. 132-12-1 et L. 132-13 du code de sécurité intérieure) : Rôle des instances locales de sécurité et de prévention de la délinquance en matière d’exécution des peines et de prévention de la récidive 347
Article 15 quinquies (nouveau) (art. L. 132-16 [nouveau] du code de la sécurité intérieure) : Participation des députés et sénateurs aux conseils locaux, intercommunaux et métropolitains de sécurité et de prévention de la délinquance 350
Article 15 sexies (nouveau) (art. 5 de la loi n° 2007 297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance) : Conditionnalité du versement à l’État et aux collectivités territoriales du fonds interministériel de prévention de la délinquance 351
Chapitre V – Dispositions assurant un retour à la liberté contrôlé, suivi et progressif des personnes condamnées 352
Article 16 (art. 720 [rétabli], 712-11 et 712-12 du code de procédure pénale) : Création de la libération sous contrainte pour les personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée inférieure ou égale à cinq ans 352
Article 16 bis (nouveau) (art. 712-5 du code de procédure pénale) : Consécration dans la loi du principe selon lequel le service pénitentiaire d’insertion et de probation est représenté au sein de la commission de l’application des peines 367
Article 16 ter (nouveau) (art. 723-4 du code de procédure pénale) : Extension du bénéfice des mesures d’aide prévues à l’article 132-46 du code pénal au condamné exécutant sa peine sous le régime de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur 368
Après l’article 16 369
Article 17 (art. 730-3 [nouveau] du code de procédure pénale) : Création d’une obligation d’examen, aux deux tiers de la peine, de la situation des personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté de plus de cinq ans 370
Article 17 bis (nouveau) (art. 721-2 du code de procédure pénale) : Renforcement des mesures de contrôle, des obligations et interdictions susceptibles d’être prononcées à l’encontre du condamné ayant bénéficié d’une ou plusieurs réductions de peines 374
Article 17 ter (nouveau) (art. 730 du code de procédure pénale) : Coordination dans le code de procédure pénale 375
Article 18 (art. 712-4, 723-14, 723-19 à 723-28, 934-1 et 934-2 du code de procédure pénale) : Suppression de la procédure simplifiée d’aménagement des peines (PSAP) applicable aux condamnés incarcérés et de la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP) 376
Article 18 bis (nouveau) (art. 712-17 du code de procédure pénale) : Modification relative aux mandats délivrés par le juge de l’application des peines 386
Article 18 ter (nouveau) (art. 712-21 du code de procédure pénale) : Limitation du champ d’application des expertises psychiatriques obligatoires préalables à une mesure d’aménagement de peine 386
Après l’article 18 388
Chapitre VI – Dispositions visant à instaurer une contribution pour l’aide aux victimes (Division et intitulé nouveaux) 389
Article 18 quater (nouveau) (art. 121-8 [nouveau] du code pénal, art. L. 409-1 [nouveau] du code des douanes, art. L. 612-42 et art. L. 621-15 du code monétaire et financier, art. L. 464-5-1 [nouveau] et art. 44 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne) : Contribution pour l’aide aux victimes, assise sur le montant des amendes pénales et douanières ainsi que les sanctions pécuniaires prononcées par certaines autorités administratives indépendantes 389
TITRE II BIS – DEMANDE DE MISE EN LIBERTÉ POUR MOTIF MÉDICAL (Division et intitulé nouveaux) 392
Article 18 quinquies (nouveau) : (art. 147-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Dispositif de suspension de détention provisoire pour motif d’ordre médical 392
TITRE III – DISPOSITIONS DIVERSES 394
Article 19 A (nouveau) (art. 131-6 du code pénal) : Ajout à la liste des peines privatives ou restrictives de liberté susceptibles d’être prononcées à la place de l’emprisonnement l’interdiction de conduire, pendant une durée de cinq ans au plus, un véhicule non équipé d’un éthylotest anti-démarrage 394
Article 19 : Disposition transitoire en matière de révocation de sursis simple 395
Article 20 : Date d’entrée en vigueur de la loi 397
Article 21 : Application outre-mer du projet de loi 399
Titre 400
TABLEAU COMPARATIF 401
ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 491
PRÉSENTATION DES OBSERVATIONS SUR LES DOCUMENTS RENDANT COMPTE DE L’ÉTUDE D’IMPACT 531
PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 533
DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LE RAPPORTEUR 543
LES PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR LA COMMISSION DES LOIS
Au cours de ses deux réunions du mardi 27 mai 2014, la commission des Lois a adopté le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l’individualisation des peines, dont elle a changé le titre en « projet de loi tendant à renforcer l’efficacité des sanctions pénale », en y apportant les principales modifications suivantes :
● Sur l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un nouvel article 3 bis qui consacre dans la loi l’existence des bureaux de l’exécution des peines (BEX) et prévoit la remise à tout condamné présent à l’issue de l’audience correctionnelle d’un relevé de condamnation pénale lui permettant d’être immédiatement informé par écrit des peines prononcées à son encontre.
● À l’article 4, la Commission a adopté deux amendements identiques de Mme Colette Capdevielle et M. Éric Ciotti destinés à permettre l’indemnisation immédiate de la victime en cas d’ajournement de la décision sur la peine, sans attendre l’audience de renvoi.
● Dans le but d’améliorer le taux de recouvrement des amendes, la Commission a adopté un amendement du rapporteur créant un nouvel article 4 bis qui prévoit une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine assortie de l’obligation pour le condamné de consigner une somme d’argent fixée par la juridiction.
● Sur l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un nouvel article 6 bis adaptant les règles de la peine d’emprisonnement assorti du sursis avec mise à l’épreuve (SME) dans le but de renforcer les possibilités d’individualisation de cette peine et d’assouplir son fonctionnement. Notamment, cet article supprime une disposition qui limitait les possibilités de prononcer un SME à l’encontre d’une personne en état de récidive légale et crée une nouvelle obligation susceptible d’être imposée par le juge de l’application des peines (JAP) : l’obligation de s’inscrire et de se présenter aux épreuves du permis de conduire, le cas échéant après avoir suivi des leçons de conduite.
La Commission a également adopté deux autres nouveaux articles relatifs au SME, issus d’amendements de M. Sergio Coronado. Le nouvel article 6 ter crée une nouvelle interdiction susceptible d’être imposée par le JAP à un condamné à un SME, celle de prendre part à des jeux d’argent et de hasard, tandis que le nouvel article 6 quater supprime la limitation du nombre de révocations partielles du SME à une seule.
● Sur proposition du rapporteur, la Commission a modifié l’article 7 de façon à fixer à un an pour les primo-condamnés comme pour les récidivistes le seuil d’emprisonnement permettant à la juridiction de jugement et au JAP d’aménager une peine d’emprisonnement.
La Commission a aussi souhaité, sur l’initiative du rapporteur, garantir la souplesse du nouveau dispositif, en laissant au JAP la faculté d’aménager la peine de personnes plusieurs fois condamnées à des peines prononcées ou restant à subir dont la durée totale serait supérieure à un an mais inférieure à deux ans, à condition que ces personnes s’impliquent de manière réelle et durable dans un projet caractérisé d’insertion ou de réinsertion.
● La Commission a, sur l’initiative du rapporteur, introduit deux nouveaux articles 7 bis et 7 ter qui alignent le régime applicable aux récidivistes sur le régime de droit commun en matière de calcul du crédit de réduction de peine (CRP) et de la réduction supplémentaire de la peine (RSP), ainsi que pour l’accès aux aménagements de peine ordonnés en cours de détention et à la libération conditionnelle.
● Sur proposition du rapporteur, la Commission a adopté un nouvel article 7 quater qui subordonne la mise à exécution, par le parquet, des peines de prison ferme aménageables, non exécutées dans un délai de trois ans, à un examen préalable par le JAP.
● Aux articles 8 et 9 qui instituent la contrainte pénale, la Commission a adopté plusieurs modifications destinées à mieux installer cette nouvelle peine dans la hiérarchie des sanctions pénales et à en préciser le fonctionnement. Sur l’initiative de Mme Colette Capdevielle et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, la Commission a étendu le champ d’application de la peine de contrainte pénale à tous les délits, quelle que soit la peine encourue. Sur l’initiative du rapporteur, la Commission a prévu, en cas de violation par le condamné à la contrainte pénale de ses obligations et interdictions, que la fixation de la durée de l’emprisonnement prononcé devrait respecter les exigences du principe d’individualisation des peines. Enfin, la Commission a adopté un amendement de M. Sergio Coronado créant un nouvel article 8 bis qui introduit la possibilité pour le JAP de convertir une peine d’emprisonnement d’une durée maximale d’un an en contrainte pénale.
● À l’article 11, la Commission a adopté des amendements du rapporteur et un amendement de M. Alain Tourret, destinés à clarifier la présentation des principes généraux de l’exécution des peines : d’une part, l’objectif d’insertion et de réinsertion de la personne condamnée a été placé, dans un souci de cohérence, avant les droits reconnus à la victime ; d’autre part, l’obligation positive faite à tout condamné de réintégrer la société et, à ce titre, d’agir en personne responsable, a été précisée.
● Sur l’initiative du rapporteur, l’article 12 a été réécrit afin de donner un fondement législatif et, partant, une nouvelle impulsion à la politique partenariale d’accès des personnes condamnées aux dispositifs de droit commun en détention, développée par le service public pénitentiaire avec les autres services publics.
● À l’article 15, la Commission a adopté plusieurs amendements du rapporteur destinés à renforcer les pouvoirs de contrôle par les forces de l’ordre des obligations ou interdictions auxquelles sont astreintes les personnes placées sous main de justice. Ainsi, les services de police et unités de gendarmerie se sont vu reconnaître la possibilité de recourir aux écoutes téléphoniques et à la géolocalisation en temps réel, afin de s’assurer du respect par une personne condamnée sortant de détention de l’interdiction d’entrer en relation avec certaines personnes, dont la victime, ou de paraître en certains lieux.
● Issu d’un amendement du rapporteur, un nouvel article 15 bis offre au procureur de la République la faculté de confier par convention à l’officier de police judiciaire, au délégué ou au médiateur du procureur de la République, compte tenu de la faible gravité des faits et du contexte propre au ressort, l’initiative de la mise en œuvre de ces mesures alternatives aux poursuites.
● Également adopté sur proposition du rapporteur, le nouvel article 15 ter ouvre aux officiers de police judiciaire la possibilité de recourir à la transaction pénale pour sanctionner des infractions – telles que les délits punis uniquement d’une peine d’amende ou d’un an d’emprisonnement au plus, le vol simple à condition que le préjudice soit faible ou encore l’usage simple de stupéfiants – pour lesquelles la réponse pénale traditionnelle n’est pas adaptée.
● Sur l’initiative du rapporteur, la Commission a consacré, au sein d’un nouvel article 15 quater, le rôle des instances locales de sécurité et de prévention de la délinquance en matière d’exécution des peines et de prévention de la récidive. Au sein des conseils départementaux de prévention de la délinquance (CDPD) et des zones de sécurité prioritaires, l’état-major de sécurité et la cellule de coordination opérationnelle du partenariat identifieront les personnes condamnées sortant de détention pour lesquelles le risque de manquement aux obligations imposées par le juge est considéré comme le plus élevé et que les forces de police et de gendarmerie devront plus spécifiquement surveiller. Ces instances pourront, à cette fin, se faire communiquer la décision de condamnation, le bulletin n° 1 du casier judiciaire ainsi que les rapports d’expertise concernant ces personnes.
● Sur proposition de Mme Élisabeth Pochon, la Commission a ouvert la possibilité aux députés et aux sénateurs, dans un nouvel article 15 quinquies, d’assister aux réunions des conseils locaux (CLSPD), intercommunaux (CISPD) et métropolitain de sécurité et de prévention de la délinquance (CMSPD).
● Issu d’un amendement du rapporteur, le nouvel article 15 sexies conditionne le versement du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) à la mise en œuvre, à destination des personnes placées sous main de justice, d’actions d’insertion ou de réinsertion, ou encore d’actions de prévention de la récidive.
● À l’article 16, la Commission a, sur proposition du rapporteur, complété le nouveau dispositif de libération sous contrainte, en laissant au JAP la faculté d’ordonner la comparution du condamné devant la commission de l’application des peines (CAP) lors de l’examen de sa situation et à l’avocat de transmettre à ce juge des observations écrites dans la perspective de la réunion de la CAP.
● Sur l’initiative du rapporteur, la Commission a adopté un nouvel article 17 bis qui prévoit que les personnes condamnées n’ayant pu bénéficier d’une libération sous contrainte ou d’une libération conditionnelle peuvent être soumises, pendant la durée des réductions de peine dont elles ont bénéficié, au respect de certaines mesures de surveillance ainsi que de certaines obligations et interdictions.
● La Commission a adopté un nouvel article 18 ter, issu d’un amendement du rapporteur, qui réduit le champ d’application des expertises psychiatriques obligatoires préalables à une mesure d’aménagement de peine aux seules personnes ayant été effectivement condamnées à une peine de suivi socio-judiciaire.
● Issu d’un amendement de Mmes Nathalie Nieson et Martine Carrillon-Couvreur, le nouvel article 18 quater instaure une contribution – dont le taux est fixé à 10 % – pour l’aide aux victimes, assise sur le montant des amendes pénales et douanières recouvrées ainsi que sur les sanctions pécuniaires prononcées par certaines autorités administratives indépendantes, afin d’assurer un mode de financement pérenne des associations d’aide aux victimes.
● Sur l’initiative de M. Sergio Coronado, la Commission a institué, au sein d’un nouvel article 18 quinquies, une procédure de demande de mise en liberté pour motif médical au bénéfice des personnes placées en détention provisoire.
● Enfin, sur l’initiative du rapporteur, la Commission a modifié le titre du projet de loi en « projet de loi tendant à renforcer l’efficacité des sanctions pénales ». Elle a, en effet, considéré que cet objectif d’efficacité des sanctions pénales était l’objectif ultime du projet de loi tel qu’il a été adopté par la Commission, au-delà même de la prévention de la récidive et de l’individualisation des peines.
Mesdames, Messieurs,
Notre justice pénale trouve ses origines, pour l’essentiel, dans l’œuvre des Constituants de 1789 et 1790. En effet, la Révolution française fut aussi une révolution judiciaire, mue par le rejet des principes et de l’organisation de la justice d’Ancien Régime et inspirée, à l’inverse, par la philosophie des Lumières. Ainsi, soucieuse de favoriser l’indépendance de la justice, la loi des 16 et 24 août 1790 prévoit l’élection des magistrats, auparavant tenus d’acheter leur charge.
La période napoléonienne est, quant à elle, marquée à la fois par l’unification et l’ordonnancement des lois, l’abrogation de l’Ancien Droit, des lois romaines et des coutumes et par l’affaiblissement de l’indépendance des juges, désormais nommés par le gouvernement. Codifié en 1810, le droit pénal répartit les infractions en trois catégories – crimes, délits et contraventions –, architecture toujours en vigueur de nos jours, et fixe l’échelle des peines.
L’organisation des juridictions judiciaires sera relativement peu modifiée pendant près d’un siècle. Néanmoins, en dépit de la stabilité de l’institution judiciaire sous la IIIe République, la magistrature demeure un corps fragile soumis à l’influence du politique et les magistrats ne sont pas toujours protégés par le principe d’inamovibilité, qui avait pourtant été réaffirmé dès le Consulat (1799-1804).
L’installation, en 1958, de la Ve République, dont la Constitution comporte un titre VIII consacré à l’autorité judiciaire, s’accompagne d’une réforme de grande ampleur de l’organisation de la justice. Outre la révision de la carte judiciaire, le statut des magistrats est modifié par l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 (1) et ceux-ci deviennent peu à peu des acteurs de la régulation sociale, les citoyens leur demandant de régler leurs différends dans des domaines de plus en plus variés. Progressivement, la distance entre la justice et les citoyens se réduit. La loi n° 72-11 du 3 janvier 1972 instituant l’aide judiciaire – devenue l’aide juridique en 1991 – et la loi n° 77-1468 du 30 décembre 1977 instaurant la gratuité des actes de justice devant les juridictions civiles et administratives améliorent l’accès à la justice, tandis que la loi n° 72-726 du 5 juillet 1972 instituant un juge de l’exécution et relative à la réforme de la procédure civile impose à l’État de réparer les dommages causés par le fonctionnement défectueux du service public de la justice (2).
À partir des années 1980, la justice se voit confier de nouvelles tâches à mesure que se développent certaines politiques publiques, telles que la politique de prévention de la délinquance ou la politique de la ville. La mise en place du traitement en temps réel (TTR) dans les tribunaux, qui permet aux parquets d’être avisés sitôt la plainte recueillie ou l’enquête déclenchée, conjuguée à la montée en puissance des procédures de jugement rapides, cherche à répondre de manière plus adaptée à la diversité du contentieux pénal. De son côté, le taux de réponse pénale, correspondant à la part des affaires faisant l’objet d’une poursuite, d’une ouverture d’information, d’une procédure alternative ou d’une composition pénale réussies sur l’ensemble des affaires poursuivables, devient un indicateur de performance et progresse d’ailleurs régulièrement : entre 2004 et 2012, il passe ainsi de 74,3 % (3) à 90,1 % (4).
La décennie écoulée a été marquée par la conduite d’une politique pénale voulue par ses auteurs comme particulièrement répressive, mais en réalité incapable d’améliorer la sécurité de nos concitoyens et d’apporter des solutions concrètes aux difficultés rencontrées par le service public de la justice, structurellement sous-doté en moyens humains et matériels. L’accentuation de la sévérité à l’égard des récidivistes, symbolisée par le vote, en août 2007, de la loi instituant les « peines plancher » (5), fut peut-être le premier des symboles de cette politique idéologique, confuse et inefficace. Aujourd’hui, il apparaît clairement que la sécurité des Français ne s’en est pas trouvée améliorée mais qu’en revanche, la surpopulation carcérale, à l’origine d’une dégradation préoccupante des conditions de détention de nature à porter atteinte au respect de la dignité humaine, s’est enracinée dans de nombreuses prisons.
Les conséquences de la politique menée par l’ancienne majorité essuient, depuis plusieurs années, les critiques récurrentes du monde judiciaire, premier témoin de son échec. Votre rapporteur a d’ailleurs pu mesurer, à l’occasion des auditions comme des déplacements qu’il a effectués, l’attente des professionnels à l’égard de la définition d’une nouvelle donne pénale.
Le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l’individualisation des peines, déposé sur le Bureau de l’Assemblée nationale le 9 octobre 2013, est le fruit d’un vaste travail d’évaluation et de consultations lancé par le Gouvernement de M. Jean-Marc Ayrault au lendemain de son entrée en fonction et conduit par Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux. Il constitue une étape décisive de la définition d’une nouvelle politique pénale. Inspiré, notamment, par les conclusions du rapport du jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive remis au Premier ministre le 20 février 2013 (6), ainsi que par les travaux de la mission d’information de votre Commission sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale (7), il traduit la nécessité de revenir sans plus attendre sur plusieurs dispositions introduites récemment dans notre corpus pénal, dont l’inefficacité est patente, autant que de repenser le cadre juridique de la prévention de la récidive. Plus généralement, il témoigne de la volonté de la nouvelle majorité de faire de la justice un service public efficace et adapté aux réalités du terrain, et non pas un instrument au service d’une quelconque idéologie. Il y a là un préalable à la disparition ou, à tout le moins, à l’affaiblissement du sentiment de défiance d’une partie de la population à l’égard de la justice, dont la charge de travail n’a, au cours des décennies passées, cessé de croître, à l’inverse des moyens mis à sa disposition.
Votre rapporteur se réjouit d’avoir pu, grâce à un délai extrêmement satisfaisant – et, hélas, peu courant – entre le dépôt du projet de loi et son examen en commission des Lois, mener un grand nombre d’auditions et de tables rondes. Ses travaux lui ont permis d’entendre les directions concernées des ministères de la Justice, de l’Intérieur, des Affaires sociales et de la Santé et du Travail, les principales organisations syndicales de magistrats, d’avocats, de policiers et de personnels pénitentiaires, des élus, des acteurs associatifs intervenant dans des domaines aussi variés que l’aide et la défense des victimes, la lutte contre l’insécurité routière ou encore l’accompagnement des personnes placées sous main de justice, des psychiatres, des chercheurs et des philosophes, ainsi que de nombreuses autres personnalités qualifiées. Il tient à souligner le caractère très constructif des contributions de l’ensemble des personnes entendues, qu’il remercie pour leurs observations et propositions.
Votre rapporteur s’est également rendu sur le terrain, dans le ressort de plusieurs cours d’appel, à Bordeaux, Douai, Paris et Toulouse. Il a aussi rencontré, à Bordeaux, les enseignants et les responsables de l’École nationale de la magistrature (ENM) et de l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP). Toutes ces rencontres lui ont permis de bénéficier de l’éclairage supplémentaire de nombreux magistrats, personnels pénitentiaires d’insertion et de probation, policiers et gendarmes, acteurs associatifs et enseignants. Il tient à remercier vivement les chefs de juridictions, les directeurs des écoles et l’ensemble des personnes ayant participé aux travaux lors de ces déplacements pour l’accueil qui lui a été réservé, ainsi que pour la qualité des échanges qui ont, à chaque fois, nourri sa réflexion.
À l’occasion des auditions organisées à l’Assemblée comme des déplacements, nombreuses sont les personnes entendues ayant fait part des maux dont souffre la justice pénale, qui a fait l’objet de textes trop nombreux au cours des années récentes, au point que le droit pénal est aujourd’hui déboussolé et décrédibilisé (I). Face à cette situation, le projet de loi, résolument tourné vers la recherche de l’efficacité et du pragmatisme dans la prévention de la récidive, apporte des réponses concrètes (II), dont la réussite nécessitera qu’un certain nombre de conditions soient réunies (III). Approuvant ce projet de loi dans sa philosophie et l’ensemble de ses dispositions, la commission des Lois lui a apporté un certain nombre de modifications et de compléments (IV).
Paradoxalement, alors que le droit pénal est certainement le pan du droit le plus visible pour nos concitoyens et que c’est dans son champ que l’adage selon lequel « nul n’est censé ignorer la loi » devrait le mieux trouver à s’appliquer, les évolutions récentes du droit de la peine l’ont rendu excessivement complexe et rigide, au point que l’on peut dire que le droit pénal est aujourd’hui déboussolé (A). En outre, les conditions dans lesquelles s’exécutent les peines sont telles qu’elles ne permettent nullement de prévenir efficacement la récidive (B), et la justice pénale est devenue si peu efficace et compréhensible (C) que l’on peut dire que le droit pénal est aussi décrédibilisé.
Comme le soulignait M. Bruno Lavielle, magistrat, dans un article publié en 2013, le droit de la peine est devenu, au cours des dernières années, d’une complexité et d’une rigidité extrêmes : « Le domaine des peines est devenu d’une extrême confusion. Impulsés par une volonté de diversification des choix offerts aux juges, les textes intervenus ces vingt dernières années ont a priori considérablement déformé l’alternative primaire : amende ou emprisonnement. Les peines complémentaires sont devenues si nombreuses et dans des textes si éparpillés qu’il est impossible de les lister. Les obligations et interdictions du sursis avec mise à l’épreuve se sont démultipliées. Les combinaisons de peines possibles ou impossibles déroutent les meilleures volontés. Dans le même temps, les affres du traitement en temps réel ont contraint les juridictions pénales à juger toujours plus et toujours plus vite. Les procédures de comparution immédiate sont devenues plus nombreuses et drainent majoritairement des prévenus en état de récidive, autant qu’à la dérive, et nombre de personnalités border line. Au total, l’extension du champ des peines possibles s’est accompagnée d’une restriction dans la diversité des peines prononcées » (8).
Cette complexité et cette rigidité se manifestent tant au stade du prononcé de la peine – stade auquel les juridictions sont tiraillées entre des injonctions contradictoires du législateur – (1) qu’à celui de l’exécution des peines – devenu totalement illisible pour le condamné, la société et les victimes (2).
1. Des juridictions de jugement tiraillées par des injonctions contradictoires en matière de prononcé des peines
Les injonctions contradictoires adressées aux juridictions pénales étaient déjà dénoncées, en 2007, par la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) : « Les variations de textes et de discours ne permettent pas de dégager une politique pénale stable et lisible, en premier lieu pour les magistrats, auxquels il est fait grief, un jour, d’utiliser la détention de façon abusive, et le lendemain d’incarcérer trop peu. Or, le développement d’une politique pénale efficace et compréhensible nécessite au plus haut point cohérence et pédagogie » (9).
La plus emblématique de ces contradictions récemment introduites dans notre droit est liée à l’affirmation, par la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, du principe selon lequel, en matière correctionnelle, l’emprisonnement ne doit être décidé qu’en dernier recours (a), principe que viennent contredire divers mécanismes automatiques favorisant l’incarcération (b).
a. L’affirmation du principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours en matière correctionnelle…
Si l’emprisonnement est évidemment une peine nécessaire pour sanctionner les infractions les plus graves et pour les personnes les plus profondément ancrées dans la délinquance, ses conséquences néfastes sont, néanmoins, connues depuis plusieurs dizaines d’années, en particulier lorsque les peines de prison s’exécutent dans des établissements particulièrement surpeuplés (10).
Pour cette raison, le législateur a, par de nombreuses dispositions successives, cherché à limiter le prononcé de la peine d’emprisonnement et à développer le recours aux « alternatives » à l’incarcération. À titre d’exemple, l’exposé des motifs du projet de loi portant réforme des dispositions générales du code pénal présenté en 1986, qui a abouti au nouveau code pénal entré en vigueur le 1er mars 1994, témoignait déjà d’une volonté forte de limiter la place de l’emprisonnement aux cas où il est strictement nécessaire : « [l]’emprisonnement, en l’état de notre société, ne saurait disparaître de notre système de peine (…). Mais la prison ne doit point demeurer le fondement principal sinon exclusif du système des peines correctionnelles. Toujours nécessaire à la répression des délits les plus graves, l’emprisonnement ne doit pas apparaître comme une peine inévitable et usuelle. » (11) De cette philosophie, était notamment résulté le second alinéa de l’article 132-19 du code pénal, aux termes duquel « la juridiction ne peut prononcer une peine d’emprisonnement sans sursis qu’après avoir spécialement motivé le choix de cette peine ».
Mais c’est dans la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 que la volonté du législateur de limiter, autant que faire se peut, l’emprisonnement en matière correctionnelle, a trouvé sa plus forte expression, au travers de l’affirmation solennelle du principe de l’emprisonnement en tant que « dernier recours », prévu au dernier alinéa de l’article 132-24 du code pénal : « une peine d’emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu’en dernier recours si la gravité de l’infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ».
Si l’emprisonnement est, désormais, légalement présenté par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 comme le dernier recours en matière correctionnelle, divers mécanismes automatiques viennent contredire ce principe, voire le priver d’une large partie de son effectivité.
Ce principe issu de la loi pénitentiaire est entré en contradiction avec les règles applicables en matière de révocation du sursis simple. Le sursis simple est un mécanisme ancien d’individualisation de la peine, datant d’une loi du 26 mars 1891 (12), qui consiste, pour une juridiction pénale, à prononcer une peine en prévoyant que celle-ci sera suspendue – l’on dit qu’il est « sursis » à son exécution – et sera « réputée non avenue » si, dans un délai fixé par la loi, la personne n’est pas à nouveau condamnée. Pourtant, alors que ce mécanisme a pour objet d’individualiser la peine, les modalités de sa révocation sont de nature à favoriser le recours à l’emprisonnement, puisque toute nouvelle condamnation dans le délai légal de cinq ans en matière criminelle ou correctionnelle suivant une condamnation à une peine d’emprisonnement avec sursis simple révoque de plein droit le sursis antérieurement accordé. La dispense de révocation du sursis simple n’est, pour la juridiction prononçant la condamnation dite « révoquante », qu’une simple faculté, ce qui va clairement à l’encontre de l’objectif proclamé en 2009 par la loi pénitentiaire de faire de l’emprisonnement un ultime recours.
Sur le plan de la procédure pénale, certaines procédures ou règles particulières viennent aussi heurter le principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours. Tel est le cas, en particulier, de la procédure de comparution immédiate, qui permet de juger immédiatement après une garde à vue et un défèrement au procureur de la République des prévenus poursuivis pour des faits punis de six mois à dix ans d’emprisonnement (13). Compte tenu de sa rapidité et de la faiblesse des éléments relatifs à la personnalité et à la situation matérielle, familiale ou sociale pouvant être recueillis dans le laps de temps très court séparant l’interpellation du jugement, la procédure de comparution immédiate est une « grande pourvoyeuse d’incarcérations », comme l’avait souligné en janvier 2013 la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale (14). Ainsi, alors qu’en 2011 cette procédure n’avait été utilisée que pour 7,5 % des délits ayant donné lieu à condamnation, 24,3 % des 88 058 personnes incarcérées au cours de l’année étaient prévenues dans le cadre d’une procédure de comparution immédiate.
Mais le principal mécanisme automatique favorisant l’incarcération est, évidemment, celui des peines minimales applicables, depuis la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, aux personnes en état de récidive légale, dites « peines plancher ». Aux termes de cette loi, lorsqu’une personne est jugée en état de récidive légale – c’est-à-dire pour une infraction commise dans un certain délai après une condamnation définitive pour une infraction précédente (15) –, la juridiction doit la condamner à une peine minimale d’emprisonnement dont la durée est fonction du maximum encouru (16). Afin de respecter le principe d’individualisation des peines, dont la valeur constitutionnelle a été reconnue pour la première fois en 2005 (17), la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 a, certes, prévu que la juridiction pouvait prononcer une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure ou une autre peine, mais seulement en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur ou des garanties d’insertion ou de réinsertion présentées par celui-ci et, en matière correctionnelle, par une décision spécialement motivée (18). En cas de nouvelle récidive légale en matière criminelle et, en matière correctionnelle, pour un certain nombre de délits énumérés (19), la juridiction ne peut pas même prononcer une autre peine que l’emprisonnement : elle ne peut que prononcer une peine d’une durée inférieure aux seuils légaux, en considération des garanties exceptionnelles d’insertion ou de réinsertion présentées par le condamné et, en matière correctionnelle, toujours par une décision spécialement motivée (20).
Par cohérence avec ce mécanisme des « peines plancher » (21), l’application du principe de l’emprisonnement en tant que « dernier recours » en matière correctionnelle a, certes, été exclue par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 pour les condamnations en état de récidive légale (22). Il n’en demeure pas moins que la loi adresse aux juges deux messages totalement opposés s’agissant du recours à l’emprisonnement : à éviter dans toute la mesure du possible si la personne n’est pas en état de récidive légale, l’emprisonnement devient la solution de principe dès lors qu’elle se trouve dans cette situation.
Cette différence radicale dans les injonctions que la loi adresse aux juridictions apparaît d’autant plus aberrante qu’en matière correctionnelle, la récidive légale est une notion particulièrement complexe, soumise à des conditions strictes et, à dire vrai, quelque peu artificielles. Pour ne prendre qu’un exemple, l’auteur d’un trafic de stupéfiants, délit puni de dix ans d’emprisonnement, qui commettrait par la suite un vol simple, puni de trois ans d’emprisonnement, est en état de récidive légale ; si l’ordre des délits est inversé – vol simple d’abord, trafic de stupéfiants en second lieu –, il n’est pas en état de récidive. En outre, un réel aléa judiciaire existe en fonction du délai d’enregistrement des décisions par le service du casier judiciaire national. Si le temps de saisie par ce service, une fois qu’il a reçu les décisions à enregistrer, est relativement bref (23), le temps de transmission des décisions par les juridictions est beaucoup plus long : en moyenne, il s’est établi en 2012 à 4,6 mois, mais il peut atteindre, dans certains cas extrêmes mais qui ne sont pas rares, plusieurs mois voire plusieurs années, en raison des insuffisances ponctuelles ou chroniques des effectifs de greffe dans les juridictions (24). Pour ces raisons, il arrive fréquemment qu’une personne déjà condamnée définitivement, mais dont la décision de condamnation n’a pas encore été enregistrée au casier judiciaire, commette une nouvelle infraction en remplissant les conditions de la récidive légale, sans que la juridiction devant laquelle elle est renvoyée pour ce second délit en ait connaissance. On voit par-là que la contradiction des exigences légales en matière de recours à l’emprisonnement, selon que la personne est ou non récidiviste, se double d’une totale absurdité sur le plan pratique.
La décennie écoulée a été marquée par la prolifération des textes de nature sécuritaire et pénale, trop souvent votés au rythme des faits divers et au mépris de la cohérence d’ensemble de notre droit répressif. À cet égard, la Commission nationale consultative des droits de l’homme soulignait dans son avis de 2006 sur les alternatives à la détention que « les politiques en matière pénale [étaient] empreintes de nombreuses contradictions, de changements législatifs rapprochés, ainsi que d’une multiplication des infractions (…) et des circonstances aggravantes » (25). Dans un avis de 2010, la CNCDH rappelait en outre à juste titre que la multiplication des textes pénaux relevait davantage « de l’opportunité politique que du travail législatif réfléchi, rendant le droit imprécis, voire indéchiffrable et contradictoire, pour les professionnels du droit et a fortiori pour le simple citoyen » (26). Comment ne pas faire ce constat lorsque l’on sait qu’entre 2002 et 2012, cinquante-cinq textes de nature pénale ont vu le jour (27), sans que cela ne se traduise d’ailleurs par une diminution ni de la délinquance, ni du sentiment d’insécurité, ainsi que le rappelait encore la dernière enquête « cadre de vie et sécurité » réalisée par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) (28) ?
Victime parmi d’autres de cette frénésie normative, le droit de l’exécution des peines a fait l’objet de nombreuses évolutions au cours des dix dernières années, à tel point qu’il est devenu, de l’avis même des praticiens, une matière complexe et peu lisible. Plusieurs fois mentionné devant les membres de la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, ce problème a de nouveau été mis en avant par de nombreuses personnes entendues par votre rapporteur lors des travaux préparatoires au présent projet de loi. La création d’un code de l’exécution des peines qui regrouperait l’ensemble des règles portant sur la mise à exécution des sanctions, l’application des peines et les missions des juridictions et des services concernés a d’ailleurs été proposée par certaines d’entre elles, tant la multiplicité et l’éparpillement des dispositions est aujourd’hui source de difficultés pour les professionnels. Cette proposition n’est toutefois pas nouvelle : elle figurait déjà dans le rapport d’information de décembre 2007 sur l’exécution des décisions de justice pénale concernant les personnes majeures (29) ainsi que dans celui de la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale (30).
Bien conscient qu’il s’agirait d’un travail de grande ampleur qui ne saurait être réalisé dans le cadre de l’examen de ce projet de loi, votre rapporteur n’en considère pas moins qu’il y a là un enjeu majeur au regard du degré de complexité et de rigidité atteint par le droit de l’exécution des peines. Les éléments qui suivent, relatifs au cadre juridique des aménagements de peine (a), aux spécificités du droit de l’exécution des peines applicables aux récidivistes (b) ainsi qu’à la place prise par les expertises médicales et psychiatriques dans ce même droit (c) en sont quelques illustrations.
Sans que cela ne réponde réellement à une demande des praticiens, la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a, d’une part, porté d’un an à deux ans les seuils de peine aménageable ab initio par la juridiction de jugement sous le régime de la semi-liberté, du placement à l’extérieur et du placement sous surveillance électronique (PSE). En application des articles 132-25 et 132-26-1 du code pénal, le tribunal dispose ainsi de la faculté de substituer l’une de ces mesures à l’emprisonnement ferme dès lors que le condamné justifie :
« 1° Soit de l’exercice d’une activité professionnelle, même temporaire, du suivi d’un stage ou de son assiduité à un enseignement, à une formation professionnelle ou à la recherche d’un emploi ;
« 2° Soit de sa participation essentielle à la vie de sa famille ;
« 3° Soit de la nécessité de suivre un traitement médical ;
« 4° Soit de l’existence d’efforts sérieux de réadaptation sociale résultant de son implication durable dans tout autre projet caractérisé d’insertion ou de réinsertion de nature à prévenir les risques de récidive. »
L’article 132-27 du même code, également modifié par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, dispose, quant à lui, que le juge peut décider, pour motif d’ordre médical, familial, professionnel ou social que l’emprisonnement dont la durée ne dépasse pas deux ans – et non plus un an comme auparavant – « sera, pendant une période n’excédant pas quatre ans, exécuté par fractions, aucune d’entre elles ne pouvant être inférieure à deux jours ».
La même loi a, d’autre part, porté d’un an à deux ans le quantum de peine ou le reliquat de peine aménageable, y compris en cas de cumul de condamnations, par le juge de l’application des peines (JAP) dans le cadre de la procédure simplifiée d’aménagement des peines (PSAP) régie par les articles 723-15 et suivants du code de procédure pénale. Aussi, les personnes condamnées non incarcérées bénéficient-elles, « dans la mesure du possible et si leur personnalité et leur situation le permettent », d’une semi-liberté, d’un placement à l’extérieur ou d’un PSE, d’un fractionnement ou d’une suspension de peine, d’une libération conditionnelle ou de la conversion prévue à l’article 132-57 du code pénal (31).
La modification des seuils de peine aménageable semble toutefois avoir été dictée avant tout par la nécessité de remédier au problème posé par le surpeuplement des prisons plus que par le souci de favoriser les possibilités de réinsertion des personnes condamnées. En outre, selon plusieurs personnes entendues par votre rapporteur, cette modification a rendu peu lisible le droit de la peine et a ôté sa cohérence à la sanction pénale. Quelques mois après l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, M. Serge Portelli, magistrat, résumait la situation en ces termes : « Le système pénal français est difficilement compréhensible. Il faut une bonne dose de culture juridique mais aussi politique pour comprendre pourquoi et comment une peine de prison ferme pouvant aller jusqu’à deux ans, prononcée un jour, peut, le lendemain, se transformer en travail d’intérêt général (...). En une période où l’efficacité, la rentabilité et, plus généralement, les problèmes budgétaires sont les priorités, on peut se demander pourquoi mettre tant d’énergie à prononcer une sanction et à refaire le travail aussitôt après. » (32) Le jugement est peut-être un peu sévère mais il invite indiscutablement à s’interroger sur la logique d’un système dans lequel la peine de prison ferme – d’une durée susceptible d’atteindre deux ans – peut être transformée en une peine différente, au moment du jugement ou immédiatement après…
En tout état de cause, si l’évolution des seuils d’aménagement de peine a eu un impact non contestable sur le nombre de peines aménagées par le JAP dans le cadre de la procédure prévue par les articles 723-15 et suivants du code de procédure pénale (33), il ressort en revanche des chiffres transmis à votre rapporteur par la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) du ministère de la Justice que le nombre d’aménagements de peine ordonnés ab initio, déjà très faible à la veille de l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, demeure fort peu élevé : en 2013, les tribunaux de grande instance (TGI) en ont prononcé 1 293 et les cours d’appel 123, ce qui apparaît dérisoire au regard des quelque 120 000 condamnations à une peine d’emprisonnement ferme ou assortie d’un sursis partiel prononcées chaque année.
Le droit de l’exécution des peines s’apparente de plus en plus à un droit à deux vitesses, les personnes condamnées en état de récidive légale se voyant presque toujours soumises à des règles plus sévères que les primo-condamnés (34). Ainsi que le résumait très justement le rapport du jury de la conférence de consensus remis au Premier ministre en février 2013, « l’emprisonnement (…) est devenu aujourd’hui la peine de référence pour les récidivistes, avec une possibilité significativement restreinte d’aménagement de peine et un durcissement des mesures de surveillance accompagnant la mise en liberté des condamnés » (35).
Il est vrai que l’accès à la libération conditionnelle de ces deux catégories de condamnés obéit depuis longtemps à un régime différent. Le huitième alinéa de l’article 729 du code de procédure pénale, reprenant une disposition déjà en vigueur avant la création du nouveau code pénal, n’autorise en effet les récidivistes à en bénéficier qu’aux deux tiers de la peine alors que les primo-condamnés y sont éligibles dès la mi-peine.
Au cours des années récentes, plusieurs lois ont été votées afin d’écarter davantage les récidivistes du droit commun de l’exécution des peines. D’abord, la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales a établi une distinction, s’agissant des règles de calcul de crédits de réduction de peine, entre les récidivistes et les non récidivistes, plaçant les premiers sous un régime plus strict (36). Les dispositions encadrant les réductions supplémentaires de la peine sont également moins favorables aux personnes condamnées en état de récidive légale même si l’origine de cette distinction est plus ancienne. Ensuite, bien que la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 ait porté d’un an à deux ans le quantum de peine d’emprisonnement aménageable ab initio par la juridiction de jugement et par le JAP sous la forme, notamment, d’une semi-liberté, d’un placement à l’extérieur, d’un PSE ou encore d’une libération conditionnelle, elle a néanmoins maintenu ce seuil à un an pour les personnes condamnées en état de récidive légale.
Si votre rapporteur considère qu’il est tout à fait cohérent que la sanction encourue comme la peine prononcée soient plus sévères à l’égard d’un prévenu en état de récidive légale, il estime en revanche que la distinction entre récidivistes et non récidivistes, au stade de l’exécution de la peine, n’est pas justifiée. En effet, comme l’avait souligné la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, « les récidivistes, souffrant généralement d’une grande précarité sociale, devraient bénéficier, le plus souvent possible, d’une sortie encadrée et d’un accompagnement soutenu afin de prévenir un nouveau passage à l’acte » (37). Or, à ce jour, ce sont précisément les « personnes les plus fragiles au regard de la récidive qui se trouvent largement écartées de l’application des mesures les plus susceptibles de répondre efficacement à leurs problématiques », ainsi que le rappelait à juste titre le rapport du jury de la conférence de consensus (38). La Cour des comptes avait également relevé cette situation regrettable tenant à ce que « les plus fragiles socialement et criminologiquement, qui présentent souvent le plus grand risque de récidive, se trouvent naturellement guidés vers le mode de sortie de prison qui induit le plus grand risque de récidive » (39).
Cette situation n’est guère satisfaisante. Elle est, en tout cas, le témoin d’une politique pénale construite à rebours des connaissances scientifiques sur la récidive. En effet, les travaux de recherche conduits à l’étranger montrent que la sortie de la délinquance – la « désistance » – est un processus heurté, fait de « rechutes » de plus en plus rares et de moindre gravité. Or, le droit en vigueur ne fait guère de distinction parmi les récidivistes entre ceux qui sont engagés dans un parcours de sortie de la délinquance et ceux qui ne le sont pas, ce qui ne peut que nuire à la politique de prévention de la récidive dans son ensemble.
De manière générale, « toutes les études démontrent que l’aménagement des peines diminue fortement le risque d’un nouveau passage à l’acte. Il n’est d’ailleurs pas nécessaire de recourir à des analyses sociologiques pour comprendre qu’une libération accompagnée d’un suivi et d’une surveillance, fondée sur un projet d’insertion et une solution d’hébergement, offre de bien meilleures garanties qu’une libération en fin de peine sans accompagnement ni contrôle, d’autant que le risque de récidive est le plus élevé dans les mois suivant la libération » (40).
Le maintien de dispositions plus sévères à l’égard des personnes condamnées en état de récidive légale apparaît donc plus que discutable. L’interrogation sur le bien-fondé de ce double régime semble d’autant plus légitime que la distinction entre les condamnés récidivistes et les « condamnés primaires », parfois multi-réitérants mais non récidivistes au sens de la loi, est en réalité ténue et pour le moins artificielle. Afin de remédier aux limites du droit en vigueur, la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale appelait, dans sa proposition n° 59, à supprimer l’ensemble des restrictions aux aménagements de peine imposées aux récidivistes afin qu’ils puissent en bénéficier dans les conditions de droit commun. Le rapport du jury de la conférence de consensus en fit également sa recommandation n° 6 : « supprimer la limitation, pour les récidivistes, de l’accès aux aménagements de peine afin de mobiliser tous les moyens adaptés de réinsertion à l’égard de ces personnes qui révèlent une fragilité particulière, sans pour autant les dédouaner de leur responsabilité » (41). De manière significative, la quasi-totalité des personnes entendues par votre rapporteur dans le cadre des travaux préparatoires au présent projet de loi a formulé cette proposition.
Depuis une dizaine d’années, plusieurs dispositions ont été insérées dans notre corpus pénal afin de faire des expertises médicales ou psychiatriques le préalable à l’octroi de mesures d’aménagement de peine. À titre d’illustration, depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, les permissions de sortir, les mesures de semi-liberté, de placement à l’extérieur, de PSE ou encore de libération conditionnelle ne peuvent être accordées sans une expertise psychiatrique préalable dès lors que la personne a été condamnée « pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru », en application du premier alinéa de l’article 712-21 du code de procédure pénale.
Instauré par la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu’à la protection des mineurs, le suivi socio-judiciaire, « emporte pour le condamné l’obligation de se soumettre à des mesures de surveillance et d’assistance sur une durée déterminée par la juridiction de jugement » (42). Initialement prévu pour les auteurs d’infractions sexuelles principalement, il a vu son champ d’application considérablement étendu par les lois n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales et n° 2007-291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l’équilibre de la procédure pénale à des délits d’une gravité moindre, tels que certains délits de destructions ou dégradations de biens.
D’après plusieurs JAP entendus par votre rapporteur lors des auditions comme des déplacements au sein des juridictions, l’obligation de recourir à une expertise psychiatrique a pour effet de retarder, parfois considérablement et inutilement, l’octroi des mesures d’aménagement de peine, au détriment des personnes détenues disposant de projets d’insertion ou de réinsertion. La multiplication des demandes d’expertise a d’ailleurs pour conséquence logique d’allonger les délais moyens séparant la demande d’aménagement de peine de la décision de la juridiction de l’application des peines. De surcroît, l’obligation posée par le premier alinéa de l’article 712-21 apparaît d’autant moins justifiée que le recours au suivi socio-judiciaire est en réalité proche de 39 % en matière criminelle et de 9 % en matière délictuelle (43). Il ne fait guère de doute que les expertises psychiatriques sont, dans certains cas, absolument indispensables et il n’est pas question ici de mettre en cause leur existence. Toutefois, il n’en reste pas moins contestable que l’octroi d’un aménagement de peine dépende d’une expertise imposée par le code de procédure pénale et non pas réclamée, au cas par cas, par le juge.
Si le droit de l’exécution des peines souffre d’un cruel manque de lisibilité lié, pour l’essentiel, à la multiplication des réformes intervenues au cours de la décennie écoulée, l’exécution des peines se heurte, elle aussi, à plusieurs types de difficultés qui, toutes, alimentent le risque de récidive. Tout d’abord, elle se fait, en milieu fermé, dans des conditions trop souvent insatisfaisantes, en raison du surpeuplement endémique des établissements pénitentiaires (1). Ensuite, elle pâtit de l’insuffisance structurelle des moyens alloués aux services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP), qui explique largement le manque de crédibilité des peines exécutées en milieu ouvert, pourtant les plus nombreuses (2). Enfin, elle se caractérise, à ce jour, par une articulation trop souvent défectueuse entre la prise en charge des personnes condamnées en milieu fermé et en milieu ouvert (3).
Aujourd’hui, la surpopulation carcérale apparaît comme un phénomène fortement enraciné, comme le rappellent régulièrement les chiffres publiés par le ministère de la Justice (a). De toute évidence, elle est, en grande partie, responsable de la dégradation des conditions de détention qui caractérisent nombre d’établissements pénitentiaires et, en particulier, de maisons d’arrêt (b).
Depuis le milieu des années 1970, la France connaît une inflation carcérale à peu près continue. Le rapport d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale rappelait qu’entre le 1er janvier 2002 et le 1er janvier 2012, le nombre de personnes placées sous écrou était passé de 48 594 à 73 780, soit une hausse de 52 %, et que le nombre de personnes détenues était, de son côté, passé de 48 296 à 64 787, soit un accroissement de 34 %. Dans le même temps, le nombre d’habitants n’avait progressé que de 6 % environ d’après les chiffres de l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). Aussi, le taux de placement sous écrou, rapport du nombre de personnes sous écrou au nombre d’habitants, s’élevait-il à 113 pour 100 000 au 1er janvier 2012 alors qu’il était de 80 pour 100 000 au 1er janvier 2002 et le taux de détention, rapport du nombre de personnes détenues au nombre d’habitants, était-il passé de 79 pour 100 000 à 99 pour 100 000 entre 2002 et 2012 (44).
À l’heure actuelle, la surpopulation carcérale demeure un problème majeur au sein des établissements pénitentiaires : d’après les statistiques de la direction de l’administration pénitentiaire, la France comptait encore, au 1er janvier 2014, quelque 67 075 personnes détenues pour 57 516 places opérationnelles en détention (45). La surpopulation apparente – correspondant à la différence entre le nombre de personnes détenues et de places opérationnelles – s’élevait ainsi, à l’échelle nationale, à 9 559 personnes, mais le nombre de « détenus en surnombre » – équivalant à l’addition de la surpopulation apparente et du nombre de places opérationnelles inoccupées – atteignait 12 619 (46). Le taux de placement sous écrou était proche de 120 pour 100 000 habitants et le taux de détention dépassait 100 pour 100 000 habitants (47). À cette date, la densité carcérale était supérieure à 200 % dans huit établissements ou quartiers tandis qu’elle était comprise entre 150 % et 200 % dans trente-quatre d’entre eux, entre 120 % et 150 % dans cinquante d’entre eux et entre 100 % et 120 % dans vingt-huit d’entre eux (48). Enfin, 995 matelas étaient posés au sol contre 639 au 1er janvier 2013, soit une augmentation de plus de 50 % en un an.
En métropole, la surpopulation carcérale concerne essentiellement les maisons d’arrêt bien que plusieurs centres de semi-liberté accueillent plus de personnes que leurs capacités ne le leur permettent en théorie. Toutefois, les établissements pour peine pratiquent très généralement un numerus clausus de fait qui les protège contre l’apparition du phénomène. Il n’est donc guère surprenant que 36 % des personnes détenues en maisons d’arrêt soient en « surnombre » au 1er janvier 2014, alors que seulement 0,3 % des personnes incarcérées en établissements pour peine sont dans cette situation (49). De leur côté, les établissements pénitentiaires situés outre-mer connaissent une surpopulation particulièrement marquée tant dans les maisons d’arrêt que dans les établissements pour peine : à la même date, les premières accueillaient 42 % de « détenus en surnombre » et les seconds 20 %.
Comme la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale a eu l’occasion de le souligner dans son rapport, la dégradation des conditions de détention procède largement du surpeuplement des établissements pénitentiaires dont les conséquences sur les personnes détenues comme sur l’ensemble du personnel intervenant en détention sont dramatiques. Ces conditions de détention apparaissent d’ailleurs bien souvent parfaitement incompatibles avec l’article 1er de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, en application duquel « le régime d’exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer l’insertion ou la réinsertion de la personne détenue afin de lui permettre de mener une vie responsable et de prévenir la commission de nouvelles infractions ».
Première conséquence du surpeuplement des prisons, la promiscuité est aujourd’hui la règle dans nombre de maisons d’arrêt et, en outre-mer, d’établissements pour peine, comme le rappelle régulièrement le Contrôleur général des lieux de privation de liberté dans ses rapports de visite. C’est aussi ce qu’avait constaté la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale lors de ses déplacements au sein de plusieurs maisons d’arrêt – à Fresnes et à Agen – et du centre de semi-liberté de Lyon.
Pour faire face à l’augmentation des incarcérations et à l’allongement des durées de détention, directement liés à la politique pénale menée au cours de la décennie passée, l’administration pénitentiaire n’a eu d’autre choix que de transformer des cellules individuelles en cellules collectives ou d’ajouter des lits supplémentaires dans des cellules prévues pour accueillir plusieurs personnes. Fort logiquement, ce réaménagement s’est traduit, dans bien des établissements pénitentiaires, par une diminution de l’espace réservé à chaque personne détenue, phénomène lui-même à l’origine d’une perte d’intimité, de tensions et de frustrations. Il ne fait guère de doute que l’entassement des personnes détenues dans des cellules à la superficie inadaptée est largement responsable de la dégradation des conditions de détention devenues, dans certaines prisons, parfaitement indignes et extrêmement préjudiciables à la réinsertion des personnes incarcérées.
Nombre d’établissements pénitentiaires connaissent aujourd’hui, par ailleurs, une insalubrité préoccupante et parfaitement intolérable qui résulte en grande partie de la suroccupation des cellules et de la sur-utilisation des locaux et des équipements collectifs. Si les maisons d’arrêt sont largement touchées, les établissements pour peine, en particulier ceux situés outre-mer, ne sont pas épargnés. Dans un avis de septembre 2012, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté pointait du doigt l’ancienneté et la vétusté des locaux affectés à la semi-liberté (50). Dans ses recommandations du 12 novembre 2012 prises en application de la procédure d’urgence, il mettait par ailleurs en lumière l’état déplorable des conditions de détention du centre pénitentiaire des Baumettes de Marseille, affirmant notamment que « l’insalubrité et l’absence d’hygiène [étaient] consubstantielles à la plus grande partie de l’établissement » (51). Les exemples sont hélas trop nombreux. Or, il apparaît clairement que ces conditions de détention ne sont pas de nature à favoriser le bon déroulement de la détention ni, plus généralement, le processus de réinsertion des personnes détenues.
La promiscuité et l’insalubrité qui caractérisent un grand nombre d’établissements pénitentiaires sont largement responsables de la violence qui y règne trop souvent. Si la violence en milieu carcéral – s’exerçant à la fois entre personnes incarcérées et à l’égard des personnels intervenant en détention – reflète certainement en partie la violence de notre société, elle est également le produit de la surpopulation des prisons et des conditions de détention qui en découlent, ainsi que l’avaient unanimement souligné les personnes entendues par la mission d’information sur la lutte contre la surpopulation carcérale. Le lien entre surpeuplement des prisons et violence en détention est aussi régulièrement rappelé par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. À cet égard, dans ses recommandations relatives au centre pénitentiaire de Nouméa, il faisait remarquer que le meurtre commis dans une cellule de l’établissement ne pouvait « être dissocié des conséquences inéluctables que fait peser la sur-occupation de l’établissement sur les conditions de détention » (52). De manière tout à fait préoccupante, la violence semble aujourd’hui banalisée au point d’apparaître comme un élément consubstantiel au milieu carcéral, ce qui, à l’évidence, ne peut que nuire au bon déroulement du processus de réinsertion des personnes détenues.
La surpopulation carcérale est aussi l’une des causes de l’insuffisance des activités proposées par rapport au nombre de personnes en prison alors même que l’article 27 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, inspiré par les recommandations 26.1 et suivantes des règles pénitentiaires européennes (RPE) (53), dispose que « [t]oute personne condamnée est tenue d’exercer au moins l’une des activités qui lui est proposée par le chef d’établissement et le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation dès lors qu’elle a pour finalité la réinsertion de l’intéressé et est adaptée à son âge, à ses capacités, à son handicap et à sa personnalité ». Si votre rapporteur ne peut que saluer l’intention du législateur de l’époque, il n’en reste pas moins que l’application de cette disposition apparaît totalement illusoire au regard de la faible quantité d’emplois et de formations à la disposition des personnes détenues, en particulier dans les maisons d’arrêt surpeuplées. Ces activités seraient pourtant certainement de nature à favoriser l’insertion ou la réinsertion sociale des nombreuses personnes incarcérées éloignées du système éducatif ou de l’emploi (54).
De manière regrettable, le passage en prison s’apparente trop souvent, à l’heure actuelle, à une simple mise à l’écart temporaire, alors qu’il devrait aussi être consacré à l’élaboration d’un projet d’insertion ou de réinsertion. En réalité, beaucoup de personnes sont, au moment de leur libération, dans une situation identique à celle dans laquelle elles se trouvaient à leur entrée en prison. Pire, « dans certains cas, notamment lorsque les personnes détenues ont perdu leur emploi, la peine d’emprisonnement n’a d’autre effet que d’aggraver les handicaps, en contradiction avec l’objectif de prévention de la récidive » (55). Cela est d’autant plus préoccupant que la réinsertion est nettement plus compliquée aujourd’hui qu’il y a cinquante ans, en raison de la situation dégradée des marchés du travail et du logement, à en croire M. Jean-Marie Delarue, Contrôleur général des lieux de privation de liberté, entendu par votre rapporteur.
Au total, les conditions de détention d’un grand nombre d’établissements pénitentiaires apparaissent hautement incompatibles avec l’objectif assigné par la loi à la prison et au service public pénitentiaire, chargé, aux termes de l’article 2 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, de contribuer à « l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire, à la prévention de la récidive et à la sécurité publique dans le respect des intérêts de la société, des droits des victimes et des droits des personnes détenues ». Depuis quelques années, le juge administratif voit d’ailleurs dans ces conditions de détention une atteinte à la dignité de la personne humaine de nature à engager la responsabilité de l’État.
Ainsi, dans un jugement du 27 mars 2008, le tribunal administratif de Rouen (56) a, pour la première fois, considéré que « la promiscuité, résultant de la sur-occupation des cellules, l’insalubrité due notamment à l’absence de séparation entre les toilettes et le reste de la pièce, et l’absence d’intimité constituaient des manquements au " respect de la dignité inhérente à la personne humaine " de nature à engager la responsabilité de l’administration pénitentiaire » (57). Depuis, tant le nombre des recours portés devant le juge administratif que celui des condamnations prononcées par lui sur ce même fondement ont connu une hausse régulière. Le montant de ces condamnations est passé de 46 000 euros en 2009 à 140 250 euros en 2010 puis à 343 000 euros en 2011 (58) avant d’atteindre 473 990 euros en 2012 (59).
La France a par ailleurs fait l’objet de plusieurs condamnations de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) sur le fondement des traitements inhumains et dégradants, prohibés par l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, subis par des personnes incarcérées. Récemment encore, dans un arrêt Canali c/ France du 25 avril 2013 (60), la Cour relevait à l’unanimité « l’état de permanent surencombrement » de l’établissement pénitentiaire (en l’occurrence la maison d’arrêt de Nancy) avant d’ajouter que « l’effet cumulé de la promiscuité et des manquements relevés aux règles de l’hygiène ont provoqué chez le requérant des sentiments de désespoir et d’infériorité propres à le rabaisser et à l’humilier » et que « ces conditions de détentions s’analysent en un traitement dégradant qui conduit à une violation de l’article 3 ». À la lumière des décisions du juge national comme du juge européen, il semble que le respect de l’article 22 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, qui impose à l’administration pénitentiaire de garantir « à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits », soit pour le moins aléatoire. De toute évidence, cette situation ne peut être tolérée dans une démocratie moderne.
Enfin, en dépit de l’implication de l’administration pénitentiaire dans le développement et le renforcement de ses partenariats avec les collectivités territoriales et les acteurs de la société civile, l’on ne peut que déplorer que les personnes détenues accèdent toujours très difficilement aux dispositifs de droit commun. Ainsi, dans son rapport d’activité pour 2011, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Jean-Marie Delarue, considérait que « certains droits sociaux n’ont pas d’effectivité pour les personnes détenues ». Il faisait notamment état de problèmes fréquents d’allocations logement ou d’allocations familiales ainsi que de difficultés dans l’obtention ou le renouvellement des documents d’identité. Il indiquait également que la lenteur d’instruction des dossiers par les caisses primaires d’assurance maladie était particulièrement préjudiciable aux personnes détenues.
2. Des conditions d’exécution des peines en milieu ouvert ne permettant pas de garantir la crédibilité de la réponse pénale
L’emprisonnement ferme, exécuté dans un établissement pénitentiaire, est encore perçu comme la peine de référence par nombre de nos concitoyens. Les peines exécutées en milieu ouvert restent méconnues et souffrent d’un manque important de crédibilité. Pourtant, depuis la création, en 1958, de la possibilité d’assortir l’emprisonnement d’un sursis avec mise à l’épreuve (SME), le suivi en milieu ouvert des personnes condamnées pour une infraction n’a cessé de se développer, au point que la population des personnes placées sous main de justice suivies en milieu ouvert par les SPIP a dépassé la population incarcérée depuis le milieu des années 1970. Il y avait, au 1er janvier 2013, 51 251 condamnés détenus – sur un total de 67 075 personnes détenues – pour 175 200 condamnés exécutant une peine en milieu ouvert – soit plus du triple.
L’exécution des peines en milieu ouvert peut s’inscrire dans différents cadres procéduraux. Le principal de ces cadres est le SME, qui représentait 75,9 % des mesures exécutées en milieu ouvert au 1er janvier 2013. Les autres condamnés exécutant leur peine en milieu ouvert effectuaient un travail d’intérêt général (TIG) ou étaient condamnés à une peine d’emprisonnement assortie de l’obligation d’accomplir un TIG (dit « sursis-TIG ») dans 17,9 % des cas, étaient des sortants de prison purgeant la fin de leur peine dans le cadre d’une libération conditionnelle dans 3,5 % des cas, et étaient des condamnés à une peine de suivi socio-judiciaire pour 2,8 % d’entre eux. Les condamnés à une peine d’emprisonnement exécutant leur peine sous le régime du placement sous surveillance électronique étaient au nombre de 9 029 au 1er janvier 2013 ; ils peuvent être considérés, largo sensu, comme des condamnés exécutant leur peine en milieu ouvert, quand bien même ils sont juridiquement écroués.
Mais, en dépit de leur importance quantitative, les peines de milieu ouvert ne sont pas toujours perçues comme de « vraies » peines par nos concitoyens. Cette perception s’explique, pour une large part, par un manque d’intensité du suivi en milieu ouvert, dû aux moyens historiquement trop limités des SPIP. Le § 10 de la recommandation CM/Rec(2010)1 du comité des ministres du Conseil de l’Europe, adoptée le 20 janvier 2010, sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation, préconise que « [l]es services de probation bénéficient d’un statut et d’une reconnaissance correspondant à leur mission et [soient] dotés de ressources suffisantes », tandis que le § 18 de la même recommandation souligne que « [l]a structure, le statut et les ressources des services de probation doivent correspondre au volume des tâches et des responsabilités qui leur sont confiées et doivent refléter l’importance du service public qu’ils assurent ». Le § 29 précise ce qu’il convient d’entendre dans cet objectif d’adéquation des ressources au volume des tâches à accomplir : « Les effectifs des services de probation doivent être suffisants pour qu’ils puissent assurer pleinement leur mission. Le nombre de dossiers que chaque agent a à traiter doit lui permettre de surveiller, guider et assister efficacement les auteurs d’infraction, de manière humaine et, si cela est approprié, de travailler avec leur famille et, le cas échéant, les victimes. Si la demande est excessive, il est de la responsabilité de la direction de chercher des solutions et d’indiquer au personnel les tâches prioritaires. »
Or, l’on ne peut que constater et déplorer que cette recommandation ne soit pas effective en France aujourd’hui. En effet, en dépit de certains efforts récents de recrutement, les SPIP sont notoirement et depuis fort longtemps sous-dotés en personnels. Bien que les effectifs totaux des SPIP soient passés de 2 903 équivalents temps plein (ETP) en 2007 à 4 016 ETP en 2014 (+ 38,3 %) et que le nombre de conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP) soit passé de 1 718 à 2 741 sur la même période (+ 59,5 %), les SPIP ne sont pas en mesure d’assurer un suivi aussi soutenu qu’il devrait l’être des condamnés qui leur sont confiés. Ce suivi insuffisamment intensif se traduit, pour la très grande majorité des condamnés suivis en milieu ouvert, par des convocations devant le SPIP trop espacées, par des entretiens trop brefs et insuffisamment approfondis avec leur CPIP et par un suivi trop centré sur un contrôle formel du respect des obligations qui leur sont imposées, au détriment d’un réel travail sur les raisons du passage à l’acte délinquant et de la recherche d’une insertion ou d’une réinsertion effective.
Une autre raison du manque de crédibilité du suivi des condamnés en milieu ouvert tient à l’implication insuffisante des forces de sécurité dans le contrôle du respect de leurs interdictions ou obligations. Certes, le contrôle de l’exécution des peines ne fait pas partie de la mission première des forces de sécurité, qui est de préserver l’ordre public et de rechercher les auteurs d’infractions, mais ce contrôle revêt, néanmoins, une indiscutable dimension de prévention de la délinquance : en s’assurant du respect par les personnes condamnées des obligations qui leur sont imposées – qu’il s’agisse d’une interdiction de se rendre dans les débits de boisson, d’une interdiction de stade ou d’une interdiction de séjour sur le territoire de la commune où elles ont commis les infractions à l’origine de leur condamnation afin de ne pas rencontrer à nouveau leurs complices ou les victimes – les forces de la gendarmerie et de la police nationales peuvent contribuer à empêcher la commission de nouvelles infractions et, partant, améliorer la sécurité de nos concitoyens.
Malgré cela, l’implication des forces de l’ordre dans ce domaine particulier de la sécurité que constitue la prévention de la récidive des personnes déjà condamnées est aujourd’hui insuffisante, faute pour la gendarmerie et la police nationales de disposer d’informations suffisantes sur les obligations ou interdictions imposées aux personnes condamnées, mais aussi des outils juridiques qui leur permettraient d’intervenir promptement et efficacement en cas de violation de ces obligations ou interdictions.
C’est pour remédier à ces insuffisances que la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale avait préconisé que « les forces de police et de gendarmerie nationales soient davantage impliquées dans le contrôle du respect des obligations et interdictions imposées aux personnes suivies par les services pénitentiaires d’insertion et de probation », tout en précisant qu’il n’était « pas question de transférer aux forces de l’ordre le contrôle des obligations imposées à l’ensemble des personnes condamnées », mais qu’il s’agissait seulement « de s’assurer de leur concours dans certains cas bien précis » (61).
Pour les condamnés à une peine d’emprisonnement dite « mixte », c’est-à-dire comprenant une partie ferme et une partie assortie d’un SME, pour les personnes libérées dans le cadre d’un aménagement de peine, ainsi que pour les personnes incarcérées devant, à leur libération, exécuter une autre peine en milieu ouvert – qu’il s’agisse d’un SME, d’un TIG ou d’une peine de suivi socio-judiciaire –, il est impératif que la prise en charge en milieu ouvert ait lieu sans rupture avec le suivi qui était assuré en prison.
Une étude sur la récidive réalisée par Mme Annie Kensey et M. Abdelmalik Benaouda et publiée en mai 2011 par la direction de l’administration pénitentiaire montre, en effet, que c’est dans les premiers mois suivant la sortie de prison que le risque de récidive est le plus élevé. Ainsi, si 59 % des personnes libérées de prison sont à nouveau condamnées (dont 58,5 % à une peine correctionnelle et 0,5 % à une peine criminelle) dans les cinq ans suivant leur libération, 54,6 % de ces personnes recondamnées le sont dans la première année et 76 % dans les deux ans. À partir de la quatrième année suivant la libération, le risque de récidive ne progresse plus que très faiblement (62). Cela montre l’importance déterminante de la préparation à la sortie et de l’indispensable transition qui doit être assurée entre le milieu ouvert et le milieu fermé.
S’il importe que tout condamné devant être suivi à l’extérieur ne soit pas « livré à lui-même » à sa libération, cela est particulièrement vrai pour les personnes souffrant de problèmes de santé qui étaient traitées par les services de soins de l’établissement pénitentiaire, notamment pour des problèmes psychiatriques ou d’addiction, et qui sont soumises à leur libération à une obligation ou une injonction de soins. Or, comme l’ont souligné les associations de soignants en milieu pénitentiaire et les associations spécialisées en addictologie entendues par votre rapporteur, il est encore trop fréquent qu’une personne soit libérée sans qu’un rendez-vous dans un centre médico-psychologique ou dans un centre de traitement des addictions ait été pris. Cette rupture dans la prise en charge thérapeutique est, évidemment, un risque majeur de récidive qui n’est, aujourd’hui encore, pas toujours suffisamment pris en compte.
Pour les personnes libérées devant exécuter un SME ou une peine de suivi socio-judiciaire, la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, a introduit deux dispositions nouvelles rendant obligatoire la remise, avant leur libération, aux sortants de prison condamnés à l’une de ces deux peines d’une convocation à comparaître devant le SPIP. Pour les condamnés à un SME, le délai de la comparution devant le SPIP est fixé à huit jours à compter de la libération pour les personnes condamnées pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru, et à un mois dans les autres cas (63). Pour les condamnés à une peine de suivi socio-judiciaire, le délai de comparution est fixé à huit jours (64).
L’impact et l’efficacité de cette modification législative n’ont pas encore pu être mesurés par le ministère de la Justice. Cependant, selon les personnels des SPIP entendus par votre rapporteur lors de ses déplacements, si ces dispositions sont formellement respectées au travers de la remise d’une convocation à bref délai à la personne sortant de prison, l’insuffisance des moyens humains des services de milieu ouvert ne leur permet pas de mettre en œuvre un suivi effectif dès la libération. Ces dispositions ont, certes, le mérite de permettre un enclenchement du processus de prise en charge par le SPIP plus rapide qu’auparavant, mais l’exécution effective de la peine de milieu ouvert n’en a pas pour autant été améliorée.
Les évolutions récentes qu’a connues notre droit pénal et la persistance de conditions d’exécution des peines largement insatisfaisantes n’ont en rien permis de rendre la justice pénale plus efficace et compréhensible, bien au contraire. Cette absence d’efficacité et de lisibilité de la justice pénale trouve sa traduction dans trois phénomènes inquiétants. Premièrement, l’allongement de la durée des peines prononcées depuis dix ans n’a en rien permis de réduire la récidive (1). Deuxièmement, l’inexécution ou l’exécution tardive des peines continue à décrédibiliser la justice pénale (2). Troisièmement, les « sorties sèches » de prison demeurent la règle, au détriment de la réinsertion des condamnés et de la prévention de la récidive (3).
1. L’allongement de la durée des peines prononcées depuis dix ans n’a en rien permis de réduire la récidive
L’instauration des « peines plancher » par la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs a eu un effet indiscutable d’allongement de la durée des peines d’emprisonnement prononcées : la dernière étude statistique produite sur l’application des « peines plancher », publiée en 2012, a mis en évidence que la durée moyenne des peines prononcées en matière correctionnelle en présence d’un état de récidive était passée de 9 mois sur la période 2004-2006 à 15,6 mois sur la période 2008-2010, soit une augmentation de 73 % de la durée de l’emprisonnement prononcé. De façon globale, l’impact des « peines plancher » est évalué à près de 4 000 années d’emprisonnement supplémentaires par an par rapport aux peines qui auraient été prononcées antérieurement à leur instauration (65).
Cet allongement de la durée moyenne des peines prononcées a eu pour conséquence une aggravation de la surpopulation carcérale et ce, en dépit de l’augmentation de la capacité d’accueil du parc pénitentiaire français. Entre 2007 et 2014, le nombre de détenus écroués a augmenté plus fortement que le nombre de places opérationnelles : le premier a progressé de 14,8 % (+ 8 673 personnes détenues) pendant que le second s’accroissait de 13,7 % (+ 6 928 places). La conséquence en a été, sur la période 2007-2014, une augmentation du taux d’occupation des établissements pénitentiaires, passé de 115,4 % à 116,6 %.
Mais le phénomène le plus frappant, qui ne peut manquer d’interpeller toute personne intéressée à la recherche des solutions les plus efficaces pour assurer la sécurité de nos concitoyens en prévenant la récidive, est que cet allongement de la durée des peines prononcées n’a nullement permis de réduire la récidive. Dans un avis sur la prévention de la récidive qu’elle a rendu le 21 février 2013, la CNCDH avait estimé que « [l]e durcissement des sanctions pénales n’a pas permis de faire baisser de manière significative la délinquance » (66). Cette conclusion, pleinement partagée par votre rapporteur, est statistiquement étayée par le fait que le taux de personnes condamnées en état de récidive légale a considérablement augmenté entre 2007 et 2010, passant de 8,1 % des condamnés pour délits à 11,1 % (67).
L’instauration des « peines plancher », censées selon le titre de la loi qui les a créées « lutter contre la récidive », a donc totalement manqué son objectif en n’améliorant pas – au contraire – les taux de récidive et en produisant un effet collatéral d’aggravation de la surpopulation carcérale particulièrement dommageable.
Comme l’avait affirmé Cesare Beccaria, « plus le châtiment sera prompt, plus il suivra de près le crime qu’il punit, plus il sera juste et utile » (68). Cette idée, affirmée il y a deux siècles et demi, figure aujourd’hui à l’article 707 du code de procédure pénale, dont le premier alinéa pose en principe l’effectivité et la célérité de l’exécution des peines, en disposant à cette fin que « sur décision ou sous le contrôle des autorités judiciaires, les peines prononcées par les juridictions pénales sont, sauf circonstances insurmontables, mises à exécution de façon effective et dans les meilleurs délais ».
Faisant application de ce principe, le budget de la mission « Justice » vise en particulier à améliorer l’exécution des décisions pénales. Comme le rappelle le projet annuel de performances (PAP) du programme n° 166 « Justice judiciaire », figurant en annexe de la loi de finances initiale pour 2014 (69), cet objectif est mesuré au moyen de deux indicateurs de performance, que sont respectivement les taux et les délais d’exécution des peines prononcées par les juridictions (70).
Or, comme le soulignent ces indicateurs et les statistiques transmises à votre rapporteur par la chancellerie, il convient d’admettre qu’un certain nombre de peines ne sont pas exécutées (a) ou le sont trop tardivement (b). Compte tenu de la persistance de ces points de rupture dans la chaîne pénale, votre rapporteur reste pleinement convaincu de la nécessité d’améliorer l’exécution des peines, à laquelle contribuera le présent projet de loi.
Mesurer l’effectivité de l’exécution des peines suppose d’analyser attentivement les taux de mise à exécution de plusieurs peines privatives ou restrictives de liberté, telles que les peines d’emprisonnement et de TIG.
Votre rapporteur tient ici à souligner, comme l’avait déjà fait notre collègue Étienne Blanc (71), rapporteur de la mission d’information sur l’exécution des peines, créée par votre Commission pour toute la durée de la XIIIe législature, que les carences de l’appareil statistique du ministère de la Justice n’offrent aujourd’hui qu’une vision partielle et imparfaite de la situation de l’exécution des peines en France. En effet, au cours des dix dernières années, les seules données disponibles sur la mise à exécution des peines étaient issues de l’exploitation de l’infocentre de l’application Nouvelle chaîne pénale (NCP), utilisée uniquement dans les sept tribunaux de grande instance de la région parisienne (72).
Avec le déploiement récent de Cassiopée (73) dans ces juridictions, cette source de remontée statistique s’est progressivement tarie, contraignant le ministère de la Justice à élaborer, à titre expérimental, une nouvelle méthodologie statistique sur le suivi de la mise à exécution des peines d’emprisonnement ferme et ce, à partir des données saisies dans les applications informatiques Cassiopée et Application des peines, probation, insertion (APPI).
Bien que cette nouvelle méthodologie vise les seules peines prononcées par les tribunaux correctionnels et les juges des enfants, à l’exclusion donc de celles prononcées par les cours d’appel et les cours d’assises, et rende impossible l’identification de cohortes statistiques sur la mise à exécution des peines entre 2007 et 2013, elle a néanmoins permis l’élaboration d’une étude sur les taux et les délais de mise à exécution des peines d’emprisonnement ferme (74). Le tableau figurant ci-dessous en est la traduction chiffrée.
TAUX DE MISE À EXÉCUTION DES PEINES D’EMPRISONNEMENT FERME
EN FONCTION DU DÉLAI DE MISE À EXÉCUTION EN 2012
Délai de la mise à exécution |
Taux d’exécution (en %) |
% cumulés | |
Zéro jour |
29,5 % |
29,5 % | |
Moins de 1 mois |
6,9 % |
36,4 % | |
De 1 mois à moins de 3 mois |
10,2 % |
46,6 % | |
De 3 mois à moins de 6 mois |
13,4 % |
60,0 % | |
De 6 mois à moins de 1 an |
17,3 % |
77,3 % | |
De 1 an à moins de 2 ans |
13,1 % |
90,4 % | |
De 2 ans à moins de 3 ans |
3,6 % |
94,0 % | |
De 3 ans à moins de 5 ans |
6 % |
100 % | |
Délai moyen |
9 mois |
||
Délai médian |
3,7 mois | ||
Source : ministère de la Justice.
Il ressort de cette étude que la mise à exécution de ce type de peines varie fortement en fonction de la procédure ayant conduit à la condamnation.
Ainsi, ce sont 30 % des peines d’emprisonnement ferme qui font l’objet d’une exécution immédiate à l’audience, donc sans délai, soit parce que le prévenu comparaît détenu à son procès et est maintenu en détention à l’issue de sa condamnation, soit parce qu’il est poursuivi et condamné selon la procédure de comparution immédiate et est écroué avec mandat de dépôt à l’audience.
Les 70 % de peines d’emprisonnement restantes connaissent, en revanche, un délai de mise à exécution : une peine sur deux est mise à exécution entre 3,7 et 60 mois, situation extrême qui correspond au délai de prescription de la peine en matière correctionnelle, quand une sur cinq seulement l’est à moins de 3,7 mois. En revanche, si l’on exclut les peines exécutoires sans délai – détention provisoire et comparution immédiate –, la moitié des peines d’emprisonnement ferme est mise à exécution à plus de 7,4 mois.
Si la mise à exécution effective des peines d’emprisonnement ferme est fortement conditionnée par les choix de procédure, le facteur qui retarde le plus cette mise à exécution tient à l’absence du condamné à l’audience, qui conduit au prononcé d’un jugement contradictoire à signifier. Ce fut le cas pour 23,2 % des décisions prononcées en 2012. Comme le note l’étude statistique précitée du ministère de la Justice, « le seul fait que la condamnation ait été au préalable signifiée au condamné multiplie par 1,7 les délais d’exécution des peines par rapport à la situation d’un jugement contradictoire avec présence du prévenu à l’audience » (75).
Cette situation est encore aggravée par l’absence de domicile ou de résidence connu du condamné, ce qui est très massivement le cas des décisions issues d’un jugement contradictoire à signifier. Dès lors, le service de l’exécution des peines sollicite des services de police et de gendarmerie une inscription du condamné au fichier des personnes recherchées (FPR), afin de l’appréhender et de mettre à exécution sa peine. Or, comme le souligne l’étude statistique précitée, « l’inscription d’un condamné au FPR double le délai de mise à exécution de la peine entre le moment où la condamnation est exécutoire et le moment où, appréhendé par la force publique, le condamné commence à exécuter sa peine » (76). On estime aujourd’hui à près de 11 % la part des peines ayant nécessité une inscription au FPR.
En revanche, contrairement à certaines idées reçues, l’aménagement des peines d’emprisonnement ferme, dont le quantum est inférieur ou égal à deux ans pour un délit non commis en récidive légale, ou inférieur ou égal à un an pour un délit commis en récidive légale, retarde peu leur mise à exécution. En effet, « le délai moyen n’augmente que de 16 % par rapport au cas d’une peine non aménageable » (77).
En définitive, les différents obstacles rencontrés dans la mise à exécution des peines d’emprisonnement ferme ont conduit à la formation, à la fin de l’année 2012, d’un stock de 99 600 peines de prison ferme en attente d’exécution dans les tribunaux de grande instance et les cours d’appel. Comme le précise l’étude précitée du ministère de la Justice de novembre 2013, ce « stock ne doit pas être considéré comme un volume inerte de peines "jamais exécutées" mais comme un stock en renouvellement permanent (…) qui s’explique par la chronique passée des peines prononcées et par la distribution des taux de mise à exécution à un mois, deux mois, trois mois... Lorsque les délais de mise à exécution se raccourcissent, les peines prononcées ne restent pas longtemps en stock et la mise à exécution devient plus fluide » (78).
Mesurant la part des peines avec commencement d’exécution dans le total des peines à exécuter – celles « héritées » du passé et celles prononcées en cours d’année –, le taux de mise à exécution s’est élevé en 2012 à 56 %. Votre rapporteur considère que l’effort structurel de mise à exécution des peines doit impérativement être amplifié, qu’il s’agisse des peines d’emprisonnement ou des autres catégories de peine.
À cet égard, il convient de noter que l’exécution des peines de TIG se heurte de la même manière à des difficultés persistantes, qui nuisent à l’efficacité de ces mesures exécutées en milieu ouvert. En effet, si près de trois peines de TIG sur quatre ont été exécutées en 2011, ce taux d’exécution varie selon l’origine de la peine. Il est ainsi nettement plus élevé en cas de conversion de la peine en TIG par le JAP, puisqu’il atteint alors près de 85 %.
MODALITÉS D’EXÉCUTION DES PEINES DE TRAVAIL D’INTÉRÊT GÉNÉRAL EN 2011
TIG exécutés |
Conversion en jours-amendes |
Échec imputable au condamné |
Échec non imputable au condamné |
Non identifiable |
Ensemble | |
Nombre de peines de TIG prononcées à l’audience |
9 982 |
898 |
1 573 |
638 |
123 |
13 214 |
En % |
75,5 |
6,8 |
11,9 |
4,8 |
0,9 |
100 |
Nombre de sursis -TIG prononcés à l’audience |
5 072 |
515 |
938 |
460 |
25 |
7 010 |
En % |
72,4 |
7,3 |
13,4 |
6,6 |
0,4 |
100 |
Nombre d’affaires où le JAP a converti une peine en sursis-TIG |
5 156 |
275 |
591 |
22 |
15 |
6 059 |
En % |
85,1 |
4,5 |
9,8 |
0,4 |
0,2 |
100 |
Nombre total de TIG |
20 210 |
1 688 |
3 102 |
1 120 |
163 |
26 283 |
En % |
76,9 |
6,4 |
11,8 |
4,3 |
0,6 |
100 |
Source : ministère de la Justice.
Quand elle ne se termine pas avec succès, la peine de TIG échoue plus d’une fois sur dix du fait du condamné en raison du non-respect par celui-ci des règles qui lui sont imposées. Lorsque les peines de TIG s’inscrivent dans le cadre d’un aménagement prononcé par le JAP, ce taux d’échec est cependant inférieur d’environ deux points à celui des peines de TIG prononcées à l’audience.
Certaines situations de non-exécution des TIG sont davantage liées à l’inadéquation de cette peine à la personnalité du condamné ou à l’impossibilité pour l’institution judiciaire de traiter les dossiers dans les temps impartis. Votre rapporteur tient, à cet égard, à rappeler que le nombre de postes proposés, notamment en milieu rural, est aujourd’hui insuffisant. Les communes et les associations restent de taille modeste et ne disposent pas toujours, à ce titre, de l’encadrement nécessaire à l’accueil d’un condamné. Des communes posent, en outre, des critères relativement stricts quant à la nature de l’infraction ou au profil du condamné. Certaines communes de petite taille privilégient ainsi les résidents locaux, alors que d’autres les refusent pour leur épargner toute stigmatisation. D’autres communes vont jusqu’à refuser des condamnés en raison de la nature de leur condamnation – par exemple, les condamnés pour vol, pour infraction à la législation sur les stupéfiants ou infraction sexuelle – ou de leur profil.
Poser la question de l’exécution des peines suppose certes de s’intéresser à l’effectivité de la sanction, mais aussi à la rapidité avec laquelle elle intervient.
S’agissant tout d’abord des peines d’emprisonnement ferme, le principal enseignement qui peut être tiré de l’étude précitée du ministère de la Justice de novembre 2013 est l’exécution en priorité des peines les plus lourdes. En effet, comme en témoigne le tableau ci-dessous, plus le quantum du reliquat ferme restant à exécuter est élevé, plus les délais d’exécution sont courts. Ainsi, les peines dont le reliquat ferme est supérieur à quatorze mois sont mises à exécution en moyenne en 178 jours, contre 200 jours en moyenne pour les peines dont le reliquat ferme est compris entre quatre et huit mois et 222 jours en moyenne pour celles dont le reliquat ferme est inférieur ou égal à deux mois.
DÉLAIS MOYENS DE MISE À EXÉCUTION DES PEINES D’EMPRISONNEMENT FERME
SELON LE QUANTUM DU RELIQUAT FERME EN 2012
Quantum du reliquat de peine d’emprisonnement ferme |
Délai moyen de mise à exécution | |
En jours |
En mois | |
Inférieur ou égal à 2 mois |
222 |
7,4 |
Plus de 2 mois à 4 mois |
212 |
7,1 |
Plus de 4 mois à 8 mois |
200 |
6,7 |
Plus de 8 mois à 14 mois |
183 |
6,1 |
Plus de 14 mois |
178 |
5,9 |
Source : ministère de la Justice.
S’agissant ensuite des peines de TIG, le délai moyen de leur exécution (79) était d’un peu plus de treize mois en 2011. Comme l’illustre le tableau ci-dessous, les peines de TIG exécutées avec succès ont connu les délais d’exécution les plus courts, avec un délai moyen de treize mois pour les peines de TIG prononcées à l’audience ou issues d’un aménagement prononcé par le JAP, d’une part, et de quinze mois pour les peines de sursis-TIG prononcées à l’audience, d’autre part. En revanche, en cas d’échec du TIG, le délai moyen d’exécution est d’autant plus élevé que cet échec n’est pas imputable au condamné.
DÉLAIS D’EXÉCUTION DES PEINES DE TRAVAIL D’INTÉRÊT GÉNÉRAL EN 2011
TIG exécutés |
Conversion en jours-amendes |
Échec imputable au condamné |
Échec non imputable au condamné |
Non identifiable |
Ensemble | |
Nombre de peines de TIG prononcées à l’audience |
||||||
Délai moyen en jours |
397 |
373 |
446 |
477 |
516 |
404 |
Nombre de sursis-TIG prononcés à l’audience |
||||||
Délai moyen en jours |
455 |
436 |
471 |
493 |
564 |
509 |
Nombre d’affaires où le JAP a converti une peine en sursis-TIG |
||||||
Délai moyen en jours |
399 |
390 |
449 |
445 |
638 |
276 |
Source : ministère de la Justice.
De ce bilan, votre rapporteur tire la conclusion que des progrès très substantiels doivent encore être accomplis pour améliorer l’exécution des peines prononcées par les juridictions pénales. En effet, un certain nombre de sanctions ne sont aujourd’hui pas exécutées ou le sont, le plus souvent, trop tardivement.
Cette situation est, de l’avis de votre rapporteur, le fruit de l’histoire singulière de notre droit pénal, qui a pendant longtemps privilégié la sévérité de la sanction encourue à l’effectivité de la sanction prononcée. Comme l’avait souligné, en 2011, la mission d’information sur l’exécution des peines (80), présidée par M. Jean-Luc Warsmann, alors président de votre Commission, « pendant longtemps, tout se passait comme si l’ensemble des acteurs de la chaîne pénale considérait qu’une fois les poursuites engagées, l’affaire jugée et la peine prononcée, la paix civile était rétablie et la justice pénale avait achevé son intervention. Ce désintérêt pour l’exécution des sanctions a abouti à une situation absurde, parfois qualifiée de "justice virtuelle" ou "justice fictive". Les services de police et de gendarmerie mettaient en œuvre d’importants moyens pour élucider des infractions, la justice poursuivait, jugeait, condamnait, mais la question de savoir si la décision prononcée était exécutée et, si elle était exécutée, quand et comment elle l’était, était laissée de côté ».
Alors que la prévention de la récidive est aujourd’hui un enjeu majeur pour la liberté et la sécurité quotidiennes de nos concitoyens, toute condamnation pénale sans exécution rapide et effective de la peine fait perdre son sens à l’action de la justice, tant pour les condamnés que pour les victimes. Elle décourage, de surcroît, les forces de l’ordre dans la recherche des infractions et la conduite de leurs investigations. À la faveur de l’examen du présent projet de loi, votre rapporteur tient à réaffirmer la détermination de votre Commission et, plus largement, du Parlement à renforcer durablement la crédibilité de l’action de la justice en matière d’exécution des peines, pour mieux prévenir la récidive.
3. Les « sorties sèches » demeurent la règle, au détriment de la réinsertion des condamnés et de la prévention de la récidive
Malgré la progression des mesures d’aménagement de peine accordées au cours de la décennie écoulée – entre les 1er janvier 2005 et 2014, le total de condamnés purgeant une peine aménagée a été multiplié par cinq (81) –, le nombre de sorties dépourvues de tout accompagnement, également appelées « sorties sèches », reste particulièrement élevé. D’après les chiffres de la direction de l’administration pénitentiaire, 2 % des personnes condamnées à des peines de prison d’une durée inférieure à six mois, 16 % des personnes condamnées à des peines de six mois à douze mois et 36 % des personnes condamnées à des peines d’un an à trois ans font l’objet d’un aménagement de peine. Ainsi, au 1er janvier 2014, 20 % des personnes condamnées purgeaient une peine aménagée. Cette part est d’autant plus faible que 95 % des peines prononcées sont aménageables, dont près de la moitié (48,7 %) pour des reliquats de peines de moins de quatre mois (82).
Il est incontestable, ainsi que l’ont rappelé de nombreuses personnes entendues par votre rapporteur, que les « sorties sèches », préjudiciables à l’insertion ou à la réinsertion des personnes détenues, favorisent le risque de récidive, à l’inverse des sorties encadrées. Dans son rapport d’avril 2003 sur Les peines alternatives à la détention, les modalités d’exécution des courtes peines, la préparation des détenus à la sortie de prison, notre collègue Jean-Luc Warsmann soulignait déjà, à juste titre, que « la sortie de prison, quelle que soit la durée de la peine purgée, est un moment difficile à vivre. La personne libérée sans préparation ni accompagnement risque de se retrouver à nouveau dans un environnement familial ou social néfaste, voire criminogène, ou bien au contraire dans un isolement total, alors qu’elle aurait besoin de soutien pour se réadapter à la vie libre. Tout ceci peut l’amener à la récidive » (83). Il pointait ensuite du doigt le risque d’une « flambée de délinquance, en raison des récidives commises par des sortants de prison non suivis, si l’on ne parvient pas à limiter le nombre des sorties sèches » (84).
Votre rapporteur ne peut que faire sien ce constat. Il s’inquiète d’ailleurs, à l’instar du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, de l’improvisation caractérisant bien souvent la gestion des sorties de détention, qui constitue de manière évidente un réel obstacle à la prévention de la récidive. Il se félicite, à cet égard, que le présent projet de loi soit guidé par l’idée selon laquelle la prévention de la récidive passe par un accompagnement renforcé des personnes sortant de détention.
II. UN PROJET DE LOI RÉSOLUMENT TOURNÉ VERS LA RECHERCHE DE L’EFFICACITÉ DANS LA PRÉVENTION DE LA RÉCIDIVE
À l’opposé de certaines des évolutions législatives de la décennie 2002-2012, l’objectif poursuivi par le projet de loi est de passer, en matière de prévention de la récidive, d’une culture idéologique de l’invocation – voire de l’incantation – à une logique pragmatique de recherche de solutions efficaces. Cette ligne directrice se traduit dans les trois grands axes du projet de loi que sont le renforcement de l’individualisation des peines, au service de la recherche de la solution la plus adaptée à la situation de chaque condamné (A), la création d’une nouvelle peine de milieu ouvert dénommée « contrainte pénale » (B) et la promotion de modalités d’exécution des peines permettant de prévenir efficacement la récidive (C).
A. LE RENFORCEMENT DE L’INDIVIDUALISATION DES PEINES, AU SERVICE DE LA RECHERCHE DE LA SOLUTION LA PLUS ADAPTÉE À LA SITUATION DE CHAQUE CONDAMNÉ
Comme a pu le souligner M. Serge Portelli, magistrat, dans un article publié en 2010, l’individualisation des sanctions est une condition absolument nécessaire de la prévention de la récidive : « Juger, c’est juger autant l’homme que l’acte. L’individualisation des peines n’est pas une lubie ou un rêve laxiste, c’est une exigence morale, juridique et politique. C’est la condition absolue de l’efficacité d’une peine et la règle première de la lutte contre la récidive. (…) Si la récidive réclame des mesures spécifiques, elles sont aux antipodes de celles aujourd’hui mises en œuvre. Les récidivistes sont exclus ou éloignés des peines alternatives ou des aménagements de peine au profit de peines d’enfermement lourdes et injustes. Ils réclament au contraire un surcroît d’attention, de recherche, d’individualisation des sanctions et d’accompagnement qui n’exclut pas d’ailleurs, si nécessaire, davantage de sévérité, ce que la loi et les juges ont toujours pratiqué sans qu’il soit besoin de peines plancher » (85).
Telle est précisément la perspective dans laquelle s’inscrit le projet de loi, qui renforce l’individualisation des peines, afin de permettre que soit trouvée, pour chaque condamné, la solution la plus adaptée à sa situation. Ce renforcement de l’individualisation des peines se matérialise par une amélioration de la définition des fonctions de la peine, qui devra être choisie en fonction de la personnalité du condamné et mieux motivée (1), par la suppression des mécanismes automatiques en matière de prononcé des peines (2) et par un abaissement du seuil d’aménagement des peines ab initio dans le but d’améliorer la lisibilité des peines prononcées (3).
1. Une peine aux fonctions mieux définies, choisie en fonction de la personnalité du condamné et mieux motivée
Le projet de loi remédie aux lacunes actuelles des principes généraux de notre droit pénal, en redéfinissant les fonctions de la peine (a) et en affirmant solennellement le principe de l’individualisation des peines (b). Il renforce les dispositions faisant obligation aux juridictions de motiver leurs décisions en matière de choix de la peine (c) et crée une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine aux fins d’évaluer la personnalité de la personne reconnue coupable d’une infraction (d).
La question du but poursuivi par la société au travers de l’infliction d’une peine est une question centrale du droit pénal et débattue depuis les origines mêmes de la discipline. Si les auteurs classiques du Siècle des Lumières assignaient à la peine trois fonctions principales – la rétribution (86), l’élimination et l’intimidation –, la peine a également été investie, à partir de la seconde moitié du XXe siècle sous l’influence de l’école de la Défense sociale nouvelle, d’une fonction de réinsertion ou d’amendement du condamné. La majorité de la doctrine contemporaine, faisant la synthèse de ces différents courants, considère que la peine devrait désormais assumer, à des degrés divers, ces différentes fonctions.
Cependant, en dépit de leur caractère central, les fonctions de la peine n’avaient jamais été définies dans la loi avant la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales qui a introduit, au second alinéa de l’article 132-24 du code pénal, une définition ainsi rédigée : « La nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l’insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions. » À cette définition des fonctions de la peine au stade de son prononcé, la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a ajouté une définition des objectifs de l’exécution de la peine privative de liberté, figurant à son article 1er : « Le régime d’exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer l’insertion ou la réinsertion de la personne détenue afin de lui permettre de mener une vie responsable et de prévenir la commission de nouvelles infractions. »
Ces deux définitions ne sont pas satisfaisantes, car elles n’indiquent pas de façon suffisamment claire les objectifs de la peine. Le fait de donner au prononcé de la peine et à son exécution des fonctions similaires est à la source d’une première ambiguïté, car si la fonction de rétribution est essentielle au stade du prononcé de la peine, elle ne devrait occuper qu’une place très secondaire au stade de l’exécution de la peine, où la fonction de réinsertion doit être en première ligne. L’utilisation du verbe « concilier », ensuite, laisse accroire que la protection de la société et la réinsertion seraient deux objectifs contradictoires, alors qu’en réalité, ils sont complémentaires et que l’une ne saurait aller sans l’autre. Par ailleurs, le fait de placer sur le même plan la protection de la société et les intérêts de la victime sous-entend que le droit pénal pourrait avoir une fonction vindicative, alors que le droit pénal moderne s’est construit en opposition au droit pénal médiéval fondé sur la « loi du Talion ». Si la victime a des droits que la loi lui reconnaît et dont la justice doit lui garantir l’effectivité, la loi ne saurait, en revanche, lui reconnaître des intérêts au prononcé et à l’exécution d’une peine.
Les articles 1er et 11 du projet de loi remédient à ces différentes difficultés, en distinguant plus nettement les fonctions du prononcé et de l’exécution de la peine (87). Les fonctions de la peine au stade de son prononcé sont redéfinies dans un nouvel article 130-1 du code pénal, créé par l’article 1er, qui sera ainsi rédigé :
« Art. 130-1. – Afin de protéger la société, de prévenir la récidive et de restaurer l’équilibre social, dans le respect des droits reconnus à la victime, la peine a pour fonctions :
« – de sanctionner le condamné ;
« – de favoriser son amendement, son insertion ou sa réinsertion. »
La suppression du verbe « concilier » et le remplacement de la notion d’« intérêts » de la victime par l’exigence du « respect des droits reconnus à la victime » permettent de faire disparaître les ambiguïtés et les incohérences des définitions préexistantes, au travers d’une nouvelle définition claire et lisible des fonctions de la peine.
Bien qu’il ait été défendu dès la fin du XIXe siècle par Raymond Saleilles (88) et qu’il se soit vu reconnaître, en 2005, valeur constitutionnelle (89), le principe d’individualisation des peines ne figure expressément dans aucune disposition de notre droit pénal. Il s’agit indiscutablement d’une lacune, eu égard à l’importance centrale de ce principe dans le fonctionnement de la justice pénale et dans la perspective d’une réponse adaptée à la personnalité et à la situation de chaque condamné, condition sine qua non de la prévention de la récidive.
L’article 2 du projet de loi comble cette lacune en insérant, à l’article 132-1 du code pénal, les deux alinéas suivants :
« Toute peine prononcée par la juridiction doit être individualisée.
« Dans les limites fixées par la loi, la juridiction détermine la nature, le quantum et le régime des peines prononcées en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur, de manière à assurer les finalités énoncées à l’article 130-1. »
Cette nouvelle disposition de portée générale, située en tête du chapitre du code pénal consacré au régime des peines, permet de manifester l’importance fondamentale du principe d’individualisation des peines. Elle contribuera à éclairer le juge pénal sur les principes qui doivent le guider dans le choix de la peine qu’il prononce.
c. L’amélioration des dispositions relatives à la motivation des décisions en matière de choix de la peine (article 3)
Alors que l’article 132-24 du code pénal, issu de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, prévoit que l’emprisonnement sans sursis ne doit être prononcé qu’en « dernier recours » en matière correctionnelle (90), plusieurs dispositions de notre droit font un sort à part aux personnes en situation de récidive légale. Tel est le cas de l’article 132-24 du code pénal lui-même, qui exclut expressément les condamnés en état de récidive légale du champ d’application du principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours. Tel est le cas, également, du second alinéa de l’article 132-19 du même code qui impose aux juridictions correctionnelles de motiver spécialement le choix d’une peine d’emprisonnement sans sursis mais qui, depuis la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, exclut cette exigence lorsque la personne condamnée est en situation de récidive légale.
En raison du caractère artificiel de la notion de récidive légale en matière correctionnelle, qui la rend peu pertinente sur le plan criminologique, et de l’aléa judiciaire entourant la capacité des juridictions à relever l’état de récidive du fait du délai d’enregistrement des décisions au service du casier judiciaire national (91), l’article 3 supprime ces dispositions inutilement défavorables aux personnes en état de récidive légale. Désormais, le principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours sera également applicable aux récidivistes – pour lesquels l’emprisonnement n’est pas moins nocif et désinsérant que pour les non-récidivistes – et les juridictions devront motiver toutes leurs décisions d’emprisonnement sans sursis, y compris lorsque le condamné est en situation de récidive légale.
d. La possibilité de prononcer un ajournement du prononcé de la peine aux fins d’évaluer la personnalité de la personne reconnue coupable d’une infraction (article 4)
Au cours des auditions qu’il a menées, ainsi que lors de chacun des déplacements qu’il a effectués en juridiction, votre rapporteur a entendu l’ensemble des personnels de justice souligner l’insuffisance des éléments généralement disponibles au moment de l’audience correctionnelle sur la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale des prévenus. Or, comme l’avait souligné, en janvier 2013, la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, l’insuffisance de ces éléments est un facteur de recours accru à l’emprisonnement, faute pour les magistrats de pouvoir envisager sur la base d’informations fiables une alternative crédible à l’incarcération : « Saisis de très nombreuses affaires, les magistrats n’ont pas toujours le temps d’étudier assez précisément la situation des personnes mises en cause ou déclarées coupables pour être en mesure d’envisager une alternative à la détention provisoire ou à la peine privative de liberté. Les services censés leur fournir les informations qui leur seraient utiles pour élaborer ces solutions alternatives n’ont souvent ni le temps ni les moyens de mener des enquêtes suffisamment poussées. Aussi, il n’est pas facile pour les juges du fond d’adapter la peine prononcée à la personnalité et à la situation des personnes jugées. » (92)
Cette situation est particulièrement préoccupante dans le cadre de la procédure de comparution immédiate qui, par sa nature même de procédure rapide, ne permet aux juridictions de disposer, au mieux, que d’éléments de personnalité et d’enquêtes sociales purement déclaratifs.
Pour remédier à ces difficultés, l’article 4 du projet de loi institue un nouveau type d’ajournement de peine qui permettra aux juridictions, après avoir déclaré le prévenu coupable de l’infraction qui lui était reprochée, de reporter le prononcé de la peine à une audience ultérieure, dans un délai maximal de quatre mois ou, si la personne condamnée est maintenue en détention provisoire, de deux mois, après qu’une enquête de personnalité aura été réalisée. Cette nouvelle procédure donnera aux tribunaux la possibilité, tout en réglant définitivement la question de la culpabilité, de prendre le temps d’une décision individualisée sur la peine, grâce aux nouveaux éléments qui seront mis à leur disposition, à l’audience de renvoi, par le service qui aura été chargé de l’enquête de personnalité. Elle sera de nature à réduire le recours à l’emprisonnement décidé faute d’autre solution et, partant, à renforcer la prévention de la récidive en évitant des incarcérations contre-productives sur le plan de l’insertion ou de la réinsertion des condamnés.
Parce qu’ils limitent les possibilités d’individualisation de la peine, les mécanismes automatiques obligeant les juridictions à prendre une décision donnée dans certaines situations particulières doivent être supprimés. C’est ce que fait le projet de loi en abrogeant les peines minimales (a) et en supprimant l’automaticité de la révocation du sursis simple (b).
À l’origine d’un allongement de la durée des peines prononcées et d’une aggravation de la surpopulation carcérale, et, surtout, totalement inefficaces à lutter contre la récidive (93), les peines minimales instaurées par la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs ne sauraient être conservées dans une législation pénale dont l’objectif premier est la recherche de solutions pragmatiques et efficaces pour permettre la sortie de la délinquance des personnes condamnées par la justice.
Pour cette raison, l’article 5 du projet de loi supprime les « peines plancher » instaurées tant en matière correctionnelle que criminelle et applicables non seulement aux majeurs mais aussi aux mineurs.
Il supprime également les peines minimales introduites par la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure pour certains délits de violences aggravées définis à l’article 132-19-2 du code pénal, commis sans la circonstance aggravante de récidive, dont l’efficacité à lutter contre ce type de violences n’est, ici encore, nullement démontrée.
Comme votre rapporteur l’a souligné précédemment (94), les modalités de la révocation du sursis simple sont de nature à favoriser le recours à l’emprisonnement, alors pourtant que le sursis simple est par nature un mécanisme destiné à permettre l’individualisation de la peine. En effet, toute nouvelle condamnation dans le délai légal de cinq ans en matière criminelle ou correctionnelle suivant une condamnation à une peine d’emprisonnement avec sursis simple révoque de plein droit le sursis antérieurement accordé, même si la juridiction prononçant la condamnation dite « révoquante » a la faculté de dispenser le condamné de cette révocation. Une telle automaticité de la révocation du sursis simple va clairement à l’encontre du principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours en matière correctionnelle affirmé par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.
En conséquence, l’article 6 supprime l’automaticité de la révocation du sursis simple, qui devra désormais être expressément décidée par la juridiction prononçant la nouvelle condamnation. La suppression de ce mécanisme automatique, qui restaure la liberté d’appréciation des magistrats dans ce domaine, aura en outre le mérite de limiter le phénomène des révocations de sursis « à l’aveugle », c’est-à-dire des révocations résultant d’une décision prise par une juridiction dans l’ignorance d’une précédente condamnation assortie du sursis simple n’ayant pas encore été inscrite au casier judiciaire de la personne.
3. Le retour à une meilleure lisibilité des peines prononcées, par l’abaissement du seuil d’aménagement des peines (article 7)
Bien que la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 ait porté d’un an à deux ans – pour les primo-condamnés – les seuils permettant à la juridiction de jugement ou au juge de l’application des peines (JAP) d’aménager la peine d’emprisonnement, cette évolution ne s’est pas traduite par une hausse significative des aménagements de peine, qui demeurent aujourd’hui l’exception. En revanche, la modification a abouti à dénaturer le sens de la peine de prison, devenue difficilement intelligible tant pour le condamné que pour la victime et la société en général. La réforme de 2009 a en réalité été guidée par le souhait de faire des aménagements de peine un instrument au service de la régulation des flux carcéraux et de la réduction de la surpopulation carcérale, par ailleurs favorisée par l’introduction dans notre corpus pénal de plusieurs dispositions pourvoyeuses d’incarcération, au premier rang desquelles les « peines plancher ».
Revenir sur la modification opérée par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 est donc apparu nécessaire pour restaurer la lisibilité des peines prononcées. C’est pourquoi l’article 7 abaisse de deux ans à un an pour les non récidivistes et d’un an à six mois pour les récidivistes les seuils d’emprisonnement permettant l’aménagement de la peine ab initio par la juridiction de jugement ou, lorsque le condamné est libre, par le JAP sous la forme, principalement, de la semi-liberté, du placement à l’extérieur, du placement sous surveillance électronique et de la libération conditionnelle.
Bien que le nombre de condamnés exécutant une peine en milieu ouvert soit plus de trois fois supérieur à celui des condamnés détenus, les peines de milieu ouvert pâtissent, en France, d’un manque de reconnaissance et de crédibilité (95). Afin de remédier à ce travers, encore trop présent dans les esprits des magistrats, des condamnés et des citoyens, consistant à ce que seul l’emprisonnement soit considéré comme une véritable peine, les articles 8 et 9 du projet de loi créent une nouvelle peine de milieu ouvert, la peine de contrainte pénale, qui sera caractérisée par un suivi renforcé et par l’absence de lien direct avec l’emprisonnement.
Depuis plusieurs années, en effet, l’idée de créer une nouvelle peine de milieu ouvert a été formulée pour tenter de remédier à la centralité persistante de la peine d’emprisonnement et aux insuffisances des actuelles peines de milieu ouvert. Émise d’abord par M. Pierre Victor Tournier, directeur de recherches au Centre national de la recherche scientifique (CNRS) (96), avant d’être formulée pour la première fois de façon officielle par la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale (97) puis par le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive (98), l’idée sous-tendant la création de cette nouvelle peine est double : il s’agit, d’une part, d’assurer un suivi renforcé du condamné qui, à la différence de ce qui peut parfois arriver dans le cadre des peines actuelles de milieu ouvert, devra à la fois faire l’objet d’un contrôle strict et d’une aide intensive à la réinsertion ; mais il s’agit aussi, d’autre part, de dissocier cette nouvelle peine de la peine d’emprisonnement, afin de rendre enfin crédible l’idée qu’il existe d’autres « véritables peines » que la prison.
Les articles 8 et 9 du projet de loi donnent corps à cette idée, en créant une nouvelle peine appelée « contrainte pénale ». Le choix de cette appellation vise à manifester très clairement la dimension coercitive de cette nouvelle peine, afin de la rendre crédible aux yeux des magistrats, des condamnés et du public. L’article 8 définit, en créant dans le code pénal un nouvel article 131-8-2, les conditions du prononcé et le contenu de cette nouvelle peine, tandis que l’article 9, en insérant dans le code de procédure pénale huit nouveaux articles 713-42 à 713-49, fixe ses modalités d’exécution.
Dans le texte du projet de loi déposé par le Gouvernement, le champ d’application de la peine de contrainte pénale est limité aux délits punis de cinq ans d’emprisonnement au plus : ne pourront donner lieu au prononcé de cette peine ni les crimes, ni les délits punis d’une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à cinq ans, ni les contraventions. Elle ne se substituera, pour aucun délit, à la peine d’emprisonnement prévue par la loi, mais sera pour les juridictions une peine alternative supplémentaire – comme les peines de TIG ou de jours-amende – qui enrichira la palette des solutions à leur disposition. En application de l’article 10 du projet de loi, la contrainte pénale sera également exclue pour les mineurs, le Gouvernement ayant fait valoir, dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, que les réponses pénales applicables aux mineurs étaient « déjà suffisamment diversifiées » (99).
La contrainte pénale consistera en un accompagnement socio-éducatif individualisé et renforcé, d’une durée comprise entre six mois et cinq ans. Le condamné à la contrainte pénale sera astreint de plein droit à un certain nombre de mesures de contrôle, telles que l’obligation de répondre aux convocations du JAP ou de recevoir les visites du travailleur social et de lui communiquer les renseignements de nature à permettre le contrôle de ses moyens d’existence et de l’exécution de ses obligations. Il pourra également être soumis, par décision du JAP, à des obligations ou interdictions particulières, ayant pour objet de garantir sa représentation ou de prévenir la commission d’une nouvelle infraction – interdiction de fréquenter certains lieux, interdiction de se rendre dans des débits de boissons… –, d’assurer la réparation de l’infraction ou de garantir la tranquillité de la victime – interdiction de rencontrer la victime, obligation de l’indemniser, obligation pour le conjoint violent de quitter le domicile commun… –, ou encore de favoriser son insertion, sa réinsertion ou son amendement – obligation de suivre un enseignement ou une formation, obligation de suivre un traitement médical… Le condamné à la contrainte pénale pourra également être soumis à l’obligation d’effectuer un TIG, ainsi qu’à une injonction de soins consistant à suivre un traitement médical assuré par un médecin traitant sous la supervision d’un médecin coordonnateur.
La mise à exécution de la contrainte pénale se fera sous le contrôle du JAP, auquel il incombera de déterminer les obligations et interdictions auxquelles le condamné sera astreint. La fixation de ces obligations et interdictions aura lieu après une évaluation préalable de la personnalité et de la situation matérielle, familiale et sociale du condamné, qui sera réalisée par le SPIP. Le JAP aura la possibilité de modifier les obligations et interdictions imposées au condamné, afin de tenir compte de l’évolution de son comportement, de sa personnalité et de sa situation. L’évaluation préalable, qui sera obligatoire avant la fixation par le juge des obligations et interdictions et qui devra être actualisée à intervalles réguliers, et l’évolution possible du contenu de la peine seront des éléments essentiels qui
– avec l’intensité du suivi – distingueront la contrainte pénale du SME.
En cas de manquement par le condamné à ses obligations ou interdictions, le JAP aura la possibilité, en premier lieu, de les compléter. Mais il pourra aussi, si cette première solution est insuffisante pour assurer l’effectivité de la peine, d’office ou sur réquisitions du procureur de la République, saisir le président du tribunal de grande instance (TGI) ou un juge désigné par lui afin que soit mis à exécution contre le condamné un emprisonnement d’une durée qui ne pourra excéder la moitié de la durée de la peine de contrainte pénale prononcée par le tribunal ni le maximum de la peine d’emprisonnement encourue. Ainsi, un emprisonnement sera possible en cas de non-respect par le condamné de la contrainte pénale à laquelle il est soumis, mais cet emprisonnement devra être spécialement décidé au regard de la gravité du manquement commis et de l’évolution de la personnalité et de la situation du condamné. Ce mode de fixation de l’emprisonnement, dissocié du prononcé de la peine de contrainte pénale elle-même, a pour objet de faire de la contrainte pénale une peine autonome de l’emprisonnement, à la différence du SME, dans lequel l’emprisonnement à exécuter en cas de manquement aux obligations et interdictions est fixé par la juridiction de jugement.
Lors des déplacements qu’il a effectués dans plusieurs TGI, votre rapporteur avait demandé aux magistrats des parquets et des chambres correctionnelles de ces juridictions de s’interroger, à partir d’audiences réelles, sur les cas dans lesquels ils auraient pu envisager de requérir et de prononcer une contrainte pénale. Si un tel exercice de simulation est par essence extrêmement difficile à réaliser, alors que les débats parlementaires n’ont pas encore débuté et que les contours définitifs de la peine de contrainte pénale ne sont pas connus, les magistrats des TGI de Bordeaux, Douai et Toulouse ont cependant accepté de s’y prêter, ce pour quoi votre rapporteur les remercie chaleureusement. Cette réflexion a porté sur près de 250 affaires anonymisées et jugées dans différents types d’audiences : audiences collégiales « classiques », audiences à juge unique, comparutions immédiates, ou encore audiences spécialisées dans le contentieux routier. En conclusion, il en est ressorti que les cas dans lesquels les magistrats pourraient envisager de requérir ou de prononcer une contrainte pénale sont essentiellement des cas où est aujourd’hui prononcée une peine d’emprisonnement d’une durée assez brève – majoritairement de six mois au plus, et dans tous les cas de moins d’un an – assortie d’un SME. Dans quelques cas, la contrainte pénale aurait pu se substituer à une peine d’emprisonnement assortie d’un sursis simple ou à un TIG et, plus rarement, à une peine d’emprisonnement sans sursis mais que sa durée – de moins de deux ans – aurait rendue aménageable.
Pour votre rapporteur, cet échange qu’il a pu avoir avec les magistrats sur le prononcé de la future peine de contrainte pénale révèle qu’il est peu probable que la contrainte pénale ait un impact direct sur le nombre de personnes détenues, car le public sur lequel elle « mordra » sera vraisemblablement un public qui n’est aujourd’hui pas incarcéré après l’audience. Si la contrainte pénale permet de réduire la population incarcérée, ce ne sera, plus probablement, que de façon indirecte, au travers d’un suivi plus intensif et individualisé que celui aujourd’hui assuré dans le cadre du SME, qui peut faire espérer que le taux d’échec de la contrainte pénale sera plus faible et que la proportion des personnes incarcérées pour manquement à la contrainte pénale sera plus faible que celle des personnes incarcérées à la suite d’une révocation de sursis. L’échange qu’il a eu avec les magistrats sur la contrainte pénale révèle aussi qu’une réelle attente existe dans les juridictions vis-à-vis d’une peine de milieu ouvert crédible et sans lien direct avec l’emprisonnement, à condition que son contenu et l’intensité du suivi soient effectivement renforcés par rapport à ce qu’est aujourd’hui le SME.
La prévention de la récidive exige de redonner un sens à l’exécution de la peine, qui doit permettre au condamné de s’insérer ou de se réinsérer, dans le respect des intérêts de la société et des droits de la victime.
Pour y parvenir, le projet de loi entend non seulement redéfinir plus clairement qu’actuellement les grands principes devant présider à l’exécution des peines (1), mais également réaffirmer l’accès des condamnés aux droits et dispositifs de droit commun (2).
Prévenir la récidive au stade de l’exécution des peines suppose enfin une meilleure coordination de l’ensemble des acteurs chargés d’accompagner et de suivre les personnes condamnées, qu’il s’agisse des juridictions de l’application des peines et des SPIP (3) ou des forces de sécurité (4).
Enfin, pour mieux combattre les « sorties sèches », le projet de loi instaure un examen systématique de la situation de tous les condamnés détenus aux deux tiers de leur peine (5)
Afin de redonner sens et crédibilité à l’exécution des sanctions prononcées par les juridictions pénales, l’article 11 du présent projet de loi réaffirme de manière claire et cohérente les finalités devant présider à l’exécution des peines (a) et consacre, de manière inédite, les principes généraux ayant vocation à régir les droits reconnus à la victime au stade de l’exécution (b).
Parce que les principes généraux devant présider à l’exécution de la peine et à la protection des droits des victimes revêtent une dimension symbolique particulièrement forte, l’article 11 du présent projet de loi réécrit l’article 707 du code de procédure pénale, afin de les affirmer plus clairement et solennellement au sein d’une seule et même disposition législative. Cet article est l’équivalent, pour l’exécution des peines, de l’article préliminaire du code de procédure pénale, qui définit les principes directeurs du procès pénal.
Sont tout d’abord réaffirmés les principes d’effectivité et de célérité qui doivent être au fondement de l’exécution de toute peine. L’article 707 du code de procédure pénale dispose, à cet effet, que « sur décision ou sous le contrôle des autorités judiciaires, les peines prononcées par les juridictions pénales sont, sauf circonstances insurmontables, mises à exécution de façon effective et dans les meilleurs délais ».
Sont également énoncées et précisées les finalités du régime d’exécution des peines restrictives ou privatives de liberté – et non uniquement des peines d’emprisonnement. Ce régime se voit ainsi assigner un double objectif. Il doit certes préparer l’insertion ou la réinsertion du condamné, afin de permettre à ce dernier de mener une vie responsable, respectueuse des règles de la société, et d’éviter la commission de nouvelles infractions. Mais il doit également s’adapter et s’ajuster en fonction de l’évolution de la personnalité du condamné, dont la situation doit faire l’objet d’évaluations régulières, notamment par les SPIP.
Est enfin érigé en principe général le retour progressif de toute personne détenue à la liberté. Afin d’éviter les « sorties sèches » sans aucune forme de suivi judiciaire, qui sont un facteur manifeste de récidive, toute personne condamnée incarcérée en exécution d’une peine privative de liberté devra faire l’objet, à chaque fois que cela est possible, d’un retour progressif à la liberté, dans le cadre des mesures existantes, qu’il s’agisse d’un aménagement de peine – semi-liberté, placement à l’extérieur, PSE – ou d’une mesure d’individualisation de la peine – libération conditionnelle et libération sous contrainte.
En consacrant ainsi l’ensemble des principes généraux ayant vocation à régir l’exécution des peines privatives ou restrictives de liberté, le législateur marque « sa volonté d’affirmer sans ambiguïté le sens qu’il entend donner à la politique suivie en matière d’application et d’exécution des peines » (100).
b. La reconnaissance dans une disposition de portée générale des droits des victimes dans l’exécution des peines
L’autre innovation de l’article 11 réside dans la consécration inédite du principe de respect des droits de la victime au cours de l’exécution de la peine.
En effet, dans sa nouvelle rédaction issue de l’article 11 du projet de loi, l’article 707 du code de procédure pénale énumère les principes généraux régissant les droits reconnus à la victime au stade de l’exécution de la peine et ce, autour de trois axes principaux que sont le droit à obtenir réparation de son préjudice, le droit à être informée si elle le souhaite et le droit à ce que sa tranquillité et sa sûreté soient prises en compte.
Actuellement, les droits des victimes dans le cadre de la mise en œuvre de la peine font l’objet de dispositions éparses au sein du code de procédure pénale, sans que son article 707 ne leur donne pour autant un fondement unique et ne les consacre expressément. Seul est précisé à ce jour que l’exécution de la peine doit favoriser tant l’insertion et la réinsertion des condamnés que la prévention de la récidive « dans le respect des droits des victimes », droits qui ne sont pour autant pas définis.
Afin de remédier au caractère laconique et épars de ces dispositions, l’article 707 entend donner un fondement unique et solennel aux droits de la victime, laquelle se voit reconnaître, au stade de l’exécution de la peine, le droit de saisir l’autorité judiciaire de toutes atteintes à ses intérêts, d’obtenir la réparation de son préjudice, par l’indemnisation de celui-ci ou par tout autre moyen adapté, d’être informée, si elle le souhaite, de la fin de l’exécution d’une peine privative de liberté et à ce que soit prise en compte, s’il y a lieu, la nécessité de garantir sa tranquillité et sa sûreté.
L’article institue enfin une obligation pour l’autorité judiciaire de veiller, en ce qui la concerne, à la mise en œuvre effective des droits de la victime.
2. La mobilisation des acteurs de droit commun en faveur de l’insertion et de la réinsertion des condamnés (article 12)
Une personne condamnée à une peine privative de liberté est un citoyen « temporairement empêché », pour qui l’accès aux dispositifs de droit commun
– qu’il s’agisse des droits sociaux, de l’emploi, du logement, de la santé ou bien de l’obtention de documents d’identité – revêt une importance majeure dans la perspective de la prévention de la récidive et du retour dans la société.
Afin de favoriser cet accès aux services de droit commun, l’administration pénitentiaire développe, depuis plus de trente ans, de nombreux partenariats avec des acteurs extérieurs – collectivités territoriales et associations – qui apportent leur concours au service public pénitentiaire. Cependant, l’accès des personnes condamnées à ces dispositifs de droit commun demeure, dans les faits, extrêmement difficile.
Afin de rappeler que le service public pénitentiaire ne peut en aucun cas être l’affaire exclusive de l’administration pénitentiaire, l’article 12 étend la portée de l’actuel article 3 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, afin d’y rappeler très clairement que les autorités ou organismes assurant le service public pénitentiaire ou y concourant – administration pénitentiaire et autres services de l’État, collectivités territoriales, associations et autres personnes publiques ou privées – doivent veiller, chacun en ce qui les concerne, à ce que les personnes condamnées accèdent de façon effective à l’ensemble des droits de nature à faciliter leur insertion ou réinsertion.
Parce que la prévention de la récidive requiert la mobilisation indéfectible de l’ensemble des acteurs concernés – et non des seuls acteurs judiciaires et pénitentiaires –, le législateur entend faire obligation à chaque autorité compétente de veiller à l’accès des personnes condamnées aux dispositifs de droit commun, qu’ils soient gérés par les services de l’État ou les collectivités territoriales. Il répond, par là-même, à la recommandation du comité des ministres du Conseil de l’Europe, adoptée le 20 janvier 2010, sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation, dont le § 38 dispose que « les services de probation incitent et aident les services de soutien à assumer les responsabilités qui sont les leurs en ce qui concerne l’assistance à porter aux auteurs d’infraction en tant que membres de la société ».
3. Une meilleure évaluation de la situation et de la personnalité des condamnés et de leur évolution (articles 13 et 14)
Alors que l’évaluation des personnes condamnées est aujourd’hui une faiblesse de notre justice pénale, il est impératif qu’elle puisse progresser et se professionnaliser davantage et ce, dans les plus brefs délais, afin de donner à la contrainte pénale – pour laquelle l’évaluation des condamnés sera un préalable indispensable à sa bonne mise en œuvre – les meilleures chances de succès.
Afin de renforcer cette évaluation des personnes placées sous main de justice, le présent projet de loi entend préciser, à un double titre, les conditions dans lesquelles ces personnes font l’objet d’un suivi et d’un contrôle par le service public pénitentiaire.
En premier lieu, les relations parfois complexes entre les JAP et les SPIP rendent aujourd’hui nécessaire une meilleure articulation de leurs interventions respectives dans le suivi et le contrôle des personnes condamnées.
Tel est l’objet de l’article 13, qui clarifie la répartition des compétences entre les JAP et les SPIP, en prévoyant que les premiers doivent être régulièrement informés par les seconds des modalités de prise en charge des personnes condamnées, mais également qu’ils ont la faculté de procéder en retour aux modifications qu’ils estiment nécessaires au renforcement du contrôle de l’exécution de la peine.
En second lieu, les perspectives de développement de la contrainte pénale créée par le présent projet de loi (101) nécessitent que les personnels d’insertion et de probation soient en capacité d’assurer un suivi d’une intensité suffisante des condamnés à cette nouvelle peine.
Dans cette perspective, l’article 14 définit plus précisément les missions dévolues aux personnels d’insertion et de probation, en leur confiant le soin, d’une part, de procéder à une évaluation régulière de la situation de la personne condamnée et de sa personnalité et, d’autre part, de veiller au respect des obligations qui lui sont imposées. En fonction de leur évolution, ces personnels ont la charge de définir le contenu et les modalités de prise en charge des personnes condamnées, d’en aviser le JAP et de les mettre en œuvre.
Afin de mener une évaluation efficace et régulière de la situation de la personne condamnée et de sa personnalité, les conseillers d’insertion et probation pourront s’appuyer sur l’élaboration, annoncée par la garde des Sceaux en juillet 2013, d’un nouvel outil d’évaluation, qui leur permettra de professionnaliser plus encore leurs pratiques et de valoriser leurs compétences spécifiques (102).
4. Les forces de l’ordre davantage impliquées dans le contrôle des condamnés exécutant leur peine en milieu ouvert (article 15)
Prévenir la récidive au stade de l’exécution des peines suppose, outre une meilleure articulation entre juridictions de l’application des peines et SPIP (cf. supra), une implication proactive de l’ensemble des acteurs de la justice et de la sécurité publique, en première ligne desquels figurent les services de police et unités de gendarmerie.
Il est, en effet, essentiel que les autorités judiciaires et les forces de sécurité soient en mesure de constater sans délai les violations par une personne condamnée ou placée sous main de justice des obligations qui lui ont été imposées par décision de justice, sans attendre que la personne en cause ne soit interpellée pour un autre motif.
Dans cette perspective, l’article 15 cherche à mieux mobiliser les forces de police et de gendarmerie dans le contrôle dynamique des mesures exécutées en milieu ouvert, sans pour autant décourager les efforts d’insertion et de réinsertion des personnes placées sous main de justice. Il a ainsi pour objet de renforcer l’information, mais aussi les pouvoirs coercitifs des forces de l’ordre en cas de violation par une personne placée sous main de justice des obligations ou interdictions qui lui ont été imposées.
L’article 15 garantit tout d’abord aux forces de l’ordre d’être mieux informées sur le contenu des obligations et interdictions pesant sur les personnes placées sous main de justice, en étendant le champ des informations devant figurer au fichier des personnes recherchées (FPR), dans le double souci de favoriser la protection des victimes et d’encadrer les efforts de réinsertion de la personne condamnée.
L’article 230-19 du code de procédure pénale est ainsi très largement complété, afin d’étendre à la contrainte pénale, à la libération conditionnelle, aux aménagements de peine, à la surveillance judiciaire et à la surveillance de sûreté, la possibilité d’inscrire au FPR des obligations ou interdictions, qui n’y figurent aujourd’hui qu’au titre du seul SME.
Pourront désormais également figurer au FPR l’obligation (103), prononcée au titre soit d’un placement sous contrôle judiciaire, soit d’un SME, d’une contrainte pénale, d’une libération conditionnelle, d’un aménagement de peine, d’une surveillance judiciaire ou d’une surveillance de sûreté, de résider hors du domicile conjugal et de s’abstenir d’y paraître, ainsi que, si nécessaire, de faire l’objet d’une prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique, en cas d’infraction commise soit contre le conjoint, le concubin ou le partenaire lié par un pacte civil de solidarité, soit contre les enfants du couple ou ceux du conjoint, concubin ou partenaire.
De la même manière, l’interdiction pour un mineur, prononcée au titre d’une sanction éducative (104), d’aller et venir sur la voie publique entre vingt-trois heures et six heures, sans être accompagné de l’un de ses parents ou du titulaire de l’autorité parentale, pourra faire l’objet d’une inscription au FPR.
Outre une meilleure information des forces de l’ordre, l’article 15 renforce ensuite les moyens coercitifs à leur disposition en cas de violation par une personne placée sous main de justice de ses interdictions ou obligations. Il entend ainsi apporter une réponse appropriée – qu’il s’agisse du placement en retenue ou de la réalisation de visites domiciliaires – au cas où une personne condamnée viole ses interdictions ou obligations.
En effet, les services de police et unités de gendarmerie voient tout d’abord élargie la faculté qui leur est aujourd’hui reconnue de placer en retenue, avant comme après sa condamnation, une personne soupçonnée d’avoir violé les obligations et interdictions judiciaires pesant sur elle.
En premier lieu, alors qu’il est à ce jour réservé aux seules personnes placées sous contrôle judiciaire, le placement en retenue judiciaire en amont de la condamnation sera désormais également possible pour les personnes placées sous assignation à résidence avec surveillance électronique (ARSE). Parallèlement, la liste des interdictions ou obligations, dont la violation permettra à la police judiciaire de placer en retenue une personne placée sous contrôle judiciaire ou assignée à résidence sous surveillance électronique, est étendue (105).
En second lieu, le champ d’application de la retenue judiciaire à l’issue de la condamnation est élargi, les forces de sécurité se voyant confier le soin d’assurer le contrôle du respect des obligations et interdictions, dont le suivi ne relève pas seulement de la compétence du JAP, mais également du parquet. Ainsi, la violation par un condamné des interdictions auxquelles il est soumis sous le contrôle du JAP, mais également du procureur de la République, pourra justifier son arrestation par les services de police ou de gendarmerie et sa retenue pendant vingt-quatre heures au plus, afin de vérifier sa situation, l’entendre sur la violation de ses interdictions ou obligations et permettre, le cas échéant, sa présentation au JAP, qui pourra si nécessaire faire procéder à sa réincarcération.
Outre l’extension du placement en retenue judiciaire, les services de police judiciaire se voient reconnaître la faculté de procéder, avec l’autorisation de l’autorité judiciaire, à des visites domiciliaires lorsqu’il existe une raison plausible de soupçonner qu’une personne placée sous contrôle judiciaire ou sous ARSE, d’une part, ou qu’une personne condamnée, d’autre part, détient à son domicile ou sa résidence des armes alors qu’elle est soumise à l’interdiction d’en détenir.
L’intervention accrue des forces de sécurité dans le contrôle des mesures et peines de milieu ouvert contribuera à un meilleur respect des interdictions et obligations imposées aux personnes suivies. Les forces de sécurité seront ainsi en mesure de jouer un rôle qui ne soit pas seulement réactif – car fondé sur la seule information délivrée par le fichier des personnes recherchées (FPR) –, mais également proactif – notamment grâce au ciblage des personnes condamnées devant être suivies en milieu ouvert.
5. Pour mieux combattre les « sorties sèches », l’instauration d’un examen systématique de la situation de tous les condamnés détenus aux deux tiers de leur peine (articles 16, 17 et 18)
Afin de réduire autant que possible les sorties de détention dépourvues de tout accompagnement, l’article 16 crée un dispositif nouveau, la libération sous contrainte, visant à permettre le retour progressif et encadré à la liberté des personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée inférieure ou égale à cinq ans. À cette fin, cet article prévoit l’examen par le JAP, aux deux tiers de la peine, de la situation de chaque personne détenue éligible à ce dispositif, même condamnée en état de récidive légale, dans la perspective de l’éventuel octroi d’une mesure d’aménagement de peine (semi-liberté, placement à l’extérieur et PSE) ou de libération conditionnelle. La création de la libération sous contrainte doit permettre d’évoluer vers une conception plus dynamique du parcours d’exécution des peines privatives de liberté en généralisant le principe de l’exécution de la fin de peine en milieu ouvert ou semi-ouvert, sans toutefois remettre en question l’existence des dispositions de droit commun encadrant l’accès aux mesures d’aménagement de peine et à la libération conditionnelle.
Tirant les conséquences de la mise en place de la libération sous contrainte en même temps que de l’échec de la procédure simplifiée d’aménagement des peines (PSAP) applicable aux condamnés incarcérés, maintes fois rappelé devant votre rapporteur, l’article 18 du projet de loi supprime ce dispositif, régi par les articles 723-19 à 723-27 du code de procédure pénale. Il abroge également les dispositions relatives à la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP) prévue par l’article 723-28 du même code, devenue sans objet en raison, là encore, de l’instauration de la libération sous contrainte. Initialement créés par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 dans le but de faire diminuer le nombre de « sorties sèches » et de réduire la surpopulation carcérale, ces dispositifs ont en réalité été peu utilisés et n’ont pas atteint leurs objectifs.
Par ailleurs, au regard des effets positifs de la libération conditionnelle sur l’insertion ou la réinsertion des condamnés, l’article 17 institue le principe d’un examen obligatoire, aux deux tiers de la peine, de la situation des personnes purgeant une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée totale de plus de cinq ans, dans la perspective de l’octroi éventuel de cette mesure, aujourd’hui trop peu accordée par les juridictions de l’application des peines. Il complète ainsi les dispositions du code de procédure pénale relatives à la libération conditionnelle, mentionnées aux articles 729 et suivants, sans avoir vocation à s’y substituer.
III. LES CONDITIONS DE RÉUSSITE DE LA NOUVELLE ORIENTATION DONNÉE PAR LE PROJET DE LOI DANS LA PRÉVENTION DE LA RÉCIDIVE
La nouvelle orientation qu’entend donner le projet de loi à la prévention de la récidive, à travers la recherche d’une meilleure individualisation des peines, un renforcement du suivi des condamnés en milieu ouvert et un meilleur accompagnement des sortants de prison, ne pourra être efficace que si plusieurs conditions sont réunies. Tout d’abord, la bonne mise en œuvre de la loi nécessitera la mobilisation de moyens conséquents (A). Ensuite, la probation française devra être modernisée (B). Enfin, les problèmes de santé et d’addiction des personnes placées sous main de justice devront être mieux pris en compte (C).
Pour que le projet de loi puisse produire ses effets dans la prévention de la récidive, il faudra, comme l’a fort justement souligné M. Bruno Lavielle, magistrat, dans un article paru en 2013, que la « réalité de l’encadrement, de l’aide et du suivi dont le condamné fera l’objet » soit suffisante et crédible (106). Or, les effectifs des SPIP sont, aujourd’hui, nettement insuffisants pour que la prise en charge des condamnés en milieu ouvert et des sortants de prison soit suffisamment intensive, que ce soit en termes de contrôle ou sur le plan de l’aide à l’insertion ou à la réinsertion (107).
Afin de rendre plus intensif et plus crédible le suivi des condamnés en milieu ouvert – que ce soit dans les cadres juridiques actuels du SME ou des aménagements de peine, ou dans les nouveaux cadres créés par le projet de loi de la contrainte pénale ou de la libération sous contrainte –, le Gouvernement a annoncé la création de 1 000 emplois dans les SPIP entre 2014 et 2017, dont 300 ont déjà été prévus par la loi de finances initiale pour 2014. De 3 716 équivalents temps plein (ETP) en 2013, les effectifs des SPIP atteindront 4 716 ETP en 2017. Selon les données communiquées à votre rapporteur par le ministère de la Justice, la création de ces emplois devrait s’effectuer, dans le cadre de la prochaine programmation budgétaire triennale 2015-2017, selon la répartition temporelle et par catégorie d’emplois détaillée dans le tableau suivant.
PRÉVISIONS DE CRÉATION D’EMPLOIS DANS LES SERVICES PÉNITENTIAIRES D’INSERTION ET DE PROBATION ENTRE 2014 ET 2017
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
Total 2014-2017 | |
Conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP) |
300 |
200 |
160 |
0 |
660 |
Directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation (DPIP) |
0 |
50 |
20 |
0 |
70 |
Personnels administratifs |
0 |
80 |
20 |
10 |
110 |
Ingénieurs sociaux |
0 |
25 |
15 |
10 |
50 |
Psychologues |
0 |
25 |
15 |
10 |
50 |
Surveillants |
0 |
10 |
10 |
10 |
30 |
Contractuels |
0 |
20 |
10 |
0 |
30 |
Total |
300 |
410 |
250 |
40 |
1 000 |
Source : ministère de la Justice.
S’agissant plus particulièrement de la mise en œuvre de la contrainte pénale, le Gouvernement a, dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, souligné qu’elle nécessitera, « pour que le suivi réponde aux objectifs qui lui sont assignés, que le nombre de dossiers suivis par conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation demeure raisonnable afin que le SPIP soit en mesure d’assurer la personnalisation et l’effectivité du suivi » (108). L’objectif en termes de nombre de dossiers de contrainte pénale suivis par un CPIP est fixé à 40 par le Gouvernement, soit moitié moins que le nombre moyen de condamnés actuellement suivis par chaque CPIP : « Alors que l’on estime qu’un conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation peut suivre 84 personnes hors détention et qu’actuellement le nombre de personnes suivies est de 91 pour un conseiller, un ratio de 40 personnes suivies par conseiller est visé à terme (…). » (109) La création de 660 emplois de CPIP devrait permettre d’atteindre cet objectif, nécessaire pour que la contrainte pénale puisse acquérir une réelle crédibilité auprès des magistrats, des condamnés et de l’ensemble des citoyens.
Le manque de crédibilité de la probation française ne tient pas uniquement au manque de moyens des SPIP, mais trouve aussi sa source dans des pratiques professionnelles qui ne sont pas toujours suffisamment structurées. Une modernisation de la probation française est indispensable pour que les peines autres que l’emprisonnement acquièrent davantage de crédibilité. Cette modernisation passe par le développement de la recherche et de la formation en criminologie appliquée (1), par la création d’outils méthodologiques permettant une évaluation pertinente des personnes placées sous main de justice (2), par un renforcement des partenariats avec les acteurs de droit commun de l’insertion sociale afin de redonner une vraie dimension de « travail social » à l’action des SPIP (3) et, enfin, par un développement de la justice réparatrice et de la prise en compte des victimes par les auteurs d’infractions (4).
Pour que la crédibilité des peines de milieu ouvert s’accroisse, il sera tout d’abord nécessaire que la recherche et la formation en criminologie appliquée soient développées. Le § 16 de la recommandation du comité des ministres du Conseil de l’Europe, adoptée le 20 janvier 2010, sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation, prévoit que « [l]es autorités compétentes soutiennent l’efficacité des mesures de probation en encourageant la recherche scientifique, dont les résultats doivent orienter les politiques et les pratiques en matière de probation ».
Dans de nombreux pays étrangers – en Angleterre, en Australie, en Belgique, au Canada, aux Pays-Bas ou encore au Pays de Galles –, l’adossement de la pratique de la probation aux connaissances scientifiques a permis de faire progresser l’efficacité de la probation et, ainsi, de mieux prévenir la récidive, comme le souligne Mme Sarah Dindo, auteure d’une étude sur le SME publiée en 2011 par la direction de l’administration pénitentiaire : « Nombre de pays occidentaux réalisent pour leur part des études évaluant "ce qui marche" (What Works ?) en termes de méthodes d’intervention auprès des probationnaires : tel programme ou telle posture professionnelle a un impact positif ou négatif sur la récidive, dans telles conditions et pour tel public… L’efficacité est mesurée de la même manière que pour la recherche médicale : sur la base d’un échantillon de personnes ayant suivi le programme (généralement quelques centaines de personnes) en comparaison avec un groupe témoin aux caractéristiques identiques n’ayant pas suivi le programme (quelques milliers de personnes). La mesure est répétée dans différents services et pays, les résultats s’accumulent, jusqu’à être croisés dans le cadre de "méta-analyses" à très grande échelle, permettant de dégager des principes d’efficacité et d’élaborer des programmes tenant compte de cette masse de "preuves" concordantes. » (110)
Or, la France souffre d’un important retard dans cette discipline, qui n’a jusqu’à aujourd’hui pas été suffisamment investie par les universitaires. Si un certain nombre de formations existent dans les universités, elles sont trop éparses et trop souvent éloignées de la réalité du terrain et de l’expérience des praticiens. Tant à l’École nationale de la magistrature (ENM) qu’à l’École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP), des efforts importants sont actuellement réalisés par les équipes enseignantes pour enrichir le contenu des formations des futurs professionnels de la justice dans le domaine de la criminologie.
Pour votre rapporteur, il est impératif que la recherche et la formation en criminologie appliquée s’organisent davantage et progressent sensiblement, afin que les pratiques professionnelles des personnels chargés du suivi des condamnés puissent s’appuyer, bien plus qu’aujourd’hui, sur des données scientifiques et des recherches fiables.
2. Créer les outils méthodologiques indispensables à une évaluation pertinente des personnes placées sous main de justice
Le § 66 de la recommandation du comité des ministres du Conseil de l’Europe, adoptée le 20 janvier 2010, sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation, fait de l’évaluation un préalable indispensable à tout suivi en milieu ouvert : « Avant et pendant la mise en place du suivi d’un auteur d’infraction, ce dernier fait l’objet, le cas échéant, d’une appréciation qui analyse de façon systématique et approfondie sa situation particulière, y compris les risques, les facteurs positifs et les besoins, les interventions nécessaires pour répondre à ces besoins ainsi qu’une appréciation de la réceptivité de l’auteur d’infraction à ces interventions. »
Dans la nouvelle peine de contrainte pénale, l’évaluation préalable du condamné sera un élément central du suivi renforcé qui sera mis en place (111). Or, l’évaluation des condamnés demeure, en France, une faiblesse de nos services de probation.
Depuis plusieurs années, un débat existe dans notre pays sur la question des méthodes d’évaluation devant être utilisées. La France a une tradition d’évaluation dite « clinique », basée sur des entretiens individuels conduits de façon relativement libre par le personnel chargé de l’évaluation. D’autres États, en particulier anglo-saxons, pratiquent une évaluation dite « actuarielle », basée sur des grilles d’évaluation conçues à partir de cohortes de condamnés de référence et destinée à évaluer le risque de récidive de la personne.
Pour votre rapporteur, ce débat sur la ou les méthodes d’évaluation à mettre en œuvre pour parvenir à la meilleure évaluation possible des condamnés n’a pas à être tranché par les autorités politiques, car il relève de choix devant être effectués sur la base des connaissances acquises en criminologie. Pour autant, il est indispensable que l’évaluation des condamnés puisse, dans les meilleurs délais, progresser de façon sensible, afin de donner à la contrainte pénale les meilleures chances de succès.
Poursuivant le même objectif, le Gouvernement indique, dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, que « face à la nécessité de l’évolution des outils d’évaluation par les SPIP des personnes placées sous main de justice, et dans un objectif de prévention de la récidive, le ministère de la Justice va engager un plan d’actions dont l’objectif sera l’élaboration d’un outil et de méthodes permettant un jugement professionnel structuré ainsi que la formation des personnels après une phase d’expérimentation. Cette expérimentation sera soutenue par l’action de l’École nationale d’administration pénitentiaire (recherche-action) car l’introduction de nouvelles méthodes d’analyse devra nécessairement s’appuyer sur une réflexion approfondie des pratiques professionnelles des personnels d’insertion et de probation, tant en formation initiale qu’en formation continue » (112).
3. En partenariat avec les acteurs de droit commun de l’insertion sociale, redonner une vraie dimension de « travail social » à l’action des services pénitentiaires d’insertion et de probation
Une autre des raisons du manque actuel d’efficacité de la probation française a trait au contenu du suivi des condamnés, qui apparaît trop axé sur le contrôle du respect des obligations, devenu au fil des ans la principale préoccupation des SPIP – en raison de leurs moyens contraints, mais aussi d’une évolution de la conception de la fonction des CPIP –, même si ce contrôle demeure bien souvent assez formel. Cependant, le suivi n’est pas suffisamment orienté vers le soutien social devant être apporté aux condamnés.
Le § 55 de la recommandation du comité des ministres du Conseil de l’Europe, adoptée le 20 janvier 2010, sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation, prévoit que « [l]e suivi ne doit pas être considéré comme un simple contrôle, mais aussi comme un moyen de conseiller, d’aider et d’accompagner les auteurs d’infraction. En cas de besoin, il doit être complété par d’autres interventions, proposées par les services de probation ou d’autres organismes, telles que des formations, le développement de compétences, des offres d’emploi et des dispositifs de soins ». Le § 61 de cette même recommandation dispose, quant à lui, que « [l]e suivi après une libération anticipée doit avoir pour but de combler les besoins de réinsertion de l’auteur d’infraction tels que l’emploi, le logement, l’éducation et d’assurer le respect des conditions de libération dans le but de réduire les risques de récidive et de préjudices graves ».
Pour Mme Martine Herzog-Evans, professeure de droit pénal et de criminologie à l’Université de Reims, « [l]e rôle des agents de probation doit être de trouver un juste équilibre entre l’aide et la responsabilisation et entre le renvoi du probationnaire aux administrations ou services de droit commun et l’implication concrète de l’intéressé auprès de celles-ci. Cet équilibre est certes délicat à trouver et ce qui se passe sur le terrain est parfois très différent des prescriptions institutionnelles ou légales ». Or, tel n’est aujourd’hui pas le cas en France, où « le travail des agents de probation se résume trop souvent à vérifier si les obligations sont observées, lesdites obligations, fixées par le magistrat, étant censées l’aider à s’insérer. Tout ou presque est attendu de l’intéressé, qui n’a pourtant pas, dans de très nombreux cas, les ressorts, les capacités ou les facultés pour s’autodéterminer entièrement seul » (113).
Pour prévenir la récidive plus efficacement qu’actuellement, il apparaît, dès lors, essentiel que chacun des acteurs institutionnels ayant un rôle à jouer dans l’insertion ou la réinsertion des condamnés assume l’intégralité de ses missions. Ce doit être le cas, en particulier, des collectivités territoriales qui doivent exercer auprès des personnes placées sous main de justice l’ensemble de leurs missions, tant en termes d’aide sociale pour les départements qu’en termes de formation professionnelle pour les régions.
4. Développer la justice réparatrice et la prise en compte des victimes par les auteurs d’infractions
Dans son rapport final, le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive avait estimé que la nouvelle peine de milieu ouvert dont elle proposait la création devrait impliquer « différents modes de réparation
– médiation, réparation du préjudice, travail d’intérêt général, rencontre auteur-victime » (114).
Partageant ce constat, votre rapporteur considère que la mise en place de la contrainte pénale offre à l’institution judiciaire l’occasion, dans le cadre de la modernisation de la probation, de développer ce qui est désormais communément appelé la justice réparatrice. M. Stéphane Jacquot, ancien président de l’association nationale de la justice réparatrice (ANJR), définit celle-ci comme « une médiation participative entre l’auteur d’une infraction et sa victime, ayant pour but de rétablir l’équilibre rompu entre la société, l’auteur de l’infraction et la victime, en cherchant un lien entre le procès qui sanctionnera et l’effet de la réparation sur la victime, l’auteur et la société » (115).
La justice réparatrice tend aujourd’hui à s’inscrire durablement dans le paysage européen de la probation. Ainsi, l’Union européenne a d’ores et déjà appelé à un développement plus large de cette justice, en particulier dans une directive européenne du 25 octobre 2012 sur les droits des victimes (116), dont le considérant n° 46 souligne combien « les services de justice réparatrice, tels que la médiation entre la victime et l’auteur de l’infraction, la conférence en groupe familial et les cercles de détermination de la peine, peuvent être très profitables à la victime mais nécessitent la mise en place de garanties pour éviter qu’elle ne subisse une victimisation secondaire et répétée, des intimidations et des représailles ».
Le Conseil de l’Europe a, de son côté, insisté sur la nécessité de professionnaliser davantage les pratiques de la justice dite réparatrice et de mieux former à cet effet les personnels d’insertion et de probation. Le § 97 de la recommandation du comité des ministres du Conseil de l’Europe, adoptée le 20 janvier 2010, sur les règles relatives à la probation, présente les grandes lignes directrices de la justice réparatrice au niveau européen. Affirmant que, « quelle que soit la forme d’intervention retenue, le but principal [de la justice réparatrice] doit être de réparer le préjudice causé », il dispose que « si les services de probation sont amenés à participer à des actions de justice réparatrice, les droits et responsabilités des auteurs d’infraction, des victimes et de la collectivité doivent être clairement définis et reconnus » et qu’« une formation appropriée doit être proposée au personnel de probation ». Cette approche du Conseil de l’Europe a été confirmée dans le commentaire qu’il a fait de ces dispositions, insistant en particulier sur le fait que « les approches de la justice réparatrice font appel à des compétences particulières et les services de probation doivent veiller à ce que leurs personnels soient formés correctement à exécuter ce type de travail de façon appropriée » (117).
Cette préoccupation, à l’origine européenne, d’un développement plus large de la justice réparatrice, est aujourd’hui pleinement partagée au niveau national. Ainsi, comme l’avait indiqué le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive, la création de la nouvelle peine de contrainte pénale doit être l’occasion « d’explorer les pistes ouvertes par la justice réparatrice. En effet, celle-ci amène à une considération plus affirmée de la victime. Mais elle vise aussi à assurer la resocialisation de l’auteur de l’infraction et le rétablissement de la paix sociale. L’objectif de la justice réparatrice est d’accompagner la restauration la plus complète possible de tous ceux qui ont été touchés par l’infraction » (118).
Les pratiques de la justice réparatrice font également l’objet d’un vif intérêt de la part de plusieurs chercheurs français dans le domaine de la probation. Rencontrée par votre rapporteur dans le cadre de la préparation de l’examen du présent projet de loi, Mme Sarah Dindo, directrice et chargée des publications de la section française de l’Observatoire international des prisons, soulignait déjà en 2011, dans une étude consacrée au SME, que « des techniques issues de la justice réparatrice peuvent également être utilisées dans le cadre de la probation, ce qui arrive très rarement en France. Certains professionnels sont favorables à l’organisation de médiations auteur-victime dans le cadre d’une peine de sursis avec mise à l’épreuve, pour son intérêt en termes de prise de conscience des conséquences de l’infraction et de réparation symbolique pour les deux parties ». Relatant un entretien mené avec un CPIP, elle insistait notamment sur « l’intérêt (…) de pouvoir faire comme en Belgique de la médiation après la condamnation, ce qui permettrait d’avancer plus que par les saisies d’huissier ou les échéanciers qui ne satisfont personne (dans le cadre de l’obligation d’indemniser la partie civile). Il y aurait une vraie approche réparatrice, tablant sur l’effet de la parole. Mais il faudrait de véritables formations, cela ne s’improvise pas » (119).
Il convient d’admettre que la France a enregistré, par rapport à d’autres pays, un certain retard dans le développement de la justice réparatrice. En effet, les autorités canadiennes ont fait le choix, dès 1974, d’organiser des rencontres entre les auteurs d’infractions et leurs victimes et ont même créé, en 1999, le prix de la justice réparatrice, destiné à « récompenser les Canadiens qui contribuent à transformer les rapports humains en favorisant la communication et la réconciliation entre les personnes ayant des différends ». Plus proches de nos frontières, en Belgique, les premières rencontres entre victimes et auteurs ont été mises en place dans les années 1990, avant de monter en puissance dans les années 2000. Des études réalisées dans ces deux pays ont clairement mis en évidence une diminution significative du taux de récidive pour les auteurs d’infractions participant à des actions de justice réparatrice.
En France, une première expérimentation, consistant à réunir au sein de groupes d’échange et de parole trois proches de personnes assassinées et trois détenus ayant commis des assassinats dans d’autres affaires, a été menée, en 2009, par l’institut national d’aide aux victimes d’infractions et de médiation (INAVEM) au centre pénitentiaire de Poissy, dans le département des Yvelines.
Si cette démarche n’a fait l’objet à ce jour d’aucune évaluation permettant d’en tirer des enseignements, votre rapporteur reste convaincu de la nécessité d’aller encore plus loin et de s’engager résolument dans le développement de la justice réparatrice en France. Plusieurs solutions peuvent ainsi être envisagées, comme la mise en place d’actions de médiation et d’échange entre auteurs et victimes, afin de mettre le condamné en mesure de comprendre l’impact de son acte et de réparer sa faute, ou bien la création d’une contribution pour l’aide aux victimes. Assise sur le produit des amendes pénales, cette dernière viendrait financer le développement, la professionnalisation et la consolidation des services d’aide aux victimes, tout en s’inscrivant dans une logique de justice réparatrice, en associant l’auteur de l’infraction aux répercussions de ses actes et aux dommages qui peuvent en résulter pour autrui. L’auteur serait ainsi responsabilisé par cette contribution dédiée à compenser les conséquences immédiates et à long terme subies par les victimes, nécessitant aide et accompagnement par des services d’aide aux victimes.
C. LA NÉCESSITÉ DE MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES PROBLÈMES DE SANTÉ ET D’ADDICTION DES PERSONNES PLACÉES SOUS MAIN DE JUSTICE
La priorité donnée par le présent projet de loi à la prévention de la récidive exige également que le service public pénitentiaire et l’ensemble de ses partenaires s’efforcent de mieux prendre en compte, aux différents stades de la procédure pénale et en particulier lors de l’exécution des peines de milieu ouvert, les graves problèmes de santé et d’addiction auxquels sont confrontées les personnes placées sous main de justice.
Tous aujourd’hui s’accordent sur le fait que la population pénale et notamment celle incarcérée présente d’importants besoins de santé (120). Comme l’a encore récemment rappelé la Cour des comptes, dans son rapport public annuel pour 2014, « aux dépendances à des substances psychoactives – 38 % des détenus souffrent d’une addiction aux substances illicites, 30 % à l’alcool (121) et 80 % fument du tabac quotidiennement –, s’ajoute notamment une prévalence très forte des maladies psychiatriques et infectieuses. Au moins un trouble psychiatrique est identifié chez huit détenus sur dix, le taux de détenus atteints de schizophrénie étant quatre fois plus important que dans la population générale. La prévalence des virus du SIDA et de l’hépatite C est respectivement six fois plus élevée (122) ».
Par ailleurs, les conditions d’hygiène et de surpopulation dans nombre d’établissements pénitentiaires sont incompatibles avec un bon niveau de santé, la Cour ayant souligné, à cet égard, que « l’enfermement, la promiscuité, la violence, l’inactivité, l’isolement et la rupture des liens familiaux agissent comme autant de déterminants négatifs sur la santé des personnes détenues. Dans les prisons anciennes – 57 % ont été construites avant 1920 –, les carences en matière d’hygiène sont particulièrement problématiques : absence d’eau chaude et de douche dans les cellules, présence de nuisibles, mauvaise isolation, etc. La surpopulation renforce encore ces difficultés » (123).
Alors que les besoins sanitaires de la population pénale sont bien plus importants que ceux de la population générale, l’accès aux soins reste encore trop souvent difficile, tout particulièrement en détention. Dans son rapport précité, la Cour des comptes a ainsi rappelé que « malgré des progrès à la fois incontestables et inégaux, les soins aux détenus restent marqués de nombreuses fragilités et insuffisances, (…) la croissance continue de la population pénale ne [s’étant] pas accompagnée d’une adaptation corrélative systématique des protocoles entre unités sanitaires et établissements pénitentiaires » (124).
La loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale avait pourtant pour objectif de faire bénéficier les personnes détenues d’une prise en charge sanitaire d’une qualité identique à celle offerte à la population générale dans des conditions respectant leurs droits à la dignité et à la santé. À cet effet, elle a transféré cette responsabilité du ministère de la Justice à celui chargé de la santé et, par suite, à des équipes médicales, rattachées à des établissements de santé et indépendantes de la hiérarchie des établissements pénitentiaires. Dans le prolongement de la réforme initiée en 1994, l’article 46 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a consacré par la suite le principe selon lequel « la qualité et la continuité des soins sont garanties aux personnes détenues dans des conditions équivalentes à celles dont bénéficie l’ensemble de la population ».
Or, pour la Cour des comptes, « malgré les efforts réalisés, l’action publique n’est pas encore, vingt ans après la loi de 1994, à hauteur des enjeux humains et de santé publique auxquels celle-ci entendait alors répondre » (125). Se caractérisant par de très fortes disparités régionales et locales, l’offre de soins reste, selon elle, très fortement sous-dimensionnée par rapport à la prégnance des problématiques de santé mentale en détention et les modalités d’accès aux soins sont loin de toujours pleinement respecter ses droits fondamentaux, « l’équilibre, toujours délicat et fragile entre droits des personnes, exigences du soin, et nécessités de sécurité ne s’établissant souvent pas de manière satisfaisante » (126).
Votre rapporteur est pleinement convaincu que la surpopulation carcérale reste aujourd’hui l’un des obstacles majeurs à une prise en charge sanitaire rapide et de qualité des personnes détenues. La mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale avait ainsi souligné, dans son rapport du 23 janvier 2013, que « la surpopulation carcérale limite fortement l’accès aux soins. Elle conduit notamment à un allongement des délais de prise en charge et à une accélération de l’usure du matériel. Dans les établissements les plus anciens, les locaux se révèlent par ailleurs souvent insuffisants et inadaptés au regard de la demande de soins des personnes détenues » (127).
La situation sanitaire, particulièrement vulnérable, de la population pénale ne doit pas, dans son ensemble, occulter la problématique particulière des addictions, communément identifiées comme un facteur aggravant de récidive. En effet, au sein de la problématique sanitaire à laquelle est confrontée la population pénale, la prévalence des addictions – en particulier celle à l’alcool – occupe une place singulière, dans la mesure où les conduites addictives sont plus fortes chez les personnes placées sous main de justice que dans la population générale. Ce sont ainsi, par exemple, près d’un tiers environ des personnes détenues qui sont aujourd’hui touchées par une addiction à l’alcool ou à la drogue.
Au-delà de l’enjeu de santé publique, cette surreprésentation des addictions au sein de la population pénale n’est pas neutre sur le passage à l’acte et la commission de nouvelles infractions. Comme le docteur Alain Rigaud, président de l’association nationale de prévention en alcoologie et addictologie, l’a indiqué lors de son audition par votre rapporteur, par ses effets d’altération des fonctions cognitives et de désinhibition comportementale, l’alcoolisation encourage les conduites à risque. Sans qu’il soit possible de clairement le quantifier (128), la prise de boissons alcooliques ou alcoolisées faciliterait le passage à l’acte et donc la commission d’infractions : conduites en état alcoolique, blessures ou homicides involontaires, violences à la sortie des discothèques, dans les stades, etc.
Dans son rapport du 8 juillet 2009 sur la prise en charge sanitaire, psychologique et psychiatrique des personnes majeures placées sous main de justice, notre collègue Étienne Blanc, alors membre de votre Commission, avait mis en lumière « le rôle joué par l’alcool dans le passage à l’acte délictuel ou criminel », rappelant ainsi que « 40 % des personnes ayant participé à une bagarre dans un lieu public ont consommé de l’alcool dans les deux heures précédentes, tandis que 25 % des auteurs d’agressions hors de la famille et 35 % des auteurs d’agressions au sein de la famille ont également consommé de l’alcool avant de passer à l’acte. S’agissant des autres formes de délinquance, 32 % des destructions intentionnelles et 20 % des vols sont précédés d’une consommation d’alcool. L’alcool serait aussi présent dans 70 % des homicides et dans la moitié des cas d’incestes » (129).
Partant de ce constat, M. Étienne Blanc avait souligné « l’importance qu’il y a à saisir les opportunités de prévention et de prise en charge de l’alcoolisme lors des différentes rencontres avec la justice dans un souci louable de prévention de la récidive. Tant en pré-sentenciel qu’en post-sentenciel, des opportunités de soins, notamment pour les conducteurs en état alcoolique, sont manquées, laissant ainsi la voie libre à la récidive. Les succès remportés par la politique de restriction de l’usage du tabac ou la lutte contre la violence routière montrent qu’il n’y a pas de fatalité et qu’on peut prévenir les consommations problématiques d’alcool pour peu que l’on s’en donne tous les moyens » (130).
Partageant pleinement le constat fait par son collègue Étienne Blanc il y a cinq ans, votre rapporteur se félicite que le plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les conduites addictives pour les années 2013 à 2017 comporte de nombreuses mesures en ce sens. Ce plan vise tout d’abord à lutter contre la délinquance résultant directement ou indirectement de la prise de stupéfiants et de la consommation excessive d’alcool, en adaptant à cette fin le contenu de la réponse pénale ainsi que des sanctions prononcées. Il cherche ensuite à renforcer les actions de prévention à destination des personnes placées sous main de justice, grâce au développement des groupes de parole sur les comportements addictifs et le lien entre, d’une part, consommation de stupéfiants et d’alcool et, d’autre part, conduite délictuelle et passage à l’acte. Ce plan entend enfin mieux articuler les actions de la santé et la justice, en renforçant notamment l’organisation et la continuité de la prise en charge spécialisée des addictions en détention puis à la sortie.
Si l’ensemble de ces mesures va indéniablement dans le sens d’une meilleure prise en compte des problèmes d’addiction auxquels est confrontée la population pénale, votre rapporteur considère qu’il est indispensable d’aller plus loin, en organisant plus clairement une politique de santé publique à la hauteur des enjeux. En effet, la modernisation des pratiques de la probation française, dans le cadre de laquelle s’inscrit notamment la création de la contrainte pénale, doit être mise à profit pour apporter une attention particulière et des réponses adaptées à la question des soins et des conduites addictives, facteur manifeste d’aggravation du risque de récidive.
Dans cette perspective, votre rapporteur appelle de ses vœux la mise en place rapide et effective d’une politique globale de santé publique à l’attention de la population pénale, mobilisant l’ensemble des acteurs concernés sous l’autorité des agences régionales de santé (ARS). La réussite d’une telle politique dédiée suppose tout d’abord que soient très clairement identifiés et chiffrés les objectifs de santé publique propres à la population pénale, en s’appuyant à cette fin sur un suivi épidémiologique régulier. Elle exige, en outre, que l’offre et l’accessibilité des soins, particulièrement psychiatriques, soient significativement renforcées. Enfin, la prise en charge des personnes détenues doit s’inscrire dans un véritable parcours de soins allant au-delà de la levée d’écrou, afin de faciliter la prise en charge sanitaire des personnes sortant de prison par les dispositifs de droit commun.
Approuvant l’ensemble des dispositions du projet de loi, la Commission leur a apporté un certain nombre de modifications qui les confortent et les prolongent (A). Elle a aussi complété le projet de loi par vingt-trois articles additionnels s’inscrivant dans la même logique que celle du projet du Gouvernement, à savoir la recherche d’une plus grande efficacité dans la réponse pénale (B). Elle a, enfin, modifié le titre du projet de loi pour le renommer « projet de loi tendant à renforcer l’efficacité des sanctions pénales », titre qui décrit de façon plus précise l’objectif ultime de la réforme (C).
1. La possibilité pour la juridiction prononçant un ajournement de peine de se prononcer immédiatement sur l’indemnisation de la victime
À l’article 4 du projet de loi, qui crée une nouvelle possibilité d’ajournement du prononcé de la peine aux fins d’investigation sur la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale du condamné, la Commission a adopté deux amendements identiques de Mme Colette Capdevielle et M. Éric Ciotti destinés à permettre l’indemnisation immédiate de la victime en cas d’ajournement de la décision sur la peine, sans attendre l’audience de renvoi.
Cette modification permet de concilier de façon pragmatique la recherche d’une peine mieux individualisée pour le condamné et la prise en compte des droits des victimes. Cette disposition est prolongée par les articles additionnels qu’a adoptés la Commission pour améliorer les droits des victimes et l’aide qui leur est apportée (131).
2. L’alignement sur le régime de droit commun des dispositions relatives aux aménagements de peine applicables aux récidivistes
Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a modifié l’article 7 de façon à fixer à un an pour les primo-condamnés comme pour les récidivistes le seuil d’emprisonnement permettant à la juridiction de jugement et au JAP d’aménager une peine d’emprisonnement sous le régime, principalement, de la semi-liberté, du placement à l’extérieur, du placement sous surveillance électronique et de la libération conditionnelle.
Cet article aligne donc le régime applicable aux récidivistes, actuellement plus sévère, sur le régime de droit commun, revenant sur cette distinction injustifiée au regard du caractère artificiel de la notion de récidive légale en matière délictuelle. Cette modification répond par ailleurs favorablement à la demande de la très grande majorité des praticiens entendus par votre rapporteur dans le cadre des travaux préparatoires au présent projet de loi.
Afin de garantir la souplesse du nouveau dispositif, cet article laisse également au JAP la faculté d’aménager la peine de personnes plusieurs fois condamnées à des peines prononcées ou restant à subir dont la durée totale serait supérieure à un an mais inférieure à deux ans, à condition que ces personnes s’impliquent de manière réelle et durable dans un projet caractérisé d’insertion ou de réinsertion.
Au total, les dispositions de l’article 7 telles que modifiées par la Commission reposent sur un principe clair et une logique d’efficacité : si l’aggravation de la sanction à l’égard des récidivistes est parfaitement cohérente, les obstacles à leur insertion ou à leur réinsertion, favorisant précisément la commission de nouvelles infractions, sont parfaitement injustifiés.
Aux articles 8 et 9 qui instituent la contrainte pénale, la Commission a adopté plusieurs modifications destinées à mieux installer cette nouvelle peine dans la hiérarchie des sanctions pénales et à en préciser le fonctionnement.
Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a modifié la place de la contrainte pénale dans l’énumération des peines correctionnelles de l’article 131-3, pour en faire la deuxième mentionnée, entre l’emprisonnement et l’amende.
Sur l’initiative de Mme Colette Capdevielle et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, la Commission a étendu le champ d’application de la peine de contrainte pénale à tous les délits, quelle que soit la peine encourue. Elle a considéré que puisque la contrainte pénale a vocation à être une peine plus contraignante que le SME et que ce dernier peut être prononcé pour tous les délits, il serait paradoxal que la contrainte pénale ait un champ d’application plus limité. Conformément à la logique de renforcement de l’individualisation des peines qui sous-tend le projet de loi, la possibilité de prononcer une peine de contrainte pénale pour tous les délits contribuera à enrichir la palette des solutions à la disposition des juridictions pénales, en leur donnant les moyens de prononcer la peine la plus adaptée à chaque condamné.
Adoptant un amendement de M. Sergio Coronado, la Commission a complété les obligations auxquelles le condamné à la contrainte pénale pourra être astreint par trois nouvelles obligations, aujourd’hui prévues dans le cadre du SME mais qui deviendront des obligations spécifiques à la contrainte pénale : l’obligation d’exercer une activité professionnelle ou de suivre un enseignement ou une formation professionnelle, l’obligation de suivre des soins et l’obligation d’accomplir un stage de citoyenneté.
Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a prévu que le condamné à la contrainte pénale pourrait également bénéficier de mesures d’aide. Cet ajout permettra de renforcer la dimension d’aide sociale dans l’exécution de la peine, qui peut être nécessaire dans le cadre des mesures de probation et est aujourd’hui souvent insuffisante en France.
Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a ajouté à la liste des obligations pouvant être prononcées à titre provisoire par le tribunal plusieurs obligations dont la mise en place rapide après le prononcé de la contrainte pénale et sans attendre la convocation devant le JAP peut être nécessaire. Il s’agit de l’obligation d’établir sa résidence en un lieu déterminé, de celle de remettre ses enfants entre les mains de la personne à laquelle la garde a été confiée par décision de justice, de celle, pour le conjoint auteur de violences, de résider en dehors du domicile du couple, et de celle pour le condamné d’obtenir une autorisation préalable du JAP avant de se rendre à l’étranger.
Adoptant un amendement de M. Sergio Coronado créant un nouvel article 8 bis, la Commission a introduit la possibilité pour le JAP de convertir une peine d’emprisonnement d’une durée maximale d’un an en contrainte pénale. Ainsi, le JAP – qui peut d’ores et déjà convertir une peine d’emprisonnement ferme d’une durée maximale de six mois en sursis-TIG ou en jours-amende – pourra individualiser la sanction en soumettant une personne condamnée à de l’emprisonnement à une contrainte pénale, notamment dans les cas où la condamnation est ancienne et où la situation de la personne a évolué depuis cette condamnation.
Également sur l’initiative de M. Sergio Coronado, la Commission a précisé que, dans le cas où le JAP envisage de prononcer un TIG à l’encontre du condamné à la contrainte pénale, il doit l’informer de son droit de refuser l’accomplissement de ce TIG et recevoir sa réponse, comme cela est déjà prévu lorsque le TIG est prononcé à l’audience correctionnelle.
Enfin, la Commission a apporté deux modifications aux règles applicables en cas de violation par le condamné à la contrainte pénale de ses obligations et interdictions. D’une part, sur proposition de M. Sergio Coronado, elle a prévu que le JAP pourrait procéder à un « rappel aux mesures, obligations et interdictions auxquelles est astreinte la personne condamnée ». D’autre part, sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a soumis la fixation de la durée de l’emprisonnement susceptible d’être prononcé aux exigences du principe d’individualisation.
Alors que l’article 11 du présent projet de loi consacre les principes généraux ayant vocation à régir l’exécution des peines prononcées par les juridictions pénales, votre Commission a souhaité les conforter et en clarifier la présentation à trois égards.
Sur l’initiative de votre rapporteur et dans un souci de cohérence, elle a fait figurer l’objectif d’insertion ou de réinsertion de la personne condamnée avant les droits reconnus à la victime, afin de ne pas donner le sentiment d’un glissement vers une « justice privée », où les droits de la victime primeraient l’intérêt de la société tout entière, qui réside dans l’insertion ou la réinsertion effective de la personne condamnée dans le corps social.
Sur l’initiative de M. Alain Tourret, la Commission a ensuite consacré l’obligation positive faite à tout condamné de réintégrer la société et, à ce titre, d’agir en personne responsable.
Enfin, elle a adopté un amendement de votre rapporteur précisant que le régime d’exécution des peines privatives et restrictives de liberté doit être adapté en fonction de la personnalité du condamné mais aussi de sa situation matérielle, familiale ou sociale.
5. La nouvelle impulsion donnée à la politique partenariale d’accès des condamnés aux dispositifs de droit commun développée par le service public pénitentiaire
Sur l’initiative de votre rapporteur, l’article 12 du présent projet de loi a été réécrit afin de donner un fondement législatif et, partant, une nouvelle impulsion à la politique partenariale d’accès des personnes condamnées aux dispositifs de droit commun en détention, développée dans le cadre de conventions conclues par l’administration pénitentiaire avec les autres services de l’État, les collectivités territoriales, les associations et les autres personnes publiques ou privées.
En effet, en dépit de l’implication des services de l’administration pénitentiaire dans le développement et le renforcement de ses partenariats institutionnels avec les collectivités territoriales ou encore avec les acteurs de la société civile, les personnes placées sous main de justice accèdent encore difficilement dans les faits aux dispositifs de droit commun, que sont notamment l’emploi, la formation professionnelle, la santé et le logement.
Afin de rappeler que le service public pénitentiaire ne peut en aucun cas être l’affaire exclusive de l’administration pénitentiaire, l’article 12 dans le texte adopté par la Commission consacre solennellement l’obligation faite à chaque autorité compétente de veiller à l’accès, en particulier dans le cadre de permanences organisées en détention, des personnes condamnées aux droits et dispositifs de droit commun, les conditions et les modalités de cet accès ayant vocation à être définies dans le cadre de conventions conclues entre le service public pénitentiaire et les autres services publics.
6. La consolidation des pouvoirs des forces de l’ordre dans le contrôle des personnes placées sous main de justice
Convaincue que les forces de l’ordre doivent être mises en mesure de jouer un rôle non seulement réactif, mais également proactif dans la surveillance des personnes placées sous main de justice, la Commission a renforcé, à l’article 15 du présent projet de loi, les prérogatives et les pouvoirs de contrôle dont elles doivent légitimement disposer à cette fin.
Dans cette perspective, pour le contrôle du respect de l’interdiction de détention ou de port d’armes, la Commission a remplacé la mesure de visite domiciliaire par la perquisition, cette dernière offrant, aux forces de l’ordre la possibilité de procéder à des fouilles plus poussées et plus efficaces que la simple visite domiciliaire.
Plus largement, les services de police et unités de gendarmerie se sont vu reconnaître, sur l’initiative de votre rapporteur, la possibilité de recourir aux écoutes téléphoniques et à la géolocalisation en temps réel, afin de s’assurer qu’une personne condamnée respecte, à l’issue de sa détention, l’interdiction qui lui est faite d’entrer en relation avec certaines personnes, dont la victime, ou certaines catégories de personnes, notamment des mineurs, de fréquenter certains condamnés, notamment les auteurs ou complices de l’infraction, ou de paraître en un lieu, une catégorie de lieux ou une zone spécialement désignés.
À ce même article 15, la Commission a enfin sécurisé la procédure de placement en retenue judiciaire d’une personne soupçonnée d’avoir violé les obligations et interdictions judiciaires pesant sur elle. Ainsi, sur l’initiative de votre rapporteur, elle a précisé qu’à l’issue de sa retenue par les forces de l’ordre, la personne conduite au tribunal doit comparaître devant le JAP, le jour même ou, en cas de nécessité, le jour suivant et dans un délai de vingt heures à compter de l’heure à laquelle la retenue judiciaire a été levée.
Dans le prolongement de la consécration inédite, à l’article 11 du présent projet de loi, des principes régissant les droits reconnus à la victime au cours de l’exécution de la peine, votre Commission s’est montrée particulièrement attentive à renforcer davantage ces droits et, plus largement, l’aide aux victimes.
Pour assurer l’effectivité des droits reconnus aux victimes, votre rapporteur n’ignore pas combien il est indispensable d’assurer un financement pérenne des associations qui leur viennent en aide. Or, le constat en la matière est sombre. En effet, la baisse des crédits alloués au réseau d’associations d’aide aux victimes entre 2010 et 2012 a conduit à la réduction du nombre d’associations assurant des permanences sur le terrain – au nombre de 180 en 2010, elles ne sont plus que 173 depuis 2012 –, au détriment des victimes.
Afin de pérenniser le financement de la politique nationale d’aide aux victimes, la Commission, sur l’initiative de Mmes Nathalie Nieson et Martine Carrillon-Couvreur, a instauré, dans un nouvel article 18 quater qui entrera en vigueur le 1er janvier 2015, une contribution – dont le taux est fixé à 10 % – pour l’aide aux victimes, assise sur le montant des amendes pénales et douanières recouvrées ainsi que sur les sanctions pécuniaires prononcées par l’Autorité des marchés financiers (AMF), l’Autorité de la concurrence (ADC), l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) et l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL). Selon les informations transmises à votre rapporteur, l’application de cette contribution additionnelle aux seules amendes pénales recouvrées permettrait d’abonder d’au moins 10 millions d’euros le financement de la politique nationale d’aide aux victimes.
Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a également adopté un nouvel article 11 bis donnant aux auteurs d’infractions la possibilité de verser volontairement au fonds de garantie des victimes une somme d’argent en réparation du préjudice causé par l’infraction, même si la victime ne s’était pas constituée partie civile ou s’il ne parvient pas à connaître son adresse. Ce même article fixe également le sort des revenus des personnes détenues qui avaient été affectés à la part de leur compte nominatif réservée à l’indemnisation des parties civiles, lorsque ces sommes n’ont pas été réclamées au moment de la libération de ces personnes. Dans tous les cas, le fonds de garantie devra, après avoir reçu ces sommes, en premier lieu rechercher la victime de l’infraction pour l’indemniser. Un décret déterminera l’utilisation qui sera faite des sommes recueillies dans le cas où la victime n’est pas trouvable ou ne souhaite pas être indemnisée,
2. L’extension des prérogatives des forces de l’ordre pour une répression rapide et effective des infractions de faible gravité
Soucieux d’éviter, pour des infractions dont la gravité ne le mérite pas toujours, le passage devant des juridictions pénales particulièrement encombrées, votre rapporteur a estimé nécessaire d’étendre les prérogatives des services de police et unités de gendarmerie à deux égards.
En premier lieu, la Commission a adopté un nouvel article 15 bis qui offre au procureur de la République la double faculté, d’une part, de faire procéder par un agent de police judiciaire, sous la responsabilité d’un officier de police judiciaire, aux mesures alternatives aux poursuites et, d’autre part, de confier par convention à l’officier de police judiciaire, au délégué ou au médiateur du procureur de la République, compte tenu de la faible gravité des faits et du contexte propre au ressort, l’initiative de la mise en œuvre individuelle de ces mesures alternatives.
En second lieu, la Commission a adopté un nouvel article 15 ter qui reconnaît aux officiers de police judiciaire la possibilité de recourir, sous le contrôle du ministère public, à la transaction pénale pour sanctionner des infractions de faible gravité – les délits punis par le code pénal soit d’une peine d’amende seule, soit d’un an d’emprisonnement au plus, le vol simple à condition que le préjudice soit faible, ou bien encore l’usage de stupéfiants.
L’initiative confiée aux officiers de police judiciaire dans la mise en œuvre des mesures alternatives aux poursuites comme de la transaction pénale présente l’avantage de sanctionner rapidement et effectivement des infractions d’une gravité relative face auxquelles la réponse pénale « traditionnelle » semble peu ou mal adaptée. En effet, ces nouvelles prérogatives reconnues aux forces de l’ordre permettront d’appliquer avec célérité des sanctions plus dissuasives que certaines amendes pénales dont le taux de recouvrement demeure faible ou des peines d’emprisonnement encourues mais rarement prononcées au regard de la gravité relative des faits.
3. La consécration du rôle des instances locales de prévention de la délinquance en matière d’exécution des peines
Votre rapporteur considère que, pour être réellement efficace, la politique nationale d’exécution des peines et de prévention de la récidive doit faire l’objet d’une déclinaison territoriale.
C’est donc sur son initiative que la Commission a consacré, au sein d’un nouvel article 15 quater, le rôle des instances locales de sécurité et de prévention de la délinquance en matière d’exécution des peines et de prévention de la récidive.
Les conseils locaux (CLSPD), intercommunaux (CISPD) et métropolitain de sécurité et de prévention de la délinquance (CMSPD) (132) se sont tout d’abord vu reconnaître la faculté de constituer en leur sein un groupe de travail sur l’exécution des peines, à l’intérieur duquel toute information, y compris individuelle, pourra être échangée en vue de prévenir la récidive.
Les conseils départementaux de prévention de la délinquance (CDPD) se sont ensuite vu octroyer une compétence de principe dans l’élaboration et la mise en œuvre, dans le département, des grandes orientations de la politique d’exécution des peines et de prévention de la récidive.
Au titre de cette compétence, il reviendra, au sein de chaque CDPD, à l’état-major de sécurité et, au sein des zones de sécurité prioritaires, à la cellule de coordination opérationnelle du partenariat, d’identifier les personnes condamnées pour lesquelles, à l’issue de leur incarcération, le risque de manquement aux obligations imposées par le juge est considéré comme le plus élevé et que les forces de police et de gendarmerie devront plus spécifiquement surveiller.
Afin d’assurer un contrôle soutenu de ces personnes en milieu ouvert, les membres des états-majors de sécurité et des cellules de coordination opérationnelle du partenariat pourront se faire communiquer, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État pris après avis de la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), la décision de condamnation, le bulletin n° 1 du casier judiciaire ainsi que les rapports d’expertise concernant ces personnes.
Sur proposition de Mme Élisabeth Pochon, la Commission a également ouvert la possibilité aux députés et aux sénateurs, dans un nouvel article 15 quinquies, d’assister aux réunions des conseils locaux (CLSPD), intercommunaux (CISPD) et métropolitain de sécurité et de prévention de la délinquance (CMSPD). Ils ont vocation, à ce titre, à être régulièrement informés par le président des instances situées dans leur circonscription d’élection de la tenue et de l’objet de leurs réunions, d’y assister et d’être consultés par ces instances sur toute question concernant la prévention de la délinquance.
Enfin, issu d’un amendement de votre rapporteur, l’article 15 sexies conditionne le versement du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) à l’État comme aux collectivités territoriales à la mise en œuvre, à l’attention des personnes placées sous main de justice, d’actions d’insertion ou de réinsertion, ou bien d’actions de prévention de la récidive.
Sur l’initiative de votre rapporteur, le projet de loi a également été enrichi par plusieurs dispositions destinées à renforcer l’efficacité et l’individualisation de l’exécution des peines.
La Commission a adopté un nouvel article 3 bis qui consacre dans la loi l’existence des bureaux de l’exécution des peines (BEX) et prévoit la remise à tout condamné présent à l’issue de l’audience correctionnelle d’un relevé de condamnation pénale. La consécration législative des BEX, créés en 2004 sous l’impulsion de M. Dominique Perben, alors garde des Sceaux, permettra de reconnaître pleinement leur rôle et contribuera à achever leur généralisation dans toutes les juridictions.
Pour améliorer le taux de recouvrement des amendes, a été adopté un nouvel article 4 bis qui crée une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine assortie de l’obligation pour le condamné de consigner une somme d’argent fixée par la juridiction. À l’issue du délai fixé par la juridiction, qui ne pourra pas être supérieur à un an, celle-ci pourra, en tenant compte des efforts du condamné pour consigner cette somme, soit prononcer une amende égale, inférieure ou supérieure au montant dont elle avait demandé la consignation, soit prononcer une autre peine plus sévère si le condamné n’a pas procédé à la consignation requise ou ne l’a fait que partiellement.
Le nouvel article 7 quater subordonne, pour sa part, la mise à exécution, par le parquet, des peines de prison ferme aménageables (133), non exécutées dans un délai de trois ans, à un examen préalable du dossier par le JAP. Celui-ci devra définir les modalités d’exécution de ces peines les mieux adaptées à la personnalité ainsi qu’à la situation matérielle, familiale et sociale du condamné et pourra soit décider que ce dernier doit être incarcéré, soit procéder à l’aménagement de la peine, soit prononcer une dispense d’exécution si les conditions en sont remplies.
Enfin, la Commission a adopté un nouvel article 18 ter qui remédie à une difficulté concrète dans la mise en place des aménagements de peine pour certains condamnés, en limitant le champ d’application des expertises psychiatriques obligatoires préalables. Depuis la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, l’article 712-21 du code de procédure pénale prévoit que tout condamné à une peine pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru – même si ce suivi n’a pas été prononcé – ne peut faire l’objet d’aucune mesure entraînant une interruption de son incarcération, qu’il s’agisse d’une mesure d’aménagement de peine ou d’une permission de sortir, sans une expertise psychiatrique préalable. La Commission a réduit le champ d’application de cette disposition – aujourd’hui beaucoup trop large, au point d’être totalement inapplicable – en n’exigeant une expertise psychiatrique que pour les personnes qui ont effectivement été condamnées à un suivi socio-judiciaire. Dans les autres cas, les juridictions de l’application des peines auront toujours, en tout état de cause, la faculté d’ordonner une expertise préalable à une libération si elles l’estiment nécessaire.
5. L’application du droit commun des aménagements de peine et de la libération conditionnelle aux récidivistes
Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a, en cohérence avec les modifications apportées à l’article 7, fait le choix de supprimer les dispositions plus sévères encadrant l’accès des récidivistes aux aménagements de peine ordonnés en cours de détention (semi-liberté, placement à l’extérieur et placement sous surveillance électronique) et à la libération conditionnelle.
L’article 7 ter prévoit ainsi, d’une part, que toutes les personnes condamnées incarcérées pourront bénéficier de ces trois mesures d’aménagement de peine dans les mêmes conditions, c’est-à-dire dès lors qu’elles auront été condamnées à une peine d’emprisonnement d’une durée égale ou inférieure à deux ans ou que le reliquat de leur peine de prison sera égal ou inférieur à cette durée.
Il étend, d’autre part, le bénéfice de la libération conditionnelle dès la mi-peine aux personnes condamnées en état de récidive légale, qui ne peuvent à ce jour en bénéficier qu’aux deux tiers de leur peine. En revanche, il ne modifie pas les dispositions, plus sévères à l’encontre des récidivistes, portant sur le temps d’épreuve, qui correspond à la période pendant laquelle la libération conditionnelle ne peut pas être accordée.
Enfin, il rend éligibles les personnes condamnées en état de récidive légale aux dispositions du code de procédure pénale en application desquelles la libération conditionnelle peut être accordée à tout condamné à une peine privative de liberté inférieure ou égale à quatre ans, ou dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à cette durée, qui exerce l’autorité parentale sur un enfant de moins de dix ans ayant chez ce parent sa résidence habituelle.
L’article offre ainsi au juge une plus grande marge d’appréciation dans l’individualisation de la peine tout au long de son exécution, principe cardinal de notre droit pénal auquel le projet de loi redonne sa plénitude.
La Commission a par ailleurs, sur proposition de votre rapporteur, mis fin à la dualité des régimes de calcul du crédit de réduction de peine (CRP) et de la réduction supplémentaire de la peine (RSP), fondée sur la situation du condamné au regard de la récidive légale.
Considérant que l’application d’un régime plus strict aux dépens des récidivistes ne saurait être de nature à favoriser le processus d’insertion ou de réinsertion ni à prévenir efficacement la récidive, la Commission a fait le choix, dans un article 7 bis, d’aligner le régime applicable aux récidivistes sur le régime de droit commun, tout en prévoyant que les nouvelles dispositions entreraient en vigueur six mois après la promulgation de la présente loi, de façon à laisser aux greffes des établissements pénitentiaires un temps suffisant pour procéder aux calculs induits par l’évolution des dispositions en question.
Outre cet alignement sur le régime de droit commun, la Commission, sur l’invitation de votre rapporteur, a fait de la durée des réductions de peines un temps utile à l’insertion ou la réinsertion du condamné et à la prévention de la commission de nouvelles infractions. En effet, l’article 17 bis prévoit que les personnes condamnées n’ayant pu bénéficier soit d’une libération sous contrainte, soit d’une libération conditionnelle, pourront désormais être soumises, dans le cadre d’une ou plusieurs réductions de peines, au respect de certaines mesures de surveillance ainsi que de certaines obligations et interdictions.
Sur l’initiative de M. Sergio Coronado, la Commission a institué, au sein d’un nouvel article 18 quinquies, une procédure de demande de mise en liberté pour motif médical au bénéfice des personnes placées en détention provisoire, qui s’inspire de la suspension médicale de peine, prévue à l’article 720-1-1 du code de procédure pénale, pour les personnes détenues condamnées, et reprend les dispositions d’une proposition de loi adoptée par le Sénat le 17 février 2014 (134).
Ainsi, sauf en cas de risque grave de renouvellement de l’infraction, la mise en liberté du prévenu pourra être prononcée dès lors qu’une expertise médicale établira qu’il est atteint d’une pathologie engageant le pronostic vital ou que son état de santé est incompatible avec le maintien en détention. La personne remise en liberté pourra alors être placée sous contrôle judiciaire ou assignée à résidence avec surveillance électronique.
Cette remise en liberté prendra cependant fin si les conditions ne sont plus réunies ou si la personne ne respecte pas les obligations qui lui ont été imposées. En cas d’amélioration de son état de santé, il appartiendra au juge d’instruction de demander à nouveau son placement en détention provisoire.
Sur l’initiative de votre rapporteur et de M. Sergio Coronado, la Commission a adopté trois nouveaux articles adaptant les règles du SME, avec l’objectif commun de renforcer les possibilités d’individualisation de cette peine et d’assouplir son fonctionnement.
Le nouvel article 6 bis, issu d’un amendement de votre rapporteur, apporte plusieurs modifications aux règles du SME. Tout d’abord, il supprime une disposition qui limitait les possibilités de prononcer un SME à l’encontre d’une personne en état de récidive légale. Ensuite, il simplifie les règles applicables aux déplacements à l’étranger des condamnés, en remplaçant l’obligation pour tous les condamnés d’obtenir une autorisation préalable, actuellement en vigueur, par une obligation d’information préalable du JAP et par la possibilité pour le JAP de prévoir, au cas par cas, une obligation spéciale d’obtenir une autorisation préalable. En troisième lieu, il crée une nouvelle obligation susceptible d’être imposée par le JAP à un condamné à une peine de SME : l’obligation de s’inscrire et de se présenter aux épreuves du permis de conduire, le cas échéant après avoir suivi des leçons de conduite. Enfin, il permet la révocation partielle d’un SME, y compris si celle-ci intervient après la fin du délai d’épreuve, ce qui n’est aujourd’hui pas possible.
Issu d’un amendement de M. Sergio Coronado, le nouvel article 6 ter crée également une nouvelle interdiction susceptible d’être imposée par le JAP à un condamné à un SME : l’interdiction de prendre part à des jeux d’argent et de hasard.
Enfin, issu d’un amendement du même auteur, le nouvel article 6 quater supprime la limitation du nombre de révocations partielles du sursis avec mise à l’épreuve (SME) à une seule.
Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a modifié le titre du projet de loi en « projet de loi tendant à renforcer l’efficacité des sanctions pénales ». Elle a, en effet, considéré que cet objectif d’efficacité des sanctions pénales était l’objectif ultime du projet de loi tel qu’il a été adopté par la Commission, au-delà de la prévention de la récidive – qui est une notion trop restrictive – et de l’individualisation des peines – qui n’est, en réalité, que l’un des moyens nécessaires pour parvenir à une réponse pénale efficace.
Dans le texte adopté par la Commission, la poursuite de cet objectif prend plusieurs formes. Le projet de loi renforce l’individualisation des sanctions pénales, condition sine qua non de leur efficacité, en affirmant ce principe dans la loi (articles 1er et 2), en favorisant la connaissance de la personnalité et de la situation des condamnés (article 4) et en supprimant les mécanismes automatiques (articles 3, 5, 6). Il supprime des différences de traitement dans l’exécution et l’aménagement des peines entre les primo-condamnés et les récidivistes qui nuisaient à l’efficacité de la sanction pour ces derniers (articles 7, 7 bis, 7 ter et 17 bis). Il crée une nouvelle peine de milieu ouvert consistant en un suivi renforcé, la peine de contrainte pénale (articles 8, 8 bis et 9). Il renforce les pouvoirs des forces de sécurité dans le contrôle des obligations et interdictions des condamnés en milieu ouvert (article 15) et consacre le rôle des instances locales de prévention de la délinquance en matière d’exécution des peines (articles 15 quater et 15 quinquies). Il étend les prérogatives des forces de l’ordre pour une répression rapide et effective des infractions de faible gravité (articles 15 bis et 15 ter). Il crée une nouvelle possibilité d’ajournement du prononcé de la peine assortie de l’obligation pour le condamné de consigner une somme d’argent fixée par la juridiction, qui permettra d’améliorer le recouvrement des peines d’amende (article 4 bis). Enfin, il lutte contre les « sorties sèches » de prison, au travers d’un examen obligatoire de la situation de tous les condamnés ayant atteint les deux tiers de leur peine (articles 16 et 17).
Finalement, au regard du contenu du projet de loi, non seulement dans son texte initial mais a fortiori tel qu’il a été modifié et complété par la Commission, son titre était trop réducteur et ne traduisait pas son ambition réelle et ultime : le renforcement de l’efficacité des sanctions pénales, dans l’intérêt de la sécurité de nos concitoyens et d’une paix sociale restaurée.
CONTRIBUTION DE M. GEORGES FENECH, CO-RAPPORTEUR SUR LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI QUI SERAIT ISSUE DE L’ADOPTION DÉFINITIVE DU PROJET DE LOI (NOMMÉ EN APPLICATION DE L’ARTICLE 145-7 DU RÈGLEMENT)
Madame le garde des Sceaux,
Je voudrais avant d’évoquer les deux mesures phares du présent projet de loi (la suppression des peines planchers et l’instauration de la nouvelle peine baptisée « contrainte pénale »), faire quelques observations préliminaires.
Je relève tout d’abord que l’examen de ce projet de loi a été opportunément repoussé après les élections municipales et les élections européennes. Il est vrai que toutes les études d’opinion montrent que 75 % des Français sont hostiles à votre réforme.
Aussi je vous suggère, Madame le garde des Sceaux de tenir compte du désaveu infligé à la politique gouvernementale, dont votre politique pénale est l’un des enjeux essentiels pour retirer purement et simplement votre projet de loi de l’ordre du jour.
Si toutefois telle n’est pas votre volonté, et si vous persistez dans une forme d’aveuglement idéologique je formulerai une deuxième observation préliminaire.
Deuxième observation : la « dévitalisation de la sanction pénale » sous-jacente à ce projet, intervient à un moment où les derniers chiffres publiés par « l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales » montrent une envolée de la délinquance.
Était-il donc opportun d’envoyer en direction de la délinquance la plus endurcie un tel message de laxisme ?
Je rappellerai à cet égard, les déclarations le 18 décembre 2013 du général Bertrand Soubelet devant la mission d’information sur la sécurité, à laquelle j’appartiens, je le cite : « Quand vous lâchez 65 % de ceux qui se sont rendus coupables d’exactions, comment voulez-vous que les chiffres baissent ? ».
On ne peut être plus clair sur l’état de découragement des forces de l’ordre.
C’est sans doute l’une des raisons de l’affrontement qui vous a opposé l’été 2013 à votre collègue de l’Intérieur Manuel Valls, lequel avait alerté le président de la République pour dénoncer un texte reposant sur « un socle de légitimité fragile » et fustigé le « bref délai dans lequel (avait été) conduite la réflexion » de la conférence dite de « consensus ».
En guise de « conférence de consensus », nous avons assisté à une conférence de « pré-convaincus » soigneusement triés sur le volet pour un seul objectif : donner un caractère pseudo-scientifique au projet de loi.
A telle enseigne que les associations de victimes s’en sont publiquement offusquées.
Force est de constater qu’une fois devenu Premier ministre, Manuel Valls n’a curieusement plus les mêmes objections au texte. Les Français apprécieront cette volte-face, véritable renoncement à assurer la sécurité des Français.
J’en arrive, madame la ministre, à l’examen des deux mesures phares de votre projet :
I – La suppression des peines plancher :
Vous avancez trois arguments pour proposer leur suppression alors que, je le rappelle, elles correspondent à une logique de graduation de la peine applicable depuis le primo-délinquant jusqu’au récidiviste et multirécidiviste.
Selon vous, en premier lieu, les peines plancher seraient à bannir comme étant des peines quasi-automatiques, contraires donc aux principes de l’individualisation des peines et de la libre appréciation du juge.
Or, si tel avait été le cas, madame le garde des Sceaux, à coup sûr ce dispositif aurait été censuré par le Conseil constitutionnel qui a jugé le 9 août 2007 que l'instauration de peines minimales, « ne portait ni atteinte au principe de nécessité des peines, ni davantage au principe d'individualisation des peines ».
En réalité la loi du 10 août 2007 permet au juge de descendre en-dessous du seuil légal, en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur, ou lorsqu’il constate des efforts sérieux de réinsertion. Sa seule obligation est de motiver sa décision.
D’ailleurs son application est passée environ de la moitié à un tiers du total des situations « éligibles » depuis son entrée en vigueur. Elle était en effet de 50 % en 2007 et a décru chaque année : 43 % en 2008, 41 % en 2009, 38 % en 2010 et 37 % en 2011.
On le voit, l’argument de l’automaticité est un faux prétexte, pour masquer votre véritable intention, celle d’éviter l’emprisonnement coûte que coûte.
Les Français, eux ne s’y trompent pas : l'idée pour le moins paradoxale qu'un texte affichant l'objectif de lutter contre la récidive prévoit la suppression de sanctions minimales pour les récidivistes n'a pas convaincu l'opinion, puisque lors de la présentation du projet de loi en conseil des ministres en octobre 2013, un sondage IFOP révélait que deux tiers des Français étaient opposés à la suppression des peines plancher, et parmi eux près de la moitié des sympathisants PS…
Je note au passage, que vous proposez en revanche, et c’est l’un des volets également le plus critiquable de ce projet de loi, de rendre automatique l’examen d’une libération conditionnelle, aux deux tiers de la peine.
Ainsi ce qui ne vaut pas pour l’entrée en prison vaudrait pour la sortie. On est en pleine incohérence juridique ou plutôt en pleine cohérence démagogique.
- D’autre part vous estimez que les peines-plancher sont à l’origine d’une surpopulation carcérale par l’effet de l’allongement des durées de peines prononcées. L’allongement des peines est bien le but recherché : aggraver les sanctions pour les récidivistes dans un but dissuasif. Il est en effet établi qu’environ 50 % des infractions sont le fait de 5 % seulement de délinquants les plus endurcis. En tout cas, cela ne suffit pas à expliquer la surpopulation carcérale, dont la cause essentielle est le sous-équipement immobilier.
Je rappellerai à cet égard qu’en France on incarcère pourtant pas plus qu’ailleurs. La moyenne du taux de détention en Europe est en effet de 122 pour 100 000 habitants tandis que la France se situe en dessous avec un taux de 100, derrière l’Espagne (130), le Royaume-Uni (150) ou la Pologne (210). Seulement 17 % des condamnations pénales aujourd’hui sont de la prison ferme.
C’est une réalité statistique, objective et indiscutable.
Le phénomène de surpopulation carcérale est la conséquence de votre refus d’augmenter le parc pénitentiaire d’environ 30 000 places manquantes et nous mettre ainsi aux normes européennes. En 2011, la France comptait 56 562 places contre 75 647 en Espagne, 77 689 en Allemagne et 96 158 en Grande-Bretagne.
Enfin votre troisième argument est de prétendre que les peines plancher n’ont en rien fait reculer la récidive, tel que vous l’avez déclaré le 22 août 2013 au journal Libération : « Aujourd’hui, nous connaissons un taux de récidive légale de plus de 57 % (…). Non seulement le taux de récidive n’a cessé d’augmenter, mais les peines plancher l’ont aggravé ».
Pour justifier votre analyse, vous vous appuyez sur une enquête de 2011 démontrant que les sortants de prison depuis 2002, ont récidivé à proportion de 59 %.
Mais aucune étude similaire n’ayant été réalisée depuis 2007, date d’instauration des peines planchers, on voit mal comment vous pouvez affirmer que ce taux de recondamnation a grimpé ces cinq dernières années.
En réalité les chiffres de récidive légale sont en hausse constante depuis des années (4,4 % de récidive en 2004 contre 12 % en 2011).
On peut sans doute dire que les peines plancher, à elles seules, n’ont pas réussi à enrayer la hausse de la récidive, pas que les peines plancher ont conduit à l’aggravation de la récidive.
II – J’en viens à, la 2e mesure phare de votre projet de loi :
La contrainte pénale.
Qu’y a-t-il de nouveau ? Sinon un habillage de l’existant : sursis avec mise à l’épreuve, travaux d’intérêt général, surveillance électronique, injonction de soins, etc.
Son véritable objet est là encore de vider les prisons, en évitant cette fois en amont, de les remplir. La Commission nationale consultative des droits de l’homme ne dit pas autre chose, lorsqu’elle écrit dans son avis – mitigé – rendu sur le projet de loi le 27 mars dernier, à propos de la contrainte pénale : « Cette peine n’est (donc) en rien une peine principale à part entière, dès lors que les textes définissant les infractions et fixant la peine continuent à ne prévoir à titre de peines principales que l’emprisonnement et l’amende. D’ailleurs, l’emploi du verbe « pouvoir » montre clairement que la contrainte pénale est destinée à être prononcée « à la place de l’emprisonnement ». Cette peine apparaît alors, implicitement comme une nouvelle alternative à l’emprisonnement. ».
Mais je voudrais surtout attirer votre attention, madame la ministre, sur les risques réels d’inconstitutionnalité que présente la contrainte pénale qui est contraire :
1) au principe « non bis in idem » ;
2) à l’interdiction des peines indéterminées ;
3) et à l’égalité des citoyens devant la peine.
1) Le principe non bis in idem est bafoué car à la première peine que constituent les obligations et interdictions, peut se rajouter une deuxième peine distincte d’emprisonnement en cas de non-respect des contraintes.
2) Il s’agit d’une peine indéterminée puisque sa durée ne dépend plus de la gravité de l’infraction, mais de l’appréciation subjective du tribunal quant à la personnalité de l’auteur de l’infraction.
3) Enfin, la rupture d’égalité devant la peine est caractérisée car le projet de loi n’établit aucun critère objectif a priori pour justifier que certains individus se verront appliquer la contrainte pénale, ou bien un sursis avec mise à l’épreuve (SME), ou encore de la prison ferme, et ce pour la même infraction. Le citoyen sera donc abandonné à l’arbitraire du juge.
Au final, madame la ministre, votre projet s’inscrit à contre-courant des attentes légitimes des Français, il s’inspire d’une idéologie permissive et déresponsabilisante, où le délinquant est avant tout envisagé comme une victime de la société. Il s’inspire en outre, d’une philosophie dangereuse qui entend rééduquer les hommes avant de juger les faits. Car la contrainte pénale, qui peut de prime abord paraître plus douce que l’emprisonnement ferme, puisqu’elle n’est pas normée par la loi, pourrait tout aussi bien se révéler comme un véritable contrôle social d’un individu, pendant 5 ans de sa vie.
Enfin, ce projet promeut un message intentionnellement anti-carcéral, ce qui aura pour effet d’envoyer un message d’impunité aux récidivistes.
Pour toutes ces raisons, madame la ministre, le groupe UMP déposera une série d’amendements de suppression et votera contre l’ensemble d’un projet de loi totalement inopérant pour lutter contre la récidive.
AUDITION DE MME CHRISTIANE TAUBIRA, MINISTRE DE LA JUSTICE, GARDE DES SCEAUX, ET DISCUSSION GÉNÉRALE
La Commission procède à l’audition de Mme Christiane Taubira, ministre de la Justice, garde des Sceaux, sur le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines et, sur le rapport de M. Dominique Raimbourg, à l’examen de ce projet.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Cette réunion est consacrée à l’audition de Mme la garde des Sceaux et à l’examen du projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l’individualisation des peines. La plupart des membres de la Commission sont déjà familiers de ce texte, qui a fait l’objet d’un peu plus de 500 amendements, dont 85 déposés par notre excellent rapporteur, M. Dominique Raimbourg.
Nous souhaitons donc la bienvenue à Mme la garde des Sceaux, qui sait qu’elle est chez elle à la commission des Lois de l’Assemblée nationale.
Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Ce projet de loi n’a plus de secrets pour vous, puisque vous y travaillez depuis plusieurs mois : le rapporteur a conduit de nombreuses auditions, et vous vous êtes vous-mêmes fortement impliqués sur le texte.
Ce texte affiche clairement ses intentions et son ambition : individualiser les peines et prévenir la récidive. J’insiste sur le fait que la prévention de la récidive consiste non seulement à lutter contre la récidive, ce que nous allons continuer de faire, mais aussi à prévenir celle-ci, c’est-à-dire à éviter la commission de nouveaux actes de délinquance par des personnes ayant été confiées à l’administration pénitentiaire, en milieu fermé ou en milieu ouvert, et à faire en sorte qu’il n’y ait pas de nouvelles victimes.
Nous sommes partis d’un constat d’échec sur la prévention de la récidive et sur la lutte contre la récidive telle qu’elle était conçue par les politiques pénales précédentes.
Je passerai rapidement sur certains éléments, que je souhaite néanmoins évoquer car ils font partie de l’état des lieux. J’estime que le sujet est trop important pour céder à la polémique et aux positionnements partisans, d’où la méthode que nous avons adoptée.
Je passe donc rapidement sur la centaine de lois qui ont été adoptées dans les dix dernières années pour modifier le code pénal et le code de procédure pénale. Je me bornerai à indiquer que la population carcérale a augmenté de 35 % en dix ans, ce qui ne correspond ni à l’évolution du taux démographique, ni même à celle des taux de délinquance. Un certain nombre de textes ont été adoptés en affichant clairement la volonté de lutter contre la récidive. On constate néanmoins qu’entre 2001 et 2012, le taux de condamnation en état de récidive légale est passé de 4,9 % à 12,1 %. Les sorties sèches, qui sont le terreau de la récidive, sont de 80 % en moyenne, et même de 98 % pour les courtes peines, faute de temps nécessaire pour organiser un programme de préparation à la sortie. Les juges se sont retrouvés contraints dans leurs décisions, et les victimes instrumentalisées et négligées. Je le dis haut et fort, et je l’étayerai au besoin par des éléments précis : il vient un moment où il faut mettre un terme aux mauvais procès.
Il aurait certes été facile, compte tenu de tout le matériau dont nous disposions déjà, de défaire ou de corriger ce qui avait été fait. Mais nous avons choisi d’adopter une méthode rigoureuse, en mettant en place une conférence de consensus, qui a élaboré un état des savoirs à l’échelle nationale et internationale, en cherchant à identifier les facteurs et les programmes efficaces dans la prévention de la récidive, avant de présenter une douzaine de préconisations, à partir desquelles nous avons ouvert trois « tours » de consultation très larges. Nous avons consulté les représentants de tous les métiers judiciaires et pénitentiaires, mais également les représentants syndicaux de la police et le comité de liaison de la gendarmerie, ainsi que les associations de victimes et d’aide aux victimes et les associations d’insertion et de réinsertion – la Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale (FNARS), présidée par M. Louis Gallois, la Fédération des associations réflexion-action, prison et justice (FARAPEJ), le Groupement étudiant national d’enseignement aux personnes incarcérées (GENEPI)… Nous avons bien sûr consulté le Conseil national d’aide aux victimes (CNAV), qui n’avait pas été réuni depuis 2010. Le processus interministériel a ensuite suivi son cours. Sur cette base, nous avons élaboré les principes directeurs du projet de loi.
Quels sont-ils ? La peine doit être adaptée à la gravité des faits, à leur effet sur la victime, et au parcours et à la personnalité de l’auteur des faits. Cette adaptation doit être possible pour les juges ; autrement dit, nous devons redonner une marge d’appréciation aux magistrats. Il faut également faire en sorte que cette individualisation de la peine soit effective au moment du prononcé de la peine, mais aussi jusqu’à l’exécution de la peine et après, puisque nous avons mis en place des dispositifs d’accompagnement et d’encadrement. Il convient pour cela de mobiliser, de coordonner et de mieux articuler l’action conduite par les services de l’État, par les collectivités territoriales qui agissent déjà et par les associations.
Deux articles principaux constituent la colonne vertébrale de ce texte.
L’article 1er indique les finalités et les fonctions de la peine, le sens de la peine et les objectifs qui lui sont assignés : sanctionner l’auteur des faits, protéger la société et contribuer à réparer le préjudice subi par les victimes ; préparer la réinsertion, voire la désistance, c’est-à-dire la sortie du parcours de délinquance. Nous enrichissons ici utilement l’article 132-24 du code pénal.
L’article 11 énonce les principes qui doivent présider à l’exécution de la peine. Il rassemble les dispositions relatives aux droits des victimes, jusqu’ici dispersées dans le code de procédure pénale, que nous renforçons, notamment dans la phase de l’exécution de la peine, de manière à assurer la tranquillité et la sûreté des victimes.
Autour de ces deux articles essentiels, nous avons prévu une série de dispositifs permettant de traiter avec efficacité les délits – puisque, je le rappelle, le texte concerne les faits délictuels.
Le principe de l’individualisation de la sanction est rappelé dans les articles 2 et 3. Pour qu’il soit effectif, il faut mettre à la disposition des magistrats les éléments qui leur permettent de prononcer la sanction la plus adaptée, celle qui sera la plus efficace. C’est la raison pour laquelle l’article 4 ouvre une possibilité de césure du procès pénal : une première audience permettra de reconnaître la culpabilité, mais aussi, si les éléments nécessaires ont pu être rassemblés, de fixer les réparations dues à la victime ; la seconde, tenue quatre mois au plus tard après la première, permettra de prononcer la peine la plus adaptée.
Nous redonnons une marge d’appréciation aux magistrats par la suppression des automatismes. Nous l’avons constaté, ceux-ci ne contribuent pas à réduire la récidive. Nous avons fait procéder à des études rigoureuses et incontestables, dont nous vous donnerons les chiffres.
Nous supprimons donc les automatismes, notamment en ce qui concerne les révocations. Le magistrat pourra décider de révoquer les sursis ; c’est l’automatisme qui disparaîtra.
Je l’ai dit, des études sérieuses ont été conduites non seulement en France, mais aussi en Europe et dans d’autres pays. Ces études incontestées ont montré que les conditions dans lesquelles l’aménagement de peine était effectué étaient de nature à améliorer – ou non – l’efficacité de la lutte contre la récidive. Je m’attends à une discussion sur les seuils, puisque le projet modifie ceux qui avaient été retenus par la loi pénitentiaire de 2009.
Pour prévenir la récidive, il faut traiter toutes les situations, mais surtout constater ce qui fonctionne. Les éléments statistiques dont nous disposons montrent que la récidive est beaucoup moins forte lorsque les peines ont été exécutées en milieu ouvert, d’où l’importance de travailler sur ce champ. C’est la logique de la contrainte pénale, qui est une peine en soi, exécutée en milieu ouvert, qui sera prononcée par les magistrats en fonction de l’appréciation qu’ils porteront sur les faits, le préjudice à la victime et le parcours et la personnalité de l’auteur. Exécutoire par provision, elle n’aura pas les défauts des peines actuelles, qui peuvent – selon les dispositions de la loi pénitentiaire de 2009 – être aménagées jusqu’à deux ans d’emprisonnement ferme. Adaptable et modulable, elle pourra donner lieu à des incarcérations en cas d’échec, y compris à plusieurs reprises. Cela suppose de travailler de façon plus méthodique sur l’intervention des services de l’État, des collectivités, avec lesquelles nous avons déjà signé des conventions, et des associations qui interviennent.
Nous avons donc articulé plus clairement les fonctions respectives des juges de l’application des peines (JAP) et des conseillers d’insertion et de probation. Nous avons aussi prévu des dispositions qui permettent aux forces de sécurité de contribuer au contrôle, par des retenues ou des visites domiciliaires sous le contrôle du juge. Seront en effet introduites dans le fichier des personnes recherchées les obligations et les interdictions particulières les plus importantes ; cela permettra de veiller à l’exécution et au respect des dispositions de la contrainte pénale. Les visites domiciliaires pourront par exemple concerner une suspicion de détention d’armes si celle-ci fait l’objet d’une interdiction.
Nous combattons les sorties sèches, qui sont le terreau de l’aggravation de la récidive. Les mécanismes mis en place ces dernières années visaient en réalité à gérer les flux carcéraux. Nous ne nous situons absolument pas dans cette logique, mais dans celle du sens de la peine et de l’efficacité de la peine prononcée. Nous supprimons d’ailleurs ces mécanismes, qui ne sont pas efficaces tels qu’ils ont été conçus, avec des procédures écrites. Il s’agit de la procédure simplifiée d’aménagement de peine et de la surveillance électronique en fin de peine.
En revanche, nous instituons un dispositif de rendez-vous judiciaire aux deux tiers de la peine exécutée. Il permettra au JAP et à la commission de l’application des peines (CAP) de travailler sur le projet du détenu, accompagné par le conseiller d’insertion et de probation, et de prononcer, si la CAP l’estime nécessaire, une décision de libération sous contrainte ou de maintien en détention. Ce dispositif s’applique aux courtes peines.
Nous avons également prévu un dispositif de rendez-vous judiciaire, mais plus lourd, avec un débat contradictoire, pour les peines supérieures à cinq ans. Vous le savez, le texte concerne les délits pour lesquels la peine encourue est inférieure ou égale à cinq ans.
Pour garantir l’efficacité des dispositions de ce projet de loi, les effectifs du corps des conseillers d’insertion et de probation vont être augmentés de 25 % en trois ans, ce qui est sans précédent dans la fonction publique. Nous avons engagé un travail interministériel pour mobiliser les services de l’État, à savoir les ministères du Travail, de la Santé, du Logement, ainsi que de l’Éducation nationale, le taux d’illettrisme étant très élevé dans la population carcérale. Nous avons également pris un certain nombre de dispositions relatives à l’organisation de l’administration pénitentiaire. La direction de l’administration pénitentiaire travaille depuis plusieurs semaines avec les syndicats à la réorganisation de l’organigramme. Enfin, nous renforçons les conseillers d’insertion et de probation. Nous faisons même plus : nous travaillons sur les profils de recrutement, les méthodes, les outils d’analyse et d’évaluation et la formation initiale et continue.
Nous ne touchons pas à l’échelle des peines. Mais compte tenu de la complexité de notre code pénal, j’ai chargé une mission présidée par M. Bruno Cotte, ancien président de la chambre criminelle à la Cour de cassation et président de chambre à la Cour pénale internationale, de réfléchir – jusqu’à fin 2015 – sur l’architecture même de l’exécution et de l’application des peines.
Contrairement à ce que l’on entend dire de manière inqualifiable, ce texte ne vise ni à supprimer ni à remplacer la prison. Je le répète, l’échelle des peines n’est pas modifiée ; nous enrichissons l’arsenal répressif mis à la disposition des juges. Il s’agit de sortir de la démagogie et de l’irresponsabilité. Les intentions et l’ambition du Gouvernement sont clairement affichées dans l’intitulé du projet de loi. Nous allons même plus loin, puisque nous sommes en train d’achever une réforme des outils statistiques, aussi bien au niveau du ministère de l’Intérieur qu’au niveau du ministère de la Justice. Conformément aux dispositions de la loi pénitentiaire de 2009, nous avons créé l’Observatoire de la récidive et de la désistance.
Enfin, nous proposons que l’efficacité des dispositions du texte sur la prévention de la récidive soit mesurée au bout de trois ans.
M. Dominique Raimbourg, rapporteur. Je commencerai par un constat. J’ai eu la chance d’avoir un peu de temps pour travailler ; j’ai donc procédé à 300 auditions. Le constat est un peu attristant quant aux dysfonctionnements de notre système pénal. Au cours des trente dernières années, nous avons demandé à la justice de prendre de plus en plus de place dans notre société, de juger de plus en plus de faits, sous la pression de la mise en place des conseils communaux de prévention de la délinquance, devenus conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), puis du service de traitement direct, qui a mis en contact téléphonique permanent les officiers de police judiciaire (OPJ) et les substituts du procureur, ce qui s’est traduit par la mise en place d’un indicateur de l’efficacité de la justice pénale, le taux de réponse pénale. Si cet indicateur est important, il a poussé la justice à traiter de plus en plus de dossiers.
Le présent texte ne concerne que les délits, c’est-à-dire les 600 000 cas qui sont jugés chaque année par les tribunaux. Il ne concerne pas les 2 500 arrêts de cours d’assises.
Pour mesurer l’importance de l’accroissement du travail de la justice, il suffit de rappeler qu’entre 2001 et aujourd’hui, le nombre de jugements correctionnels est passé de 450 000 à 600 000, sachant que les moyens humains et matériels n’ont quasiment pas augmenté. Les difficultés de notre justice se traduisent dès lors par un dysfonctionnement dans le triptyque pénal, c’est-à-dire dans les relations entre la police et la justice comme entre la justice et l’administration pénitentiaire. Ce dysfonctionnement est perceptible dans les délais : les policiers se plaignent de la lenteur du traitement de leurs dossiers. Pour comprendre ce qu’il en était, je me suis astreint à une lecture assidue de la rubrique des faits divers dans mon quotidien régional. La semaine dernière, un groupe de cambrioleurs a été arrêté. Ses membres sont convoqués devant le tribunal correctionnel, mais pour juin 2015 ! Tout cela perd son sens : les juges seront conduits à juger des cambrioleurs qui auront évolué, que ce soit en bien – ce que l’on peut espérer – ou en mal.
À l’autre bout de ce qu’il faut bien appeler la chaîne pénale, quand bien même ce terme déplaît à certains, les délais d’exécution sont très longs et lents. La lecture de l’Infostat Justice de la fin de l’année 2013 nous montre que la mise à exécution des décisions d’incarcération demande en moyenne neuf mois. Or durant ce délai, la situation de l’intéressé peut évoluer. De là vient le malaise de la justice, malaise perçu par nos concitoyens, qui ont le sentiment que tout cela tourne à vide.
Cette situation a appelé des réactions. Sous le précédent quinquennat, et plus généralement entre 2002 et 2012, la droite a bien senti ces difficultés. Étonnamment, elle s’est concentrée pour y répondre sur ce qui marche le mieux, à savoir l’audience. Elle a considéré que c’était la sévérité de la peine qui posait problème. Nous en voyons la trace : la durée moyenne d’incarcération a augmenté, et l’effort de construction de places de prison n’a pas suffi. Le 1er juillet 2001, on dénombrait 49 718 détenus pour 49 043 places de prison. Le 1er juillet 2013, nous disposions – au terme d’un effort méritoire – de 57 320 places de prison ; dans le même temps, le nombre de détenus était passé à 68 569. Ces chiffres mettent à mal le raisonnement qui voudrait que l’on construise toujours plus de places de prison. Le vieil adage selon lequel plus l’on construit de places et plus l’on met de prisonniers dedans semble se vérifier. Certes, nous n’avons pas assez de places ; mais faut-il vraiment se fixer l’objectif d’incarcérer 80 000 personnes à l’horizon de 2017 ?
En outre, il faut rappeler que le coût de construction d’une place de prison oscille autour de 100 000 euros, et que le coût d’une journée de détention s’établit à 97 euros et quelques centimes – il s’agit là d’une moyenne. La politique que nous menons doit donc s’adapter aux moyens ; nous devons répondre à la question de la délinquance avec les moyens qui sont les nôtres et qui seront les nôtres demain, sans nous leurrer sur un futur qui nous permettrait de disposer de places de prison qui ne sont peut-être pas utiles.
Ce constat fait, j’en viens aux trois principaux volets du texte.
Le premier volet concerne les victimes, dont les droits sont remis à jour. Certes, elles en ont déjà ; mais il est important qu’elles soient informées de leurs droits et que la mise en œuvre de ces droits fonctionne. L’un des amendements que je vous proposerai vise à créer une sur-amende sur les amendes correctionnelles, destinée à abonder un fonds en direction des associations d’aide aux victimes.
Le deuxième volet important du texte concerne la lutte contre la récidive par le contrôle des sortants de prison. Permettez-moi ici d’apporter une précision sémantique. En matière correctionnelle, le terme de récidive n’a aucun sens, puisqu’il ne concerne que les personnes condamnées à nouveau pour le même délit. Or c’est contre la réitération – c’est-à-dire la commission de plusieurs délits et la poly-délinquance – qu’il faut lutter.
Peu nombreuses sont les études sur cette question de la réitération. Mais l’étude de Mme Annie Kensey et M. Abdelmalik Benaouda, présentée à l’occasion de la conférence de consensus, tend à prouver que plus l’on prépare les détenus à la sortie de prison, et moins il y a de réitération. Le constat est aujourd’hui le suivant : 80 % des sortants de prison ne bénéficient d’aucun suivi et d’aucun contrôle. Pour les condamnés à une peine de six mois ou moins, ce taux monte à 98 %. C’est l’une des raisons pour lesquelles nos concitoyens ont le sentiment que le triptyque police-justice- pénitentiaire ne fonctionne plus.
Ce texte consent un effort important pour faire en sorte qu’il n’y ait plus de sorties sèches : le dispositif de libération sous contrainte ; l’embauche de 1 000 conseillers d’insertion et de probation supplémentaires, qui portera les effectifs des services d’insertion et de probation (SPIP) à 5 000 agents, soit un effort équivalent à 25 % des effectifs ; l’association des forces de police et de gendarmerie au suivi des sortants de prison. On peut s’étonner que dans un pays comme le nôtre, les services de police et de gendarmerie ne soient informés ni des sorties de prison, sauf dans certains cas, ni des interdictions qui pèsent sur les sortants. Il y a là un grave dysfonctionnement. Nous avons besoin d’une coopération entre les services de police et la justice.
Le texte met en place cette coopération, par le biais de l’inscription au fichier des personnes recherchées, qui est notamment consulté lors des contrôles routiers. Seront désormais inscrites sur ce fichier les interdictions qui pèsent sur un certain nombre de condamnés en milieu ouvert et de sortants de prison.
Comme vous le verrez au travers des amendements, il me semble nécessaire d’aller plus loin et d’organiser la coopération entre les services de police et la justice. Celle-ci pourrait se faire au sein des états-majors de sécurité, qui sont l’une des cellules des conseils départementaux de prévention de la délinquance, et des cellules de coordination des zones de sécurité prioritaires. Dans certains cas, il pourrait également être utile de vérifier ce que font les sortants de prison. Je propose donc de mettre en place de la géolocalisation et des écoutes téléphoniques pour certains sortants de prison.
Pour éviter les sorties sèches, et pour éviter que certains n’exécutent leur peine jusqu’au bout, en refusant toute mesure d’aménagement de fin de peine, dans le but d’échapper à un contrôle et à un suivi à la sortie, je vous proposerai un mécanisme de conditionnalité du crédit de réduction de peine. Le juge aura ainsi la possibilité de révoquer le crédit de réduction de peine en cas de violation de certaines interdictions qu’il aura posées avant la sortie.
Le troisième volet important du texte concerne l’individualisation : nous supprimons les automatismes. Je précise qu’il s’agit non pas d’une espèce d’acharnement idéologique contre les peines plancher, mais de la prise en compte du réel. Les peines plancher ont représenté 42 000 condamnations sur cinq ans. Dans le même temps, les tribunaux correctionnels rendaient 3 millions de décisions. Statistiquement, nous sommes donc passés à côté de l’objectif visé. Là encore, on s’est fondé sur la notion de récidive, qui n’a guère de sens en matière correctionnelle. Je l’ai expliqué tout à l’heure, récidive et réitération ne sont pas la même chose. Les chiffres nous le confirment : en 2010, 52 993 personnes ont été condamnées en récidive et 134 799 en réitération. Le mécanisme des peines plancher aboutit donc à poursuivre artificiellement les récidivistes plutôt que les réitérants. On ne peut fonder une politique pénale sur ces concepts.
La fin de l’automaticité en matière de révocation des sursis simples est un mécanisme important. Certaines peines ne sont pas inscrites au casier judiciaire. Lorsque le juge condamne à nouveau, il révoque donc sans le savoir un sursis simple, ce qui aboutit à des situations difficiles. J’ai passé une matinée dans le cabinet d’un JAP. Est arrivé un homme qui avait eu quelques démêlés avec la justice et qui, pour reprendre une expression populaire, n’était sans doute pas un enfant de chœur. Incarcéré en 2009, il avait effectué dix-huit mois de prison, à raison d’un an plus six mois. Pour une raison incompréhensible, un sursis de 2006 n’avait pas été ramené à exécution. Début 2014, il a donc été convoqué par le JAP. « Monsieur, lui a-t-on dit, il ne semble pas que ce sursis ait été mis à exécution, alors qu’il a été révoqué par la peine de 2009. » Après vérification auprès du greffe de la prison, on a constaté qu’en effet, cette peine n’avait pas été exécutée. L’intéressé a donc effectué cette année une peine d’incarcération d’un mois pour une condamnation datant de 2006. Il n’a pas compris que huit ans après, alors que sa situation avait grandement évolué, on vienne lui demander d’exécuter cette peine. Dans le cas présent, la situation n’était pas dramatique ; mais dans certains cas, elle peut l’être. C’est un dysfonctionnement, et c’est pourquoi nous avons prévu que le sursis ne soit révoqué que lorsque le juge le dira : les mécanismes automatiques disparaissent.
Nous mettons en place la contrainte pénale, qui a tant fait jaser. N’oublions pas que selon l’étude d’impact, elle s’appliquera à environ 20 000 personnes, à rapprocher des 160 000 condamnées chaque année à des sursis avec mise à l’épreuve.
Nous reviendrons sur les amendements dans le cours de la discussion. En ce qui concerne l’exécution de la peine, nous tendons à aligner le régime des récidivistes sur celui des non-récidivistes, pour des raisons qui ont déjà été développées, et notamment parce que nous avons besoin de suivre ces personnes à l’extérieur.
Puissions-nous adopter à une large majorité ce texte qui se veut un début de prise en compte du réel, c’est-à-dire des flux, dans un système de justice, de police et de prisons qui a bien besoin d’être rénové.
M. Georges Fenech. Vous avez qualifié certaines critiques d’inqualifiables, madame la garde des Sceaux. Souffrez néanmoins d’en entendre certaines qui reflètent très largement l’opinion publique. Rappelons que, selon tous les sondages, 75 % des Français sont hostiles à votre réforme.
Avant d’évoquer les deux mesures phares du texte, à savoir la suppression des peines plancher et l’instauration de la nouvelle peine baptisée contrainte pénale, permettez-moi de faire quelques observations préliminaires.
Je relève d’abord que l’examen de ce projet a été opportunément repoussé après les élections municipales et les élections européennes. Il est vrai que les sondages lui étaient très défavorables. Du reste, cela n’a pas évité la déroute de la majorité lors de ces deux scrutins. Je vous suggère donc de tenir compte de ce désaveu infligé à la politique du Gouvernement, dont votre politique pénale est l’un des enjeux les plus emblématiques, pour retirer ce projet de loi de l’ordre du jour. Il n’apporte aucune plus-value, introduit de la complexité, repose sur un certain angélisme et adresse un message de laxisme dangereux pour la sécurité de nos concitoyens.
Que M. le président de la Commission veuille bien me pardonner de rappeler une de ses déclarations, selon laquelle mieux vaut voter les textes qui font polémique lorsque les Français sont en maillot de bain. Or ce texte fait polémique. Si toutefois, madame la garde des Sceaux, vous vous obstinez à le défendre, si vous persistez dans une forme d’aveuglement idéologique, alors croyez-moi, les députés de l’opposition – certes peu nombreux ce matin – seront au rendez-vous lors de son examen en séance publique. Mais je remarque que la dévitalisation de la sanction pénale, sous-jacente à ce projet, intervient à l’heure où l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales enregistre une envolée de la délinquance. Dès lors, était-il opportun d’envoyer en direction de sa frange la plus endurcie un tel message de laxisme ?
Je rappelle les déclarations faites le 18 décembre 2013 par le général Bertrand Soubelet devant la mission d’information sur la sécurité à laquelle j’appartiens : « Quand vous lâchez 65 % de ceux qui se sont rendus coupables d’un certain nombre d’exactions, comment voulez-vous que les chiffres baissent ? ». On ne peut être plus clair sur l’état de découragement des forces de l’ordre.
C’est sans doute, d’ailleurs, l’une des raisons de l’affrontement qui vous a opposée, tout l’été 2013, à votre collègue alors en charge de l’Intérieur, Manuel Valls, lequel avait alerté le président de la République pour dénoncer un texte reposant « sur un socle de légitimité fragile » et fustiger « le bref délai » dans lequel avait été conduite la réflexion au sein de la conférence dite « de consensus ». En guise de conférence de consensus, nous avons d’ailleurs plutôt assisté à une conférence de « préconvaincus », soigneusement triés sur le volet pour atteindre un seul objectif : donner un caractère pseudo-scientifique au projet de loi. Les associations de victimes s’en sont d’ailleurs publiquement offusquées.
Force est de constater qu’une fois devenu Premier ministre, Manuel Valls n’exprime curieusement plus les mêmes objections à l’égard du texte. Les Français apprécieront cette volte-face, véritable renoncement à assurer la sécurité des Français.
J’en arrive, madame la ministre, à l’examen des deux mesures phares de votre projet : la suppression des peines plancher et l’institution de la contrainte pénale.
Alors que les peines plancher correspondent à une logique de graduation de la peine, applicable depuis le primo-délinquant jusqu’au récidiviste et au multi-récidiviste, vous avancez trois arguments pour justifier leur suppression.
Selon vous, ces peines seraient d’abord à bannir comme étant quasi automatiques, voire automatiques, et donc contraires au principe de l’individualisation des peines et de la libre appréciation du juge. Mais si tel avait été le cas, à coup sûr, le dispositif aurait été censuré par le Conseil constitutionnel. Or celui-ci a pourtant jugé, le 9 août 2007, que l’instauration des peines minimales ne portait atteinte ni au principe de nécessité ni au principe d’individualisation des peines.
En réalité, la loi du 10 août 2007 permet au juge de descendre en dessous du seuil légal en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur, ou lorsqu’il constate des efforts sérieux de réinsertion. La seule obligation du juge est de motiver sa décision – ce qui est bien le moins. D’ailleurs, l’application de cette loi est devenue plus rare depuis son entrée en vigueur : elle a concerné 50 % des situations éligibles en 2007, 43 % en 2008, 41 % en 2009, 38 % en 2010 et 37 % en 2011. Une peine éligible sur trois tient donc compte de l’état de récidive. Monsieur le rapporteur, si vous jugez le dispositif insatisfaisant en raison du caractère trop précis de la notion de récidive, rien ne vous empêchait d’étendre son application aux faits de réitération. C’est d’ailleurs le sens d’un amendement présenté par le groupe UMP.
On le voit, l’argument de l’automaticité est un faux prétexte pour masquer votre véritable intention – et cela fait sans doute partie des critiques « inqualifiables » – : vous avez l’intention d’éviter l’emprisonnement et de vider les prisons. Oui, monsieur le rapporteur, je crois qu’il faut adapter notre parc immobilier pénitentiaire au niveau de la délinquance que connaît notre pays, et non pas adapter la lutte contre la délinquance aux moyens dont dispose l’administration pénitentiaire.
Il est d’ailleurs étonnant d’entendre parler systématiquement de « surpopulation carcérale ». Est-ce que l’on parle de « surpopulation médicale » ? Non, l’expression employée est : « sous-équipement médical ». C’est aussi le cas en matière pénale : nous faisons face à un cruel sous-équipement carcéral que vous ne voulez pas prendre en compte.
Les Français ne s’y trompent pas, d’ailleurs. L’idée, pour le moins paradoxale, qu’un texte affichant l’objectif de lutter contre la récidive doit prévoir la suppression des sanctions minimales pour les récidivistes n’a pas convaincu l’opinion, comme je viens de le rappeler.
Je constate au passage – et c’est l’un des volets les plus critiquables du projet de loi – que vous souhaitez rendre automatique l’examen d’une libération conditionnelle aux deux tiers de la peine, ce que vous appelez d’une jolie formule le rendez-vous avec le juge d’application des peines. Mais pourquoi vouloir rendre un tel rendez-vous automatique si vous êtes, par principe, opposés à l’automaticité ? Le même principe serait-il donc acceptable pour la sortie de prison et non pour l’entrée ? Nous sommes en pleine démagogie.
Autre critique que vous adressez aux peines plancher : celles-ci seraient à l’origine d’une surpopulation carcérale par l’effet de l’allongement de la durée des peines. Mais cet allongement est bien le but recherché, car un récidiviste doit être condamné plus sévèrement qu’un primo-délinquant. Il est en effet établi qu’environ 50 % des infractions sont le fait de seulement 5 % de délinquants les plus endurcis. Je sais que vous contestez cette analyse, selon vous inventée par Nicolas Sarkozy lors d’un discours à Grenoble. C’est du moins ce que vous avez expliqué à l’occasion d’une de vos nombreuses conférences de presse – en dépit des usages, vous avez en effet assuré de votre projet de loi un « service avant vente » pour tenter de désamorcer les critiques. Mais en réalité, ces chiffres viennent d’une étude menée en Grande-Bretagne – dont la situation est comparable à celle de la France – et sont le résultat du travail d’un sociologue-criminologue, Jerry Ratcliffe, confirmé par un criminologue français parfaitement respectable, Sebastian Roché, lequel explique que la récidive est le fait d’environ 5 % seulement des délinquants.
Il faut rappeler que l’on n’incarcère pas plus en France qu’ailleurs. Alors que le taux de détention, en Europe, est de 122 incarcérés pour 100 000 habitants, il est de 100 en France, de 130 en Espagne, de 150 au Royaume-Uni et de 210 en Pologne. La prison ferme représente aujourd’hui, en France, seulement 17 % des condamnations pénales. Il s’agit d’une réalité statistique objective et indiscutable, même si je sais que vous la discutez en faisant appel aux anciens pays du bloc soviétique – lesquels incarcèrent beaucoup, paraît-il.
Le phénomène de surpopulation carcérale, madame la ministre, est la conséquence de votre refus d’agrandir le parc pénitentiaire et de nous mettre ainsi aux normes européennes. En 2011, la France comptait 56 562 places, contre 75 647 en Espagne, 77 689 en Allemagne et 96 158 en Grande-Bretagne : on voit bien la différence.
Votre troisième argument est de prétendre que les peines plancher n’ont en rien fait reculer la récidive. C’est ce que vous avez déclaré le 22 août 2013 : « Aujourd’hui, nous connaissons un taux de récidive légale de plus de 57 %. […] Non seulement le taux de récidive n’a cessé d’augmenter, mais les peines plancher l’ont aggravé. » Pour justifier votre analyse, vous vous appuyez sur une enquête de 2011 démontrant que les sortants de prison, depuis 2002, ont récidivé à proportion de 59 %. Mais aucune étude similaire n’ayant été réalisée depuis 2007, date de l’institution des peines plancher, on voit mal comment vous pouvez affirmer que le taux de « recondamnation » a grimpé ces cinq dernières années.
En réalité, et vous l’avez reconnu vous-même, la récidive légale est en hausse constante depuis des années : 12 % de récidive en 2011, contre 4,4 % en 2004. Je vous le concède : on ne peut pas dire que les peines plancher, à elles seules, ont réussi à enrayer la hausse de la récidive. Mais vous ne pouvez pas dire non plus qu’elles ont conduit à son aggravation.
J’en viens à la deuxième mesure phare du projet de loi, la contrainte pénale. Qu’y a-t-il de nouveau, sinon un habillage de l’existant : sursis avec mise à l’épreuve, travaux d’intérêt général, surveillance électronique, injonction de soins, etc ? Son véritable objet, là encore, est de vider les prisons en évitant de les remplir en amont.
J’appelle d’ailleurs votre attention sur les risques réels d’inconstitutionnalité que présente la contrainte pénale. Je ne suis pas le seul, puisque Robert Badinter l’a fait également. Vous portez en effet atteinte par ce dispositif à trois principes généraux du droit : celui du non bis in idem, selon lequel on ne juge pas deux fois pour les mêmes faits ; le principe de l’interdiction des peines indéterminées ; et l’égalité des citoyens devant la peine. Parce qu’il bafoue ces trois grands principes, ce texte risque donc d’être censuré par le Conseil constitutionnel. C’est pourquoi je présenterai en séance une motion de rejet préalable
Le projet de loi initial prévoyait par ailleurs un mécanisme s’apparentant, pour les condamnés ayant purgé leur peine, au droit opposable, ce qui aurait eu pour effet de leur donner plus de droits – droit au logement, droit au travail, etc. – qu’aux citoyens honnêtes, grâce à une mise en commun des moyens de l’État, des collectivités locales et des associations. Retiré du projet de loi, ce dispositif réapparaît aujourd’hui sous la forme d’un amendement présenté par notre collègue Dominique Raimbourg. Nous reviendrons longuement sur cette proposition qui dépasse tout ce que l’on aurait pu imaginer et nous fait perdre nos repères. Il n’est pas question d’imaginer une seconde que puisse être instauré un dispositif plus favorable, en termes de droits sociaux, aux condamnés qu’aux honnêtes citoyens.
En définitive, madame la ministre, votre projet s’inscrit à contre-courant des attentes légitimes des Français. Il s’inspire d’une idéologie permissive et déresponsabilisante – le délinquant est avant tout envisagé comme une victime de la société – et d’une philosophie dangereuse, qui entend rééduquer les hommes avant de juger les faits. En effet, la contrainte pénale, qui peut, de prime abord, paraître plus douce que l’emprisonnement puisqu’elle n’est pas normée par la loi, pourrait tout aussi bien se révéler comme une véritable forme de contrôle social infligé à un individu pendant cinq ans de sa vie. Enfin, ce projet promeut un message intentionnellement anti-carcéral, ce qui aura pour effet d’envoyer un signal d’impunité aux récidivistes. D’ailleurs, notre collègue Dominique Raimbourg a indiqué que si ce texte n’avait pas pour but de vider les prisons, la conséquence serait néanmoins celle-là. De fait, l’étude d’impact prévoit qu’environ 20 000 détenus sortiront dans l’année suivant l’entrée en application de la loi : un détenu sur trois se retrouverait donc en liberté.
Pour toutes ces raisons, madame la ministre, le groupe UMP déposera une série d’amendements de suppression et votera contre l’ensemble d’un projet de loi totalement inopérant pour lutter contre la récidive.
M. Alain Tourret. Ce projet de loi très attendu par le milieu judiciaire, par les victimes et par la société tout entière, nous donne l’occasion d’opposer deux philosophies totalement différentes. Je pensais d’ailleurs que nos collègues de droite seraient plus nombreux : visiblement, l’affaire Bygmalion a encore frappé…
M. Philippe Gosselin. Pour la plupart d’entre nous, il n’est pas simple d’assister aussi tôt, un mardi, à une réunion de la Commission.
M. Alain Tourret. Cela ne l’est pas pour nous non plus, et pourtant nous avons fait le choix d’être présents, compte tenu de l’importance du sujet abordé aujourd’hui.
Le principe essentiel de la justice, qu’il s’agisse de sanction, de protection de la société ou de réinsertion, est celui de l’individualisation. Nulle justice ne peut en effet être rendue sans respecter ce principe, c’est-à-dire sans prendre en compte la personnalité de l’individu fautif et la gravité de l’acte commis. Or ce principe est incompatible avec l’existence d’automatismes. C’est pourquoi, à titre personnel, je suis opposé à toute sanction automatique, qu’elle soit administrative ou judiciaire, lorsqu’elle n’est pas étudiée par le magistrat et justifiée par une motivation.
C’est, me semble-t-il, un des points sur lesquels notre opposition avec la droite peut être la plus grande. La droite croit que, grâce aux peines plancher et aux automatismes, elle parviendra à résoudre le problème qui lui fait peur, celui de la réitération d’un certain nombre d’infractions. Pour ma part, je revendique un acharnement idéologique contre les peines plancher. On ne peut être plus clair ! Elles sont contraires à toute vision que je peux avoir de la société et de la justice. Je suis totalement opposé à tout ce qui peut conduire à introduire une forme d’automatisme dans le prononcé de la peine.
Si encore cela servait à quelque chose ! Mais, si on peut constater une augmentation très sensible du nombre de personnes incarcérées, celle-ci ne s’est pas traduite par une diminution sensible des infractions. Dès lors, je suis bien obligé d’en conclure que ce dispositif n’a pas servi à grand-chose, si ce n’est entasser des personnes en prison dans des conditions qui ne permettent plus de respecter leur dignité.
N’oublions jamais, en effet, qu’un individu incarcéré doit être respecté et garder sa dignité, faute de quoi il sera encore plus enclin à la réitération des infractions.
Cela nous amène à réfléchir à la philosophie de l’incarcération. Historien de formation, j’ai voulu comprendre pourquoi il y avait si peu de personnes incarcérées dans les prisons du royaume ; pourquoi, lors de la prise de la Bastille, le bâtiment ne contenait que sept détenus. Au fond, l’incarcération est la solution que la IIIe République, soucieuse d’instaurer un ordre dur, a cru trouver à un certain nombre de problèmes. Mais c’est totalement faux : l’incarcération n’est que le moyen de mettre en contact des individus dangereux dans ce que l’on a pu appeler l’école du crime. Et qu’on le veuille ou non, cette situation les conduit vers la réitération et la récidive. Plus vous mettez des gens en prison, plus vous les poussez à retomber dans la criminalité, d’autant que, faute des moyens nécessaires pour les accompagner, la plupart des condamnés ayant purgé une peine relativement courte font l’objet d’une sortie « sèche ». Il faut donc privilégier au maximum les alternatives à la prison.
C’est d’ailleurs ce qu’avait compris Mme Rachida Dati : elle a fait preuve d’intelligence et de sens de l’humain en étendant aux personnes condamnées à une peine de moins de deux ans de prison, au lieu d’un, la possibilité d’obtenir un aménagement de peine. Je remercie Mme Dati et je soutiendrai tout amendement allant dans le sens de ce qu’elle préconisait à l’époque.
Je souhaite maintenant aborder la situation des hommes et des femmes vis-à-vis de la prison, de la récidive et de l’incarcération. En effet, la prison compte 97,5 % d’hommes et 2,5 % de femmes, et le taux de récidive est quasiment nul chez les femmes. Une telle différence, à l’heure où nous parlons d’égalité entre les sexes, ne peut que nous interpeller.
Je ne peux pas admettre de voir des femmes enceintes en prison. Chacun sait, en effet, que l’incarcération d’une femme enceinte a des conséquences sur l’enfant qu’elle porte. Comment peut-on défendre la condamnation d’enfants à naître, entre trois et neuf mois après leur conception ? C’est insupportable ! L’humanisme devrait nous conduire à interdire l’incarcération d’une femme enceinte.
Je demande à tous mes collègues de visiter des prisons pour femmes – je sais qu’il existe des parlementaires très sensibles à ces questions, quel que soit leur engagement politique. À la prison de Rennes, où je m’étais rendu avec Jacques Floch et Catherine Tasca, j’ai visité les couloirs où sont installées les mamans et leurs enfants jusqu’au moment où ces derniers leur seront retirés. Celui qui n’a pas vu cela – ces malheureuses mamans enfermées et leurs gamins qui piaillent – ne peut pas comprendre à quel point il s’agit d’une infamie. Les études démontrent en effet que l’enfant prend très rapidement conscience de son incarcération.
Nos collègues italiens ayant beaucoup travaillé sur cette question, je me suis battu, en 1998 et en 2000, pour demander que la loi française s’inspire de la leur. À l’époque, la garde des Sceaux, Mme Guigou, ne m’a guère entendu. Il faut donc s’emparer à nouveau du sujet. Est-il acceptable dans notre société que la mère d’un enfant de moins de dix-huit mois soit incarcérée avec ce dernier ? N’existe-t-il pas, pour elle comme pour la femme enceinte, une autre solution, comme l’assignation à domicile, le bracelet électronique, le placement sous contrainte dans d’autres lieux ? J’en appelle à vos qualités de cœur, madame la ministre, ainsi qu’à celles du président et du rapporteur, afin de trouver une solution à ce problème, d’autant qu’il ne concerne qu’environ 50 personnes.
Mme Colette Capdevielle. Ce texte, qui marquera un tournant dans l’histoire du droit pénal français, entre dans la catégorie des textes fondateurs du droit de la peine. Il vient après une pause législative de deux ans qui a confirmé l’échec de toutes les politiques de droite, marquées par l’affichage, la démagogie, le populisme pénal, l’outrance, l’incohérence.
Les faits et chiffres de la réalité carcérale parlent pour nous, et contre les idées reçues : la prison d’aujourd’hui, la prison vue comme châtiment, voire comme purgatoire, est un échec. C’est l’échec d’une société moderne, qui s’évertue à croire que l’incarcération opère telle une potion magique, de façon salutaire et définitive, sur les personnes qui se sont rendues coupables d’infractions, et que ces dernières reprendront le cours d’une vie tranquille et rangée.
Cette conception de la peine de prison, éculée mais toujours revendiquée par l’ancienne majorité, n’a pas sa place au XXIe siècle.
Le groupe socialiste, madame la garde des Sceaux, soutient la méthode que vous avez choisie : la conférence de consensus, le dialogue, l’élaboration d’un projet de loi fondé sur de solides travaux théoriques et doctrinaux. Et il vous félicite pour le volontarisme dont vous faites preuve pour le défendre, non seulement ici, mais aussi dans les territoires et auprès du grand public.
L’opinion publique, parlons-en, monsieur Fenech ! Vous savez bien que l’on peut lui faire dire, selon la façon de poser la question, une chose et son contraire. En réalité, ce que veut l’opinion, c’est une action publique efficace. Or c’est justement l’objectif de ce texte. Comme vous l’avez affirmé à plusieurs reprises, madame la garde des Sceaux, nous ne cherchons pas à faire toujours plus, mais à faire différemment, à faire mieux.
Monsieur le rapporteur, vous avez aussi beaucoup et bien travaillé, guidé par un souci constant de pragmatisme et d’efficacité. Vous avez fait preuve de patience et d’imagination, vous avez su écouter et analyser, et vous êtes désormais en mesure de proposer des amendements pouvant enrichir le projet de loi sans en remettre en cause la philosophie initiale.
Le groupe SRC retient trois points fondamentaux dans la première partie du texte.
Tout d’abord, la peine est enfin clairement définie. Placée symboliquement en tête du titre III du livre Ier du code pénal, la nouvelle définition permet de clarifier et de hiérarchiser les fonctions complémentaires de la peine, qu’elles soient sociales ou individuelles.
L’étude d’impact est très précise à ce sujet : la peine doit réparer le dommage causé à la société et éviter que la réponse pénale ne l’aggrave. La sanction et la réinsertion sont compatibles ; elles visent à amener la personne condamnée à intégrer l’absolue nécessité de ne plus transgresser les règles et les normes sociales.
De son côté, la victime est mieux considérée grâce à la prise en compte de ses droits et non plus de ses seuls intérêts.
Ensuite, ce texte restaure les principes fondamentaux du droit pénal : l’individualisation, la motivation, l’ajournement, l’abrogation des automatismes et plus particulièrement des peines plancher.
Le principe d’individualisation des peines a depuis peu valeur constitutionnelle. Il est donc légitime qu’il figure clairement dans le code pénal.
Quant à l’article 3 du projet de loi, il renforce deux principes fondamentaux du droit pénal, en obligeant à motiver les peines d’emprisonnement sans sursis et en faisant de l’emprisonnement le dernier recours en matière correctionnelle.
Motiver une décision, c’est réfléchir, se positionner, argumenter, s’interroger. Une décision motivée, bien motivée et spécialement motivée a plus de chances d’être mieux comprise et mieux acceptée par tous les acteurs du procès pénal, qu’il s’agisse des enquêteurs, des auteurs, de la partie poursuivante, du plaignant ou des services de probation et ce, que le prévenu soit primo-délinquant ou qu’il ait été condamné à plusieurs reprises. Bien des recours en appel pourraient être ainsi évités si les décisions privatives de liberté étaient motivées, tant en ce qui concerne la culpabilité que la sanction prononcée.
L’obligation de motivation est d’ailleurs clairement précisée : « au regard des faits de l’espèce et de la personnalité de leur auteur ainsi que de sa situation », obligeant ainsi le juge à épuiser toutes les possibilités offertes par la loi, en termes d’éventail de peines, avant de prononcer une peine ferme. Il s’agit là d’une garantie pour tous les justiciables concernés.
Quant à l’ajournement du prononcé de la peine, il est un nouvel outil destiné à mieux personnaliser, adapter et affiner la sanction, à faire du « cousu main », notamment lorsque la juridiction saisie dispose de peu ou pas d’éléments pour prononcer la peine la plus efficace. C’est le cas lors des audiences de comparutions immédiates, de plus en plus fréquentes et « grandes pourvoyeuses d’incarcérations », pour reprendre les termes de Dominique Raimbourg.
Le secteur associatif socio-judiciaire pourrait légitimement être mandaté, au même titre que le service pénitentiaire d’insertion et de probation, pour conduire des mesures d’enquête aux fins d’investigations complémentaires sur la personnalité et la situation du prévenu, ou de contrainte pénale.
Cette césure du procès aura bien d’autres vertus : vérifier la volonté d’amendement, investiguer sur la personnalité, vérifier les garanties de représentation, indemniser la victime.
C’est d’ailleurs pour garantir les droits des victimes que je soutiendrai, au nom du groupe, un amendement visant à permettre sans délai son indemnisation partielle ou totale.
De nombreux pays appliquent depuis plusieurs années et avec succès cette césure du procès pénal, en ciblant des publics prioritaires sensibles à la réitération. Une expérimentation inspirée du modèle canadien est d’ailleurs menée actuellement à Bobigny auprès des toxicomanes. Il serait intéressant d’en faire une évaluation précise avant, le cas échéant, de généraliser à l’ensemble du territoire ce type de dispositif.
S’agissant des peines plancher, force est de constater qu’après sept ans d’application, leur caractère dissuasif est bien à la peine.
De moins en moins prononcées par les juridictions pénales, les peines plancher ont fait augmenter les durées d’incarcération. Le nombre de détenus aggrave de facto les mauvaises conditions d’incarcération, ce qui prive ceux qui ont purgé leur peine de la possibilité de se préparer à la sortie. En outre, la complexité des textes et le caractère aléatoire de leur application en font une peine inique et incomprise de l’opinion publique.
Il en est de même pour le sursis simple, dont les conditions de révocation, particulièrement rigides, contredisent le principe de l’individualisation des peines.
En abrogeant les automatismes, on évite les oublis, les erreurs, et l’on redonne au juge toute liberté d’appréciation dans le choix de la juste peine. On remet enfin le juge à une place qu’il n’aurait jamais dû quitter.
J’en viens à la disposition figurant au cœur du projet de loi, celle de la contrainte pénale. Il s’agit bien d’une peine nouvelle, totalement autonome de la peine d’emprisonnement, et qui a vocation à devenir à terme – du moins nous l’espérons – la peine de référence pour tous les délits. Dans le texte soumis à notre appréciation, la contrainte pénale s’applique seulement aux délits punis au plus de cinq ans d’emprisonnement, mais en cohérence avec les autres peines, et par souci d’efficacité, je proposerai qu’elle soit étendue à tous les délits, car elle s’apparente à un suivi très renforcé.
La durée de la contrainte pénale sera fixée par la juridiction de jugement et comprise entre six mois et cinq ans. La mise à exécution de son contenu se fera sous le contrôle du juge d’application des peines, après évaluation de la situation et de la personnalité du condamné. À nouveau, l’objectif est d’assurer l’individualisation de la peine.
Cette évaluation préalable, très affinée, à laquelle notre système judiciaire n’est pas habitué, est une nouveauté. Le suivi méticuleux auquel elle donnera lieu est la clé du succès de la réforme, le moyen d’éviter la commission de nouvelles infractions. Cela implique un effort dans la formation initiale et continue des personnels de probation.
Vous l’aurez compris, madame la garde des Sceaux, la majorité parlementaire dans son intégralité – mais aussi, je l’espère, les parlementaires les plus progressistes de l’opposition et tous les républicains sachant se détacher de vaines et dangereuses polémiques politiciennes – soutiendra sans réserve ce projet de loi novateur, ce projet qui fait appel à notre intelligence. C’est au prix de cet effort et du renoncement aux illusions que nous parviendrons à restaurer la confiance, à réconcilier tous les maillons de la chaîne pénale et à réduire la délinquance de façon à favoriser le mieux-vivre ensemble.
M. Michel Zumkeller. Vous avez parlé, monsieur le rapporteur, de « constat attristant », de « malaise de la justice » : c’est un diagnostic que nous pouvons partager. La question est de savoir si ce texte est en mesure de lutter contre un tel malaise, lequel n’est pas sain pour une démocratie. Le groupe UDI, malheureusement, éprouve quelques craintes sur ce sujet.
Tout d’abord, le texte ne propose qu’un angle d’attaque, cette fameuse surpopulation carcérale. Tout en reconnaissant que la prison n’est qu’une option parmi de nombreuses autres, nous pensons tout de même que la sanction est importante.
Par ailleurs, il existe d’autres enjeux, le premier étant que les peines soient réellement exécutées : c’est la première réponse que l’on doit apporter aux victimes. Or, sur ce point, le projet de loi me paraît un peu faible. Au cours de la précédente législature, j’ai signé un rapport sur les bureaux d’exécution des peines : il serait utile de renforcer ce dispositif afin de mieux faire comprendre au justiciable la nature du geste commis et de montrer aux victimes qu’une vraie sanction est prononcée.
D’autres mesures proposées – la contrainte pénale, l’examen automatique de la libération conditionnelle aux deux tiers de la peine, la suppression des peines plancher – sont de nature à nous inquiéter, car elles ne vont pas dans le sens d’une reconnaissance de la sanction.
Vous affirmez que l’échelle des peines n’est pas modifiée, et vous souhaitez confier à une personnalité la réflexion sur ce sujet important. Ne serait-il pas temps de remettre à plat notre système judiciaire, d’organiser, à l’instar du Grenelle de l’environnement, un « Vendôme de la justice » ? Notre système, en tout cas, le mérite. Les juges, en effet, font un travail insuffisamment reconnu. Il serait donc utile que les maillons de la chaîne pénale prennent le temps de réfléchir à sa reconstruction. Plutôt que d’empiler les réformes, comme nous avons d’ailleurs contribué à le faire, et plutôt que de faire une réforme de plus, il serait souhaitable de tout remettre à plat afin de lutter contre ce fameux malaise de la justice.
Mme Élisabeth Pochon. Nous étudions enfin le projet de loi relatif à la lutte contre la récidive et à l’individualisation des peines. Sur ce sujet, j’appelle nos collègues de l’opposition à faire preuve de modestie et à éviter de nous donner des leçons, tant les mesures adoptées lors de la dernière législature ont donné de faibles résultats. Ces mesures ont affecté le lien social, et nous en payons le prix quotidiennement, en particulier ces temps-ci.
C’est face à ce constat de l’échec de la politique pénale menée ces dernières années et d’une machine judiciaire éreintée par les dispositions successives que nous nous apprêtons à agir.
Le quinquennat précédent s’est caractérisé par une inflation législative, des tensions, une déstabilisation des magistrats et des personnels de justice, sans que cela se traduise par une plus grande efficacité de la lutte contre la récidive ou une réduction du sentiment d’insécurité des Français. Cette approche de la justice n’a fait exacerber les divisions en matière de délinquance et de réponse pénale, au point d’emporter le débat public au-delà de toute rationalité : dans ces conditions, toute volonté de réfléchir autrement à ces questions est assimilée à un insupportable laxisme.
On ne peut continuer à faire croire que la droite prendrait soin des victimes et sanctionne, tandis que la gauche se soucierait d’abord des délinquants en veillant à leur trouver des excuses. Il faut se tenir éloigné de ces clivages dépassés, de ces dogmatismes, de ces jugements à l’emporte-pièce.
Ce qui anime la majorité de gauche autour de ce projet de loi, c’est la recherche d’une plus grande efficacité de la justice pénale et la volonté de dépassionner le débat, afin de réconcilier enfin les Français et la justice. Nous revendiquons cet esprit de responsabilité par égard pour tous les citoyens et au nom d’une société apaisée.
Nous voulons une réponse pénale juste, adaptée, rapide, et des sanctions proportionnées et efficaces. Nous voulons repenser le droit de la peine et l’exécution de celle-ci à partir de la question centrale de la prévention de la récidive, et sortir des injonctions contradictoires qui ont prévalu lors des précédents textes.
Ce projet de loi propose un régime de l’exécution des peines et renforce le suivi et le contrôle des personnes condamnées. La lutte contre la récidive est une priorité car celle-ci est la plaie de la politique pénale. La récidive fait peur, mais il faut que la société accepte le fait que sortir de la délinquance prend du temps et que la prison n’est pas toujours une solution.
La détention est une rupture sociale, familiale et professionnelle. La prison est parfois utile quand elle permet de « marquer le coup », mais suffit rarement. Il convient d’aider le délinquant à prendre une autre trajectoire. Laisser entendre qu’il suffirait de doubler les peines ou de créer des peines plancher pour les récidivistes est une erreur, voire une faute.
Les aménagements de peine ne sont pas des « faveurs » accordées aux détenus. Le faire croire, c’est duper la société, c’est nier l’utilité sociale de ces aménagements, ainsi que leur efficacité dans la lutte contre la récidive. On veut faire croire que le contrôle effectué par le juge et par les services de probation n’aurait pas de caractère contraignant, et que le condamné n’aurait pas à satisfaire à certaines obligations.
Afin de lutter efficacement contre la récidive, nous proposons d’empêcher les sorties de détenus sans préparation et sans suivi – ce que l’on appelle des sorties « sèches » – et de supprimer les mesures automatiques qui empêchent le juge et les conseillers de probation de travailler efficacement.
La sortie de prison des personnes détenues est aujourd’hui mal encadrée, faute d’être préparée suffisamment en amont : 80 % des détenus sortent de prison sans aucune mesure de contrôle ou de suivi. Résultat : 63 % des personnes qui sortent sans aménagement de peine et 39 % de celles qui sortent sous le régime de la libération conditionnelle font par la suite l’objet d’une nouvelle condamnation.
La réforme prévoit donc une procédure spécifique pour mieux encadrer ces sorties. Un dispositif de retour progressif et encadré à la liberté sera mis en place : la libération sous contrainte. Les détenus condamnés à une peine inférieure ou égale à cinq ans feront obligatoirement l’objet, aux deux tiers de la peine, d’un examen de leur situation sur le plan social et criminologique. En fonction du résultat de cet examen, et après avis de la commission d’application des peines, le jugera décidera de la libération sous contrainte ou du maintien en détention.
Ce texte appelle à la mobilisation générale. Il renforce le rôle des services de police et de gendarmerie dans le contrôle des obligations et des interdictions imposées aux personnes condamnées ou sous contrôle judiciaire, en complétant les informations devant figurer dans le fichier des personnes recherchées, et en leur permettant de procéder à des visites domiciliaires et de prendre des mesures de retenue.
Il incite également les services publics et les collectivités locales à participer aux programmes de réinsertion, car les justiciables et les condamnés ne sont pas les administrés du seul ministère de la Justice. La réforme inscrit dans la loi l’engagement des services de l’État et des collectivités territoriales en vue de favoriser l’accès des condamnés aux dispositifs d’insertion de droit commun. Je présenterai un amendement visant à associer également les parlementaires, en prévoyant leur participation aux conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD).
Il s’agit là d’une véritable réforme de la justice pénale, une réforme efficace qui ne joue ni sur les peurs ni sur la polarisation de la société, une réforme qui exprime notre confiance envers les magistrats et les personnels de la justice, de la police et de l’administration pénitentiaire. Son objectif est clair : huiler le mécanisme judiciaire.
L’efficacité d’une réforme pénale ne doit pas se juger seulement aux effets ponctuels qu’elle peut avoir sur l’opinion publique, mais à sa capacité à durer et à traverser les alternances politiques. Soyez assurés que ce sera le cas de celle-ci, et nous pouvons en être fiers.
Il convient de substituer à la culture de l’enfermement celle du contrôle : voilà l’objet de ce texte équilibré.
M. Philippe Goujon. Bien que vous considériez nos critiques comme « inqualifiables », madame la garde des Sceaux, je vais en rajouter.
Je partage l’analyse de mes collègues Zumkeller et Fenech, aussi bien sur le plan politique que sur le plan juridique. Ces critiques devraient conduire au retrait d’un texte qui ne peut que faire exploser la délinquance et la criminalité dans notre pays – qui ont déjà beaucoup augmenté récemment.
Il faut vous reconnaître, madame la garde des Sceaux, une certaine cohérence, puisque ce projet de loi s’inscrit dans le droit-fil de la circulaire de politique pénale du 19 septembre 2012, qui prescrivait aux procureurs de s’assurer que « les modalités d’exécution des peines de prison tiennent compte de l’état de surpeuplement des établissements pénitentiaires », du rapport de M. Dominique Raimbourg, qui ne proposait rien moins qu’un numerus clausus pour les prisons, et de la conférence dite « de consensus » sur la prévention de la récidive, qui considérait que la récidive faisait partie du parcours de réinsertion. Quoi de plus symptomatique de votre embarras à punir que l’abrogation par l’article 11 du titre préliminaire de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 et la suppression de toute référence à la sanction du condamné et au sens de la peine ?
Loin de la prévenir, ce texte favorisera la récidive.
En premier lieu, il abroge les peines plancher, dont le Conseil constitutionnel avait reconnu la conformité aux principes d’individualisation et de nécessité des peines. Pourtant, la proportion de peines minimales prononcées était identique en 2007, avant l’adoption de la loi, et en 2011 : de l’ordre de 40 %. Si, dans près de 60 % des cas, les juges s’écartent des quanta recommandés, les délinquants concernés sont des récidivistes, dont le profil justifie l’application d’une peine plancher. En outre, les juges recourent aux peines plancher de manière ciblée, puisque ces peines sont prononcées à plus de 60 % contre des auteurs de violences aux personnes et de délits sexuels.
Vous avez dit que cette mesure était insuffisante parce qu’elle ne concernait que les cas de récidive légale ; les amendements que nous proposons visent précisément à ce qu’elle s’applique aux cas de réitération d’infractions. À la fin de la précédente législature, une proposition de loi en ce sens avait d’ailleurs été adoptée en première lecture. C’est bien évidemment un tel outil pour lutter contre la délinquance qu’attendent nos concitoyens.
Il convient enfin de préciser que 40 % des prisonniers qui bénéficient d’une libération conditionnelle et 45 % des personnes condamnées à une peine alternative à la prison récidivent. Ces dispositifs ne sont pas la panacée ! Il serait par conséquent irresponsable de se priver d’un outil tel que les peines plancher dans le code pénal.
Le projet de loi va même encore plus loin, puisqu’il dispense les mineurs de la contrainte pénale, alors que ceux-ci étaient concernés par les peines plancher.
Nous pensons que vous faites fausse route. Ce projet prépare, non pas la réinsertion des condamnés, mais leur impunité. Il inverse la logique de l’amendement des condamnés, puisqu’en cas de nouvelle condamnation, le juge devra désormais motiver la révocation du sursis, et non plus son maintien : il n’y aura plus de probation. En outre, cela ne manquera pas d’alourdir la charge de travail et, partant, le risque d’erreur judiciaire. Il est très contestable d’altérer ainsi la nature du sursis et de priver les juges de cet outil, qui ne se distinguera plus de la peine de contrainte pénale.
Cette tendance à une limitation de l’autonomie de décision du juge se retrouve dans le fait qu’avant de prononcer une peine d’amende, le juge devra désormais obligatoirement tenir compte des ressources du délinquant, alors qu’il ne s’agissait auparavant que d’une faculté qui lui était offerte. Paradoxalement, on revient ainsi à une forme d’automaticité. On sait pourtant que nombre de délinquants organisent sciemment leur insolvabilité. Le rapporteur va encore plus loin en présentant des amendements prévoyant que le juge pourra réduire cette amende en cas de bon provisionnement et que les sommes non réclamées par les victimes iront, non pas aux associations de victimes, mais aux associations de contrôle judiciaire !
Ce texte s’appliquera même aux récidivistes et aux délinquants auteurs d’actes graves punis de cinq ans de prison, dont la peine pourra se voir écourtée par le juge au bout d’un an d’observation. Un amendement de Mme Capdevielle propose même que cela concerne tous les délits ! Et si le condamné récidive pendant qu’il effectue sa peine de contrainte pénale, il n’encourra d’emprisonnement ferme que pour une durée limitée à la moitié de celle-ci. Quel effet d’aubaine pour les délinquants : il leur suffira de bien se tenir pendant un an pour être relâchés ! Cela risque d’ailleurs de soulever des difficultés d’ordre constitutionnel, au regard du principe d’égalité devant la peine, puisque, pour un même délit, un condamné pourra bénéficier soit de la contrainte pénale, soit du sursis avec mise à l’épreuve.
Le texte favorise également la libération quasi automatique des détenus aux deux tiers de leur peine, y compris celle des délinquants dangereux condamnés à cinq ans de prison, voire à la réclusion criminelle à perpétuité.
Le manque de sérieux du projet se manifeste aussi à travers l’étude d’impact, qui prévoit de 16 000 à 60 000 condamnations à la contrainte pénale, ce qui reviendrait à « écluser » la totalité des 80 000 peines en attente d’application. De même, cette étude évalue le besoin de recrutement des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) à entre 210 et 954 conseillers, soit un rapport de 1 à 5. On peut s’interroger sur le coût de ces recrutements, qui pourrait aller jusqu’à 6 millions d’euros dans l’hypothèse haute. Quoi qu’il en soit, il sera difficile d’assurer le suivi de tous les condamnés que vous comptez placer sous le régime de la contrainte pénale. Ne risque-t-on pas de voir relâcher dans la nature, sans moyen de les contrôler, des milliers de condamnés aux profils criminels les plus variés ?
Dans une récente étude, Pierre Victor Tournier indiquait que 51 % des peines prononcées en 2012 comprennent de la prison et que, dans ces 51 %, seuls 21 % comportent de l’emprisonnement ferme, tandis que 30 % sont assortis d’un sursis simple ou d’un sursis avec mise à l’épreuve : on est loin d’une surinflation carcérale ! Il évoquait aussi certains dysfonctionnements : par exemple, les JAP reconnaissent qu’en région parisienne, il est impossible de procéder à un contrôle méticuleux des condamnés incarcérés. Les centres départementaux chargés de gérer les alertes ne disposent pas de permanence le week-end, et les JAP suivent chacun 120 dossiers, contre 20 au Canada – sans compter les délinquants qui peuvent récidiver sous bracelet électronique. Les recrutements que vous prévoyez seront-ils suffisants ?
Le texte risque d’être encore aggravé par les amendements de notre rapporteur, qui prévoient l’abrogation de la rétention de sûreté appliquée aux criminels les plus dangereux, ainsi que la dépénalisation des petits délits de masse – cela inclura-t-il l’usage de stupéfiants ?
M. le rapporteur. Vous faites erreur, monsieur le député : aucun de mes amendements ne prévoit l’abrogation de la rétention de sûreté.
M. Philippe Goujon. Veuillez m’excuser, monsieur le rapporteur : cet amendement est en effet présenté par vos alliés écologistes.
Pour conclure, cette réforme, combinée à des moyens probablement insuffisants, refuse de tirer la leçon des difficultés de suivi des personnes actuellement placées en aménagement de peine. Bref, tous les éléments sont réunis pour provoquer dans notre pays une nouvelle hausse de la criminalité, de la délinquance et du nombre de victimes.
M. Guy Geoffroy. Ce n’est pas, madame la ministre, en disqualifiant par avance ce que nous aurions à dire, et, monsieur le rapporteur, en réfutant la nature profondément idéologique de ce texte, que vous réussirez à convaincre l’opinion publique !
Au début du mois de juillet 2007, j’ai eu l’honneur d’être le rapporteur du projet de loi instituant des peines minimales d’emprisonnement en cas de récidive, ce que l’on a appelé le dispositif des « peines plancher ». À l’époque, plusieurs députés, pour certains encore présents, se sont opposés de toutes leurs forces à ce type de peines, au motif qu’elles étaient automatiques et qu’il s’agissait d’une violation fondamentale du principe d’individualisation des peines. Lorsque, quelques mois après, j’ai eu à mener avec Christophe Caresche l’habituel travail de contrôle de la mise en œuvre de la loi, nous avons abouti au constat inverse : les juridictions où nous nous sommes rendus nous ont déclaré que seulement 50 à 55 % de peines plancher étaient prononcées. On ne pouvait indiquer plus clairement qu’il n’existe pas d’automaticité de la peine ! Le dispositif se mettait alors en place. Depuis lors, nombre de magistrats m’ont fait savoir l’intérêt que ce dispositif présentait à leurs yeux, en dépit de tout ce qu’ils en avaient pensé a priori.
Vous ressortez aujourd’hui les mêmes arguments qu’il y a sept ans, bien qu’ils aient été totalement invalidés entre-temps ! Et vous prétendez, monsieur le rapporteur, ne pas faire œuvre idéologique ?
Il est vrai que pour justifier la suppression des peines plancher vous utilisez un argument bien paradoxal : vous affirmez qu’il ne sert à rien de les conserver puisqu’elles représentent une part extrêmement faible des peines prononcées et que leur impact est limité du fait qu’elles ne s’appliquent qu’à la récidive légale – sous-entendant que si elles étaient appliquées aux cas de réitération, ce serait plus cohérent. Et bien, nous allons vous aider à être cohérent ! Nos amendements visent à ce que les peines plancher, non seulement ne soient pas supprimées, mais qu’elles soient appliquées aux cas de réitération, et non pas seulement à ceux de récidive légale, qui correspondent à un nombre très faible de situations pénales.
Votre combat, exclusivement idéologique, est un mauvais combat. Je ne suis pas de ceux qui estiment que hors la prison il n’y a point de salut, mais en mettant les grands principes – dont vous n’avez pas le monopole – devant la réalité, vous commettez une bien mauvaise action contre la justice et contre notre pays tout entier. Le mieux serait que vous preniez le temps de réfléchir et que vous retiriez ce texte funeste.
M. Jacques Valax. Je vous remercie, madame la ministre, pour la qualité de votre exposé, et surtout pour le calme, la pondération, l’humanité et l’équilibre dont vous avez fait preuve, qui tranchent avec les propos excessifs de notre collègue Geoffroy. Je veux aussi saluer la persévérance et la rigueur intellectuelle de notre rapporteur, qui a produit un travail de fond étranger à tout esprit de polémique.
Ce texte rompt avec de vieux réflexes. À une époque pas si ancienne, l’émotion primait sur la raison : chaque fait divers, fortement médiatisé, était le prétexte à un nouveau texte de loi. Cela a rendu le système pénal complètement illisible et le plus grave, c’est que le sens de la peine s’est inexorablement perdu.
Le présent projet de loi entend remédier à cette situation. Il comprend deux volets : le premier rétablit le principe d’individualisation des peines, auquel je suis particulièrement attaché ; le second tend à prévenir la récidive, notamment en évitant les « sorties sèches » de prison. Ce projet a aussi la volonté de restituer aux magistrats leur rôle, dans toute sa puissance.
Nos débats devraient être l’occasion de dresser un bilan objectif de la politique judiciaire de notre pays. J’espère que l’on saura éviter les raccourcis, les postures idéologiques et les formules démagogiques dangereuses. Il faudra aussi lutter contre la désinformation, car nous en avons été victimes dès l’annonce du texte : non, il ne s’agit pas de vider les prisons ou de faire preuve de laxisme à l’égard des personnes qui commettent des crimes ou des délits ; oui, nous avons la préoccupation des victimes. L’essentiel n’est pas la sévérité, mais l’exécution effective d’une sanction adaptée, dans un délai raisonnable, et avec une prise en charge pertinente et proportionnée, afin que l’on puisse prévenir la récidive. C’est pourquoi j’estime que ce projet de loi va dans le bon sens.
M. Philippe Gosselin. Évitons les mauvais procès : nous avons tous à cœur l’efficacité de la justice, la recherche d’une réponse pénale adaptée et l’intérêt de la société. En revanche, nous avons sur ces sujets des points de vue différents – c’est le principe même de la démocratie.
Nous souhaitons tous prévenir la récidive, dans l’intérêt des victimes et de l’ensemble de la société, de même que nous sommes tous attachés au principe fondamental de notre droit qu’est l’individualisation des peines. En la matière, le présent projet de loi n’invente rien : ce principe est déjà appliqué – et vous le savez fort bien.
En revanche, vous comprendrez que nous éprouvions quelque inquiétude devant ce qui ressemble fort à une opération « portes ouvertes » dans les prisons. Ce texte masque en réalité la volonté de stopper le programme de construction des prisons qui avait été adopté durant la précédente législature. Il existe une surpopulation carcérale ; or, plutôt que d’apporter des solutions raisonnables, vous préférez casser le thermomètre.
J’ai visité il y a quelques semaines plusieurs établissements pénitentiaires de mon département. Les conditions de vie y sont indignes, avec des cellules qui accueillent jusqu’à douze personnes, entassées au sol sur des matelas. Quelles que soient la qualité de l’encadrement et la bonne volonté de chacun, il arrive un moment où le compte n’y est plus !
Je ne suis pas opposé par principe à des peines de substitution, comme le bracelet électronique ou des travaux d’intérêt général, mais on ne peut pas généraliser ces mesures, précisément à cause du principe d’individualisation des peines ! À un moment où un autre, la réalité va finir par vous rattraper, et alors il faudra bien que vous engagiez un programme de modernisation des établissements et de construction de nouvelles places.
Vous proposez une réponse inadaptée à une situation explosive. Nous émettons des réserves très fortes sur ce texte et nous présenterons plusieurs amendements en vue de le modifier.
Mme Cécile Untermaier. Chers collègues de l’opposition, l’opinion attend surtout de nous un travail responsable et un comportement exemplaire ! Il me semble que les principaux acteurs de ce texte satisfont pleinement à cette exigence.
Je veux saluer en particulier la qualité et le sérieux des analyses menées en amont du projet de loi, notamment la conférence du consensus et l’étude d’impact, l’approche pragmatique du rapporteur, qui a mené de nombreuses auditions, et le travail de restitution réalisé par nos collègues Colette Capdevielle et Élisabeth Pochon.
Il s’agit d’un texte cohérent, qui souhaite répondre à un constat d’échec en matière de lutte contre la récidive et la réitération. Nous devrions tous nous rassembler pour promouvoir une nouvelle orientation plus favorable au bien-être de nos citoyens. Ce projet de loi promeut à cette fin une approche globale et tend à mobiliser les différents ministères, à mettre fin aux dysfonctionnements et au manque de coopération entre les services, et à rassembler la justice, la police et la gendarmerie autour d’un même objectif. C’est une tâche suffisamment difficile pour que nous nous y attelions tous !
Ce texte vise à l’efficacité, non à la permissivité, et il est en phase avec l’évolution de notre société. Je veux à mon tour insister sur les avancées qu’il permet : la définition de la peine ; l’amélioration du suivi des condamnés ; la définition des droits de la victime ; la création d’une nouvelle peine, la contrainte pénale, au cœur de la lutte contre la récidive et la réitération – car on sait bien que l’emprisonnement n’est pas la réponse adaptée à de nombreux délits et que, pour beaucoup de condamnés ne représentant pas un danger pour les personnes, un emprisonnement coûteux et destructeur n’est pas une solution.
Il s’agit, non pas d’une réforme qui bouleverserait notre système, mais d’un projet de loi créatif, équilibré et sage – peut-être même certains d’entre nous resteront-ils sur leur faim. Sur un sujet aussi grave, il convient en tout cas d’éviter les passions politiciennes. C’est pourquoi je souhaiterais que nous nous retrouvions tous, de manière responsable, autour de ce texte, qui est au service de nos concitoyens.
M. Philippe Houillon. Ce « projet de loi relatif à la prévention de la récidive » devrait tendre, sauf erreur, à adopter des mesures visant à réduire le nombre d’actes de récidive. De ce point de vue, il paraît logique que l’on travaille sur la personnalisation des peines, les peines de substitution, en d’autres termes sur la « dentelle ». Que ces mesures soient bonnes ou non, c’est un autre débat, mais la démarche intellectuelle peut s’admettre et, sur l’objectif, on ne peut qu’être d’accord.
Le problème, c’est qu’il y aura des cas où la prévention ne fonctionnera pas ; on aura donc affaire à des actes de récidive. C’est là que le bât blesse, car, au lieu de bien marquer la différence entre ces derniers et les situations de primo-délinquance, vous mettez les deux au même niveau. Ce faisant, vous envoyez un message de permissivité – or en matière de prévention de la récidive, les messages sont extrêmement importants.
Il ne paraît pourtant pas anormal de dire à quelqu’un qui, en dépit des avertissements, réitère une infraction, que l’on va passer à un niveau de sanction supérieur – a fortiori si l’on avait fait de « la dentelle » pour éviter toute récidive. En envoyant le message exactement inverse, ce texte contribue à une opération de déstructuration de la société française qui s’était déjà manifestée sur d’autres textes.
M. Alain Vidalies. Au fur et à mesure que la discussion avance, on note les contradictions de l’opposition par rapport au choix qui avait été fait d’un angle d’attaque politicien, probablement destiné à l’extérieur.
Le débat n’est pourtant pas nouveau. Il avait déjà eu lieu, en commission, dans l’hémicycle et dans l’ensemble du Parlement, et visait à répondre à ces questions fondamentales que sont l’efficacité de la peine et la lutte contre la récidive.
Si j’interviens alors que je ne l’avais pas prévu, c’est que j’ai lu dans l’exposé des motifs de l’amendement CL 103, visant à la suppression de l’article 1er, cette phrase incroyable : « Cet article doit être supprimé parce qu’il est symptomatique de l’idéologie qui sous-tend ce texte : il ne s’agit plus de juger les faits, mais de juger les individus. » Vous rendez-vous compte du niveau de régression de la pensée collective que cela révèle ?
Or, hormis M. Fenech – dont je constate la cohérence –, les signataires de cet amendement ont dit exactement l’inverse durant leurs interventions. Si M. Gosselin estime que nous sommes tous attachés au principe de l’individualisation des peines, pourquoi fait-il dans le cadre de cet amendement un aussi mauvais procès au texte ? En quoi y a-t-il une rupture par rapport au débat sur le projet de loi pénitentiaire ? Il serait instructif de regarder ce que chacun avait déclaré à l’époque !
Si ma démonstration ne vous convainc pas, sachez que le sénateur Jean-René Lecerf, l’un des meilleurs spécialistes de ces questions à l’UMP, a fait dans une interview à Libération des déclarations que nous n’aurions jamais osé faire : il dit que ce projet de loi est dans la continuité de la loi pénitentiaire et que le présenter comme laxiste est « de la folie furieuse ». Admettez que nous avons été plus modérés que lui !
Le fond de l’affaire, c’est que votre fantasmagorie de la gauche vous conduit à présenter ce texte comme l’expression d’un supposé laxisme qui ignorerait les exigences de la République en matière de répression et de protection des victimes, alors qu’il ne vise qu’à l’efficacité.
Ce qui est en jeu, comme l’a bien rappelé le rapporteur, c’est l’échec d’une politique – dont la responsabilité ne vous incombe pas plus qu’à nous. Pourquoi ne réussit-on pas à obtenir plus de cohérence, voire plus de cohésion entre la justice, la police et l’administration pénitentiaire ? Au lieu de chercher à donner des réponses sensées à cette question, nous nous engageons dans un débat incohérent, qui n’a rien à voir avec le texte. Voyez Philippe Houillon, qui fait une démonstration sur le fait que le texte aboutira à traiter les récidivistes comme les autres délinquants, alors que c’est exactement le contraire !
Ayez une lecture claire du texte et cessez de dire qu’il porte un message anti-carcéral. Personne ici ne propose de fermer des prisons ! En revanche, nul n’ignore que l’emprisonnement peut avoir des effets néfastes sur certains individus, qu’il peut être un facteur criminogène, et qu’il faut de ce fait mettre en place un suivi des personnes emprisonnées.
Par ailleurs, l’administration pénitentiaire aimerait bien ne pas avoir à gérer ce que la société ne sait pas traiter, notamment des malades. Pourquoi ne pas en parler ? On ne met pas en prison des gens seulement pour purger une peine, sans même leur procurer de suivi – qui plus est s’ils sont malades ! Pourquoi ignorer cette réalité ? N’est-ce pas un problème pour tous les humanistes, de droite comme de gauche, que 30 % des personnes incarcérées ne réussissent pas le test de lecture ? Cela ne marque-t-il pas l’échec d’une éducation ? Autant de questions qui ne sont pas spécifiquement de gauche !
Pour y répondre, nous voulons une loi qui vise à l’efficacité. Je pense que vous faites fausse route en faisant de ce texte ce qu’il n’est pas, alors que les Français attendent un véritable débat républicain.
M. Éric Ciotti. Ce projet de loi marquera négativement la législature, et je veux dire l’inquiétude qu’il m’inspire. « Il repose sur un socle de légitimité fragile », écrivait d’ailleurs l’actuel Premier ministre, alors ministre de l’Intérieur, au président de la République. Il est surtout dangereux, car il implique un véritable désarmement pénal. Certains parlementaires de la majorité ont tenté de supprimer la notion d’autorité parentale lors de la discussion de la proposition de loi qui lui était consacrée ; le vôtre, madame la garde des Sceaux, fragilisera la notion de sanction pénale : malgré son objectif affiché de lutter contre la récidive, il accroîtra très sensiblement la délinquance, j’en fais dès aujourd’hui le pari.
Nous ferons donc tout pour empêcher son adoption ; d’ailleurs, peut-être qu’au fil des navettes parlementaires, le Premier ministre, dans un sursaut de conscience, se souviendra-t-il de la position qu’il exprimait lorsqu’il était ministre de l’Intérieur. Si néanmoins le texte devait être voté, il aurait des conséquences très graves pour notre pays et la sécurité de nos concitoyens. Il repose de surcroît sur une idéologie, dont se font l’écho ces experts que l’on sollicite à chaque fois, selon laquelle notre pays appliquerait le « tout carcéral ». Sur ce point, madame la garde des Sceaux, je vous renvoie à l’étude de la Statistique pénale du Conseil de l’Europe (SPACE), publiée il y a une quinzaine de jours, qui indique que la France est l’un des pays d’Europe qui recourt le moins à l’incarcération. C’est donc sur la foi d’une fable idéologique que vous avez conçu ce projet de loi, qui tend à faire largement décroître la population carcérale. M. le rapporteur, dont je veux sur ce point saluer l’honnêteté, a d’ailleurs reconnu, dans une récente interview accordée à un site spécialisé, que le texte aurait pour conséquence de vider les prisons, même si ce n’est pas son objectif. L’étude d’impact du Gouvernement le démontre d’ailleurs elle-même assez clairement.
L’étude « SPACE » précise par ailleurs que la France est aussi l’un des pays européens où la surpopulation carcérale est la plus forte. Ce phénomène tient non au trop grand nombre d’incarcérations, mais au nombre trop faible de places de prison. Je déplore, de ce point de vue, que votre texte soit en totale opposition avec la loi de programmation relative à l’exécution des peines qui, adoptée sous la précédente mandature, était issue du rapport que j’avais remis au président de la République. Ce rapport fixait un objectif de 80 000 places de prison à l’horizon 2017. Je déplore, madame la garde des Sceaux, la suppression des peines plancher, car elle aura des conséquences très graves sur la récidive. Pour paraphraser un représentant du syndicat des commissaires auditionné par la mission d’information sur la lutte contre l’insécurité que préside M. Jean-Pierre Blazy, ce n’est pas la prison qui crée la récidive, c’est la récidive qui crée la prison. De fait, le parcours des personnes détenues révèle très souvent un long passé de délinquance.
En envoyant aux délinquants un message de laxisme, le texte aura malheureusement des conséquences immédiates sur la sécurité. Pour toutes ces raisons, auxquelles s’ajoute l’inopportunité de la procédure accélérée, je m’y opposerai.
M. Jean-Frédéric Poisson. Je comprends le mécontentement de nos collègues de la majorité face à nos critiques, mais l’on ne peut faire litière de celles qu’adressait l’actuel Premier ministre à un texte qui, que je sache, n’a pas changé depuis. Faut-il en conclure que le Premier ministre et sa majorité sont revenus à résipiscence ?
J’en viens, monsieur Vidalies, à l’amendement que vous évoquiez et à son exposé sommaire. Entre la matérialité du délit et la responsabilité de celui qui le commet, la pondération, c’est vrai, est difficile. Une première école de pensée considère que le fait social l’emporte sur la responsabilité personnelle ; une seconde considère que c’est l’inverse.
M. Alain Vidalies. La vérité est sans doute entre les deux.
M. Jean-Frédéric Poisson. J’en suis d’accord ; mais précisément, je partage la crainte dont témoigne cet exposé sommaire, car la prévalence de la responsabilité personnelle sur le fait nous ferait changer de paradigme juridique.
Je veux enfin, monsieur le président, élever une protestation, au nom de mon groupe, sur l’organisation de nos travaux. Je souhaitais vous en entretenir ce matin mais nous n’avons pu entrer en contact, pour des raisons qui tiennent aux arcanes de l’informatique. En premier lieu, le mardi matin est habituellement réservé aux réunions des groupes politiques, même si vous êtes naturellement libre de convoquer la Commission à ce moment-là. Nous sommes cependant au surlendemain d’un scrutin national qui a donné les résultats que l’on sait, et, de plus, des réunions de groupe importantes ont lieu en ce moment même. (Exclamations parmi les députés du groupe SRC.) Au vu des résultats de dimanche, chers collègues de la majorité, vous avez certainement des choses à vous dire aussi…
Par ailleurs, nous siégerons cet après-midi alors que se tiendra, dans l’hémicycle, un débat sur la politique d’accueil des demandeurs d’asile, sujet qui intéresse au premier chef notre Commission ; et ce soir, la séance publique sera consacrée à un débat sur la réforme territoriale, dont le président de la République a annoncé – fort imprudemment, d’ailleurs – qu’elle serait présentée en Conseil des ministres dès la semaine prochaine. Il est difficile d’imaginer que les commissaires aux Lois ne participeront pas à ces débats.
Enfin, le choix du temps programmé peut éviter certains embarras mais, en l’occurrence, il apparaît d’autant plus surprenant que le Gouvernement a décidé d’appliquer la procédure accélérée. Comment expliquer, monsieur le président, que certains membres de la majorité, qui n’avaient pas de mots assez durs pour dénoncer le recours à cette procédure lors de la précédente législature, s’y soient convertis aussi rapidement ? Plus de la moitié des textes examinés au sein de notre commission l’ont été en application de la procédure accélérée. Au vu de l’importance de ses enjeux, le présent texte aurait à tout le moins mérité deux lectures dans chacune des chambres ; c’eût été faire preuve de respect à l’égard du Parlement.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Vos interrogations sont légitimes, monsieur Poisson, et c’est avec plaisir que je vais m’efforcer d’y répondre.
C’est le respect des droits de l’opposition qui nous a conduits à organiser la séance de ce matin. Compte tenu de l’inscription du texte à l’ordre du jour le 3 juin, nous aurions dû examiner les amendements la semaine précédente, donc avant les élections européennes ; le fait de programmer les débats en commission à partir de ce matin a permis de rouvrir le délai de dépôt, si bien que l’opposition, qui n’avait déposé qu’une trentaine d’amendements la semaine dernière, a pu en déposer 313.
Je ne sais si gouverner, c’est choisir, mais présider une commission revient à jongler avec des contraintes. Notre assemblée a l’initiative de l’ordre du jour cette semaine, puisque celle-ci est réservée au contrôle ; et j’ai découvert, comme vous, que deux débats étaient organisés en séance, auxquels la commission des Lois aurait légitimement pu apporter sa contribution puisque les sujets visés relèvent de sa compétence.
Le choix du temps programmé n’entrave en rien l’expression de l’opposition, puisque celle-ci a choisi un cadre de 30 heures alors qu’elle pouvait en solliciter 45.
Quant au recours à la procédure accélérée, il est de la responsabilité du Gouvernement. J’y ai toujours été hostile, et le demeure, car il bride la capacité d’expertise du Parlement ; mais, en l’espèce, le projet de loi a été déposé en octobre 2013, et le rapporteur a pu procéder à plus de 300 auditions : reconnaissez qu’on ne peut pas en dire autant de tous les textes. L’opposition a eu largement le temps de travailler : la qualité de ses amendements en témoigne. Dans ces conditions, l’application de la procédure accélérée ne me paraît pas inconvenante.
M. le rapporteur. Vous soutenez, monsieur Fenech, que l’un de mes amendements aurait pour effet de donner aux détenus plus de droits qu’au reste de la population. Cette allégation est sans fondement et, de surcroît, de nature à éveiller des sentiments de haine chez nos concitoyens, car elle expose à toutes les instrumentalisations. Si la moindre ambiguïté demeurait sur le fond, néanmoins, je serais disposé à modifier le texte pour la lever. Le but est de faire la part, au vu des dossiers, entre ce qui peut être accordé et ce qui ne peut l’être. Nous ferions du tort au Parlement et même à notre pays en laissant planer l’hypothèse d’une discrimination positive en faveur de délinquants justement incarcérés.
Quant au message de laxisme, pour l’instant, c’est principalement l’opposition qui l’envoie. Vous seriez fondés à nous reprocher de vider les prisons si nous avions voté une loi d’amnistie ; mais je rappelle que M. Sarkozy, alors président de la République, avait renoncé, à juste raison, à ce moyen commode de réguler la surpopulation carcérale qu’est le décret de grâce du 14 juillet. Aucune décision nouvelle n’est intervenue depuis.
Troisième observation : les peines plancher et la contrainte pénale ne méritent pas la polémique que vous tentez d’allumer. Je maintiens que les premières ont eu, statistiquement, un rôle minime ; la seconde, sauf à la repenser, n’a pas vocation à absorber la totalité des délits puisque, selon l’étude d’impact, elle ne concernera que de 8 000 à 20 000 personnes – à rapporter aux 160 000 peines d’emprisonnement avec sursis et aux 120 000 peines d’emprisonnement ferme, le dispositif prévu étant essentiellement expérimental.
Enfin, si l’on peut prendre en considération certaines critiques de l’opposition, comment comprendre son silence assourdissant sur la sortie de détention ? Les quelque 90 000 personnes qui entrent en prison chaque année en sortiront un jour ; aussi le grand mérite du texte est-il de prévoir un contrôle à la sortie. En ce domaine, notre volonté est telle que certains de nos amendements vont plus loin que le projet de loi initial. Sont ainsi prévus une coordination, des écoutes téléphoniques, une géolocalisation et même un conditionnement des crédits de réduction de peine. Où est le laxisme ? Nous nous efforçons de prendre en compte la réalité, qui est que, malgré tous nos espoirs, la prison n’est pas un lieu magique où se dissout la délinquance.
Mme la garde des Sceaux. Je vous remercie de ces interventions qui, pour certaines, ont permis d’éclairer le contenu et la portée du texte ; pour les autres, je ne nourris aucune illusion, car cela fait deux ans que l’on entend les mêmes discours. Ce sont donc plutôt les Français que nous entendons convaincre, comme nous nous y sommes déjà employés.
M. Vidalies nous appelle à traiter du fond ; et de fait, aucun d’entre nous n’est indifférent aux situations à l’origine des actes qui font des victimes. Je me bornerai à répondre à M. Fenech et à M. Zumkeller, porte-parole de leurs groupes respectifs : que l’on n’y voie aucune marque d’irrespect envers les autres orateurs.
C’est l’opposition qui est dans le dogmatisme : quoi que nous fassions ou disions, et quels que soient les textes, elle répète depuis deux ans les mêmes éléments de langage. Pourquoi d’ailleurs s’en priverait-elle, au vu de leur succès en termes de marketing ? Pourquoi entrer dans le raisonnement, la précision et la démonstration ?
Quant à l’argument du désaveu de la politique pénale du Gouvernement, il me donne l’occasion de rappeler que notre pays est encore sous l’empire des textes adoptés lors de la précédente législature, sous la responsabilité de l’ancienne majorité. C’est précisément à cet état de fait que le présent texte entend remédier.
Vous avez fait référence à un sondage de mars 2013, commandé par une association à laquelle vous appartenez…
M. Georges Fenech. C’est faux.
Mme la garde des Sceaux. Il n’y avait rien de péjoratif dans mon propos mais, si c’est une erreur, je la corrige.
M. Philippe Goujon. Décidément, il faut faire preuve de vigilance !
Mme la garde des Sceaux. Au vu des accusations fantaisistes que vous réitérez en public, l’appel à la vigilance vous concerne bien davantage !
Selon ce sondage, donc, 75 % des personnes interrogées seraient hostiles à la réforme pénale. Il faut d’abord rappeler qu’elles répondent moins en se fondant sur le contenu du texte que sur votre propagande ; de plus, ce texte est le fruit d’un travail de longue haleine, auquel se sont associés, depuis de nombreuses années, des acteurs des milieux judiciaire, universitaire et politique, y compris à droite. Invoquer des sondages n’est pas dans mes habitudes mais, puisque vous l’avez fait, un autre plus récent, de l’IFOP, l’Institut français d’opinion publique, indique que 60 % des Français sont favorables à la contrainte pénale.
Votre double opposition au projet de loi et à la contrainte pénale, jointe à une inquiétude de voir celle-ci aboutir à un contrôle social, me semble d’ailleurs relever d’une contradiction : à moins de refuser la contrainte pénale au nom des risques du contrôle social, je ne vois pas où est la logique. Reste qu’en elle-même, l’observation a sa pertinence, car de nombreuses mesures liées au contrôle des aménagements de peine ont vu le jour au cours des dernières années, contribuant à élargir le contrôle social ; il est donc difficile de ne pas s’interroger à ce sujet.
Vous avez incriminé la brièveté des délais. Il a fallu, je le rappelle, deux ans pour rédiger le projet de loi, et la conférence de consensus a travaillé pendant six mois. Vous avez mis ses membres en cause, y compris les commissaires divisionnaires, colonels de gendarmerie et associations d’aide aux victimes ; bref, vous mettez tout en cause, et au fond peu importe, car cette posture n’est pas nouvelle. En tout état de cause, si vous qualifiez d’expéditif un processus de deux ans, nous manquerons de vocabulaire pour qualifier votre empressement, au cours de la précédente législature, à voter un nouveau texte à chaque fait-divers qui vous paraissait le justifier.
Pour le reste, nous poursuivrons nos efforts d’explication, certes sans espoir de vous convaincre puisque ce n’est manifestement pas le texte lui-même qui vous intéresse : le droit opposable au logement ou à l’emploi, dont vous prétendez qu’il figurait dans la version initiale du projet, n’a par exemple jamais existé. L’article 12 prévoit que « chacun veille, en ce qui le concerne, à ce que les personnes condamnées accèdent de façon effective à l’ensemble des droits de nature à faciliter leur insertion ». Si l’on veut réinsérer les personnes concernées, il faut bien leur donner accès à des services de droit commun ! Comment prétendre lutter contre la récidive et créer les conditions objectives – l’absence de logement, d’emploi, de formation et de perspective – qui la suscitent ? La récidive n’est pas qu’un mot. Ce sont de nouveaux actes, donc de nouvelles victimes. Les personnes qui sortent de prison ont purgé leur peine et, sauf si le magistrat l’a décidé, elles n’ont pas perdu leurs droits civiques. L’État a donc l’obligation d’assurer les conditions de leur réinsertion, a fortiori lorsque nous l’affichons.
Inutile d’épiloguer sur l’accusation selon laquelle nous voudrions vider les prisons : nous l’entendrons sans doute jusqu’à la fin du quinquennat.
La libération sous contrainte n’est pas une mesure automatique : elle se prépare, sous la condition d’un examen obligatoire – c’est pour cela que nous parlons de rendez-vous. La décision, en tout état de cause, appartient au juge de l’application des peines et à la commission de l’application des peines.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Merci, madame la ministre. Nous allons passer à l’examen des articles. J’en profite pour souhaiter la bienvenue au sein de notre Commission à M. Guillaume Garrot qui fait désormais partie de ses membres.
La Commission en vient ensuite à l’examen des articles du projet de loi.
TITRE IER
DISPOSITIONS VISANT À ASSURER LE PRONONCÉ DE PEINES EFFICACES ET ADAPTÉES
Chapitre Ier
Principes généraux concernant les peines encourues et le prononcé des peines
Article 1er
(art. 130-1 [nouveau] du code pénal)
Définition des fonctions de la peine
L’article 1er a pour objet de définir, dans une disposition de portée générale du code pénal située en tête du titre consacré aux peines, les fonctions de la peine.
La question des fonctions de la peine fait partie des débats classiques du droit pénal (135). Les auteurs classiques du siècle des Lumières assignaient à la peine trois fonctions principales : la rétribution, l’élimination et l’intimidation. La rétribution signifie que la peine doit sanctionner le condamné en lui imposant une souffrance en compensation du mal causé à la société par l’infraction. L’élimination – ou la neutralisation – est entendue dans le sens de la protection de la société, la peine permettant d’écarter temporairement ou définitivement le condamné de la société et de l’empêcher de commettre de nouvelles infractions. Dans son rôle d’intimidation, la peine doit dissuader le condamné de commettre de nouvelles infractions, mais aussi dissuader les personnes susceptibles de commettre des actes de délinquance en inspirant la crainte. À ces fonctions classiques, l’école de la défense sociale nouvelle dont les principes ont été développés après la Seconde guerre mondiale par Marc Ancel (136), a ajouté une fonction de réinsertion ou d’amendement du condamné. La majorité de la doctrine contemporaine, faisant la synthèse de ces différents courants, considère que la peine devrait désormais assumer, à des degrés divers, ces différentes fonctions.
Le législateur français a, quant à lui, été inspiré par ces différentes fonctions qui, selon les réformes, ont revêtu une importance plus ou moins grande. Dans sa décision n° 93-334 DC du 20 janvier 1994 sur la loi instituant une peine incompressible et relative au nouveau code pénal et à certaines dispositions de procédure pénale, le Conseil constitutionnel avait d’ailleurs souligné, au sujet de l’exécution des peines privatives de liberté, que leur exécution avait été « conçue, non seulement pour protéger la société et assurer la punition du condamné, mais aussi pour favoriser l’amendement de celui-ci et préparer son éventuelle réinsertion » (137). Si cette observation portait exclusivement sur l’exécution des peines privatives de liberté, elle aurait pu, de façon tout aussi exacte, être formulée au sujet du prononcé de toute peine de manière générale – qu’elle soit privative ou restrictive de liberté, privative ou restrictive de droits ou pécuniaire.
Cependant, malgré les discussions doctrinales et politiques, les fonctions de la peine n’avaient jamais été définies dans la loi avant 2005. C’est, en effet, la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales qui a introduit pour la première fois, à l’article 132-24 du code pénal, une telle définition. Avant la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 précitée, cet article ne comportait qu’un seul alinéa ainsi rédigé :
« Dans les limites fixées par la loi, la juridiction prononce les peines et fixe leur régime en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur. Lorsque la juridiction prononce une peine d’amende, elle détermine son montant en tenant compte également des ressources et des charges de l’auteur de l’infraction. »
Il a été complété, en 2005, par un second alinéa ainsi rédigé :
« La nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l’insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions. »
À cette définition des fonctions de la peine prévue par le code pénal, la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 a ajouté une définition des objectifs de l’exécution de la peine privative de liberté, figurant à son article 1er :
« Le régime d’exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer l’insertion ou la réinsertion de la personne détenue afin de lui permettre de mener une vie responsable et de prévenir la commission de nouvelles infractions. »
La définition des fonctions de la peine prévue à l’article 132-24 du code pénal et celle des objectifs de l’exécution de la peine privative de liberté prévue à l’article 1er de la loi pénitentiaire présentent quatre difficultés principales.
La première difficulté tient au fait que l’article 132-24 du code pénal et l’article 1er de la loi pénitentiaire donnent les mêmes finalités au prononcé de la peine et à son exécution. Or, ces deux étapes devraient être mieux distinguées, car c’est surtout au stade de la fixation de la peine que la dimension de rétribution doit être présente, afin d’adapter la nature et le niveau de la peine retenue à la gravité de la faute commise, tandis que l’exécution de la peine doit avant tout viser à l’insertion ou à la réinsertion de la personne condamnée et à éviter qu’elle ne commette de nouvelles infractions.
La deuxième difficulté des définitions prévues à l’article 132-24 du code pénal et à l’article 1er de la loi pénitentiaire est relative à la présentation et à la hiérarchisation qui sont faites des différentes fonctions que la loi attribue à la peine. En effet, l’utilisation du terme « concilier » aboutit à présenter les fonctions de la peine comme deux ensembles d’objectifs contradictoires, qui s’opposeraient entre eux : d’un côté, la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime ; de l’autre, la nécessité de favoriser l’insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions. Or, comme le souligne l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, la sanction du condamné et son insertion ou sa réinsertion ne devraient pas être opposés : « [œ]uvrer à la réinsertion n’est pas faire un "cadeau" au condamné mais protéger la société. Ces objectifs sont donc totalement complémentaires. » (138)
En troisième lieu, ces articles placent sur le même plan au regard de la peine la protection de la société et les intérêts de la victime, ce qui sous-entend que cette dernière aurait, au même titre que la société, un intérêt personnel au prononcé et à l’exécution de la peine. Or, le droit pénal moderne s’est construit en opposition au droit pénal médiéval, fondé sur la « loi du Talion » et sur un droit de vengeance personnelle ou familiale reconnu aux victimes (139). Naturellement, la victime a, dans le droit français, des droits que la loi lui reconnaît et que la justice doit garantir – droit de demander et d’obtenir la réparation du préjudice subi, droit d’être informée de ses droits, droit de déclencher l’action publique, droit de former des demandes d’actes dans le cadre d’une instruction… L’article 11 du projet de loi, du reste, renforce ces droits de la victime, en lui reconnaissant le droit, au cours de l’exécution de la peine, « à ce que soit s’il y a lieu prise en compte la nécessité de garantir sa tranquillité et sa sûreté » (140). En revanche, la victime ne saurait – sauf à reconnaître à la peine une fonction vindicative – avoir d’intérêts s’agissant du prononcé et de l’exécution de la peine, comme le laissent entendre de façon inappropriée et inexacte les actuels articles 132-24 du code pénal et 1er de la loi pénitentiaire.
Enfin, la situation dans le code pénal de l’article 132-24 n’est pas satisfaisante : en effet, cet article introduit une section consacrée aux « modes de personnalisation des peines », qui comporte les dispositions relatives aux différents aménagements de peine pouvant être décidés ab initio – la semi-liberté, le placement à l’extérieur et le placement sous surveillance électronique –, aux différents types de sursis – simple, avec mise à l’épreuve ou assorti de l’obligation d’accomplir un travail d’intérêt général (TIG) – et à la dispense ou à l’ajournement de peine. Or, le titre III du livre Ier du code pénal, intitulé « Des peines », comporte de nombreuses dispositions, parfois très techniques (141), placées bien avant l’article 132-24, pouvant laisser accroire que la définition des fonctions de la peine serait une disposition secondaire, « reléguée » très loin dans la loi pénale. La définition des fonctions de la peine ayant une forte portée symbolique, en ce qu’elle proclame les fondements de la légitimité de l’intervention de la justice pénale, elle devrait figurer en tête des dispositions du code pénal relatives aux peines.
L’article 1er du projet de loi remédie aux difficultés soulevées par la définition des fonctions de la peine donnée par l’article 132-24 du code pénal, en créant dans le code pénal un nouvel article 130-1 qui sera placé en ouverture du titre « Des peines » (titre III du livre Ier). En conséquence, la définition des fonctions de la peine qui figurait au deuxième alinéa de l’article 132-24 est supprimée par le 4° de l’article 3 du projet de loi, qui réécrit intégralement cet article (142).
Dans le texte initial du projet de loi, ce nouvel article 130-1 était ainsi rédigé :
« Art. 130-1. – Afin de protéger la société, de prévenir la récidive et de restaurer l’équilibre social, dans le respect des droits reconnus à la victime, la peine a pour fonctions :
« – de sanctionner le condamné ;
« – de favoriser son amendement, son insertion ou sa réinsertion. »
Cette nouvelle définition permet de clarifier et de mieux hiérarchiser les fonctions de la peine, en distinguant ses fonctions « sociales » – c’est-à-dire ses objectifs pour l’ensemble de la société – de ses fonctions « individuelles »
– c’est-à-dire les objectifs qui doivent être recherchés vis-à-vis de l’individu condamné.
Les objectifs vis-à-vis du corps social dans son ensemble sont la protection de la société, la prévention de la récidive et la restauration de l’équilibre social. Comme le souligne l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, cette formulation permet de mettre en évidence la dimension de « cohésion sociale » de la peine, qui doit « restaurer durablement l’équilibre social mis à mal par la commission de l’infraction, c’est-à-dire non seulement réparer le préjudice causé à la société, mais éviter que la réponse pénale ne l’aggrave » (143).
Les objectifs vis-à-vis du condamné sont de le sanctionner et de favoriser son amendement, son insertion ou sa réinsertion. À la différence de la définition qui figurait à l’article 132-24 du code pénal, la sanction et l’insertion ou la réinsertion ne sont pas opposées l’une à l’autre, mais présentées comme des objectifs complémentaires. L’ajout de la notion d’« amendement », aux côtés des termes « insertion » ou « réinsertion », manifeste le fait que la commission d’une infraction ne saurait être considérée comme résultant uniquement de difficultés d’insertion sociale de la personne condamnée, et que la peine doit aussi viser à le faire durablement changer afin qu’il intègre la nécessité de respecter les règles de la vie en société.
Enfin, la rédaction proposée substitue à la notion d’« intérêts de la victime » celle de « respect des droits reconnus à la victime ». Cette formulation apparaît plus exacte que celle figurant à l’actuel article 132-24 du code pénal, au regard du rôle et de la place de la victime dans le procès pénal en France : si la victime n’a pas d’intérêts au prononcé d’une peine, elle a en revanche des droits
– en particulier, celui consacré à l’article 11 du projet de loi à ce que sa tranquillité et sa sûreté soient garanties au cours de l’exécution de la peine – que le nouvel article 130-1 du code pénal mentionne à juste titre et de façon adaptée.
L’article 1er de la loi pénitentiaire est, quant à lui, abrogé par le II de l’article 11 du projet de loi, ses dispositions étant reprises et améliorées dans le III de l’article 707 du code de procédure pénale créé par le I de ce même article 11 (144).
La Commission a apporté deux modifications à la rédaction de ce nouvel article 130-1. D’une part, sur l’initiative de M. Alain Tourret, elle a précisé l’objectif de protection de la société, en prévoyant que la peine avait pour fonction d’assurer la protection « effective » de la société, ce qui renforce la portée de l’objectif assigné à la peine. D’autre part, sur une initiative conjointe de M. Alain Tourret et de Mme Élisabeth Pochon, elle a substitué à l’objectif de prévention de la récidive un objectif de prévention de la « commission de nouvelles infractions », objectif plus large et correspondant davantage aux attentes de nos concitoyens en termes d’efficacité de la réponse pénale : l’objectif de la condamnation des auteurs d’infractions doit être qu’ils ne commettent par la suite plus d’autre infraction, peu important qu’ils se trouvent ou non en situation de récidive légale (145).
*
* *
La Commission examine deux amendements identiques, CL85 de M. Michel Zumkeller et CL103 de M. Georges Fenech, tendant à la suppression de l’article.
M. Michel Zumkeller. L’article 1er nous semble redondant avec l’article 132-24 du code pénal introduit par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, qui précise déjà que « la nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l’insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions ».
M. Georges Fenech. Outre qu’il est contestable de procéder à des ajouts sans portée normative dans le code pénal, la description proposée par l’article des finalités d’une peine place sur le même plan l’objectif de « sanctionner le condamné » et celui de « favoriser son amendement, son insertion ou sa réinsertion ». La peine a de multiples fonctions, notamment le rappel des conséquences de la transgression de la loi, expression de la volonté des citoyens et garantie du vivre ensemble. Il n’est pas anodin que le Gouvernement insiste autant sur la réinsertion des personnes condamnées, alors que la peine, quelle qu’elle soit, doit avant tout rappeler les conséquences de la transgression de la règle commune.
Cet article doit être supprimé parce qu’il est symptomatique de l’idéologie qui sous-tend l’ensemble du texte : il ne s’agit plus de juger les faits mais les individus. Ce faisant, le projet de loi consacre une justice à plusieurs vitesses. C’est bien la déconnexion entre les faits et la mesure de contrainte pénale que je critique, monsieur Vidalies. On juge des individus, c’est entendu, mais pour des faits qu’ils ont commis ; or, en l’occurrence, le quantum de la peine ne dépendra plus des faits mais de la personnalité de l’individu : vous le constaterez en entrant dans le détail du texte, dont l’inconstitutionnalité, soulevée par Robert Badinter, tient en grande partie à cet aspect.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette ces amendements.
Puis elle en vient à l’amendement CL192 de M. Alain Tourret.
M. Alain Tourret. Je propose, à l’alinéa 2, de substituer aux mots : « Afin de protéger la société », les mots : « Afin d’assurer la protection effective de la société ». En précisant le caractère effectif de cette protection, il me semble en effet qu’on la renforce.
M. le rapporteur. La précision peut être utile, sous réserve qu’elle n’implique pas d’obligation de résultat. Si le Gouvernement n’y voit pas d’inconvénient, j’y serais volontiers favorable.
Mme la garde des Sceaux. Je n’ai pas d’objection. Cette rédaction me semble améliorer le texte, d’autant qu’il existe des précédents sur ce point, y compris dans la loi pénitentiaire.
M. Michel Zumkeller. Sur les deux amendements de suppression de l’article, le rapporteur s’est contenté d’émettre un avis défavorable, sans aucune explication ; à présent, nous débattons pendant cinq minutes sur un mot. Il faut être sérieux.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. En l’occurrence, c’est moi qui avais coupé le rapporteur, afin de permettre un débat sur les amendements suivants, qui seraient tombés en cas de suppression de l’article.
M. le rapporteur. L’article 1er présente trois avantages. Le premier est de faire remonter, au sein du code pénal, la définition de la peine ; le deuxième est de préciser que le but est la sanction du condamné, ce qui apporte un démenti aux accusations de laxisme ; le troisième est de proposer une rédaction nouvelle sur la réinsertion et les intérêts de la société.
Il est vrai que la peine a une dimension symbolique ; elle reflète les moyens qu’une société mobilise pour s’unir contre la transgression.
M. Michel Zumkeller. En ce cas, pourquoi ne pas supprimer l’article 132-24 du code pénal ? Il n’est pas cohérent d’ajouter un article similaire à un autre.
M. le rapporteur. Cette suppression est justement prévue à l’article 3.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle est saisie des amendements identiques CL193 de M. Alain Tourret et CL223 de Mme Élisabeth Pochon.
M. Alain Tourret. Mon amendement propose une rédaction plus large que celle proposée par le projet de loi en substituant à la notion de récidive les termes de « commission de nouvelles infractions ».
Mme Élisabeth Pochon. Cette nouvelle rédaction rend la loi plus lisible pour les citoyens.
M. le rapporteur. Avis favorable. Ces amendements éclairent la distinction entre réitération et récidive.
La Commission adopte ces amendements.
Puis elle examine l’amendement CL278 de M. Alain Tourret.
M. Alain Tourret. Cet amendement prévoit, dans la définition de la peine, que les intérêts de la victime, qui peuvent être financiers mais aussi moraux, sont respectés, à l’instar de ses droits.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Je partage l’intention de l’amendement, mais la rédaction introduit une ambiguïté en laissant penser que la victime pourrait avoir un intérêt quant à la peine prononcée.
L’amendement CL278 est retiré.
La Commission est saisie de l’amendement CL238 de M. Éric Ciotti.
M. Philippe Goujon. Il est défendu.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL162 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement précise que l’insertion ou la réinsertion du condamné suppose d’agir sur les causes de la commission d’infractions.
M. le rapporteur. Avis défavorable car cette préoccupation est déjà prise en compte dans le projet de loi.
L’amendement CL162 est retiré.
La Commission adopte l’article 1ermodifié.
Article 2
(art. 132-1 du code pénal)
Principe d’individualisation des peines
L’article 2 a pour objet d’affirmer dans la loi le principe d’individualisation des peines qui, bien qu’il ait de longue date inspiré le législateur pénal et qu’il ait été reconnu comme ayant valeur constitutionnelle depuis 2005, n’est pas mentionné explicitement par le code pénal dans les dispositions relatives au prononcé des peines.
Compte tenu de la valeur constitutionnelle que lui a reconnue le Conseil constitutionnel (1), le présent article affirme clairement dans le code pénal le principe d’individualisation de la peine par le juge (2).
1. Le principe d’individualisation des peines : un principe à valeur constitutionnelle
Défendu par Raymond Saleilles à la fin du XIXe siècle (146), le principe d’individualisation des peines a ensuite été l’un des principes essentiels promus par la Défense sociale nouvelle qui, afin de permettre la réinsertion et l’amendement des condamnés, estimait que toute peine devait être individualisée, c’est-à-dire adaptée à chaque individu en fonction de sa personnalité et de l’ensemble de sa situation personnelle, sociale, familiale et professionnelle (147).
Le principe d’individualisation des peines a été mentionné par le Conseil constitutionnel pour la première fois en 1981, dans sa décision n° 80-127 DC du 20 janvier 1981 sur la loi renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes. Cependant, le Conseil constitutionnel ne lui avait, alors, pas reconnu valeur constitutionnelle : « Considérant, d’autre part, que, si la législation française a fait une place importante à l’individualisation des peines, elle ne lui a jamais conféré le caractère d’un principe unique et absolu prévalant de façon nécessaire et dans tous les cas sur les autres fondements de la répression pénale ; qu’ainsi, à supposer même que le principe de l’individualisation des peines puisse, dans ces limites, être regardé comme l’un des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, il ne saurait mettre obstacle à ce que le législateur, tout en laissant au juge ou aux autorités chargées de déterminer les modalités d’exécution des peines un large pouvoir d’appréciation, fixe des règles assurant une répression effective des infractions. » (148)
Dans sa décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 sur la loi relative à la Nouvelle-Calédonie, le Conseil constitutionnel avait censuré une peine d’inéligibilité encourue de façon automatique en cas de faillite personnelle, aux motifs que « le principe de nécessité des peines implique que l’incapacité d’exercer une fonction publique élective ne peut être appliquée que si le juge l’a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à l’espèce » (149). Dans sa décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004 sur la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (150), le Conseil constitutionnel avait, pour déclarer conforme à la Constitution de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC), relevé que la procédure d’homologation de la peine proposée par le ministère public impliquait que le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui s’interroge « sur la justification de la peine au regard des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur ». Dans ces deux décisions, et bien qu’il n’ait pas mentionné explicitement le principe d’individualisation des peines, le Conseil constitutionnel avait cependant démontré, comme le relève l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, « qu’il s’attachait dans son contrôle de constitutionnalité à vérifier que les conditions procédurales prévues par le législateur étaient de nature à assurer que les peines prononcées soient justifiées au regard des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur » (151).
En 2005, le Conseil constitutionnel franchit une étape particulièrement importante en reconnaissant au principe d’individualisation des peines valeur constitutionnelle. En effet, dans sa décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005 sur la loi précisant le déroulement de l’audience d’homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, il considéra qu’aucune disposition de la loi déférée n’avait « méconnu, contrairement à ce qui est soutenu par les requérants, ni les dispositions de l’article 34 de la Constitution (…), ni le principe d’égalité devant la justice, ni les exigences constitutionnelles relatives au respect des droits de la défense et à l’existence d’un procès équitable, ni le principe d’individualisation des peines qui découle de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ni aucun autre principe constitutionnel » (152).
Dans sa décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007 sur la loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, le Conseil constitutionnel précisa la portée de ce principe, en relevant que « le principe d’individualisation des peines, qui découle de l’article 8 de la Déclaration de 1789, ne saurait faire obstacle à ce que le législateur fixe des règles assurant une répression effective des infractions ; qu’il n’implique pas davantage que la peine soit exclusivement déterminée en fonction de la personnalité de l’auteur de l’infraction ». Se fondant sur le fait que le juge pénal conservait toujours, même dans les cas où la loi prévoyait une peine minimale pour les auteurs de crimes et délits commis en état de récidive légale ou en nouvelle récidive, la possibilité de prononcer une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure, le Conseil constitutionnel avait jugé que le dispositif des « peines plancher » instauré par cette loi ne portait pas atteinte au principe d’individualisation des peines (153).
La première déclaration d’inconstitutionnalité expressément fondée sur le principe d’individualisation des peines (154) fut prononcée par le Conseil constitutionnel en 2010, à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité qui portait sur l’article L. 7 du code électoral. Cet article, qui excluait automatiquement l’inscription sur les listes électorales pendant une durée de cinq ans toute personne condamnée pour une liste de délits d’atteinte à la probité qu’il énumérait, a été jugé contraire au principe d’individualisation des peines, au motif que « cette peine privative de l’exercice du droit de suffrage est attachée de plein droit à diverses condamnations pénales sans que le juge qui décide de ces mesures ait à la prononcer expressément » et sans qu’il puisse « davantage en faire varier la durée », la possibilité d’obtenir un relèvement ultérieur de cette incapacité ne suffisant pas, « à elle seule, [à] assurer le respect des exigences qui découlent du principe d’individualisation des peines » (155). Dans deux décisions n° 2010-40 QPC et n° 2010-41 QPC, qui portaient respectivement sur l’article L. 234-13 du code de la route et l’article L. 121-4 du code de la consommation, en revanche, le Conseil constitutionnel déclara conformes à la Constitution deux dispositions qui prévoyaient le prononcé obligatoire de peines complémentaires en cas de condamnation pour les infractions qu’elles visaient, parce qu’elles prévoyaient que ces peines devaient être expressément prononcées par la juridiction et lui permettaient d’en faire varier la durée (156).
Enfin, dans sa décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011 sur la loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, le Conseil constitutionnel déclara conforme à la Constitution les dispositions de l’article 132-19-2 du code pénal prévoyant le prononcé de peines minimales à l’encontre des auteurs de certains délits de violences aggravées énumérés par le texte, en dehors de toute récidive, en retenant une motivation similaire à celle donnée, dans la décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007 précitée, sur les « peines plancher » prévues pour les récidivistes, et en relevant que les délits pour lesquels ces peines minimales étaient prévues étaient « d’une particulière gravité » (157). En revanche, il censura la disposition de la loi qui prévoyait d’appliquer des peines minimales aux mineurs auteurs de ces mêmes délits, non pas en se fondant sur le principe d’individualisation des peines, mais sur le principe fondamental reconnu par les lois de la République de spécificité de la justice pénale des mineurs (158).
2. Une affirmation claire du principe d’individualisation des peines par le juge dans le code pénal
Actuellement, le premier alinéa de l’article 132-24 du code pénal dispose :
« Dans les limites fixées par la loi, la juridiction prononce les peines et fixe leur régime en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur ».
Le deuxième alinéa de ce même article définit, quant à lui, les fonctions de la peine :
« La nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixés de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l’insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions ».
C’est au travers de ces deux alinéas de l’article 132-24 que le code pénal donne une certaine traduction législative au principe d’individualisation des peines. Comme votre rapporteur l’a souligné précédemment en présentant l’article 1er, qui crée en tête du titre du code pénal consacré aux peines un nouvel article 130-1 définissant de façon plus précise et plus claire les fonctions de la peine, cet article 132-24 est situé en introduction d’une section consacrée aux « modes de personnalisation des peines », qui comporte les dispositions relatives aux différents aménagements de peine pouvant être décidés ab initio, aux différents types de sursis et à la dispense ou à l’ajournement de peine. Il est également situé presque immédiatement après les dispositions sur la période de sûreté prévues à l’article 132-23, ce qui constitue un certain paradoxe dans la mesure où la période de sûreté apparaît, par nature, comme un obstacle à l’individualisation de la peine dans le cours de son exécution. Eu égard à son importance sur le plan des principes de la justice pénale et à sa valeur constitutionnelle, une telle « relégation » dans un article isolé du code pénal n’est pas adaptée.
Surtout, au-delà de cette question de localisation dans le code pénal, la notion même d’individualisation des peines par le juge n’est pas mentionnée expressément. Aucune disposition légale ne vient solennellement rappeler aux juridictions pénales qu’elles ont l’obligation d’individualiser les peines qu’elles prononcent.
L’article 2 du projet de loi remédie à ces carences actuelles du code pénal, en complétant l’article 132-1 du code pénal par deux nouveaux alinéas. Premier article du chapitre II du titre III du livre Ier du code pénal, intitulé « Du régime des peines » – le chapitre Ier de ce même titre étant, quant à lui, intitulé « De la nature des peines » –, prévoit que « [l]orsque la loi ou le règlement réprime une infraction, le régime des peines qui peuvent être prononcées obéit, sauf dispositions législatives contraires, aux règles du présent chapitre ». Il est complété par les deux alinéas suivants :
« Toute peine prononcée par la juridiction doit être individualisée.
« Dans les limites fixées par la loi, la juridiction détermine la nature, le quantum et le régime des peines prononcées en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur, de manière à assurer les finalités énoncées à l’article 130-1. »
Comme le souligne l’exposé des motifs du projet de loi, ces deux alinéas apportent « une affirmation claire et renouvelée du principe d’individualisation de la peine par le juge, par référence aux finalités et fonctions de la peine désormais énoncées à l’article 130-1 ». Cette nouvelle disposition, de portée générale et située à un emplacement du code pénal manifestant bien mieux l’importance fondamentale du principe d’individualisation des peines, permettra d’éclairer le juge pénal sur les principes qui doivent le guider dans le choix de la peine qu’il prononce.
Par cohérence, l’article 132-24 est intégralement réécrit par le 4° de l’article 3 du projet de loi (159).
Sur l’initiative conjointe de M. Sergio Coronado et de Mme Élisabeth Pochon, la Commission a adopté un amendement de précision prévoyant que la peine doit être déterminée non seulement en fonction des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur, mais aussi en tenant compte de la situation matérielle, familiale et sociale de ce dernier. Les articles 41 et 81 du code de procédure pénale prévoient déjà, du reste, que les enquêtes pouvant être ordonnées par le parquet ou par le juge d’instruction sur une personne poursuivie peuvent porter sur la personnalité de l’auteur d’une infraction ou sur sa situation matérielle, familiale et sociale.
La Commission a également adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur remplaçant le terme « finalités » par le terme « fonctions », qui est celui qu’utilise l’article 1er du projet de loi.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CL104 de M. Georges Fenech.
M. Georges Fenech. Il n’est point besoin de rappeler dans la loi le principe de l’individualisation des peines. Vous prenez le risque de remettre en cause la nécessaire conciliation de ce principe avec les règles assurant une sanction effective des infractions.
L’article 2 est inutile. Il témoigne une nouvelle fois du prisme dogmatique de cette réforme. Cette incitation à l’individualisation s’apparente à une forme de contrainte exercée sur les magistrats, y compris ceux du siège, afin qu’ils se conforment à la philosophie de l’individualisation du garde des Sceaux.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement. Le principe d’individualisation des peines a valeur constitutionnelle. Vous ne pouvez pas considérer que son inscription dans la loi aurait pour objet d’exercer une pression sur les magistrats.
M. Guy Geoffroy. Je suis très gêné par les propos du rapporteur qui dans le même temps affirme la constitutionnalité du principe d’individualisation des peines et la nécessité de le rappeler dans la loi.
Votre méthode me semble extrêmement perverse. Avec ce projet de loi, vous prétendez introduire un nouveau principe alors que celui-ci s’applique déjà. Vous parez des atours de la nouveauté des concepts qui font partie des fondamentaux du droit pénal afin de convaincre que tout ce qui a été fait précédemment l’a été en contradiction avec ces derniers. Je suis abasourdi par cette tautologie.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL194 de M. Alain Tourret.
M. Alain Tourret. Cet amendement vise à modifier l’emplacement dans le code pénal des principes généraux relatifs à la peine énoncés par l’article 2 afin de leur conférer plus de force. Il vise à les insérer dans le chapitre Ier en lieu et place du chapitre II.
M. le rapporteur. Avis défavorable, car le chapitre Ier porte sur la nature des peines tandis que le chapitre II a trait au prononcé des peines.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est saisie des amendements identiques CL127 de M. Sergio Coronado et CL224 de Mme Élisabeth Pochon.
M. Sergio Coronado. L’amendement CL127 complète les éléments dont il est tenu compte pour individualiser les peines en ajoutant à la personnalité de l’auteur de l’infraction, sa situation.
Mme Élisabeth Pochon. Mon amendement est défendu.
M. le rapporteur. Avis favorable.
La Commission adopte ces amendements.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL200 du rapporteur.
La Commission adopte l’article 2 modifié.
Article 3
(art. 132-19 et 132-24 du code pénal ; art. 362 et 495-8 du code de procédure pénale)
Renforcement de l’obligation de motivation des peines d’emprisonnement sans sursis et du principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours
en matière correctionnelle
L’article 3 a pour objet de renforcer l’obligation de motivation des peines d’emprisonnement sans sursis et le principe de l’emprisonnement en tant que dernier recours en matière correctionnelle.
L’emprisonnement est trop souvent, dans notre pays, perçu comme la seule réponse pénale possible et crédible face aux actes de délinquance. Pourtant, si l’incarcération est évidemment une peine nécessaire dans les cas d’infractions les plus graves et pour des personnes profondément ancrées dans la délinquance, il est aussi souhaitable qu’elle soit évitée à chaque fois que cela est possible, car ses effets néfastes sur l’insertion ou la réinsertion des personnes sont connus de longue date.
L’exposé des motifs du projet de loi portant réforme des dispositions générales du code pénal présenté en 1986, qui a abouti au nouveau code pénal entré en vigueur le 1er mars 1994, témoignait déjà de la volonté de limiter la place de l’emprisonnement aux cas où il est strictement nécessaire : « [l]’emprisonnement, en l’état de notre société, ne saurait disparaître de notre système de peine (…). Mais la prison ne doit point demeurer le fondement principal sinon exclusif du système des peines correctionnelles. Toujours nécessaire à la répression des délits les plus graves, l’emprisonnement ne doit pas apparaître comme une peine inévitable et usuelle. » (160)
Les conclusions de la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, constituée au début de l’actuelle législature, n’étaient guère différentes : « La lutte contre la délinquance ainsi que la prévention de la récidive ne sauraient être résolues par un recours accru aux peines d’emprisonnement ferme, dont les effets négatifs sur l’insertion ou la réinsertion des personnes sont évidents. Si la mise à exécution des décisions de justice demeure bien évidemment un des objectifs centraux de la politique pénale, il n’en demeure pas moins que la place de la prison dans le système répressif doit être repensée. » (161)
Au cours de la décennie passée, pourtant, l’emprisonnement a pris une place de plus en plus importante. Entre 2002 et 2012, alors que la population française augmentait de 6,3 % (162), le nombre de condamnations à des peines d’emprisonnement a crû dans le même temps de 13,2 % (258 257 condamnations à des peines d’emprisonnement en 2002, 292 399 en 2012) et le nombre de personnes écrouées a augmenté de 11,6 % (81 533 personnes écrouées en 2002, 90 982 en 2012) (163).
Ce phénomène s’explique, notamment, par l’instauration de dispositions pénales ayant favorisé le recours à l’emprisonnement. Au premier rang de celles-ci, figurent les peines minimales pour les personnes en état de récidive légale qu’a instaurées la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, que l’article 5 du présent projet de loi abroge (164), mais aussi des dispositions tendant, dans certains cas, à dispenser les juridictions pénales de motiver leurs décisions d’emprisonnement sans sursis.
L’article 132-19 du code pénal dispose, dans son premier alinéa, que lorsqu’une infraction est punie d’une peine d’emprisonnement, « la juridiction peut prononcer une peine d’emprisonnement pour une durée inférieure à celle qui est encourue ». Le second alinéa de ce même article prévoit, depuis son entrée en vigueur en 1994, qu’en matière correctionnelle, « la juridiction ne peut prononcer une peine d’emprisonnement sans sursis qu’après avoir spécialement motivé le choix de cette peine ». Cette disposition avait été instaurée pour limiter le recours aux peines d’emprisonnement sans sursis, en garantissant que celles-ci ne soient prononcées par les juridictions que dans des cas le justifiant totalement. Elle reçut, par la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales, une importante limitation, puisque le second alinéa de l’article 132-19 fut complété par une phrase dispensant les juridictions de cette motivation spéciale lorsque la personne condamnée est en situation de récidive légale : « [t]outefois, il n’y a pas lieu à motivation spéciale lorsque la personne est en état de récidive légale. »
Le dernier alinéa de l’article 132-24 du code pénal, issu, quant à lui, de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, prévoit que l’emprisonnement sans sursis ne doit être prononcé qu’en « dernier recours » en matière correctionnelle : « une peine d’emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu’en dernier recours si la gravité de l’infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ». Lors de la discussion du projet de loi pénitentiaire, le principe selon lequel l’emprisonnement sans sursis ne devait être employé qu’en dernier recours avait été adopté sur l’initiative de M. Jean-René Lecerf, rapporteur de la commission des Lois du Sénat, et avait été fermement soutenu par le rapporteur du projet de loi à l’Assemblée nationale, M. Jean-Paul Garraud : « [à] l’initiative du rapporteur Jean-René Lecerf, le Sénat a encore renforcé le caractère de subsidiarité de la peine d’emprisonnement correctionnel en marquant solennellement son caractère de "dernier recours", précision tout à fait pertinente à laquelle votre rapporteur souscrit pleinement, d’autant qu’elle est conforme tant à la recommandation n° 99-22 du Conseil de l’Europe du 30 septembre 1999 concernant le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale, qui précise que "la privation de liberté devrait être considérée comme une sanction ou mesure de dernier recours et ne devrait dès lors être prévue que lorsque la gravité de l’infraction rendrait toute autre sanction ou mesure manifestement inadéquate" qu’aux règles pénitentiaires européennes : la règle R (99) 22 précise ainsi que "la privation de liberté devrait être considérée comme une sanction ou mesure de dernier recours et ne devrait dès lors être prévue que lorsque la gravité de l’infraction rendrait toute autre sanction ou mesure manifestement inadéquate" ». Toutefois, l’application de ce principe a, sur l’initiative de M. Jean-Paul Garraud, été écartée pour les condamnations en récidive légale, « par cohérence » avec l’introduction par la loi du 10 août 2007 précitée ayant introduit les « peines plancher » (165).
La récidive est une circonstance aggravante ayant pour effet de doubler le maximum des peines encourues. Dans les faits, elle a toujours été prise en compte par les juridictions, dans le cadre de l’individualisation de la peine, par le prononcé de peines généralement plus sévères. Pour autant, considérer que la seule « bonne solution » pour les récidivistes serait l’emprisonnement ferme relève d’un profond contresens. Tout d’abord, l’emprisonnement sans sursis n’est pas moins néfaste pour les personnes en situation de récidive qu’il ne l’est pour les primo-délinquants. De plus, la récidive correctionnelle n’est constituée que dans des conditions relativement strictes – et même, quelque peu artificielles – et exige qu’une condamnation définitive soit intervenue entre les infractions commises (166). De ce fait, une personne peut avoir commis de nombreux délits, mais ne pas être en situation de récidive parce que les conditions n’en sont pas remplies au regard de la nature des délits commis ou parce qu’elle n’a pas été condamnée définitivement, tandis qu’une autre personne ayant commis deux vols simples séparés par une condamnation définitive sera considérée comme récidiviste. Sur le plan criminologique, la notion de récidive apparaît comme peu pertinente.
En outre, un réel aléa judiciaire peut exister en raison des délais d’enregistrement des décisions par le service du casier judiciaire national. En 2012, le délai moyen d’enregistrement des décisions au casier judiciaire national était de 5,3 mois (167). Ce délai se décompose en deux délais : le délai de transmission, c’est à dire le temps qui s’écoule entre la date à laquelle le jugement devient définitif et la date de réception effective au casier judiciaire national de l’extrait de condamnation envoyé par la juridiction, d’une part, et le délai de saisie, c’est à dire le temps qui s’écoule entre cette date de réception et la date d’enregistrement de la condamnation au casier judiciaire. En 2012, le délai moyen de transmission (toutes juridictions pénales confondues) était de 4,6 mois et le délai moyen d’enregistrement était de 0,7 mois. Si d’importants progrès ont été accomplis s’agissant du délai moyen de saisie des décisions par le casier judiciaire national, passé de près de deux mois en 2004 à un peu plus de deux semaines en 2012, le délai moyen de transmission par les juridictions ne s’est, quant à lui, pas amélioré. Les insuffisances – parfois ponctuelles, mais le plus souvent chroniques – de personnels de greffe dans les juridictions peuvent aboutir à des délais de transmission des décisions au casier judiciaire national et, in fine, à des délais d’enregistrement pouvant atteindre plusieurs années, avec la constitution de « stocks » de décisions en attente de transmission, comme l’avait déjà constaté en 2007 notre collègue Étienne Blanc, rapporteur de la mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale (168). Pour ces raisons, il arrive fréquemment qu’une personne déjà condamnée définitivement, mais dont la décision de condamnation n’a pas encore été enregistrée au casier judiciaire, commette une nouvelle infraction en remplissant les conditions de la récidive légale, sans que la juridiction devant laquelle elle est renvoyée pour ce second délit en ait connaissance.
En conséquence, pour les mêmes raisons que celles justifiant, à l’article 5 du projet de loi, la suppression des peines minimales pour les récidivistes, le présent article renforce l’obligation de motiver les peines d’emprisonnement sans sursis et conforte le principe de l’emprisonnement « dernier recours » en matière correctionnelle, en supprimant le régime défavorable prévu pour les personnes en situation de récidive légale.
Le 1° du I déplace de l’article 132-24 du code pénal vers l’article 132-19 du même code le principe selon lequel l’emprisonnement sans sursis ne doit, en matière correctionnelle, être prononcé qu’en dernier recours, et rend ce principe également applicable aux récidivistes. Le déplacement du dernier alinéa de l’article 132-24 vers l’article 132-19 améliorera la lisibilité des dispositions du code pénal sur le prononcé des peines, car toutes les règles encadrant le prononcé d’une peine d’emprisonnement ferme se trouveront désormais dans le même article.
Le 2° du I réécrit le dernier alinéa de l’article 132-19 du code pénal, en y apportant trois modifications.
Premièrement, l’obligation de motiver les peines d’emprisonnement sans sursis est rendue applicable aux personnes en situation de récidive légale.
Deuxièmement, l’obligation de motivation spéciale est étendue aux décisions de peines d’emprisonnement ne faisant pas l’objet d’une mesure d’aménagement. En effet, le dernier alinéa de l’article 132-24, transféré vers l’article 132-19, prévoit, outre le principe de l’emprisonnement en dernier recours en matière correctionnelle, que toute peine d’emprisonnement ferme doit, dès lors que « la personnalité et la situation du condamné le permettent » et « sauf impossibilité matérielle », être exécutée de façon aménagée, à condition qu’elle soit d’une durée inférieure ou égale à un an (169). Cette disposition, également issue de la loi pénitentiaire dans le but de favoriser l’exécution des peines en milieu ouvert, fait de l’exécution des courtes peines en milieu ouvert le principe, et de l’exécution sans aménagement l’exception. Le présent article tire toutes les conséquences logiques de cette règle : de la même façon que l’emprisonnement sans sursis doit être spécialement motivé parce que la loi prévoit qu’elle constitue le « dernier recours », l’exécution sans aménagement devra être spécialement motivée parce que la loi dispose qu’elle doit être l’exception.
Troisièmement, l’obligation de motivation spéciale est précisée : la motivation devra être faite « au regard des faits de l’espèce et de la personnalité de leur auteur ainsi que de sa situation ». Cette précision permettra de donner davantage de corps à cette obligation de motivation spéciale, en garantissant que les juridictions prendront en compte tous les éléments importants dans la décision d’emprisonnement sans sursis : les faits de l’espèce, la personnalité de l’auteur des faits et sa situation – un amendement de votre rapporteur adopté par la Commission ayant précisé cette dernière notion en indiquant qu’il s’agissait de la situation « matérielle, familiale et sociale » du condamné (170).
Le 3° du I transfère de l’article 132-24 du code pénal vers l’article 132-20 du même code, relatif au prononcé de la peine d’amende, la règle selon laquelle la juridiction qui prononce une peine d’amende détermine son montant en tenant compte des ressources et des charges de l’auteur de l’infraction. Dans un souci de clarté et de qualité rédactionnelle du texte, la Commission a, sans la modifier sur le fond, réécrit intégralement la phrase déplacée afin qu’elle s’insère mieux dans l’article 132-20. Actuellement, la dernière phrase de l’article 132-24 est ainsi rédigée : « Lorsque la juridiction prononce une peine d’amende, elle détermine son montant en tenant compte également des ressources et des charges de l’auteur de l’infraction. ». Or l’article 132-20 est un article qui ne concerne que les peines d’amende, aux termes duquel « [l]orsqu’une infraction est punie d’une peine d’amende, la juridiction peut prononcer une amende d’un montant inférieur à celle qui est encourue ». Il est donc inutile de reprendre dans l’article 132-20 les termes « Lorsque la juridiction prononce une peine d’amende », raison pour laquelle le texte adopté par la Commission complète l’article 132-20 par un alinéa dont la rédaction, légèrement différente sur la forme mais identique sur le fond à la règle actuelle, est la suivante : « Le montant de l’amende est déterminé en tenant compte des ressources et des charges de l’auteur de l’infraction ».
Le 4° du I procède à une réécriture de l’article 132-24 du code pénal, dont les dispositions sont redistribuées dans les articles 130-1, 132-19 et 132-20 du même code tout en étant améliorées (171). L’article 132-24 sera désormais un article introductif aux dispositions de la section du code pénal consacrée aux modes de personnalisation des peines, disposant que « [l]es peines peuvent être personnalisées selon les modalités prévues par la présente section ».
Le II procède à des modifications de coordination dans le code de procédure pénale.
Le 1° modifie le premier alinéa de l’article 362 du code de procédure pénale, qui prévoit que le président de la cour d’assises, en cas de réponse affirmative sur la culpabilité, doit – notamment – donner lecture aux jurés des dispositions de l’article 132-24 du code pénal. Les dispositions de cet article étant réécrites et déplacées vers les articles 130-1 et 132-1 du même code, le président de la cour d’assises devra désormais donner lecture de ces deux articles. La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur réécrivant ce 1° afin de supprimer également l’obligation faite au président de la cour d’assises de donner lecture aux jurés des articles relatifs aux peines minimales lorsque la personne est en état de récidive légale. Cette modification était opérée par le III de l’article 5, mais il est apparu préférable de regrouper au sein du même article du projet de loi l’ensemble des modifications apportées à l’article 362 du code de procédure pénale. En conséquence, la Commission a adopté un autre amendement de votre rapporteur supprimant le III de l’article 5 du projet de loi (172).
Le 2° modifie l’article 495-8 du code de procédure pénale qui prévoit que le procureur de la République, lorsqu’il propose une peine dans le cadre de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, doit les déterminer conformément à l’article 132-24 du code pénal. La référence à l’article 132-24 du code pénal est remplacée par une référence aux articles 130-1 et 132-1 du même code.
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La Commission est saisie de l’amendement CL105 de M. Georges Fenech.
M. Georges Fenech. L’article 3 est la preuve de votre incohérence. Vous critiquez les peines plancher, mais vous instaurez une obligation de motivation pour les peines de prison ferme. Nous proposons la suppression de cet article qui relève de la posture idéologique et porte atteinte à la libre appréciation du juge.
M. le rapporteur. Nous sommes parfaitement cohérents. La règle que nous appliquons est la suivante : tout ce qui fait grief doit être motivé. La sanction est motivée, l’absence de sanction ne l’est pas. Vous avez inversé ce principe avec les peines plancher.
Cette règle n’est pas dictée par une quelconque perversion, dont je n’avais pas conscience jusqu’alors, monsieur Geoffroy.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL304 de M. Éric Ciotti.
M. Philippe Goujon. Il est défendu.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL3 du rapporteur et CL128 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Je souhaite défendre conjointement les amendements CL128, CL129 et CL131 qui apportent deux modifications à la rédaction du projet de loi.
En premier lieu, la personnalité de l’auteur doit être considérée sur la base d’éléments précis et circonstanciés. En second lieu, les mesures prononcées par le tribunal ne sont pas des mesures d’aménagement mais des peines. Il convient donc de supprimer le terme d’aménagement.
M. le rapporteur. L’amendement CL3 est de nature rédactionnelle. Quant à l’amendement de M. Coronado, il ne semble pas utile. En revanche, je suis d’accord pour réfléchir avec lui sur la notion d’aménagement.
M. Georges Fenech. Votre amendement, monsieur le rapporteur, va bien plus loin que la clarification rédactionnelle. Vous rétablissez une justice de classe en donnant en quelque sorte une prime à la richesse dont un jour, M. Tapie, par exemple, pourrait profiter.
M. le rapporteur. L’amendement reprend une disposition de la loi pénitentiaire votée en 2009 par l’ancienne majorité. En outre, il ressort des comparutions devant les tribunaux correctionnels que la répression s’abat plus facilement sur des gens en situation difficile que sur les plus fortunés. L’exemple que vous avez donné laisse à penser que des progrès restent à faire. Cet amendement y contribuera.
La Commission adopte l’amendement CL3.
En conséquence, l’amendement CL128 tombe.
La Commission est saisie de l’amendement CL275 de Mme Colette Capdevielle.
Mme Colette Capdevielle. Cet amendement prévoit la motivation du prononcé de toutes les peines privatives ou restrictives de liberté, y compris de la contrainte pénale, sans attendre l’appel.
Le condamné doit avoir connaissance des motivations de la peine. Je m’étonne qu’en matière pénale, à la différence du civil, des décisions lourdes de conséquences ne soient pas motivées.
M. le rapporteur. Avis favorable.
Madame la garde des Sceaux. Le Gouvernement est réservé sur cet amendement. S’il importe de revenir au principe de la motivation de toute décision d’incarcération, il me semble excessif d’en faire une obligation pour toutes les décisions sous peine de difficultés. Je vous suggère donc de retirer votre amendement.
Mme Colette Capdevielle. J’accepte de le retirer. Je suis heureuse que ce débat ait été initié. Une justice de qualité est une justice comprise par les justiciables.
M. Philippe Goujon. Je partage l’avis exprimé par la garde des Sceaux. Cette disposition serait un nid à contentieux et alourdirait considérablement la charge des juges.
L’amendement CL275 est retiré.
La Commission rejette l’amendement CL129 de M. Sergio Coronado.
Puis elle est saisie de l’amendement CL290 de M. Éric Ciotti.
M. Philippe Goujon. Cet amendement a pour objet de tenir compte du préjudice subi par la victime dans la motivation de la décision du juge afin de rétablir l’équilibre entre l’auteur de l’infraction et la victime.
M. le rapporteur. Avis défavorable. La peine ne rétablit pas un équilibre. Une fois la qualité de victime reconnue, son préjudice est indemnisé, autant que faire se peut.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement de précision CL210 du rapporteur.
La Commission rejette l’amendement CL131 de M. Sergio Coronado.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL5 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à déplacer une disposition séculaire selon laquelle le montant de l’amende tient compte des ressources du condamné.
M. Georges Fenech. L’amendement mentionne également les charges.
M. Philippe Goujon. Vous vous inscrivez encore une fois dans la logique d’une justice à deux vitesses. À délit équivalent, la peine ne sera pas identique.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec. C’est le principe de l’amende !
M. le rapporteur. Rassurez-vous, monsieur Goujon, cette disposition figure déjà à l’article 132-24 du code pénal ; nous ne faisons que la déplacer.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement de clarification rédactionnelle CL6 du rapporteur.
La Commission examine l’amendement CL137 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. L’article 465-1 du code de procédure pénale permet la délivrance d’un mandat de dépôt pour les personnes en récidive légale, quelle que soit la durée de la peine. Son second alinéa l’impose même pour certains délits, sauf décision spécialement motivée.
Cet article est contraire à la logique d’individualisation des peines et ce, d’autant plus que les peines prononcées pour les récidivistes par les magistrats sont souvent déjà plus sévères. Il n’y a donc pas lieu de durcir les conditions de leur exécution.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à cet amendement car c’est le seul cas dans lequel le récidiviste est placé dans une situation différente des autres auteurs d’infraction.
Je vous concède néanmoins que les notions de récidive et de réitération méritent réflexion, car la distinction est incompréhensible pour les citoyens.
La Commission rejette l’amendement.
La Commission adopte l’article 3 modifié.
Article 3 bis (nouveau)
(art. 709-1 du code de procédure pénale)
Consécration législative des bureaux de l’exécution des peines –
Remise à tout condamné présent à l’issue de l’audience
d’un relevé de condamnation pénale
Issu de l’adoption par la Commission d’un amendement de votre rapporteur, l’article 3 bis (nouveau) a pour objet de consacrer dans la loi l’existence des bureaux de l’exécution des peines (BEX) et de prévoir la remise à tout condamné présent à l’issue de l’audience correctionnelle d’un relevé de condamnation pénale.
L’article crée un nouvel article 709-1 du code de procédure pénale, dont le premier alinéa consacre dans la loi l’existence des BEX, aujourd’hui prévus uniquement, depuis un décret du 13 décembre 2004 (173), dans la partie réglementaire de ce code, à l’article D. 48-4. Les BEX ont été créés sous l’impulsion de M. Dominique Perben, alors garde des Sceaux, pour accélérer la mise à exécution des décisions de justice pénale et permettre la mise en œuvre effective de la disposition introduite à l’article 707 du code de procédure pénale par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité aux termes de laquelle « [l]es peines prononcées par les juridictions pénales sont, sauf circonstances insurmontables, mises à exécution de façon effective et dans les meilleurs délais ». Ils sont, comme l’avait souligné notre collègue Étienne Blanc dans le premier rapport au nom de la mission d’information de notre Commission sur l’exécution des décisions de justice pénale, un « lieu d’exécution ou de commencement d’exécution de la sanction » (174). En particulier, la personne condamnée à une peine d’amende a la possibilité de s’acquitter de son paiement auprès du BEX immédiatement après le prononcé de l’amende par le tribunal correctionnel, et la personne condamnée à une peine d’emprisonnement aménageable ou à une peine comprenant un suivi par le juge de l’application des peines (JAP) ou le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) s’y voit remettre une convocation à comparaître devant ce juge ou ce service dans un délai maximal de 30 jours, conformément à l’article 474 du code de procédure pénale. Dans son rapport au nom de la mission d’information de notre Commission sur l’exécution des décisions de justice pénale concernant la justice des mineurs, notre collègue Michel Zumkeller avait parfaitement décrit l’intérêt des BEX dans l’amélioration et l’accélération de l’exécution des peines : « Le BEX repose sur une idée pratique simple : profiter de la présence du condamné à l’audience pour, d’une part, l’informer sur la peine prononcée, ses conséquences et les voies de recours et, d’autre part, avec l’accord du condamné, engager une première étape de l’exécution de la peine et enfin informer et orienter les victimes. » (175)
Le rôle sans cesse accru des BEX au cours des dernières années justifie désormais pleinement que leur existence soit prévue par la partie législative du code de procédure pénale. En outre, tous les tribunaux de grande instance et toutes les cours d’appel ne disposent pas encore d’un BEX : le présent article, en inscrivant dans la loi le fait qu’un BEX doit être institué « [d]ans chaque tribunal de grande instance et dans chaque cour d’appel », contribuera à achever le processus de généralisation des BEX.
En second lieu, le nouvel article 709-1 du code de procédure pénale prévoit, dans son second alinéa, que tout condamné présent à l’issue de l’audience correctionnelle doit se voir remettre par le BEX un relevé de condamnation pénale mentionnant les peines prononcées à son encontre.
Actuellement, l’article 474 du code de procédure pénale – issu de la loi n° 2004-204 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité – prévoit que les personnes condamnées à une peine d’emprisonnement que sa durée rend aménageable doivent se voir remettre une convocation à comparaître devant le JAP dans un délai de 30 jours, tandis que les personnes condamnées à une peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve (SME) ou à un travail d’intérêt général (TIG) doivent se voir remettre une convocation à comparaître devant le SPIP dans le même délai. Cependant, les personnes condamnées à d’autres peines ne se voient pas systématiquement remettre un document indiquant à quelles peines elles sont condamnées, même si certaines juridictions remettent parfois un document dénommé « relevé de condamnation pénale » qui permet au condamné, en cas de prononcé d’une peine d’amende, de payer immédiatement celle-ci auprès du bureau de l’exécution des peines.
Le second alinéa du nouvel article 709-1 du code de procédure pénale systématise la remise du relevé de condamnation pénale, afin que chaque condamné puisse être immédiatement informé par écrit de la peine prononcée à son encontre. Afin de permettre l’organisation matérielle des juridictions pour assurer cette remise, le II de l’article prévoit qu’il n’entrera en vigueur qu’à l’issue d’un délai d’un an après la promulgation de la loi.
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La Commission est saisie de l’amendement CL9 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement propose la création d’un bureau d’exécution des peines dans toutes les juridictions – dans un délai d’un an – comme il en existe déjà dans certaines d’entre elles. Ces bureaux sont essentiels à l’efficacité et à la compréhension des peines, chacun en convient.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. On peut s’étonner de la recevabilité de cet amendement au regard de la jurisprudence de l’article 40.
M. Georges Fenech. Nous ne sommes pas opposés à cet amendement, mais je m’interroge, comme M. le président, sur le fait qu’il ne tombe pas sous le coup de l’article 40.
M. Guy Geoffroy. Je souhaite que le rapporteur souligne en séance l’existence de ces bureaux. Il ne faudrait pas laisser croire que ce projet de loi est à l’origine de leur création.
M. le rapporteur. Je m’y engage.
La Commission adopte l’amendement.
La Commission examine l’amendement CL8 du rapporteur, qui fait l’objet d’un sous-amendement CL272 de M. Sergio Coronado.
M. le rapporteur. Cet amendement tente d’apporter une réponse à une question difficile, celle de la prise en compte de l’altération des facultés mentales qui, dans la pratique, n’est pas satisfaisante. Il en résulte que des sanctions sont prononcées à l’encontre de personnes souffrant de maladies mentales.
L’amendement vise à diviser par deux la peine maximale encourue pour les personnes atteintes de troubles mentaux, sauf exception spécialement motivée.
Faute de prise en compte dans le quantum de la peine de l’altération, de nombreux malades mentaux sont incarcérés, ce qui est à la fois injuste pour eux et difficile à gérer dans les établissements pénitentiaires.
M. Sergio Coronado. Dans votre rapport sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, vous avez souligné que la condamnation de personnes dont le discernement a été altéré a accru le nombre de personnes souffrant de maladie mentale en détention. Cela pose question quant à notre philosophie de justice et au fonctionnement des établissements.
Mais l’amendement du rapporteur a pour conséquence de faire disparaître la disposition précisant que la juridiction doit tenir compte de l’altération du discernement de l’auteur des faits lorsqu’elle détermine la peine et en fixe le régime. Le sous-amendement vise à la rétablir.
M. Alain Tourret. Pouvez-vous préciser pourquoi vous appliquez cette règle en matière contraventionnelle ?
M. Philippe Goujon. Après avoir supprimé les peines plancher, vous instaurez en quelque sorte une peine plafond ! Ce sujet est bien sûr délicat et douloureux. Là où le juge disposait d’un pouvoir d’appréciation, vous introduisez une automaticité inutile.
M. Georges Fenech. Je comprends la philosophie de l’amendement. Mais vous ne pouvez pas régler la question de la prise en compte des troubles mentaux en contraignant le juge. Cette question relève davantage de l’exécution des peines et du choix des établissements.
M. Alain Vidalies. Je suis très sceptique sur cet amendement pour des raisons qui ont déjà été exposées. J’ajoute que vous transférez la responsabilité du prononcé de la peine à l’expert psychiatre qui se prononce sur la base de l’état de la connaissance.
Votre amendement risque de susciter l’incompréhension dans l’application de la loi pénale. Les décisions seront difficiles à expliquer. Dans la situation d’aujourd’hui, le juge doit conserver sa marge d’appréciation. Vous ne pouvez pas l’enfermer en rétablissant des peines automatiques pour des cas spécifiques.
Je doute de l’efficacité de cette mesure. La prise en charge des malades en prison mérite un vrai débat que notre Commission pourrait mener. La réponse que vous proposez ne me paraît pas adaptée.
Mme la garde des Sceaux. Comme l’ont dit MM. Fenech et Vidalies, ce sujet est difficile. Les magistrats ont la possibilité de commander des expertises psychiatriques pour éclairer leur décision. Mais nous sommes confrontés à la réalité. La présence dans les établissements pénitentiaires de personnes présentant des troubles mentaux, sans accompagnement et sans soins, met en danger la société et le personnel de ces établissements. Nous devons trouver une solution à ce problème.
L’amendement du rapporteur présente un caractère tranchant que le sous-amendement vient adoucir. Je vous propose de le retirer afin de le retravailler. Dans le cas contraire, le sous-amendement doit être adopté car il rétablit de la souplesse au bénéfice du juge.
M. le rapporteur. Je comprends les réticences qui s’expriment. Je n’ai pas la prétention de résoudre le problème par un amendement, d’autant qu’il se pose aussi au stade de la commission des infractions. En ne prenant pas en charge ces personnes, on les laisse commettre les délits, à charge pour le système carcéral d’apporter une réponse. C’est à la fois injuste pour les malades et inefficace socialement.
À cause de l’encombrement des services de psychiatrie publics, on ne parvient même pas à prendre en charge les obligations de soins. Nous sommes dans une situation difficile qui demande des efforts.
Je vous concède le caractère tranchant de mon amendement. J’accepte de le retirer car je souhaitais avant tout attirer l’attention sur cette situation difficile pour tout le monde, y compris les personnels de surveillance qui sont amenés à prendre en charge dans des conditions difficiles des gens dont les réactions sont imprévisibles.
L’amendement CL8 et le sous-amendement CL272 sont retirés.
La Commission est saisie de l’amendement CL240 de M. Éric Ciotti.
M. Philippe Goujon. Cet amendement vise à renforcer la peine encourue en cas de violation du secret de l’instruction afin de garantir le principe essentiel de la présomption d’innocence.
M. le rapporteur. Avis défavorable pour deux raisons : cet amendement est sans lien avec le texte qui ne s’intéresse pas à l’échelle des peines ; le caractère insuffisamment dissuasif de la peine actuelle est loin d’être démontré.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL164 de M. Sergio Coronado et CL207 de M. Alain Tourret.
M. Sergio Coronado. Mon amendement entend respecter l’engagement pris par le président de la République, la majorité et la garde des Sceaux, de supprimer les tribunaux correctionnels pour mineurs.
Ces tribunaux ont été instaurés par la loi du 10 août 2011. Ils jugent les enfants de plus de seize ans, dès lorsqu’ils sont récidivistes et encourent trois ans d’emprisonnement. Avant cette réforme, ces mineurs comparaissaient devant un tribunal pour enfants composé d’un juge des enfants et de deux assesseurs citoyens.
La garde des Sceaux a eu l’occasion de le dire, ces tribunaux sont une atteinte à la spécificité de la justice des enfants. Ils sont moins efficaces pour le suivi des mineurs, coûteux et chronophages. Ils posent de multiples problèmes juridiques. Cette justice n’est pourtant pas plus « répressive » que la voie traditionnelle du tribunal pour enfant, contrairement à l’argument qui avait été avancé lors de la mise en place de ces tribunaux.
M. Alain Tourret. L’amendement CL207 a le même objet. La suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs fait l’objet d’un consensus parmi de nombreux syndicats de magistrats.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à ces amendements car la refonte en cours de l’ordonnance de 1945 permettra d’aborder cette question.
La Commission rejette successivement les amendements.
Chapitre II
Dispositions visant à assurer le prononcé de peines individualisées
Section 1
Dispositions favorisant l’ajournement de la peine afin d’améliorer la connaissance de la personnalité ou de la situation matérielle, familiale et sociale du prévenu
Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a complété l’intitulé de la présente section, afin de prévoir que l’ajournement de la peine prévu à l’article 4 a pour objet d’améliorer la connaissance non seulement de la personnalité du prévenu, mais aussi de sa situation matérielle, familiale et sociale.
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La Commission est saisie, en discussion commune, des amendements CL10 du rapporteur, CL132 de M. Sergio Coronado et CL226 de Mme Élisabeth Pochon.
M. le rapporteur. L’amendement CL10 est rédactionnel.
M. Georges Fenech. J’attire votre attention sur la lourdeur que cet amendement risque d’introduire dans les audiences, lors des permanences du week-end notamment. On assistera à un ajournement systématique faute de disposer des informations requises.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. L’amendement ne porte que sur l’intitulé de la section …
M. Guy Geoffroy. Il me semble que l’ordre des termes employés pour qualifier la situation de l’auteur des faits pourrait être plus pertinent. Je propose d’inverser l’ordre actuel en parlant de la situation « sociale, familiale et matérielle » de l’intéressé.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Le rapporteur a entendu vos observations et s’il estime des ajustements nécessaires, il présentera un amendement en ce sens en vue de la séance publique.
Les amendements CL132 et CL226 sont retirés.
La Commission adopte l’amendement CL10.
Article 4
(paragraphe 5 de la sous-section 6 de la section II du chapitre II du titre III du livre Ier et art. 132-70-1 et 132-70-2 [nouveaux] du code pénal ; art. 397-3-1 [nouveau] du code de procédure pénale)
Création d’une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine
aux fins d’évaluation de la personnalité et de la situation du condamné
L’article 4 a pour objet de créer la possibilité pour une juridiction, en matière correctionnelle ou contraventionnelle, après avoir déclaré le prévenu coupable de l’infraction pour laquelle il était poursuivi, d’ajourner le prononcé de la peine aux fins de faire réaliser des investigations complémentaires sur sa personnalité ou sur sa situation matérielle, familiale et sociale. Il traduit l’une des préconisations de la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, qui avait proposé d’introduire une possibilité de « césure » entre la déclaration de culpabilité et le prononcé de la peine afin que celle-ci puisse être adaptée à la personnalité de l’auteur des faits (176).
Partant du constat que l’insuffisance des éléments d’information sur la personnalité et la situation des prévenus favorise le prononcé de peines d’emprisonnement ferme (1), l’article 4 s’inspire de dispositifs existants qui permettent à une juridiction, après avoir déclaré une personne coupable de l’infraction qui lui est reprochée, d’ajourner le prononcé de la peine (2), en créant une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine aux fins d’investigation sur la personnalité et la situation (3). Cette nouvelle disposition appelle un certain nombre d’observations sur la façon dont elle pourra être concrètement mise en œuvre par les juridictions (4).
1. L’insuffisance des éléments d’information sur la personnalité et la situation des prévenus, un facteur favorisant le prononcé de peines d’emprisonnement ferme
Comme le souligne l’exposé des motifs du projet de loi, « [l]es juges font le constat récurrent de la carence des procédures en éléments de personnalité, réduits le plus souvent à une fiche de renseignements de la police ou de la gendarmerie dressée sur l’unique base des déclarations de la personne mise en cause ». Or, l’insuffisance des éléments d’information sur le condamné à la disposition de la juridiction de jugement constitue un frein à l’individualisation de la peine et au choix de prononcer une peine en milieu ouvert plutôt qu’une peine d’emprisonnement ferme. Faute de savoir, de façon certaine et vérifiée, si une personne exerce effectivement des responsabilités familiales, si l’emploi qu’elle dit occuper est réel ou encore si elle réside bien à l’adresse qu’elle a indiquée, il peut être difficile pour une juridiction de prendre le risque de laisser en liberté une personne dont les garanties d’insertion et de représentation ne sont corroborées par rien d’autre que ses propres dires.
Dans un article paru en 2013, M. Bruno Lavielle, magistrat, soulignait que l’absence d’éléments sur le prévenu au moment de l’audience de jugement, conjuguée à un certain nombre d’autres facteurs, conduit encore trop fréquemment les juridictions à prononcer cette peine « rassurante » qu’est l’emprisonnement : « Dans le pire des cas, le doute et la peur de commettre une erreur, voire l’influence de la vindicte populaire, vont donc se disputer dans le temps contraint du délibéré, pour aboutir à la classique peine d’emprisonnement plus sûre et supposée mieux maîtrisée, la juridiction laissant le soin au juge de l’application des peines de l’aménager lorsque son quantum est inférieur à deux années, ne disposant pratiquement jamais dans le temps de l’audience des renseignements utiles et suffisants à l’octroi immédiat d’une semi-liberté ou d’un placement sous surveillance électronique… » (177)
Le même constat avait été fait, en janvier 2013, par la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale : « Saisis de très nombreuses affaires, les magistrats n’ont pas toujours le temps d’étudier assez précisément la situation des personnes mises en cause ou déclarées coupables pour être en mesure d’envisager une alternative à la détention provisoire ou à la peine privative de liberté. Les services censés leur fournir les informations qui leur seraient utiles pour élaborer ces solutions alternatives n’ont souvent ni le temps ni les moyens de mener des enquêtes suffisamment poussées. Aussi, il n’est pas facile pour les juges du fond d’adapter la peine prononcée à la personnalité et à la situation des personnes jugées. » (178)
Cette situation est particulièrement prégnante dans le cadre de la procédure de comparution immédiate, laquelle est, comme l’avait relevé la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, une « grande pourvoyeuse d’incarcérations » (179). En 2011, alors que cette procédure avait été suivie pour 7,5 % des délits ayant donné lieu à condamnation, 24,3 % des 88 058 personnes incarcérées au cours de l’année étaient prévenues dans le cadre d’une procédure de comparution immédiate. Cette surreprésentation des personnes jugées dans le cadre de la procédure de comparution immédiate parmi les personnes incarcérées s’explique, pour une part, par la gravité des infractions qui donnent lieu à un renvoi en comparution immédiate, qui appelle une réponse ferme et rapide, ainsi que par les faibles garanties de représentation offertes par les personnes poursuivies selon cette procédure. Mais le manque d’informations vérifiées sur la personnalité et la situation des prévenus est un facteur important du fort niveau de recours à l’emprisonnement dans cette procédure, comme l’avait souligné le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive en déplorant que les conditions de réalisation des enquêtes de personnalité « les rendent peu crédibles et peu efficaces dans la plupart des juridictions : dans le cadre des procédures de comparution immédiate notamment, elles sont effectuées dans des conditions matérielles précaires et dans un temps trop court pour permettre de vérifier les informations recueillies auprès des prévenus » (180).
Pourtant, comme le soulignait M. Lavielle dans l’article précité, l’expérience montre que lorsqu’une juridiction pénale dispose d’éléments d’informations sur la personnalité et la situation sociale des prévenus, le recours à l’emprisonnement peut être réduit et les peines prononcées peuvent être davantage individualisées : « En amont de l’audience, l’extension du nombre de placements sous contrôle judiciaire socio-éducatif, assorti d’un véritable encadrement, de même que la réalisation d’enquêtes d’orientation pénale ou d’enquêtes rapides de personnalité dignes de ce nom, seraient de nature à permettre la comparution de prévenus avec un début de projet ou de démarche d’insertion et d’éviter l’amoncellement sur leur tête de peines inutiles. L’expérience démontre qu’un vrai début de prise en charge peut se faire en 6 à 8 semaines, même après un défèrement en comparution immédiate, et éviter le prononcé d’une peine ferme à exécution immédiate » (181).
2. Un dispositif s’inspirant de dispositifs d’ajournement existants
L’article 4 a pour objet de répondre à ces difficultés en donnant aux juridictions pénales, en particulier lorsqu’elles sont saisies dans le cadre d’une procédure rapide, un nouvel outil procédural pour obtenir des éléments d’information sur la personnalité et la situation de l’auteur d’une infraction : l’ajournement du prononcé de la peine aux fins d’investigations sur la personnalité. Cet article s’inspire de deux dispositifs existants : l’ajournement du prononcé de la peine, d’une part, et la « césure du procès pénal des mineurs », d’autre part.
Le code pénal prévoit, aux articles 132-60 à 132-70, des possibilités d’ajournement du prononcé de la peine. L’ajournement consiste, après que la juridiction a déclaré le prévenu coupable des faits pour lesquels il était poursuivi, à différer le prononcé de la peine dans un délai qui ne peut dépasser un an. Cet ajournement peut être simple (articles 132-60 à 132-62), assorti d’une mise à l’épreuve (article 132-63 à 132-65) ou avec injonction (articles 132-66 à 132-70). Dans tous les cas, le prononcé de cet ajournement est subordonné à la triple condition que le reclassement du coupable soit en voie d’être acquis, que le dommage causé soit en voie d’être réparé et que le trouble résultant de l’infraction soit sur le point de cesser (articles 132-60, 132-63 et 132-66). À l’issue du délai d’ajournement, la juridiction a la possibilité soit de dispenser le coupable de peine – lorsque le reclassement du coupable est acquis, que le dommage causé est réparé et que le trouble résultant de l’infraction a cessé (182) –, soit de prononcer une des peines prévues par la loi. Dans le cas de l’ajournement avec mise à l’épreuve, la juridiction doit tenir compte de « la conduite du coupable au cours du délai d’épreuve » (183). Lorsque l’ajournement a été prononcé avec injonction, la dispense de peine n’est possible que si les prescriptions qui avaient été imposées ont été exécutées dans le délai qu’avait fixé la juridiction (184).
Ces différentes situations d’ajournement sont conçues par le code pénal comme une chance offerte aux condamnés pour lesquels le prononcé d’une des peines prévues par la loi paraît évitable. Cependant, ces situations sont relativement peu fréquentes et, surtout, le prononcé d’une dispense de peine n’est envisageable que dans le cas d’infractions d’assez faible gravité. Dans les hypothèses où les juridictions manquent d’informations sur le prévenu, l’alternative ne se situe que rarement entre le prononcé d’une peine et la dispense de peine, mais plutôt entre le prononcé d’une peine d’emprisonnement ferme et celui d’une peine en milieu ouvert.
La « césure » du procès pénal des mineurs, créée par la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, permet aux juridictions pour mineurs, en matière correctionnelle et contraventionnelle, de recourir à l’ajournement de peine dans des conditions plus larges que celles prévues par le code pénal précédemment décrites. La loi du 10 août 2011 a, sur l’initiative de nos collègues Jean-Luc Warsmann – alors président de la commission des Lois – et Sébastien Huyghe – rapporteur du projet de loi –, introduit dans l’ordonnance du 2 février 1945 un chapitre III ter intitulé « De la césure du procès pénal des mineurs ». Selon l’article 24-5 de l’ordonnance, les dispositions relatives à l’ajournement de peine – hormis celles relatives à l’ajournement avec injonction – sont applicables aux mineurs, non seulement dans les conditions prévues à l’article 132-60 (185), mais aussi lorsque la juridiction considère soit « que les perspectives d’évolution de la personnalité du mineur le justifient » (1°), soit « que des investigations supplémentaires sur la personnalité du mineur sont nécessaires » (2°). L’audience de renvoi, au cours de laquelle sera décidée la mesure éducative, la sanction éducative ou la peine à laquelle le mineur sera condamné, doit intervenir dans un délai plus bref que celui prévu pour les majeurs, fixé à six mois par le dernier alinéa de l’article 24-5. Dans ce délai séparant l’audience de déclaration de culpabilité et l’audience de renvoi, la juridiction a la possibilité de prononcer un certain nombre de mesures provisoires, telles qu’un placement dans un foyer, une mesure de liberté surveillée, une mesure d’activité de jour ou encore l’accomplissement d’un contrat de service en établissement public d’insertion de la défense.
À l’appui de cet élargissement des conditions de recours à l’ajournement pour les mineurs, le rapporteur à l’Assemblée nationale, notre collègue Sébastien Huyghe, avait fait valoir qu’il « permettrait, dès lors que les faits sont suffisamment établis, qu’une décision de culpabilité soit rendue sans délais inutiles, que des mesures de contrôle soient prises immédiatement, et que toutes les investigations sur la personnalité du mineur soient réalisées afin d’éclairer la décision sur la peine. Or, en pratique aujourd’hui, il arrive trop souvent que la décision sur la culpabilité soit prise plusieurs mois après l’infraction, alors même que les faits sont établis, au seul motif que les informations sur la personnalité ne sont pas suffisantes. Cette situation méconnaît la nécessité d’une réponse pénale rapide et compréhensible pour les mineurs, pour lesquels un différé de la décision de culpabilité de plusieurs mois fait perdre tout sens à la décision judiciaire. » (186)
3. La création d’un ajournement du prononcé de la peine aux fins d’évaluation de la personnalité et de la situation de la personne déclarée coupable d’une infraction
L’article 4 s’inspire de la césure du procès pénal des mineurs créée en 2011 en instaurant, dans le code pénal, un nouveau cas d’ajournement aux fins d’investigations sur la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale du condamné.
Le I de l’article 4 du projet de loi complète la sous-section du code pénal prévoyant ces différentes possibilités d’ajournement (187) par un nouveau paragraphe 5 intitulé « De l’ajournement aux fins d’investigations sur la personnalité ». Ce paragraphe comprend un article 132-70-1, dont le premier alinéa donne à la juridiction saisie la possibilité d’« ajourner le prononcé de la peine à l’égard d’une personne physique lorsqu’il apparaît nécessaire d’ordonner à son égard des investigations complémentaires sur sa personnalité ». Sur l’initiative de votre rapporteur, l’intitulé du paragraphe 5 et le premier alinéa de l’article 132-70-1 du code pénal ont été complétés par la Commission pour prévoir que ces investigations pourront porter non seulement sur la personnalité du condamné, mais aussi sur sa « situation matérielle, familiale et sociale ».
Le deuxième alinéa prévoit que « la date à laquelle il sera statué sur la peine » sera fixée par la juridiction dans sa décision d’ajournement. Le troisième alinéa prévoit que « [l]a décision sur la peine intervient au plus tard dans un délai de quatre mois après la décision d’ajournement, sous réserve des délais plus courts prévus par le code de procédure pénale quand la personne est placée en détention provisoire ».
En application du premier alinéa de l’article 132-58 du code pénal, ces dispositions seront applicables en matière correctionnelle ou contraventionnelle (188). En revanche, contrairement à ce qu’avait proposé la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, leur champ d’application ne sera pas limité à la seule procédure de comparution immédiate. L’application large de ces dispositions apparaît totalement justifiée à votre rapporteur : si c’est certainement dans le cadre de la procédure de comparution immédiate que l’absence ou l’insuffisance des éléments sur la personnalité ou la situation de la personne est la plus problématique, au regard du risque fort d’incarcération induit par cette procédure, il n’en demeure pas moins pertinent que le tribunal correctionnel ou le tribunal de police puisse, chaque fois qu’il l’estime nécessaire, demander la réalisation d’une enquête de personnalité ou sur la situation matérielle, familiale et sociale du condamné après la déclaration de culpabilité, aux fins de pouvoir mieux individualiser la peine prononcée.
L’étude d’impact accompagnant le projet de loi fait valoir que « [c]es investigations complémentaires sur la personnalité pourront notamment permettre au tribunal d’éviter le prononcé d’une peine d’emprisonnement, au profit de la peine de contrainte pénale, ou, si l’emprisonnement est prononcé, d’en adapter la durée au profil du condamné » (189).
Sur l’initiative de Mme Colette Capdevielle et de M. Éric Ciotti, la Commission a complété l’article 4 par la création d’un nouvel article 132-70-2 du code pénal destiné à permettre l’indemnisation immédiate de la victime en cas d’ajournement de la décision sur la peine, sans attendre l’audience de renvoi. À l’appui de cet ajout, Mme Colette Capdevielle a fait valoir que cette disposition permettrait, en cas d’accord du prévenu dont la culpabilité a été reconnue sur le montant de l’indemnisation réclamée ou estimée par le juge, qu’une décision soit rendue sans attendre. En cas de contestation, le juge restera libre de fixer à titre provisionnel une indemnisation de la victime. Lors de la fixation de la peine, il pourra être tenu compte de la façon dont le coupable s’est acquitté de ses obligations civiles à l’égard de la partie civile. M. Éric Ciotti a, quant à lui, souligné que cette disposition permettrait que la réparation du préjudice subi par la victime ne soit pas retardée par la décision d’ajournement.
Le II de l’article 4 introduit dans le code de procédure pénale un nouvel article 397-3-1 permettant au tribunal correctionnel de décider que la personne sera, dans le délai entre l’audience au cours de laquelle l’ajournement est décidé et celle au cours de laquelle il sera statué sur la peine, soumise à un contrôle judiciaire ou à une assignation à résidence avec surveillance électronique ou, lorsque la personne a été renvoyée devant lui dans le cadre d’une procédure de comparution immédiate, placée en détention provisoire.
Le placement en détention provisoire sera subordonné aux mêmes conditions de fond et de forme que celles prévues, dans le cadre d’une instruction préparatoire, aux articles 143-1 et 144 du code de procédure pénale. Ainsi, le placement en détention provisoire ne pourra être décidé que si la personne encourt une peine correctionnelle d’une durée égale ou supérieure à trois ans d’emprisonnement (190). S’agissant des motifs permettant le placement en détention provisoire, la Commission a adopté un amendement de votre rapporteur précisant que la détention provisoire ne pourra être décidée que pour l’un des motifs mentionnés aux 5° et 6° de l’article 144 du code de procédure pénale, c’est-à-dire soit pour garantir le maintien de la personne à la disposition de la justice (5°), soit pour mettre fin à l’infraction ou prévenir son renouvellement (6°). En effet, la personne pour laquelle un ajournement est décidé a déjà été déclarée coupable : elle ne saurait être placée en détention provisoire pour l’un des motifs prévus aux 1° à 4° de l’article 144, qui ne peuvent concerner que des auteurs de faits qui n’ont pas encore été jugés (conserver les preuves, empêcher les pressions sur les témoins ou les victimes, empêcher la concertation avec les complices ou protéger la personne mise en examen).
Lorsque la personne aura été placée en détention provisoire, l’audience de fixation de la peine devra avoir lieu dans un délai maximal plus bref, fixé à deux mois par le troisième alinéa de l’article 397-3 du code de procédure pénale auquel renvoie la dernière phrase du nouvel article 397-3-1 du même code. Toutefois, si la personne encourt une peine d’une durée supérieure à sept ans d’emprisonnement, le délai maximal de tenue de l’audience de fixation de la peine restera fixé à quatre mois, en application du quatrième alinéa de l’article 397-3 du code de procédure pénale.
Lors de son audition par votre rapporteur, Mme Danièle Jourdain Menninger, présidente de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), a souligné que la possibilité d’un ajournement de peine aux fins d’évaluation de la personnalité pourrait être particulièrement utile pour les personnes dont les conduites addictives sont un élément important dans le processus de passage à l’acte délinquant. L’ajournement pourra permettre, dans le délai séparant l’audience de déclaration de culpabilité et l’audience de prononcé de la peine, d’évaluer avec précision la situation de la personne en termes de consommation d’alcool ou de produits stupéfiants, son niveau de dépendance et le type d’intervention à mettre en place.
4. Les conditions de mise en œuvre par les juridictions de l’ajournement aux fins d’investigations sur la personnalité ou la situation du condamné
Lors des auditions menées par votre rapporteur et des déplacements qu’il a effectués dans plusieurs juridictions, la majorité des personnes entendues ont salué, dans l’article 4, une disposition qu’elles ont jugée pertinente. Cependant, plusieurs d’entre elles ont attiré son attention sur les conditions dans lesquelles elle pourra être mise en œuvre par les juridictions.
La première observation a porté sur l’impact que cette disposition aurait sur l’organisation du temps judiciaire. En effet, la décision d’ajournement du prononcé de la peine obligera la juridiction à examiner à nouveau, au cours d’une seconde audience de fixation de la peine, la même affaire. Selon certaines des personnes entendues, ce « réaudiencement » pourrait apparaître tellement difficile à organiser dans des rôles d’audiences extrêmement chargés qu’il pourrait constituer un frein au recours à cette mesure.
Dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, le Gouvernement a fait valoir que la nouvelle procédure d’ajournement aux fins d’investigations sur la personnalité « ne devrait pas générer un nombre accru d’audiences dans la mesure où actuellement de nombreux renvois sont ordonnés en raison de l’insuffisance des éléments de connaissance de la personne poursuivie ». Indiquant que 88 000 renvois avaient été prononcés par les tribunaux correctionnels sur les neuf premiers mois de l’année 2013, pour un nombre total annuel de jugements de 300 000 pour l’année 2012, le Gouvernement a estimé que « l’ajournement devrait se substituer à ces procédures de renvoi » (191).
Cette évaluation a été contestée par un certain nombre des personnes entendues par votre rapporteur, qui ont souligné que les motifs des renvois ordonnés par les juridictions n’étaient pas connus mais que, en pratique, une faible proportion seulement était motivée par des investigations sur la personnalité.
Pour votre rapporteur, il sera important que le Gouvernement mesure plus précisément l’impact de cette nouvelle disposition lorsqu’elle sera entrée en vigueur, en particulier en recensant les motifs des renvois ordonnés par les juridictions, et qu’il en tire toutes les conséquences éventuelles en termes de moyens devant être affectés dans les juridictions.
La seconde observation formulée sur les conditions de mise en œuvre de l’ajournement aux fins d’investigations sur la personnalité tient à leur coût pour les juridictions en termes de frais de justice. En majorité, ces investigations seront confiées au secteur associatif habilité. En effet, depuis la loi n° 2012-409 du 27 mars 2012 de programmation relative à l’exécution des peines, les articles 41 et 81 du code de procédure pénale confient par priorité à des personnes habilitées la réalisation des enquêtes de personnalité ou de situation matérielle, familiale et sociale. Ce n’est qu’« en cas d’impossibilité matérielle » que ces enquêtes peuvent être confiées au service pénitentiaire d’insertion et de probation (192).
Or, la réalisation de ces nouvelles enquêtes par le secteur associatif habilité aura nécessairement un impact sur les frais de justice, dont l’on sait qu’ils sont, depuis de nombreuses années, en constante progression au point de grever très lourdement le budget de certaines juridictions (193). Pour votre rapporteur, ici encore, l’impact budgétaire de la nouvelle procédure d’ajournement de peine aux fins d’investigations sur la personnalité ou la situation du condamné devra être très précisément évalué, afin que les enveloppes allouées aux juridictions pour les frais de justice soient adaptées en conséquence.
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* *
La Commission examine l’amendement CL106 de M. Georges Fenech.
M. Georges Fenech. L’article 4 crée une nouvelle forme d’ajournement lorsqu’il apparaît nécessaire d’ordonner, avant le prononcé de la sanction, des investigations complémentaires sur la personnalité et la situation sociale du prévenu. Cette disposition est censée permettre la mise en œuvre d’enquêtes exhaustives afin d’éclairer les magistrats pour l’individualisation de la sanction. Mais l’article ne précise pas qui sera chargé d’effectuer ces investigations complémentaires, et selon quelles modalités. Faut-il rappeler les mots du philosophe Cesare Beccaria, aux dires duquel plus que la sévérité, c’est la certitude de la peine qui a le plus d’efficacité dans la dissuasion ?
L’article 4 du projet de loi prévoit de créer une forme de césure dans le procès, dans le cadre d’une comparution immédiate, et de placer « si nécessaire » la personne poursuivie sous contrôle judiciaire. Cette disposition, c’est la certitude de voir les délais de mise à exécution des peines allongés. Il s’agit d’une faute majeure qui ne sera pas sans conséquence sur l’encombrement des juridictions et qui favorisera la hausse de la criminalité et d’inexécution des peines. Voilà pourquoi nous proposons la suppression de l’article 4.
M. le rapporteur. L’article crée une possibilité d’ajournement. Il permet aux tribunaux de diligenter une enquête afin de décider d’une sanction plus adaptée et donc plus efficace. Cette faculté qui leur est offerte augmente le travail des juridictions, je n’en disconviens pas, mais sa mise en place peut être progressive.
En outre, rien n’interdit de prononcer une sanction sévère. Nous ne sommes pas partisans de l’indulgence généralisée. Nous visons une adaptation des sanctions qui garantissent une efficacité maximale
Mme Colette Capdevielle. La césure existe déjà. Lorsqu’un dossier est incomplet, la défense ou l’une des parties peut demander le renvoi de l’audience. L’article se borne à codifier une pratique assez courante. Il n’y a là rien de révolutionnaire.
La Commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement de cohérence rédactionnelle CL11 du rapporteur.
En conséquence, les amendements CL133 de M. Sergio Coronado et CL227 de Mme Élisabeth Pochon tombent.
La Commission examine, en présentation commune, les amendements CL298, CL297 et CL296 de M. Éric Ciotti.
M. Philippe Goujon. Ces amendements ont pour objet de réduire le délai pour statuer sur la peine après une décision d’ajournement, à un, deux ou trois mois au lieu de quatre dans le projet de loi.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
La Commission rejette successivement ces amendements.
Puis elle adopte l’amendement de précision CL211 du rapporteur.
La Commission est saisie des amendements identiques CL228 rectifié de Mme Colette Capdevielle et CL299 de M. Éric Ciotti.
Mme Colette Capdevielle. Dans l’intérêt de la victime, lorsque la juridiction opte pour la césure du procès, il convient de donner la possibilité au juge de prendre en compte immédiatement les intérêts de la victime pour laquelle le renvoi du procès pourrait être lourd à supporter.
Dès lors que la culpabilité est reconnue, le juge peut statuer sur les intérêts civils et prononcer une condamnation totale ou partielle.
M. Philippe Goujon. L’amendement CL299 est défendu.
M. le rapporteur. Avis favorable. Ces amendements font consensus.
La Commission adopte ces amendements à l’unanimité.
Elle examine ensuite l’amendement CL300 de M. Éric Ciotti.
M. Philippe Goujon. Il est défendu.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement de précision CL221 du rapporteur.
Elle en vient ensuite à l’amendement CL12 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement prévoit que les mesures de détention ordonnées pendant la période d’ajournement obéissent au code de procédure pénale.
M. Georges Fenech. Et si le condamné fait appel ?
M. le rapporteur. La mesure de détention n’est pas suspensive.
M. Georges Fenech. Dès lors que le juge ne peut plus ordonner la détention pour des motifs comme la conservation des preuves, la soustraction aux pressions, si l’intéressé fait appel, il pourra toujours entraver le cours de la justice.
M. le rapporteur. Nous supprimons les motifs liés à la poursuite de l’enquête puisque l’intéressé a déjà été déclaré coupable. L’appel oblige à statuer de nouveau sur la culpabilité, mais l’enquête est close.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 4 modifié.
Article 4 bis (nouveau)
(paragraphe 6 de la section 2 du chapitre II du titre III du livre Ier
et art. 132-70-3 [nouveaux] du code pénal)
Amélioration du recouvrement des amendes par la création
d’une possibilité d’ajournement du prononcé de la peine
aux fins de consignation d’une somme d’argent
Issu de l’adoption par la Commission d’un amendement de votre rapporteur, l’article 4 bis (nouveau) a pour objet de permettre aux juridictions, après avoir déclaré une personne physique ou morale coupable de l’infraction pour laquelle elle était poursuivie, d’ajourner le prononcé de la peine en obligeant la personne à consigner une somme d’argent destinée à garantir le paiement d’une peine d’amende que la juridiction pourrait être amenée à prononcer.
Le texte adopté par la Commission complète la sous-section du code pénal prévoyant les différentes possibilités d’ajournement existantes (194) par un nouveau paragraphe 6 intitulé « De l’ajournement aux fins de consignation d’une somme d’argent », comprenant un article 132-70-3 permettant à la juridiction d’« ajourner le prononcé de la peine à l’égard d’une personne en la soumettant à l’obligation de consigner une somme d’argent en vue de garantir le paiement d’une éventuelle peine d’amende ». Il prévoit que la juridiction détermine le montant de cette consignation et le délai dans lequel celle-ci doit être déposée au greffe, qui ne saurait être supérieur à un an. La juridiction pourra prévoir que cette consignation sera effectuée en plusieurs versements, selon un échéancier qu’elle déterminera.
À l’issue de ce délai, selon les efforts du condamné pour consigner cette somme, le tribunal pourra soit prononcer une amende égale, inférieure ou supérieure au montant dont elle avait demandé la consignation, soit prononcer une autre peine plus sévère si le condamné n’a pas procédé à la consignation requise ou ne l’a fait que partiellement.
Une telle disposition permettra d’améliorer le taux de recouvrement des peines d’amende, qui demeure aujourd’hui encore trop faible. En effet, si des progrès ont certainement été accomplis dans le taux de paiement volontaire, grâce à la possibilité de payer les amendes auprès du BEX (195), le taux de recouvrement contentieux a, en revanche, fortement reculé au cours des dernières années, passant de 38,2 % à 29,7 % entre 2007 et 2012, selon les informations transmises à votre rapporteur par le ministère de la Justice.
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* *
La Commission est saisie de l’amendement CL13 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement tend à permettre au tribunal d’ordonner l’ajournement du prononcé de la peine tout en obligeant le coupable à consigner une somme d’argent destinée à garantir la représentation du condamné en justice et le paiement de l’amende qu’il pourrait décider. Le taux de recouvrement des amendes n’est pas toujours aussi satisfaisant qu’on pourrait l’espérer.
La Commission adopte l’amendement.
Section 2
Dispositions favorisant le recours aux modes de
personnalisation de la peine
Article 5
(art. 132-18-1, 132-19-1, 132-19-2, 132-20-1 et 132-24 du code pénal ; art. 362 et 706-25 du code de procédure pénale ; art. 20, 20-2, 20-3 et 48 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)
Suppression des peines minimales prévues pour les récidivistes
et les auteurs de violences aggravées
L’article 5 a pour objet de supprimer les peines minimales instaurées en 2007 pour les personnes en situation de récidive légale et celles instaurées en 2011 pour les auteurs de certains délits de violences aggravées.
Face au bilan négatif de ces peines minimales, couramment appelées « peines plancher » (1), l’article 5 du projet de loi restaure la plénitude du principe d’individualisation des peines tant pour les récidivistes que pour les auteurs de violences aggravées (2).
1. Face au bilan négatif des « peines plancher »…
La loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs a instauré des peines minimales devant être prononcées par les juridictions correctionnelles ou criminelles à l’encontre des personnes condamnées en état de récidive, qu’elles soient majeures ou mineures, sous réserve de la possibilité qu’elles ont d’y déroger dans les conditions définies par la loi (a). Par la suite, la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure a également instauré des peines minimales pour les auteurs de violences aggravées (b).
Présentant les dispositions du projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, le rapporteur à l’Assemblée nationale, M. Guy Geoffroy, avait indiqué que son objectif majeur était de « renforcer la certitude de la peine pour prévenir la récidive » (196). Il avait estimé que l’instauration de « peines plancher » aurait un fort effet dissuasif sur les délinquants, qui adapteraient leur comportement par crainte de la sanction d’une sévérité accrue, et n’entraînerait pas, par voie de conséquence, d’augmentation de la surpopulation pénitentiaire.
Près de sept ans après le vote de la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, l’échec des peines minimales est patent : celles-ci n’ont eu aucun effet dissuasif, ce qui a entraîné un allongement de la durée des peines prononcées par les juridictions et aggravé la surpopulation pénitentiaire (c), et n’ont en rien permis de réduire ni la récidive ni les violences (d).
a. Le mécanisme des « peines plancher » issu de la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs
Les peines minimales instaurées par la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs sont prévues tant en matière criminelle qu’en matière correctionnelle à l’égard des personnes en situation de récidive légale. Elles sont applicables tant aux majeurs qu’aux mineurs âgés de plus de treize ans.
Qu’est-ce que la récidive légale ?
Il y a « récidive légale » lorsque, après avoir subi une première condamnation pénale définitive – « premier terme » de la récidive –, le délinquant commet une nouvelle infraction – « second terme » de la récidive. Elle a pour effet de doubler le niveau des peines d’amende et d’emprisonnement encourues ou, pour les crimes punis de vingt ou trente ans de réclusion criminelle, de porter les peines à la réclusion criminelle à perpétuité. Elle n’est constituée que dans des conditions relativement strictes, définies aux articles 132-8 à 132-11 du code pénal, tenant à la nature de chacun des deux termes de la récidive et au délai de commission de la seconde infraction.
L’article 132-8 prévoit une récidive dite « générale et perpétuelle », constituée lorsqu’une personne a déjà été condamnée définitivement pour un crime ou un délit puni de dix ans d’emprisonnement commet un crime, quel que soit le temps écoulé entre ces deux infractions.
L’article 132-9 prévoit une récidive « générale et temporaire », constituée lorsque, après une condamnation définitive pour un crime ou un délit puni de dix ans d’emprisonnement, la personne commet :
— soit un nouveau délit puni de dix ans d’emprisonnement dans les dix ans suivant l’expiration ou la prescription de la précédente peine (premier alinéa) ;
— soit un délit puni d’une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à un an mais inférieure à dix ans dans les cinq ans suivant l’expiration ou la prescription de la précédente peine (second alinéa).
L’article 132-10 prévoit une récidive « spéciale et temporaire », constituée dans l’hypothèse où, après une condamnation définitive pour un délit puni d’une peine inférieure à dix ans d’emprisonnement, la personne commet le même délit ou un délit qui lui est « assimilé » au sens du code pénal dans les cinq ans suivant l’expiration ou la prescription de la précédente peine. À titre d’exemple, le vol, l’extorsion, le chantage, l’escroquerie et l’abus de confiance sont des infractions assimilées au regard de la récidive (article 132-16), tout comme les délits d’agressions sexuelles et d’atteintes sexuelles (article 132-16-1) ou les délits de violences volontaires aux personnes et tout délit commis avec la circonstance aggravante de violences (article 132-16-4).
Enfin, l’article 132-11 prévoit, en matière contraventionnelle une récidive « spéciale, temporaire et expresse », constituée lorsqu’une personne, après une condamnation définitive pour une contravention de 5e classe commet la même contravention dans un délai d’un an suivant l’expiration ou la prescription de la peine, à condition que la récidive soit expressément prévue par le texte d’incrimination.
● Le mécanisme des « peines plancher » pour les majeurs
En matière criminelle, les peines minimales sont prévues à l’article 132-18-1 du code pénal, qui dispose que pour les crimes commis en état de récidive légale, la peine d’emprisonnement, de réclusion ou de détention ne peut être inférieure à :
— cinq ans, si le crime est puni de quinze ans de réclusion ou de détention ;
— sept ans, si le crime est puni de vingt ans de réclusion ou de détention ;
— dix ans, si le crime est puni de trente ans de réclusion ou de détention ;
— quinze ans, si le crime est puni de la réclusion ou de la détention à perpétuité.
Le sixième alinéa permet à la cour d’assises déclarant un accusé coupable d’un crime commis en état de récidive légale de prononcer une peine inférieure à ces seuils en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur ou des garanties d’insertion ou de réinsertion présentées par celui-ci.
Dans l’hypothèse où le crime est commis « une nouvelle fois en état de récidive légale », le septième alinéa ne permet à la cour d’assises de prononcer une peine inférieure à ces seuils que si l’accusé présente des garanties exceptionnelles d’insertion ou de réinsertion.
En matière correctionnelle, les peines minimales sont prévues à l’article 132-19-1 du code pénal.
Pour les délits commis en état de récidive légale, la peine d’emprisonnement ne peut être inférieure aux seuils suivants :
— un an, si le délit est puni de trois ans d’emprisonnement ;
— deux ans, si le délit est puni de cinq ans d’emprisonnement ;
— trois ans, si le délit est puni de sept ans d’emprisonnement ;
— quatre ans, si le délit est puni de dix ans d’emprisonnement.
En application du sixième alinéa de l’article 132-19-1, la juridiction peut prononcer, par une décision spécialement motivée, une peine inférieure à ces seuils ou une peine autre que l’emprisonnement en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur ou des garanties d’insertion ou de réinsertion présentées par celui-ci.
Pour certains délits énumérés par l’article 132-19-1 – violences volontaires, délit commis avec la circonstance aggravante de violences, agression ou atteinte sexuelle, délit puni de dix ans d’emprisonnement – la juridiction ne peut pas, lorsqu’ils sont commis « une nouvelle fois en état de récidive légale », prononcer une peine autre que l’emprisonnement. Toutefois, le dernier alinéa de l’article permet à la juridiction, par décision spécialement motivée, de prononcer une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure aux seuils prévus si le prévenu présente des garanties exceptionnelles d’insertion ou de réinsertion.
Ces dispositions ont été jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel ayant, dans sa décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007 sur la loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs. Se fondant sur le fait que le juge pénal conservait toujours, même dans les cas où la loi prévoyait une peine minimale pour les auteurs de crimes et délits commis en état de récidive légale ou en nouvelle récidive, la possibilité de prononcer une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure, le Conseil constitutionnel a estimé que le dispositif des « peines plancher » instauré par cette loi ne portait pas atteinte au principe d’individualisation des peines (197).
● Le mécanisme des « peines plancher » pour les mineurs
En application du premier alinéa de l’article 20-2 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, les mineurs de plus de treize ans – âge à partir duquel ils sont passibles d’une peine – bénéficient, lorsqu’ils encourent une peine privative de liberté, d’une réduction de moitié de la peine encourue. Si la peine encourue est la réclusion criminelle à perpétuité, elle est réduite à vingt ans de réclusion criminelle. Cette réduction de la peine encourue constitue ce qui est couramment appelé l’« excuse atténuante de minorité ». La loi du 10 août 2007 a complété ce premier alinéa pour prévoir que la diminution de moitié de la peine encourue s’applique également aux peines minimales prévues par les articles 132-18 et 132-18-1 du code pénal. Les mineurs sont donc passibles des peines minimales introduites par la loi du 10 août 2007, mais celles-ci sont, comme les peines maximales qu’ils encourent, réduites de moitié.
Cependant, les juridictions pour mineurs ont toujours eu la possibilité d’écarter cette excuse atténuante pour les mineurs âgés de plus de seize ans. Avant 2007, elles pouvaient le faire « à titre exceptionnel, et compte tenu des circonstances de l’espèce et de la personnalité du mineur », par une décision spécialement motivée pour le tribunal pour enfants. Cette disposition a été modifiée, à deux reprises, au cours de la même année 2007. La loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance avait complété les motifs permettant aux juridictions pour mineurs d’écarter l’excuse atténuante de minorité par la circonstance que les faits constituaient une atteinte volontaire à la vie ou à l’intégrité physique ou psychique de la personne et qu’ils avaient été commis en état de récidive légale. En outre, dans ce cas, l’exigence de motivation spéciale de la décision écartant l’excuse de minorité n’était pas applicable.
Cette disposition a été modifiée une seconde fois par la loi du 10 août 2007 qui a ajouté un troisième motif permettant d’écarter l’excuse de minorité : la commission, en état de récidive légale, d’un délit de violences volontaires, d’un délit d’agression sexuelle ou d’un délit commis avec la circonstance aggravante de violences. Dans ce cas également, la décision écartant l’excuse atténuante de minorité n’a pas à être spécialement motivée.
Enfin, le septième alinéa de l’article 20-2 exclut de plein droit l’atténuation de la peine prévue au premier alinéa pour les mineurs de plus de seize ans commettant une nouvelle fois en état de récidive légale soit un crime d’atteinte volontaire à la vie ou à l’intégrité physique ou psychique de la personne, soit un délit de violences volontaires, un délit d’agression sexuelle ou un délit commis avec la circonstance aggravante de violences. Le bénéfice de l’excuse atténuante de minorité peut, toutefois, être rétabli par la cour d’assises des mineurs ou par le tribunal pour enfants – par une décision spécialement motivée s’agissant de ce dernier.
Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007 précitée, a également jugé ces dispositions conformes à la Constitution, en considérant qu’elles ne portaient atteinte ni au principe d’individualisation des peines – dans la mesure où la juridiction conservait toujours la possibilité de prononcer une peine inférieure à la peine minimale et de rétablir le bénéfice de l’excuse atténuante de minorité – ni au principe de spécialité de la justice des mineurs, qui, s’il impose au législateur de respecter « l’atténuation de la responsabilité pénale des mineurs en fonction de l’âge, comme la nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité, prononcées par une juridiction spécialisée ou selon des procédures appropriées, (…) ne consacre pas de règle selon laquelle les mesures contraignantes ou les sanctions devraient toujours être évitées au profit de mesures purement éducatives » (198).
b. Un mécanisme des « peines plancher » étendu à certains délits de violences aggravées commis sans récidive
La loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure a étendu le mécanisme des « peines plancher » à certains délits de violences aggravées, commis sans la circonstance aggravante de récidive. Introduit dans le projet de loi par un amendement du Gouvernement lors de l’examen, en première lecture, au Sénat, ce dispositif avait été justifié par M. Brice Hortefeux, alors ministre de l’Intérieur, par le fait que « la délinquance évoluant et les atteintes aux personnes étant devenues un sujet de préoccupation constant, (…) cette mesure, initialement limitée aux seuls cas de récidive, devrait être élargie à certains primo-délinquants qui commettent les délits les plus graves, notamment en matière d’actes de violences » (199).
Prévues à l’article 132-19-2 du code pénal, ces peines minimales sont applicables à une liste de délits de violences aggravées qu’il énumère, tous punis de peines de sept ou dix ans d’emprisonnement. Il s’agit des délits suivants :
— violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente (article 222-9) ;
— violences ayant entraîné une incapacité totale de travail (ITT) pendant plus de huit jours, commises sur un mineur de quinze ans par un ascendant légitime, naturel ou adoptif ou par toute autre personne ayant autorité sur le mineur ou commises avec deux ou trois des circonstances aggravantes prévues à l’article 222-12 du code pénal (avant-dernier alinéa de l’article 222-12) ;
— violences ayant entraîné une ITT inférieure ou égale à huit jours ou n’ayant entraîné aucune ITT, commises avec trois des circonstances aggravantes prévues à l’article 222-13 du code pénal (dernier alinéa de l’article 222-13) ;
— violences ayant entraîné une ITT de plus de huit jours, commises de façon habituelle sur un mineur de quinze ans ou sur une personne dont la particulière vulnérabilité, due à son âge, à une maladie, à une infirmité, à une déficience physique ou psychique ou à un état de grossesse, est apparente ou connue de leur auteur (3° de l’article 222-14) ;
— violences n’ayant pas entraîné une ITT de plus de huit jours, commises en bande organisée ou avec guet-apens et avec usage ou menace d’une arme sur une personne dépositaire de l’autorité publique à l’occasion de l’exercice ou en raison de ses fonctions ou de sa mission (4° de l’article 222-14-1 du code pénal) ;
— délit d’embuscade commis en réunion (dernier alinéa de l’article 222-15-1).
Pour ces délits, l’article 132-19-2 prévoit que doit être prononcée une peine minimale d’emprisonnement de dix-huit mois lorsque le délit est puni de sept ans d’emprisonnement et de deux ans lorsque le délit est puni de dix ans d’emprisonnement. Ces seuils sont égaux à la moitié des seuils prévus, à l’article 132-19-1, en cas de récidive légale pour les délits punis de sept et dix ans d’emprisonnement.
Le dernier alinéa de l’article 132-19-2 permet à la juridiction de prononcer, par une décision spécialement motivée, une peine inférieure à ces seuils ou une peine autre que l’emprisonnement, en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur ou des garanties d’insertion ou de réinsertion présentées par celui-ci.
Ces dispositions ont été jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011 qui a relevé que les délits pour lesquels ces peines minimales étaient prévues étaient « d’une particulière gravité » et que la juridiction conservait toujours la possibilité de prononcer une peine inférieure à ces seuils ou une peine autre que l’emprisonnement (200). En revanche, le Conseil constitutionnel avait censuré la disposition de la loi qui prévoyait d’appliquer ces peines minimales aux mineurs auteurs de ces mêmes délits, au motif qu’elles portaient atteinte au principe fondamental reconnu par les lois de la République de spécificité de la justice pénale des mineurs (201).
c. Les « peines plancher » ont allongé la durée des peines prononcées et aggravé la surpopulation pénitentiaire
Dans son rapport sur le projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, le rapporteur à l’Assemblée nationale, notre collègue Guy Geoffroy, avait indiqué que « [s]elon ses détracteurs, le présent projet de loi pourrait provoquer une augmentation du nombre de personnes détenues alors que les maisons d’arrêt connaissent déjà une situation de surpopulation carcérale. La presse a le plus souvent retenu le chiffre de 10 000 détenus supplémentaires, chiffre issu d’une étude d’un chercheur au CNRS, M. Pierre Victor Tournier » (202). Cette étude (203) mentionnait trois scenarii possibles : un scénario déflationniste dans l’hypothèse où l’instauration des peines minimales aurait l’effet dissuasif attendu, un scénario dit de « statu quo » si les peines plancher n’avaient pas l’effet dissuasif attendu et si les peines prononcées par les juridictions n’évoluaient pas, et un scénario inflationniste si les peines plancher n’étaient pas assez dissuasives et si les magistrats respectaient les nouveaux seuils quasi systématiquement.
M. Guy Geoffroy avait estimé que l’effet dissuasif de l’instauration des peines minimales serait « non négligeable car sont renforcées la prévisibilité et la lisibilité des peines » (204) et que, en conséquence, l’accroissement de la population carcérale ne pouvait être considéré comme certain. Sans doute, la confiance alors exprimée dans la force dissuasive des sanctions encourues a-t-elle été excessive, la recherche criminologique internationale récente montrant que la peur de la sanction n’a, pour reprendre les termes de Mme Martine Herzog-Evans, professeure de droit pénal à l’université de Reims que votre rapporteur a entendue, qu’un « très faible impact sur les personnes qui sont précisément tentées de violer la loi » (205).
Près de sept années d’application des « peines plancher » ont donné tort aux attentes alors exprimées quant à leur impact sur la prévention de la récidive et aux prévisions optimistes sur le fait qu’elles n’auraient pas nécessairement d’effet sur la surpopulation pénitentiaire. En matière criminelle, les « peines plancher » n’ont eu que peu d’effet, les seuils prévus à l’article 132-18-1 du code pénal étant en tout état de cause beaucoup plus bas que les peines prononcées, en pratique, par les cours d’assises. L’impact des « peines plancher » instaurées en 2011 pour les auteurs de violences aggravées n’a, quant à lui, pas encore pu être mesuré. En revanche, en matière de récidive correctionnelle, les peines minimales instaurées pour les personnes en état de récidive ont eu un double effet d’allongement de la durée des peines d’emprisonnement prononcées et d’aggravation de la surpopulation pénitentiaire et ce, malgré l’ouverture de nouvelles places de prison pendant cette période.
L’effet d’allongement de la durée des peines d’emprisonnement prononcées est très net : selon la dernière étude statistique produite sur l’application des « peines plancher », la durée moyenne des peines prononcées en matière correctionnelle en présence d’un état de récidive est passée de 9 mois sur la période 2004-2006 à 15,6 mois sur la période 2008-2010, soit une augmentation de 73 % de la durée de l’emprisonnement prononcé (206).
La possibilité pour les juges de déroger aux peines minimales en motivant spécialement leurs décisions n’a, du reste, pas suffi à freiner le mouvement d’allongement des peines prononcées. Certes, selon l’étude précitée, les juridictions correctionnelles pour majeurs ont eu tendance, au fur et à mesure des années suivant l’entrée en vigueur de la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007, à prononcer de plus en plus fréquemment des peines inférieures aux peines minimales : de 50,1 % en 2007, le taux de prononcé de peines au moins égales aux planchers est ensuite descendu à 42,8 % en 2008 et à 38,6 % en 2010. Mais, malgré cela, le taux de prononcé de peines d’emprisonnement d’une durée égale ou supérieure à celle des peines minimales prévues à partir de 2007 s’est très nettement accru entre la période 2004-2006 et la période 2008-2010. Alors que, entre 2004 et 2006, des peines d’une durée supérieure à celle qu’a ensuite prévue la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 en cas de récidive n’étaient prononcées que dans 8,4 % des cas, les peines minimales ont été prononcées, dans la période 2008-2010, dans 40,7 % des situations dites « éligibles » (207).
C’est cette augmentation de la fréquence du prononcé de peines d’une durée supérieure aux minima prévus à partir de 2007 qui explique l’allongement de la durée moyenne des peines prononcées et, par contrecoup, l’aggravation de la surpopulation pénitentiaire, également très nette. Les efforts menés par la précédente majorité pour moderniser et agrandir le parc pénitentiaire français – efforts qui méritent d’être soulignés – auraient pu et dû permettre de réduire la surpopulation chronique de nos établissements pénitentiaires, mal ancien de nos prisons déjà dénoncé en 2000 par les commissions d’enquête de l’Assemblée nationale et du Sénat sur la situation des prisons françaises (208). Malheureusement, l’allongement de la durée des peines d’emprisonnement ferme prononcées et exécutées en milieu fermé en raison de l’application des « peines plancher » n’a pas permis de faire diminuer la surpopulation de nos établissements pénitentiaires, comme le montre le tableau ci-dessous.
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE DÉTENUS ÉCROUÉS ET DE LA CAPACITÉ OPÉRATIONNELLE DU PARC PÉNITENTIAIRE FRANÇAIS ENTRE 2007 ET 2014
Au 1er janvier… |
Nombre de détenus écroués |
Capacité opérationnelle |
Taux d’occupation |
2007 |
58 402 |
50 588 |
115,4 % |
2008 |
61 076 |
50 693 |
120,5 % |
2009 |
62 252 |
51 997 |
119,7 % |
2010 |
60 978 |
54 988 |
110,9 % |
2011 |
60 544 |
56 358 |
107,4 % |
2012 |
64 787 |
57 236 |
113,2 % |
2013 |
66 572 |
56 992 |
116,8 % |
2014 |
67 075 |
57 516 |
116,6 % |
Source : ministère de la Justice
Entre 2007 et 2014, le nombre de détenus écroués a davantage augmenté que le nombre de places opérationnelles : le nombre de détenus écroués a progressé de 14,8 % (+ 8 673 détenus) pendant que le nombre de places opérationnelles s’accroissait de 13,7 % (+ 6 928 places). La conséquence en est, sur la période 2007-2014, une augmentation du taux d’occupation des établissements pénitentiaires, passé de 115,4 % à 116,6 %.
L’impact sur la surpopulation pénitentiaire a été quelque peu atténué par un recours accru des juridictions pénales au sursis simple total. Ainsi, alors qu’elle était de 12 % sur la période 2004-2006, la part des condamnations à de l’emprisonnement assorties d’un sursis simple total est passée à 15,1 % entre 2008 et 2010. Il a également été limité par le prononcé de peines d’emprisonnement assorties du sursis avec mise à l’épreuve (SME) pour des durées très longues, atteignant parfois la limite maximale de cinq ans prévue à l’article 132-41 du code pénal. Cependant, cette augmentation du recours au sursis simple et le prononcé de SME de longue durée n’ont, le plus souvent, que permis de repousser l’incarcération, en particulier du fait de la règle de la révocation automatique des sursis simples, ce qui a pu constituer une forme de « bombe à retardement » pour des personnes se retrouvant en situation d’exécuter de façon différée plusieurs condamnations assorties de sursis simple (209).
Si le quantum moyen des peines d’emprisonnement prononcées en situation de récidive est passé, comme votre rapporteur l’a indiqué précédemment, de 9 mois entre 2004 et 2006 à 15,6 mois entre 2008 et 2010, le quantum de peine ferme a augmenté moins fortement, passant de 8,2 mois sur la période 2004-2006 à 11 mois sur la période 2008-2010. Néanmoins, l’impact des « peines plancher » sur l’allongement des durées d’emprisonnement prononcées est extrêmement important : entre 2008 et 2010 chaque condamné qui a exécuté sa peine sans aménagement a passé, en moyenne, près de trois mois de plus en prison qu’il n’en aurait passé s’il avait été condamné entre 2004 et 2006.
De façon globale, l’étude précitée évalue l’impact des « peines plancher » à près de 4 000 années d’emprisonnement supplémentaires par an par rapport aux peines qui auraient été prononcées antérieurement à leur instauration (210).
L’effet d’aggravation de la surpopulation pénitentiaire produit par les « peines plancher » apparaît contradictoire avec l’objectif affiché, lors de la création de ces peines, de lutter contre la récidive. En effet, l’exécution d’une peine privative de liberté dans un établissement pénitentiaire surpeuplé contribue de façon indiscutable à lui faire perdre son efficacité, en raison du manque d’activités que subira le condamné. In fine, une peine plus longue exécutée dans un établissement pénitentiaire surpeuplé ne permet pas de prévenir efficacement la récidive, mais, au contraire, en accroît le risque, comme le souligne fort justement l’étude d’impact accompagnant le projet de loi : « [s]’il est incontestable que l’emprisonnement prive une personne de la possibilité de commettre une infraction à l’extérieur, il faut rappeler que des peines exagérément rigoureuses entraînent des tensions au sein des établissements pénitentiaires et accentuent la désocialisation des personnes. L’emprisonnement doit être envisagé comme une étape dont les conditions et la durée de détention ne doivent pas entraver le potentiel de réinsertion et d’évolution de la personne condamnée. La surpopulation carcérale endémique que favorise le primat ainsi donné à la peine privative de liberté prive la plupart des détenus d’un accès effectif au travail pénitentiaire à l’enseignement et aux activités socio-culturelles et entraîne des conditions de détention contribuant à la désocialisation rapide et massive des condamnés. Ceci explique, entre autres, pourquoi l’emprisonnement favorise aujourd’hui particulièrement le risque de récidive. » (211)
d. Les « peines plancher » n’ont eu aucun effet de réduction de la récidive et des violences
Comme l’a souligné la Commission nationale consultative des droits de l’homme dans un avis sur la prévention de la récidive rendu le 21 février 2013, « [l]e durcissement des sanctions pénales n’a pas permis de faire baisser de manière significative la délinquance » (212). Cela est vrai tant pour les « peines plancher » appliquées aux récidivistes que pour celles appliquées aux auteurs de violences aggravées.
S’agissant des personnes en état de récidive, le taux de personnes condamnées en état de récidive légale a même considérablement augmenté en trois ans, passant de 8,1 % des condamnés pour délits en 2007 à 11,1 % en 2010 (213).
De plus, comme votre rapporteur l’a déjà souligné (214), la récidive correctionnelle n’est constituée que dans des conditions relativement strictes – et même, quelque peu artificielles – et exige qu’une condamnation définitive soit intervenue entre les infractions commises. Or, la notion de récidive apparaît comme une notion peu pertinente sur le plan criminologique pour mesurer l’ancrage dans la délinquance d’une personne et son impact en termes de troubles à l’ordre public. Par exemple, il arrive fréquemment qu’une personne ayant commis de nombreux délits ne soit pas en situation de récidive, soit parce que les conditions n’en sont pas remplies au regard de la nature des délits commis, soit parce qu’elle n’a pas été condamnée définitivement, alors qu’une autre personne ayant commis deux vols simples séparés par une condamnation définitive sera, pour sa part, considérée comme récidiviste.
En outre, les délais d’enregistrement des décisions par le service du casier judiciaire national créent un fort aléa judiciaire. Si une décision de condamnation définitive n’a pas encore été enregistrée au casier judiciaire au moment où une personne commet une nouvelle infraction en remplissant les conditions de la récidive légale, la juridiction devant laquelle elle sera renvoyée pour ce second délit ignorera l’état de récidive et la personne sera – à tort – considérée comme n’étant pas récidiviste (215).
Le durcissement des sanctions à l’encontre des récidivistes est, par conséquent, susceptible de frapper « à l’aveugle », sans lien avec le niveau de nuisances réel causé par l’intéressé, et donc de façon totalement inadaptée et inefficace.
L’application des « peines plancher », qui devait, pour ses concepteurs, faire baisser la récidive sans nécessairement accroître la population carcérale, a donc totalement échoué dans ses objectifs, puisque le taux de condamnation en récidive et la population carcérale ont tous deux augmenté.
S’agissant des violences, les « peines plancher » instaurées en 2011 n’ont, pas davantage que celles prévues pour les récidivistes, fait la preuve de leur efficacité. Ainsi, selon les enquêtes de victimation réalisées par l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP), le nombre de personnes physiques s’étant déclarées victimes de violences « hors ménage » a augmenté entre 2010 et 2012, passant de 650 000 à 710 000 (216).
Comme en matière de récidive, votre rapporteur estime que les critères retenus pour appliquer les « peines plancher » aux auteurs de violences sont artificiels et peuvent ne pas être révélateurs d’un ancrage marqué dans la délinquance. Par exemple, une bagarre entre des adolescents peut, même si aucun des protagonistes n’est blessé, être passible de sept ans d’emprisonnement et faire encourir les peines minimales prévues à l’article 132-19-2 du code pénal si la victime a moins de quinze ans, si les auteurs des violences étaient au nombre de deux et si elle a eu lieu dans un établissement scolaire (217). Les mêmes faits, commis alors que la victime a quinze ans et un jour et dans un autre lieu qu’un établissement scolaire, ne seraient en revanche pas passibles de ces peines minimales, quand bien même ils auraient été beaucoup plus violents.
Enfin, votre rapporteur soulignera que, outre son inefficacité en termes de prévention de la récidive et des violences, l’instauration de « peines plancher » a eu un autre effet particulièrement dévastateur : celui de discréditer l’action de la justice, en laissant accroire que les magistrats étaient « laxistes » et ne condamnaient pas les auteurs d’infractions de façon suffisamment ferme et juste. En cela, elle a affaibli l’autorité judiciaire et la nécessaire confiance que doivent pouvoir, dans une société démocratique, lui accorder les citoyens, comme le relève M. Michaël Haravon, magistrat : « Cette logique (…) a mis à mal l’autorité judiciaire, sans anticiper les effets pernicieux d’une telle défiance sur la qualité de la démocratie, fragilisant parfois les liens entre police et justice, la solidarité et la confiance sociale » (218).
2. … le projet de loi restaure la plénitude du principe d’individualisation des peines pour les récidivistes et les auteurs de violences aggravées
L’article 5 redonne au principe d’individualisation toute sa force, en supprimant les « peines plancher » prévues pour les majeurs récidivistes ou auteurs de violences aggravées (a), ainsi que pour les mineurs récidivistes (b). Il procède, en outre, à diverses modifications de coordination (c).
a. La suppression des peines minimales pour les majeurs récidivistes ou auteurs de violences aggravées
Le I abroge les différents articles du code pénal prévoyant des peines minimales :
— l’article 132-18-1, applicable en matière de récidive criminelle ;
— l’article 132-19-1, applicable en matière de récidive correctionnelle ;
— l’article 132-19-2, applicable aux auteurs de violences aggravées.
Dans le texte initial du projet de loi, il abrogeait également l’article 132-20-1 qui prévoit que lorsque « les circonstances de l’infraction ou la personnalité de l’auteur le justifient, le président de la juridiction avertit, lors du prononcé de la peine, le condamné des conséquences qu’entraînerait une condamnation pour une nouvelle infraction commise en état de récidive légale ». Sur l’initiative de Mme Colette Capdevielle, la Commission a maintenu cet article 132-20-1, mais en supprimant la limitation de son champ d’application aux seules infractions commises en état de récidive légale. À l’appui de cette modification, l’auteure de l’amendement a fait valoir qu’il serait regrettable tant pour le délinquant que pour les victimes de faire disparaître tout avertissement solennel du président de la juridiction sur les conséquences éventuelles d’une nouvelle condamnation, qu’il y ait récidive ou seulement réitération. En effet, même en l’absence de récidive au sens légal, le fait d’avoir été antérieurement condamné à de nombreuses reprises est toujours pris en compte par les juridictions dans la détermination de la peine, et il est important que le condamné puisse en avoir pleinement conscience.
b. La suppression des peines minimales pour les mineurs récidivistes
Le V abroge les dispositions de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante prévoyant l’application des peines minimales aux mineurs en état de récidive légale et supprime les dispositions prévoyant que l’excuse atténuante de minorité peut être ou est écartée lorsque le mineur est en état de récidive légale.
Les modifications principales sont celles opérées par le 2° du V à l’article 20 de l’ordonnance du 2 février 1945, les autres modifications (1°, 3° et 4° du V) étant des modifications de coordination. Le a du 2° du V supprime la dernière phrase du premier alinéa du I de l’article 20 de l’ordonnance du 2 février 1945, qui prévoyait que la réduction de peine de moitié applicable aux mineurs s’appliquait aux peines minimales prévues par le code pénal en cas de récidive légale.
Le b du 2° du V supprime :
— les dispositions permettant aux juridictions pour mineurs d’écarter l’excuse atténuante de minorité en cas de crime d’atteinte volontaire à la vie ou à l’intégrité physique ou psychique de la personne ou de délit de violences volontaires, d’agression sexuelle ou commis avec la circonstance aggravante de violences, lorsqu’ils sont commis en état de récidive légale (deuxième à cinquième alinéas de l’article 20) ;
— l’alinéa prévoyant que la décision d’écarter l’excuse atténuant de minorité n’a pas à être motivée par le tribunal pour enfants en cas de délit de violences volontaires, d’agression sexuelle ou commis avec la circonstance aggravante de violences commis en état de récidive légale (sixième alinéa de l’article 20) ;
— l’alinéa écartant de plein droit, sauf décision contraire de la juridiction, l’excuse atténuante de minorité en cas de crime d’atteinte volontaire à la vie ou à l’intégrité physique ou psychique de la personne ou de délit de violences volontaires, d’agression sexuelle ou commis avec la circonstance aggravante de violences, lorsqu’ils sont commis une nouvelle fois en état de récidive légale (septième alinéa de l’article 20).
Il rétablit le deuxième alinéa de l’article 20-2 de l’ordonnance dans le texte qui était le sien avant la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007. L’excuse atténuante de minorité ne pourra désormais plus être écartée pour les mineurs âgés de plus de seize ans, comme avant 2007, qu’« à titre exceptionnel, et compte tenu des circonstances de l’espèce et de la personnalité du mineur ». Lorsque cette décision sera prise par le tribunal pour enfants, elle ne pourra l’être que par une décision spécialement motivée. La Commission a, sur l’initiative de Mme Élisabeth Pochon complété cet alinéa pour prévoir que la décision devrait être motivée au regard non seulement de la personnalité du mineur, mais encore de sa situation.
Le c du 2° supprime la mention des articles du code pénal relatifs aux peines minimales, abrogés par le I du présent article, dans l’alinéa de l’article 20-2 disposant que le prononcé d’une mesure ou sanction éducative à l’encontre d’un mineur ne peut constituer le premier terme de la récidive.
c. Les modifications de coordination avec la suppression des peines minimales
Les II à IV et les 1°, 3° et 4° du V procédaient à des modifications de coordination avec la suppression des articles qui prévoyaient les peines minimales pour les récidivistes et les auteurs de violences aggravées. Les II et III ont, pour des raisons rédactionnelles, été supprimés par la Commission.
Le II supprimait, au troisième alinéa de l’article 132-24 du code pénal, l’exclusion, lorsque le condamné est en état de récidive légale, de la règle selon laquelle l’emprisonnement ne peut être prononcé qu’en dernier recours en matière correctionnelle. Cependant, cette modification était redondante avec celle opérée par le 1° du I de l’article 3, qui déplace vers l’article 132-19 du code pénal l’actuel troisième alinéa de l’article 132-24 en procédant à la même modification que celle à laquelle procède le présent II (219). Le II a, par conséquent, été supprimé par la Commission.
Le III supprimait, à l’article 362 du code de procédure pénale, l’obligation faite au président de la cour d’assises de donner lecture aux jurés des dispositions des articles relatifs aux peines minimales lorsque la personne est en état de récidive légale. Cependant, l’article 362 du code de procédure pénale étant également modifié par le 1° du II de l’article 3, la Commission a estimé préférable que l’ensemble des modifications apportées à cet article soient regroupées à l’article 3. Le III du présent article a, par conséquent, été supprimé.
Le IV procède, dans l’article 706-25 du code de procédure pénale relatif à la composition de la cour d’assises en matière terroriste, à une modification de coordination avec la suppression, par le 1° du V du présent article, de deux alinéas de l’article 20 de l’ordonnance du 2 février 1945.
Les 1°, 3° et 4° du V procèdent aux modifications de coordination nécessaires dans l’ordonnance du 2 février 1945. Le 1° supprime les quatorzième et quinzième alinéas de son article 20, qui prévoyaient que devait être posée à la cour d’assises des mineurs, lorsque l’accusé était en état de récidive légale pour une infraction pour laquelle l’excuse atténuante de minorité était écartée de plein droit, la question du rétablissement de cette excuse. Le 3° supprime, dans l’article 20-3 de l’ordonnance, la référence à des alinéas de l’article 20 que le 2° du V du présent article supprime. Enfin, le 4° procède à la même modification, dans l’article 48 de l’ordonnance qui fixe la rédaction de son article 20 à Mayotte, à la même modification que celle opérée par le 1° du V du présent article dans cet article 20.
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La Commission examine les amendements identiques CL107 de M. Georges Fenech, CL243 de M. Éric Ciotti et CL405 de M. Jean-Frédéric Poisson.
M. Georges Fenech. Monsieur le président, madame la garde des Sceaux, mes chers collègues, je regrette que vous supprimiez les peines plancher, car vous envoyez là un très mauvais signal aux délinquants multirécidivistes. L’argument avancé par la garde des Sceaux et le rapporteur, selon lequel l’automaticité constituerait le défaut majeur des peines plancher ne tient pas, puisque le nombre de peines de ce type prononcées chaque année est en diminution : il est passé de 50 % en 2007 à 37 % en 2011. Les juges se sont donc parfaitement approprié ce dispositif.
Différentes études montrent que la récidive ne date pas d’aujourd’hui et qu’elle augmente progressivement, de même que la réitération. Il me paraît d’autant plus nécessaire de conserver l’aggravation des peines pour les récidivistes que toutes les études de criminologie britanniques et françaises ont établi que seuls 5 % des délinquants sont responsables d’environ 50 % des crimes et délits. Je ne comprends donc pas pourquoi vous vous obstinez à vouloir supprimer un dispositif qui n’est plus remis en cause par personne.
M. Jean-Frédéric Poisson. L’une des raisons avancées par le Gouvernement pour abroger le dispositif des peines plancher est qu’il serait contraire au principe d’individualisation des peines. Or, dans sa décision n° 2007-554 du 9 août 2007, le Conseil constitutionnel a considéré que ce principe ne faisait pas obstacle à ce que le législateur adopte un tel dispositif. D’autre part, le Gouvernement explique que les peines plancher seraient à l’origine d’une augmentation massive des tensions et qu’elles relèveraient d’un principe du « tout-carcéral ». Or les statistiques ne permettent pas d’étayer cette thèse. C’est pourquoi nous proposons de supprimer cet article.
M. Dominique Raimbourg, rapporteur. Avis défavorable. Tout d’abord, le dispositif des peines plancher est tout à fait marginal et n’a pas eu d’effets importants : il n’a représenté que 42 000 condamnations en cinq ans, à rapporter aux 3 millions de condamnations correctionnelles prononcées dans le même temps.
Ensuite, bien que ce soit à la suite d’un fait criminel – le viol d’un jeune garçon par un sortant de prison – que ce dispositif a été adopté dans l’urgence en 2007, on l’a appliqué non seulement aux faits criminels, mais également aux faits délictuels. Nous n’avons procédé à aucune évaluation sérieuse permettant d’affirmer que les peines prononcées par les tribunaux étaient notoirement insuffisantes. La fréquentation des tribunaux laisse au contraire penser que les peines prononcées sont sévères et que les magistrats jugent les faits à l’aune de leur gravité.
Enfin, les rapports d’évaluation des peines plancher rendus par nos collègues Christophe Caresche et Guy Geoffroy en 2009, d’une part, et par M. Jean-Paul Jean à la fin de 2013 pour la conférence de consensus sur la prévention de la récidive, d’autre part, vont dans le même sens. Les auteurs du rapport de 2009 avaient estimé qu’il était un peu tôt pour évaluer le dispositif et qu’ils ne disposaient pas des outils statistiques pour le faire. Ils avaient également souligné les difficultés d’application de la mesure, le fait que ces peines portent surtout sur les atteintes aux biens et la crainte de disparités régionales. Quant à Jean-Paul Jean, il insistait sur la réticence des magistrats à appliquer les peines plancher et sur l’importance des disparités existant d’un tribunal à l’autre.
Par conséquent, ce dispositif étant marginal, peu évalué et critiqué dans ces rapports d’application, rien ne justifie qu’on se batte avec une telle énergie en sa faveur. Les peines plancher ne sont pas le nec plus ultra de la lutte contre la délinquance et la récidive.
M. Guy Geoffroy. Les arguments du rapporteur devraient le conduire à défendre la solution inverse de celle qui nous est proposée. L’exposé des motifs du projet de loi explique que les peines plancher ont aggravé la surpopulation carcérale. Or le rapporteur indique que le dispositif est marginal. Qui croire ?
Certes, Christophe Caresche et moi-même avons pu écrire que l’impact de ce dispositif a été difficile à mesurer, mais il ne s’agissait pas d’une critique systématique. Et, si nous avons confirmé que le dispositif en tant que tel ne permettait pas de réduire la récidive, c’est de récidive légale que nous parlions. Or on entend aujourd’hui que, comme cette mesure n’a pas produit les effets attendus, il est urgent de la supprimer – comme si l’on ne pouvait laisser aux magistrats le temps de prendre en compte une évolution législative qui les trouble. De fait, ces derniers ont fait savoir que, comme la mesure ne leur plaisait pas, ils n’allaient peut-être pas l’utiliser. Ils tiennent d’ailleurs ce type de propos dans d’autres domaines. Ainsi, les juges aux affaires familiales en formation continue à l’École nationale de la magistrature se disent réticents à appliquer la loi sur l’ordonnance de protection. En déduit-on pour autant qu’il faut la supprimer ? Au contraire, on a récemment décidé qu’elle devait être mieux connue et mieux appliquée par les magistrats. Leur mission consiste à appliquer la loi, qu’elle leur plaise ou non.
Une fois de plus, vous êtes animés par une volonté a priori, systématique, idéologique, injustifiée, de supprimer une mesure mise en place il y a plusieurs années. Peut-on parler d’automaticité lorsque le juge n’est amené à appliquer la possibilité qui lui est offerte par la loi de 2007 que dans un cas sur trois ?
Vous sembliez dire ce matin que c’était ce projet de loi qui introduisait l’individualisation de la peine dans notre droit, alors qu’il s’agit d’un principe constitutionnel déjà ancien. Nous sommes d’ailleurs d’accord avec le rapporteur lorsqu’il dit que, au lieu de se restreindre au champ de la récidive légale, il vaudrait mieux tenir compte de la multiplication de la commission d’infractions et étendre ce champ à la réitération. Tous ces éléments plaident en faveur du maintien, voire de l’extension, du dispositif des peines plancher qui n’ont jamais entravé l’individualisation des peines.
M. Jean-Frédéric Poisson. Il est surprenant d’entendre le rapporteur affirmer que, puisque nous sommes incapables d’évaluer précisément les effets de ce dispositif, il faut le supprimer. Je comprendrais qu’on dise cela pour un dispositif dont l’évaluation aurait permis de montrer qu’il ne fonctionne pas. Mais, en l’occurrence, ce n’est pas le cas. Le rapporteur a également invoqué les disparités dans l’application des peines plancher, mais quel texte n’en subit pas ? Si l’on est incapable d’évaluer les effets d’un dispositif, il faut le maintenir. Le rapporteur a d’ailleurs précisé que cela ne représentait qu’un pourcentage marginal des condamnations. Rien ne justifie par conséquent la suppression du dispositif, en dehors de considérations de principe qui n’ont rien à voir avec son efficacité réelle.
M. Alain Tourret. Il ne s’agit pas pour moi d’un problème d’évaluation, mais d’une mesure emblématique, symbolique et de portée philosophique. Tous les congrès de magistrats ou d’avocats auxquels je me suis rendu se sont prononcés à l’unanimité contre le dispositif des peines plancher. La question n’est pas de savoir s’il est efficace ou pas : le dispositif est clivant et j’y suis totalement opposé sur le plan philosophique.
La Commission rejette les amendements.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette ensuite les amendements identiques CL302 de M. Éric Ciotti et CL413 de M. Jean-Frédéric Poisson.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL229 de Mme Colette Capdevielle et CL196 de M. Alain Tourret.
Mme Colette Capdevielle. Cet amendement vise à maintenir les dispositions de l’article 132-20-1 du code pénal, à l’exception de la référence à la récidive légale qui serait supprimée. Il nous paraît en effet regrettable, tant pour le délinquant que pour les victimes, de faire disparaître tout avertissement solennel du président de la juridiction correctionnelle concernant les conséquences éventuelles d’une nouvelle condamnation suivant une condamnation avec sursis, qu’il y ait récidive ou réitération. Il est important que la personne condamnée soit avertie pour prendre en compte, pour l’avenir, les conséquences éventuelles d’un casier judiciaire chargé. Nous proposons donc de rédiger de façon plus adaptée l’article 132-20-1 initialement supprimé, afin de permettre au juge de rappeler le sens de la peine prononcée et de ses incidences pour l’avenir.
M. Alain Tourret. Je retire l’amendement CL196 au profit de l’amendement CL229.
M. le rapporteur. Avis favorable à l’amendement CL229.
M. Georges Fenech. Nous nous associons aux propos qui viennent d’être tenus, jugeant cet amendement tout à fait opportun.
L’amendement CL196 est retiré.
La Commission adopte à l’unanimité l’amendement CL229.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL14 du rapporteur.
En conséquence, les amendements CL415 et CL416 de M. Jean-Frédéric Poisson deviennent sans objet.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL417, CL418 et CL419 de M. Jean-Frédéric Poisson.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement de précision CL230 de Mme Élisabeth Pochon.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL420 de M. Jean-Frédéric Poisson.
Enfin, la Commission adopte l’article 5 modifié.
La Commission examine les amendements identiques CL108 de M. Georges Fenech, CL244 de M. Éric Ciotti et CL544 de M. Yannick Moreau.
M. Georges Fenech. La définition de la récidive légale est sans doute trop précise : cette dernière n’est avérée, en matière délictuelle, qu’en cas de condamnation définitive suivie d’une nouvelle infraction identique à la précédente ou assimilable à celle-ci, commise dans les cinq ans suivant l’expiration ou la prescription de la peine. Le délinquant en état de récidive légale encourt alors le doublement des peines maximales prévues par le code pénal.
Les autres infractions commises après une condamnation définitive relèvent de la notion de réitération et n’emportent pas d’effets particuliers sur le quantum des peines encourues. Afin de renforcer l’efficacité de la réponse pénale, il est proposé d’appliquer, sous certaines conditions, des peines minimales aux infractions commises en réitération.
Ces dispositions, issues de la proposition de loi de nos collègues Éric Ciotti, Philippe Goujon et Guillaume Larrivé, ont pour objet de permettre de mieux sanctionner les parcours délinquants caractérisés par la multiplication des agissements venant troubler l’ordre public selon différentes modalités, attendu que seuls 5 % des délinquants dits « prolifiques » commettent 50 % des actes de délinquance.
M. Jean-Frédéric Poisson. L’amendement CL244 est défendu.
M. Yannick Moreau. L’amendement CL544 l’est également.
M. le rapporteur. Avis défavorable à l’exception d’un point d’accord, qui porte sur le fait que la notion de récidive ne correspond plus à ce qu’en comprennent nos concitoyens. Je ne souhaite cependant pas en modifier la définition, dans la mesure où nous ne voulons pas aborder la question de l’échelle des peines, mais aussi parce que, avant de procéder à une telle modification, il conviendrait de vérifier si les maxima de cette échelle ne sont pas trop bas dans certains cas.
S’agissant de l’affirmation selon laquelle 5 % des délinquants seraient auteurs de 50 % des délits, je ne connais pas l’étude anglaise à laquelle vous faites référence, mais, quant à l’étude française établie par Sebastian Roché, elle ne porte, si ma mémoire est bonne, que sur la délinquance auto-révélée des mineurs. Je ne dis pas que cette étude est inintéressante, mais qu’elle reste partielle.
M. Jean-Frédéric Poisson. J’ai cru comprendre que le rapporteur n’était pas hostile au principe qui sous-tend cet amendement, mais que, faute d’avoir pu procéder aux analyses complémentaires qui lui sont nécessaires, il ne souhaitait pas donner un avis favorable. Devons-nous considérer que le temps qui nous sépare de l’examen du texte en séance publique permettra au rapporteur de se forger une opinion, de sorte que l’amendement soit susceptible de connaître un meilleur sort lorsque nous le présenterons dans l’hémicycle ?
M. le rapporteur. Non. J’ai indiqué que j’étais favorable à une réflexion sur la notion de récidive. S’agissant de peines plancher que vous proposez d’introduire, je ne pense pas qu’elles soient utiles. Quant au temps qui nous sépare de l’examen du texte en séance publique, il me paraît trop court pour que je puisse procéder à la vérification précitée.
M. Philippe Goujon. Dans la mesure où nous avons déjà adopté un texte de loi en première lecture sous la législature précédente, il nous suffira, si cet amendement n’est pas adopté, de le faire réinscrire à l’ordre du jour de notre assemblée.
Le rapporteur s’interrogeait sur l’étude criminologique anglaise que nous avons mentionnée. Permettez-moi de citer quelques-uns des chiffres qui m’ont été communiqués : dans la capitale intra muros, un millier de « réitérants » ont commis chacun entre cinquante et cent faits délictueux. Sur le fichier du système de traitement des infractions constatées, qui concerne l’ensemble du territoire national, 19 000 personnes sont citées plus de cinquante fois pour réitération. Or, malgré ces chiffres considérables, la réitération n’est pas prise en compte, puisque non seulement vous n’étendez pas les peines plancher aux réitérants, mais vous les supprimez pour les récidivistes.
La Commission rejette les amendements.
Elle en vient aux amendements identiques CL301 de M. Éric Ciotti, CL383 de M. Yannick Moreau et CL558 de M. Sébastien Huyghe.
M. Éric Ciotti. L’amendement CL301 vise à étendre le principe des peines plancher aux amendes afin d’en renforcer le caractère dissuasif et donc de limiter la récidive.
M. Yannick Moreau. L’amendement CL383 est défendu.
M. Sébastien Huyghe. L’amendement CL558 vise lui aussi à étendre les peines plancher aux amendes – ce plancher étant limité à 30 %.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements.
Article 6
(art. 132-29, 132-35 à 132-39 et 132-50 du code pénal ; art. 735 du code de procédure pénale)
Suppression du caractère automatique de la révocation du sursis simple – Suppression du caractère automatique de l’exécution d’une première peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve en cas de révocation totale d’une seconde peine de même nature
L’article 6 du projet de loi a pour objet de supprimer le caractère automatique des révocations de sursis, applicable au sursis simple (1) mais aussi au sursis avec mise à l’épreuve (SME) lorsqu’une peine de SME est totalement révoquée alors qu’une première peine de SME avait été précédemment prononcée (2).
1. Suppression du caractère automatique de la révocation du sursis simple
Le sursis simple est un mécanisme d’individualisation de la peine, particulièrement utile pour adresser à des auteurs d’infractions encore peu ancrés dans la délinquance un premier avertissement (a). Pourtant, les conditions dans lesquelles le code pénal prévoit actuellement que le sursis simple est révoqué apparaissent excessivement rigides, au détriment de l’individualisation des peines (b), raison pour laquelle l’article 6 du projet de loi y substitue une révocation laissée à l’appréciation de la juridiction de jugement (c).
a. Le sursis simple, un mécanisme d’individualisation de la peine particulièrement utile
Instaurée en France par la loi du 26 mars 1891 sur l’atténuation et l’aggravation des peines, dite loi « Bérenger » (220), la possibilité, pour les juridictions pénales, de prononcer des peines assorties d’un sursis simple est aujourd’hui prévue aux articles 132-29 à 132-39 du code pénal. Le sursis simple consiste, pour une juridiction pénale, à prononcer une peine en prévoyant que celle-ci sera suspendue – il est « sursis » à son exécution – et sera « réputée non avenue » si, dans un délai fixé par la loi, la personne n’est pas à nouveau condamnée.
Le sursis simple est applicable en matière criminelle, correctionnelle et contraventionnelle. Il peut assortir les peines d’emprisonnement d’une durée de cinq ans au plus, mais aussi les peines d’amende ou de jour-amende, les peines privatives ou restrictives de droit et certaines peines complémentaires (article 132-31). Il ne peut pas être accordé si la personne a été condamnée, au cours des cinq années précédentes, à une peine de réclusion ou d’emprisonnement : il n’est ainsi pas possible qu’une personne soit condamnée à plusieurs peines assorties d’un sursis simple successives aussi longtemps qu’elle est sous le coup d’une peine assortie d’un sursis simple qui n’est pas encore réputée non avenue (article 132-30). Le sursis simple peut n’être que partiel – c’est-à-dire porter sur une partie de la peine seulement, l’autre partie devant être exécutée.
Le délai de suspension de la peine est de cinq ans en cas de condamnation pour crime ou délit (article 132-35) et de deux ans en matière contraventionnelle (article 132-37). En l’absence de nouvelle condamnation dans ce délai, la personne est considérée comme n’ayant jamais été condamnée, la condamnation à une peine assortie du sursis étant réputée non avenue. En revanche, en application du premier alinéa de l’article 132-36, toute nouvelle condamnation à une peine d’emprisonnement ou de réclusion pour des faits commis dans les cinq années suivant une condamnation à une peine d’emprisonnement avec sursis simple révoque de plein droit le sursis antérieurement accordé. Le premier alinéa de l’article 132-38 exclut la confusion de la première peine assortie du sursis simple avec la seconde peine qui la révoque. Le second alinéa de ce même article 132-38 donne, toutefois, à la juridiction qui prononce la seconde condamnation la possibilité, « par décision spéciale et motivée, [de] dire que la condamnation qu’elle prononce n’entraîne pas la révocation du sursis antérieurement accordé ou n’entraîne qu’une révocation partielle, pour une durée qu’elle détermine, du sursis antérieurement accordé ».
Comme le rappelle M. Jacques Leroy, professeur à l’Université d’Orléans, le sursis simple est « historiquement (…) l’une des premières mesures d’individualisation de la peine. (…) À l’origine, le sursis visait à éviter, d’une part, le contact du condamné avec la prison, d’autre part, la récidive en le menaçant d’une révocation » (221). Il s’agit, aujourd’hui encore, d’un outil extrêmement utile pour individualiser la peine, le plus souvent utilisé à destination de personnes ayant commis plusieurs délits de faible gravité ou un premier délit présentant une certaine gravité, sans pour autant justifier le prononcé d’une peine ferme.
En 2010, 116 927 des 581 867 condamnations pour délits étaient des peines d’emprisonnement assorties d’un sursis simple total, soit 20,1 % du total des condamnations prononcées. Les peines d’emprisonnement assorties d’un sursis simple étaient deux fois plus nombreuses que les peines d’emprisonnement assorties d’un sursis avec mise à l’épreuve, au nombre de 55 594 (222).
b. Des conditions de révocation du sursis simple excessivement rigides, au détriment de l’individualisation des peines
Bien que le sursis simple soit, en lui-même, un outil d’individualisation des peines, les conditions dans lesquelles il est révoqué ne permettent, paradoxalement, qu’une faible individualisation par les juridictions. Comme l’avait souligné la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, ce mécanisme de révocation automatique du sursis simple, sauf décision contraire spécialement motivée de la juridiction prononçant la seconde condamnation, est d’une grande rigidité :
« Si le juge décide de prononcer une peine avec sursis simple pour un délit ou un crime, le délai du sursis sera nécessairement de cinq ans, même si la peine est très légère, et la révocation sera automatique en cas de nouvelle condamnation sans sursis pendant ce délai. En outre, le sursis simple ne peut assortir une peine privative de liberté qu’une fois pendant ce délai, puisque ne peuvent pas en bénéficier les personnes condamnées, au cours des cinq années précédentes, à une peine d’emprisonnement, qu’elle ait été ou non assortie d’un sursis.
« En comparaison, le juge dispose de beaucoup plus de possibilités d’ajustement dans l’utilisation du sursis avec mise à l’épreuve, régi par les articles 132-40 à 132-53 du code pénal et les articles 739 à 747 du code de procédure pénale et applicable aux condamnations à l’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à cinq ans pour un délit de droit commun (si le condamné est en situation de récidive légale, le sursis avec mise à l’épreuve peut aussi assortir, pour une partie de peine inférieure ou égale à cinq ans, une peine d’emprisonnement allant jusqu’à dix ans).
« Ainsi, les antécédents du prévenu n’y font pas obstacle ; plusieurs mesures de sursis avec mise à l’épreuve peuvent donc être successivement prononcées pour une même personne (avec des limites pour les récidivistes). Surtout, la durée de l’épreuve est fixée par la juridiction, entre douze mois et trois ans (pouvant aller jusqu’à cinq voire sept ans en cas de récidive légale) ; au bout d’un an, le juge de l’application des peines peut déclarer non avenue la condamnation si le reclassement du condamné lui apparaît acquis. En cas de nouvelle infraction, la révocation du sursis peut être prononcée par la juridiction chargée de juger cette infraction ; en cas de violation des obligations de l’épreuve, c’est le juge de l’application des peines qui peut le révoquer. » (223)
En outre, il arrive fréquemment que des juridictions prononcent des peines ayant pour effet de révoquer le sursis « sans que la personne condamnée en ait connaissance, voire même que la juridiction de jugement en ait conscience », comme le souligne l’étude d’impact accompagnant le projet de loi (224). En effet, le délai d’enregistrement des décisions au casier judiciaire national (225) était, en 2012, de 5,3 mois, mais l’on sait qu’il peut dans certains cas être beaucoup plus long pour atteindre plusieurs années (226). De ce fait, une juridiction peut se trouver en situation de condamner une personne à une peine ayant pour effet de révoquer automatiquement un précédent sursis simple sans le savoir, faute d’enregistrement de la précédente condamnation au casier judiciaire, et sans être en mesure de faire application de la possibilité, prévue au second alinéa de l’article 132-38 du code pénal, d’écarter totalement ou partiellement la révocation du sursis.
La révocation automatique des sursis simples a aussi pour effet de rendre incertaines les dates de libération des condamnés, en compromettant des projets de sortie qui avaient pu être élaborés. En effet, comme l’ont rappelé à votre rapporteur tant les représentants des syndicats de l’administration pénitentiaire que les magistrats qu’il a entendus, en l’absence de « purge » systématique du casier judiciaire lorsque l’une des peines qu’une personne a à subir est mise à exécution, il n’est pas rare qu’un condamné qui doit sortir de prison quelques jours plus tard se voie notifier la mise à exécution d’une autre peine d’emprisonnement dont le sursis avait été révoqué sans même qu’il le sache. Cette situation, humainement difficile à vivre pour le condamné concerné, réduit à néant le travail accompli par les personnels judiciaires ou pénitentiaires et leurs différents partenaires – association devant héberger le condamné à sa sortie, centre de soins dans lequel il devait être pris en charge, employeur qui devait l’embaucher… – et peut, parfois, compromettre durablement les chances d’insertion ou de réinsertion de la personne.
c. L’article 6 du projet de loi renforce le principe d’individualisation des peines en laissant la révocation du sursis à l’appréciation de la juridiction de jugement
Afin de renforcer le principe d’individualisation des peines dans le mécanisme du sursis simple et d’éviter les révocations de sursis à l’insu des juridictions, l’article 6 du projet de loi substitue à la révocation automatique du sursis simple une révocation laissée à la libre appréciation de la juridiction de jugement.
Les 1° à 6° du I procèdent aux modifications nécessaires dans le code pénal.
Le 1° du I modifie l’article 132-29 pour prévoir que le président de la juridiction de jugement qui prononce une peine assortie d’un sursis simple avertit le condamné, non plus du fait qu’une autre condamnation aurait pour effet de révoquer le sursis, mais du fait qu’en cas de condamnation pour une nouvelle infraction qui serait commise dans les délais prévus par la loi – cinq ans pour les crimes et les délits, deux ans pour les contraventions –, le sursis pourra être révoqué par la juridiction.
Le 2° du I modifie l’article 132-35 pour prévoir que la condamnation assortie du sursis simple sera réputée non avenue si le condamné qui en bénéficie ne commet pas, dans le délai de cinq ans, un crime ou un délit de droit commun suivi d’une nouvelle condamnation ordonnant expressément la révocation du sursis. Le 4° du I procède à la même modification à l’article 132-37 qui, en matière contraventionnelle, fixe à deux ans le délai de suspension de l’exécution de la peine assortie de sursis simple.
Le 3° du I procède à une réécriture intégrale de l’article 132-36 qui, aujourd’hui, prévoit la révocation de plein droit de toute peine de sursis simple en cas de nouvelle condamnation. Le premier alinéa prévoit que la juridiction prononçant une peine de réclusion ou d’emprisonnement sans sursis aura la faculté de révoquer le sursis antérieurement accordé pour toute peine – qu’il s’agisse d’une peine d’emprisonnement, d’amende, de jour-amende, privative ou restrictive de droit ou complémentaire :
« La juridiction peut, par décision spéciale, révoquer totalement ou partiellement pour une durée qu’elle détermine le sursis antérieurement accordé quelle que soit la peine qu’il accompagne, lorsqu’elle prononce une nouvelle condamnation à une peine de réclusion ou à une peine d’emprisonnement sans sursis. »
Le second alinéa prévoit la même faculté de révocation totale ou partielle du sursis accompagnant toute peine autre que la réclusion ou l’emprisonnement pour la juridiction qui prononce une nouvelle condamnation à une peine autre que la réclusion ou l’emprisonnement :
« La juridiction peut, par décision spéciale, révoquer totalement ou partiellement pour une durée qu’elle détermine le sursis antérieurement accordé qui accompagne une peine quelconque autre que la réclusion ou l’emprisonnement, lorsqu’elle prononce une nouvelle condamnation d’une personne physique ou morale à une peine autre que la réclusion ou l’emprisonnement sans sursis. »
Dans tous les cas, la révocation devra être prise par « décision spéciale » et pourra être totale ou partielle, pour une durée déterminée par la juridiction.
Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de précision à chacun des deux alinéas de l’article 132-36, pour prévoir que la révocation peut porter non seulement sur une durée que la juridiction détermine, mais également sur un montant. Cette modification prend en compte le fait que le sursis peut accompagner non seulement des peines privatives de liberté ou des peines privatives ou restrictives de droits – la révocation partielle portant alors sur une durée fixée par la juridiction – mais aussi des peines d’amende – pour lesquelles la révocation partielle porte sur un montant déterminé par la juridiction.
Le b du 5° du I supprime le second alinéa de l’article 132-38, qui définissait les conditions dans lesquelles la juridiction avait la possibilité d’écarter la révocation du sursis simple assortissant une peine antérieure. Le a du 5° du I procède à une modification de coordination au premier alinéa du même article.
Le 6° du I procède également à une modification de coordination à l’article 132-39 qui définit les conditions dans lesquelles une condamnation devient non avenue lorsqu’était intervenue une révocation partielle.
Le II abroge l’article 735 du code de procédure pénale, qui donnait au condamné dont un sursis simple avait été révoqué par le prononcé d’une autre peine dans le délai prévu par la loi, sans que la juridiction de jugement se soit expressément prononcée sur la dispense de révocation prévue à l’article 132-38 du code pénal, la faculté de demander ultérieurement cette dispense. Le présent article supprimant l’automaticité de la révocation du sursis simple et, par cohérence, la possibilité que cette révocation soit écartée par la juridiction, la disposition de l’article 735 du code de procédure pénale permettant d’obtenir a posteriori cette dispense n’a plus d’objet.
2. Suppression du caractère automatique de l’exécution d’une première peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve en cas de révocation totale d’une seconde peine de même nature
L’article 132-50 du code pénal prévoit, en matière de sursis avec mise à l’épreuve (SME), une règle similaire à celle prévue à l’article 132-36 du même code, à savoir la révocation automatique du SME accompagnant une première peine d’emprisonnement en cas de révocation totale d’un second SME, sauf décision contraire et motivée de la juridiction :
« Si la juridiction ordonne l’exécution de la totalité de l’emprisonnement et si le sursis avec mise à l’épreuve a été accordé après une première condamnation déjà prononcée sous le même bénéfice, la première peine est d’abord exécutée à moins que, par décision spéciale et motivée, elle ne dispense le condamné de tout ou partie de son exécution. »
Cette révocation automatique des SME présente les mêmes inconvénients que la suppression automatique du sursis simple : elle limite le pouvoir d’individualisation des peines des juridictions, d’une part, et elle intervient parfois sans même que la juridiction le sache, lorsque le premier SME n’a pas encore été inscrit au casier judiciaire au moment de la révocation du second, d’autre part.
En conséquence, le 7° du I supprime le caractère automatique de l’exécution d’une première peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve en cas de révocation totale d’une seconde peine de même nature. Il réécrit intégralement l’article 132-50 du code pénal, pour faire de la révocation d’un premier SME une faculté pour la juridiction qui révoque totalement une peine de SME prononcée postérieurement :
« Si la juridiction ordonne l’exécution de la totalité de l’emprisonnement et si le sursis avec mise à l’épreuve a été accordé après une première condamnation déjà prononcée sous le même bénéfice, elle peut, par décision spéciale, ordonner que la première peine sera également exécutée. »
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La Commission est saisie des amendements identiques CL109 de M. Georges Fenech, CL245 de M. Éric Ciotti, CL283 de M. Bernard Gérard, CL406 de M. Jean-Frédéric Poisson, CL496 de M. Yannick Moreau et CL532 de M. Sébastien Huyghe.
M. Georges Fenech. L’article 6 du projet de loi prévoit que la révocation du sursis simple, en cas de nouvelle condamnation dans les cinq ans, ne sera plus automatique, mais devra être spécialement motivée par la juridiction prononçant la nouvelle condamnation. Il prévoit aussi la suppression du caractère automatique de l’exécution d’une première peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve, en cas de révocation totale d’une seconde peine de même nature. Vous inversez ainsi le principe de la révocation du sursis en cas de nouvelle condamnation, pour prévoir le maintien du sursis par principe. C’est là un véritable blanc-seing aux récidivistes et aux réitérants.
L’objectif de cet article est de supprimer un automatisme – alors même que le texte en crée au moins un pour les libérations conditionnelles – qui n’en avait que le nom, puisque les magistrats ont déjà la possibilité d’y déroger. Il suffit d’interroger les juridictions et les professionnels du monde de la justice pour apprendre que la révocation des sursis n’est pas automatique et que, au contraire, il est possible d’accumuler des peines avec sursis, ce qui est tout à fait préjudiciable à la crédibilité de la justice.
On peut se demander enfin si l’opportunité de cet article ne vient pas de ce qu’il permettra de faire diminuer automatiquement le taux de récidive, qui n’est en réalité rien d’autre qu’un taux de condamnation de personnes déjà condamnées. Ainsi, moins de récidivistes seront-ils incarcérés et le ministère de la Justice pourra faire état de chiffres trompeurs sur la récidive.
M. Éric Ciotti. L’amendement CL245 vise à supprimer l’article 6, qui me paraît dangereux : il prévoit en effet que la révocation du sursis simple, en cas de nouvelle condamnation dans les cinq ans, ne sera plus automatique, mais devra être spécialement motivée. Renforçant l’esprit qui sous-tend ce projet de loi, cette disposition rendra illisible le prononcé des peines pour les victimes. Dans le cas de l’agression d’un individu par une personne condamnée à une peine de prison avec sursis et qui récidive, la victime pourrait en effet s’attendre à ce qu’une réparation soit apportée à la société, vu le dommage qu’elle a subi. Or il n’en sera rien, puisque cette révocation ne sera plus automatique.
Cette mesure revient une fois de plus à diminuer par tous les moyens le nombre de détenus aujourd’hui en prison : sur la base des chiffres de 2010, on passerait de 20 400 à 9 600 sursis révoqués. On éviterait ainsi, si cet article était adopté, le prononcé de près de 10 000 courtes peines d’emprisonnement, ce qui contribuerait à l’affaiblissement de cette force de dissuasion qui figure au cœur de notre système pénal actuel.
M. Jean-Frédéric Poisson. L’amendement CL406 est défendu.
M. Yannick Moreau. Le caractère non automatique de la révocation du sursis simple représente un encouragement à la récidive. Cela constitue donc de ce fait un nouveau coup porté aux victimes qui verraient les coupables curieusement absous de leur peine.
M. Sébastien Huyghe. L’amendement CL532 est défendu.
M. le rapporteur. Avis défavorable. J’entends dire que les victimes pourraient être déçues qu’une peine ne soit pas prononcée. Mais n’oubliez pas que la moitié des infractions ne font pas de victime directe – notamment en cas de conduite sous l’empire de l’alcool ou sans permis, ou en cas d’usage ou de trafic de stupéfiants –, ce qui ne veut pas dire non plus qu’il s’agisse là de comportements socialement acceptables. Associer systématiquement la victime au prononcé de la peine revient à commettre une erreur statistique et une erreur de fond. La victime doit être placée dans sa position de victime, reconnue dans ses droits et indemnisée. Mais la peine est normalement indifférente à la victime, sans quoi vous empêchez que le procès soit un temps d’apaisement.
Ensuite, nous avons évoqué ce matin les difficultés que présentait la révocation automatique du sursis simple : compte tenu des délais d’inscription au casier judiciaire, le juge qui prononce une deuxième condamnation peut ne pas savoir qu’il révoque un sursis précédemment prononcé.
Par ailleurs, aucune motivation particulière n’est nécessaire pour permettre au juge de révoquer le sursis. Celui-ci en a la possibilité dans les mêmes conditions que dans le cas du sursis avec mise à l’épreuve. Cette question ne concerne pas non plus la récidive légale, la révocation pouvant intervenir dans le cadre d’une nouvelle condamnation hors situation de récidive légale en cas de nouvelle infraction.
Enfin, s’agissant des chiffres avancés par M. Ciotti, je ne vois pas comment l’on pourrait connaître à l’avance le nombre de sursis qui seront révoqués par le juge. Nous ne sommes nullement obsédés par l’idée de vider les prisons ! Simplement, nous voulons un système pénal efficace.
M. Guy Geoffroy. J’attire votre attention sur l’effet combiné des articles 5 et 6 au regard du titre du projet de loi, à savoir la prévention de la récidive. En l’état du droit, un délinquant qui commet un premier acte de délinquance bénéficie d’un sursis, autrement dit d’une nouvelle chance. L’idée même du sursis sous-entend que, en cas de récidive, il n’y aura pas de nouvelle chance. Ce serait accepter un affaiblissement, voire une disparition de l’autorité, une perte de repères et l’écroulement de l’organisation de la société, comme cela arrive dans certains établissements scolaires, où l’on ne prend plus de décisions par peur d’en prendre et où l’autorité disparaît, cédant la place à une pagaille généralisée.
Avec l’article 6, vous annoncez au délinquant, qui sait qu’il pourra avoir un sursis s’il est primo-délinquant, donc qu’on accepte de lui donner sa chance, que tout cela n’est que du baratin, puisqu’il n’y aura pas d’automaticité de révocation de cette chance s’il recommence.
Vous y ajoutez l’article 5, qui supprime les dispositions avertissant le délinquant qui serait tenté par la récidive qu’une peine minimale lui sera appliquée, sauf si le juge décidait de ne pas appliquer les dispositions en question.
Bref, il vous sera difficile de faire comprendre à nos concitoyens que votre objectif est la prévention de la récidive…
La Commission rejette les amendements.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL468 et CL469 de M. Jean-Frédéric Poisson.
Puis elle adopte l’amendement de précision CL16 du rapporteur.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette successivement les amendements CL471 et CL472 de M. Jean-Frédéric Poisson, CL497 de M. Yannick Moreau, CL473 et CL474 de M. Jean-Frédéric Poisson, les amendements identiques CL475 de M. Jean-Frédéric Poisson et CL498 de M. Yannick Moreau, et les amendements CL476 et CL478 de M. Jean-Frédéric Poisson.
La Commission adopte l’article 6 modifié.
Article 6 bis (nouveau)
(art. 132-41, 132-44, 132-45 et 132-52 du code pénal)
Modifications au régime de la peine d’emprisonnement assortie
du sursis avec mise à l’épreuve
Issu de l’adoption par la Commission d’un amendement de votre rapporteur, l’article 6 bis (nouveau) apporte plusieurs modifications au régime de la peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve (SME).
S’inscrivant dans la logique des dispositions du projet de loi visant à renforcer le principe d’individualisation des peines, le 1° supprime une disposition qui limite les possibilités de prononcer un SME à l’encontre d’une personne en état de récidive légale. Actuellement, le dernier alinéa de l’article 132-41 du code pénal limite à deux le nombre de SME auxquels une personne en état de récidive légale peut être condamnée, et à un seul pour les infractions de violences ou les infractions sexuelles commises avec la circonstance aggravante de violences. Or, les processus de sortie de délinquance peuvent comprendre des rechutes qui, si elles sont moins graves que les premiers faits commis ou si elles interviennent longtemps après, ne doivent pas nécessairement donner lieu à une peine d’emprisonnement ferme, mais peuvent justifier le prononcé d’une nouvelle peine de SME pour continuer à suivre le condamné et à accompagner ses efforts. La suppression du dernier alinéa de l’article 132-41 restaure la pleine capacité d’appréciation du juge qui pourra soit décider de condamner les personnes en état de récidive à un nouveau SME, soit les condamner à une peine sans sursis.
Le 2° et le b) du 3° modifient les articles 132-44 et 132-45 du code pénal pour remplacer l’actuelle obligation pour tous les condamnés à un SME d’obtenir l’autorisation préalable du juge de l’application des peines (JAP) pour se rendre à l’étranger par une obligation d’informer préalablement le JAP de tout projet de déplacement à l’étranger et par la possibilité pour la juridiction de jugement ou le JAP de prévoir, au cas par cas, une obligation spéciale d’obtenir une autorisation préalable. Ici encore, cette mesure permettra de mieux individualiser la peine de SME, en supprimant une contrainte excessivement lourde pour la majorité des condamnés et inutilement consommatrice de temps pour les JAP, tout en permettant, pour les condamnés qui le justifient, de subordonner leurs déplacements à l’étranger à une autorisation préalable du JAP.
Le a) du 3° crée, à l’article 132-45 du code pénal, une nouvelle obligation susceptible d’être imposée par le JAP à un condamné à une peine de SME : l’obligation de s’inscrire et de se présenter aux épreuves du permis de conduire, le cas échéant après avoir suivi des leçons de conduite. Cette mesure, qui implique une participation active du condamné, ne pourra être prononcée qu’avec son accord – comme le prévoit, par exemple, l’article 131-8 du code pénal, pour le travail d’intérêt général. Elle pourra s’appliquer, en particulier, aux personnes condamnées pour conduite sans permis ou aux personnes ayant perdu leur permis de conduire après une ou plusieurs infractions routières.
Enfin, le 4° modifie l’article 132-52 du code pénal afin de permettre la révocation partielle d’un SME, y compris si celle-ci intervient après la fin du délai d’épreuve. En effet, actuellement, si le JAP n’est saisi de la question de la révocation d’un SME qu’après l’expiration du délai d’épreuve, il n’a pas la possibilité d’ordonner une révocation partielle, mais seulement totale, ce qui, dans certains cas, peut être disproportionné. Désormais, même lorsqu’il sera saisi en vue d’une révocation d’une SME à l’issue du délai d’épreuve, le JAP pourra révoquer ce SME soit totalement, soit partiellement, ce qui renforcera les possibilités d’individualisation de la peine.
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La Commission examine l’amendement CL17 rectifié du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement apporte plusieurs modifications au régime de la peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve (SME). Il supprime une disposition qui limite les possibilités du juge de l’application des peines (JAP) de prononcer un SME à l’encontre d’une personne en état de récidive légale. Il remplace l’obligation pour les condamnés à un SME d’obtenir l’autorisation préalable du JAP pour se rendre à l’étranger par une obligation de l’informer de ce projet de déplacement, sauf si le JAP a maintenu l’obligation d’obtenir une autorisation préalable. Il permet au JAP d’obliger un condamné à s’inscrire et à se présenter aux épreuves du permis de conduire. Enfin, il permet la révocation partielle d’un SME après expiration du délai d’épreuve, modification technique qui nous a été demandée à plusieurs reprises par les juges de l’application des peines.
M. Georges Fenech. Cela équivaut à donner un pouvoir général au JAP. Vous faites droit à cette revendication ; c’est une remise en cause des condamnations prononcées par les tribunaux.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’amendement CL151 de M. Sergio Coronado tombe.
Article 6 ter (nouveau)
(art. 132-45 du code pénal)
Possibilité d’interdire à un condamné à une peine d’emprisonnement
assortie du sursis avec mise à l’épreuve de prendre part à des jeux d’argent
et de hasard
Issu de l’adoption par la Commission d’un amendement de M. Sergio Coronado, l’article 6 ter (nouveau) crée une nouvelle interdiction susceptible d’être imposée par le juge de l’application des peines (JAP) à un condamné à une peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve (SME) : l’interdiction de prendre part à des jeux d’argent et de hasard.
Aujourd’hui, le 10° de l’article 132-45 du code pénal permet d’interdire à un condamné à un SME « d’engager des paris, notamment dans les organismes de paris mutuels ». À l’appui de la modification proposée, l’auteur de l’amendement a fait valoir qu’à l’heure du jeu en ligne, cette obligation semblait obsolète pour les condamnés, alors qu’elle peut dans certains cas être nécessaire. L’article 6 ter (nouveau) complète ce 10° de l’article 132-45 du code pénal, pour ajouter l’interdiction de « prendre part à des jeux d’argent et de hasard », ce qui permettra d’interdire à une personne de participer à des paris en ligne.
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La Commission est saisie de l’amendement CL250 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à préciser l’obligation mentionnée au 10° de l’article 132-45 du code pénal, qui prévoit que le condamné peut se voir interdire « d’engager des paris, notamment dans les organismes de paris mutuels ». Cette obligation nous semble quelque peu dépassée à l’heure d’internet. Mieux vaudrait reprendre le terme de « jeux d’argent et de hasard » qui figure dans la loi du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.
La Commission examine l’amendement CL251 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à compléter l’obligation, prévue au 11° de l’article 132-45 du code pénal, de « ne pas fréquenter de débits de boissons ». Là aussi, soyons cohérents. On peut donner libre cours à une addiction à l’alcool sans fréquenter les débits de boissons : il suffit de passer commande ou d’acheter des bouteilles ! Nous proposons donc d’élargir l’interdiction de fréquenter des débits de boissons à une interdiction d’achat et de consommation de boissons alcoolisées.
M. le rapporteur. Avis défavorable. L’intention est louable, mais l’interdiction impossible à contrôler.
M. Sergio Coronado. Pas plus que l’absence de fréquentation des débits de boissons…
La Commission rejette l’amendement.
Article 6 quater (nouveau)
(art. 132-49 du code pénal)
Suppression de la limitation du nombre de révocations partielles
du sursis avec mise à l’épreuve
Issu de l’adoption par la Commission d’un amendement de M. Sergio Coronado, l’article 6 quater (nouveau) a pour objet de supprimer la limitation du nombre de révocations partielles du sursis avec mise à l’épreuve (SME) à une seule.
Actuellement, le premier alinéa de l’article 132-49 du code pénal dispose que « [l]a révocation partielle du sursis ne peut être ordonnée qu’une fois ». L’article 6 quater (nouveau) supprime cet alinéa.
À l’appui de la modification proposée, l’auteur de l’amendement a fait valoir que cette limitation ne se justifiait pas et pouvait être contre-productive, car de nombreux juges de l’application des peines (JAP) hésitent à procéder à une révocation totale des sursis et ne la prononcent donc pas. Désormais, le JAP pourra donc révoquer un sursis de façon partielle à plusieurs reprises, ce qui lui permettra de mieux adapter la sanction des manquements à l’évolution du condamné et à la gravité de chaque manquement.
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La Commission en vient à l’amendement CL168 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Le premier alinéa de l’article 132-49 du code pénal prévoit que « la révocation partielle du sursis ne peut être ordonnée qu’une fois ». Cette limitation ne se justifie pas et peut être contre-productive : de nombreux juges hésitent à procéder à une révocation totale des sursis, et ne la prononcent donc pas. Or il importe de permettre une réelle souplesse en matière de désistance et de suivi des condamnés. C’est pourquoi cet amendement supprime cette limitation.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.
La Commission examine l’amendement CL150 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Il est possible de convertir une peine de prison inférieure à six mois en travail d’intérêt général (TIG) d’une durée de 20 à 210 heures. La conversion des mois de prison en heures de TIG est d’une durée très variable en fonction des juges et des condamnés concernés. Une étude récente, fondée sur un échantillon réduit de quarante-cinq conversions, évalue la conversion en TIG à 58,7 heures par mois de prison prononcé. Mais, dans de rares cas, un mois de prison peut être converti en 210 heures de TIG, ce qui est manifestement inadapté. Nous proposons donc de limiter la conversion des peines de prison en TIG à 150 heures par mois de prison, soit 35 heures par semaine.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Le TIG n’est pas équivalent à la prison. Ce sont des heures de travail, qui peuvent être effectuées sur plusieurs mois.
La Commission rejette l’amendement.
Elle est saisie de l’amendement CL312 de M. Éric Ciotti.
M. Éric Ciotti. Cet amendement tend à intégrer dans le projet de loi le dispositif visant à interdire aux criminels et aux délinquants sexuels de s’établir dans la commune de résidence de leur victime. Nous proposons que cette peine complémentaire d’interdiction de séjour à proximité de sa victime, qui existe déjà, devienne automatique pour tous les criminels et délinquants sexuels condamnés sur le fondement des articles 222-22 à 222-27 du code pénal, sauf dérogation expressément motivée par le tribunal.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à ce nouvel automatisme.
La Commission rejette l’amendement.
Article 7
(art. 132-25, 132-26-1 et 132-27 du code pénal ;
art. 474 et 723-15 du code de procédure pénale)
Abaissement, pour les primo-condamnés, du quantum de peine aménageable ab initio par la juridiction de jugement et après la condamnation par le juge de l’application des peines
Dans sa rédaction initiale, cet article abaissait de deux ans à un an pour les non récidivistes et d’un an à six mois pour les récidivistes les seuils d’emprisonnement permettant l’aménagement de la peine par la juridiction de jugement ou par le juge de l’application des peines (JAP). L’article 7 revenait ainsi sur l’une des principales évolutions de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, qui avait porté ces seuils d’un an à deux ans pour les seuls « condamnés primaires » ou primo-condamnés (227). Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a apporté plusieurs modifications à l’article 7 (228).
1. L’état du droit depuis la loi pénitentiaire de 2009
a. L’aménagement ab initio par la juridiction de jugement de la peine d’emprisonnement
Avant l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire, la juridiction de jugement pouvait, lorsqu’elle prononçait une condamnation à une peine égale ou inférieure à un an d’emprisonnement, décider que celle-ci s’effectuerait sous le régime :
–– de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur, en application des deux premiers alinéas de l’article 132-25 du code pénal dans sa rédaction issue de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité ;
–– du PSE, en application du premier alinéa de l’article 132-26-1 du code pénal dans sa rédaction issue de la même loi.
Pour être éligible à l’une de ces trois mesures, la personne condamnée devait justifier soit de « l’exercice d’une activité professionnelle, soit de son assiduité à un enseignement ou une formation professionnelle ou encore d’un stage ou d’un emploi temporaire en vue de son insertion sociale, soit de sa participation essentielle à la vie de sa famille, soit de la nécessité de subir un traitement médical » (229).
L’article 132-27 du même code, codifié par la loi n° 92-683 du 22 juillet 1992 portant réforme des dispositions générales du code pénal, disposait par ailleurs que la juridiction pouvait, pour motif grave d’ordre médical, familial, professionnel ou social, décider que l’emprisonnement prononcé pour une durée d’un an au plus serait « pendant une période n’excédant pas trois ans, exécuté par fractions, aucune d’entre elles ne pouvant être inférieure à deux jours ».
La loi pénitentiaire a modifié ces dispositions en plusieurs points :
–– elle a, en premier lieu, porté d’un an à deux ans, en cas de primo-condamnation, le quantum de peine aménageable sous l’un des régimes cités plus haut. Elle a néanmoins maintenu ce seuil à un an pour les personnes condamnées en état de récidive légale, ainsi que le précisent désormais le premier alinéa des articles 132-25 et 132-26-1 du code pénal et l’article 132-27 du même code. Ce dernier article prévoit en outre que la peine peut être exécutée par fractions pendant une période n’excédant pas quatre ans et non plus, comme auparavant, trois ans ;
–– elle a, en deuxième lieu, ajouté aux critères légaux permettant au condamné de bénéficier ab initio d’une mesure de semi-liberté, de placement à l’extérieur ou de PSE « l’existence d’efforts sérieux de réadaptation sociale résultant de son implication durable dans tout projet caractérisé d’insertion ou de réinsertion de nature à prévenir les risques de récidive » ;
–– elle a, en troisième lieu, précisé que la juridiction de jugement disposerait désormais de la faculté d’aménager la peine, dans les conditions prévues par les articles 132-25 et 132-26-1 réécrits du code pénal, en cas de prononcé d’un emprisonnement partiellement assorti du sursis ou du sursis avec mise à l’épreuve (SME), dès lors que la partie ferme de la peine est inférieure ou égale à deux ans, ou, si la personne est en état de récidive légale, inférieure ou égale à un an.
b. L’aménagement de la peine d’emprisonnement, avant mise à exécution, par le juge de l’application des peines (JAP)
Dans sa rédaction issue de la loi du 9 mars 2004 précitée, l’article 723-15 du code de procédure pénale prévoyait que le JAP pouvait ordonner, à l’endroit d’une personne non incarcérée condamnée à une peine égale ou inférieure à un an d’emprisonnement ou dont le reliquat de peine était inférieur ou égal à un an (230),l’une des mesures d’aménagement de peine mentionnées à l’article 712-6 du même code – placement à l’extérieur, semi-liberté, fractionnement et suspension de peine, PSE et libération conditionnelle. Dès lors que le tribunal prononçait une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à cette durée sans décerner de mandat de dépôt à l’audience, le parquet ne pouvait ramener cette peine à exécution sans permettre préalablement au JAP d’apprécier la situation du condamné dans la perspective d’un éventuel aménagement de la peine. Le JAP statuait d’office, à la demande de l’intéressé ou sur réquisitions du procureur de la République et selon la procédure du débat contradictoire, après avoir, le cas échéant, chargé le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) de vérifier la situation matérielle, familiale et sociale de la personne. Dans certains cas et, notamment, lorsque la personne ne se présentait pas à la convocation du JAP, le parquet pouvait ramener la peine à exécution.
Le premier alinéa de l’article 723-15 du code de procédure pénale, modifié par la loi pénitentiaire de 2009, dispose désormais que les personnes condamnées à une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à deux ans ou dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à deux ans, ou pour lesquelles, en cas de cumul de condamnations, le total des peines d’emprisonnement prononcées ou restant à subir est inférieur ou égal à deux ans « bénéficient dans la mesure du possible et si leur personnalité et leur situation le permettent (…) d’une semi-liberté, d’un placement à l’extérieur, d’un placement sous surveillance électronique, d’un fractionnement ou d’une suspension de peines, d’une libération conditionnelle ou de la conversion prévue à l’article 132-57 du code pénal ». Cette dernière mesure, qui prend la forme d’un sursis assorti de l’obligation d’accomplir un travail d’intérêt général (sursis-TIG), a été ajoutée à la liste des mesures prononçables par le JAP à l’occasion du vote de la loi pénitentiaire. Les dispositions de l’article 723-15 sont applicables aux personnes condamnées en état de récidive légale mais les durées mentionnées plus haut sont alors ramenées à un an.
En application du troisième alinéa de ce même article, la personne condamnée non incarcérée est convoquée d’abord devant le JAP puis devant le SPIP (231) dans des délais qui ne peuvent être respectivement supérieurs à trente et quarante-cinq jours à compter de la transmission du dossier par le ministère public. À l’issue de ces entretiens, qui servent à déterminer les modalités d’exécution de la peine les mieux adaptées à la personnalité et à la situation matérielle, familiale et sociale de la personne, le JAP peut, aux termes de l’article 723-15-1 du code de procédure pénale :
–– soit ordonner l’une des mesures ou la conversion mentionnées à l’article 723-15, si l’intéressé en est d’accord, selon les modalités prévues au premier ou au deuxième alinéa de l’article 712-6, c’est-à-dire dans le cadre d’un débat contradictoire ou sans procéder à ce débat ;
–– soit, s’il ne dispose pas des éléments d’information suffisants, charger le SPIP « d’examiner les modalités d’exécution de la décision qu’il envisage de prendre et, le cas échéant, de lui présenter une autre proposition d’aménagement ou de conversion, dans un délai de deux mois à compter de cette saisine ». Au vu du rapport motivé remis par le SPIP, le JAP peut alors ordonner l’aménagement ou la conversion de la peine du condamné selon les modalités prévues au premier ou au deuxième alinéa de l’article 712-6 ;
–– soit, si l’intéressé ne souhaite pas bénéficier d’une mesure d’aménagement de peine ou de la conversion citées plus haut ou s’il n’apparaît pas possible de les ordonner, fixer la date de l’incarcération.
Le ministère public peut toutefois ramener la peine à exécution lorsque le JAP n’a pas pris de décision dans un délai de quatre mois (article 723-15-2, alinéa 2, du code de procédure pénale) ou en cas « d’urgence motivée soit par un risque de danger pour les personnes ou les biens établi par la survenance d’un fait nouveau, soit par l’incarcération de la personne dans le cadre d’une autre procédure, soit d’un risque avéré de fuite du condamné » (article 723-16, 1er alinéa, du même code). En outre, le dernier alinéa de l’article 723-15-2 du code de procédure pénale prévoit que le ministère public ramène la peine à exécution si la personne ne se présente pas aux convocations du JAP sans disposer d’un motif légitime ou sans faire exercice des voies de recours.
Le tableau suivant retrace les différentes voies d’accès aux aménagements de peine, conformément aux modifications opérées par la loi pénitentiaire de 2009, suivant qu’ils sont prononcés :
–– par le tribunal, au moment du jugement (ab initio) ;
–– par le JAP, au bénéfice des condamnés libres ;
–– par le JAP, au cours de l’exécution de la peine privative de liberté.
CONDITIONS D’OCTROI ET MODALITÉS D’EXÉCUTION DE L’AMÉNAGEMENT
DE PEINE DEPUIS LA LOI PÉNITENTIAIRE DU 24 NOVEMBRE 2009
Conditions d’octroi de l’aménagement de peine |
Modalités d’exécution de l’aménagement de peine |
||||
Personnes condamnées hors état de récidive légale |
Personnes condamnées en état de récidive légale |
Personnes condamnées hors état ou en état de récidive légale | |||
Aménagement par la juridiction de jugement |
Possible en cas de condamnation à une peine égale ou inférieure à deux ans d’emprisonnement. |
Possible en cas de condamnation à une peine égale ou inférieure à un an d’emprisonnement. |
Semi-liberté et placement à l’extérieur (art. 132-25 CP), PSE (art. 132-26-1 CP), fractionnement de peine (art. 132-27 CP). | ||
Aménagement par le JAP dans le cadre de la procédure dite « 723-15 » |
Possible pour les personnes non incarcérées, condamnées à une peine inférieure ou égale à deux ans d’emprisonnement ou pour lesquelles la durée de la détention restant à subir est inférieure ou égale à deux ans, ou pour lesquelles, en cas de cumul de condamnations, le total des peines d’emprisonnement prononcées ou restant à subir est inférieur ou égal à deux ans. |
Possible pour les personnes non incarcérées, condamnées à une peine inférieure ou égale à un an d’emprisonnement ou pour lesquelles la durée de la détention restant à subir est inférieure ou égale à un an, ou pour lesquelles, en cas de cumul de condamnations, le total des peines d’emprisonnement prononcées ou restant à subir est inférieur ou égal à un an. |
Semi-liberté et placement | ||
Aménagement par le JAP en cours de détention |
Possible en cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas deux ans ou lorsque le reliquat de peine n’excède pas deux ans. |
Possible en cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas un an ou lorsque le reliquat de peine n’excède pas un an. |
Fractionnement et suspension de peine (art. 720-1 CPP), semi-liberté et placement à l’extérieur (art. 723-1 CPP), PSE (art. 723-7 CPP). | ||
Note : l’article 720-1 du code de procédure pénale ne fait pas de distinction entre les personnes condamnées hors état et en état de récidive légale.
CP : code pénal.
CPP : code de procédure pénale.
JAP : juge de l’application des peines.
PSE : placement sous surveillance électronique.
TIG : travail d’intérêt général.
c. Les limites des modifications opérées par la loi pénitentiaire de 2009
Le nombre d’aménagements de peine a connu une hausse significative depuis une dizaine d’années (voir tableau ci-après pour les chiffres au 1er janvier depuis 2000). Au 1er janvier 2014, 20,2 % des condamnés écroués, soit 12 378 personnes, purgeaient une peine aménagée (232) alors qu’au 1er janvier 2005, 2 403 personnes bénéficiaient d’une mesure de semi-liberté, d’un placement à l’extérieur ou sous surveillance électronique (233), soit cinq fois moins qu’en 2014.
La forte augmentation du nombre de mesures d’aménagement de peine accordées procède toutefois essentiellement de la montée en puissance du PSE, créé par la loi n° 97-1159 du 19 décembre 1997 consacrant le placement sous surveillance électronique comme modalité d’exécution des peines privatives de liberté. Ainsi, alors que la mesure ne comptait que pour 29,5 % des aménagements de peine au 1er janvier 2005 (234), elle représentait, au 1er janvier 2014, un peu plus de 75 % d’entre eux. 9 591 personnes y étaient astreintes alors que seuls 1 765 condamnés exécutaient à cette date leur peine sous le régime de la semi-liberté et 1 022 sous le régime du placement à l’extérieur (235).
PERSONNES CONDAMNÉES EN SEMI-LIBERTÉ, PLACÉES À L’EXTÉRIEUR
OU SOUS SURVEILLANCE ÉLECTRONIQUE AU 1ER JANVIER DE CHAQUE ANNÉE
Au 1er janvier |
Nombre de personnes condamnées aménagées (hors libération conditionnelle) |
Dont | ||
Semi-libres |
Placés à l’extérieur |
Placés sous surveillance électronique (hors SEFIP) | ||
2000 |
1 694 |
942 |
752 |
– |
2001 |
1 819 |
1 170 |
637 |
12 |
2002 |
1 466 |
910 |
533 |
23 |
2003 |
1 774 |
1 201 |
483 |
90 |
2004 |
2 041 |
1 225 |
512 |
304 |
2005 |
2 403 |
1 189 |
505 |
709 |
2006 |
2 617 |
1 221 |
525 |
871 |
2007 |
3 692 |
1 339 |
705 |
1 648 |
2008 |
4 943 |
1 632 |
805 |
2 506 |
2009 |
5 946 |
1 643 |
872 |
3 431 |
2010 |
7 292 |
1 665 |
1 138 |
4 489 |
2011 |
8 467 |
1 677 |
1 023 |
5 767 |
2012 |
10 693 |
1 857 |
947 |
7 889 |
Source : direction de l’administration pénitentiaire, bureau des études et de la prospective, Séries statistiques des personnes placées sous main de justice 1980-2012, juillet 2012.
SEFIP : surveillance électronique de fin de peine.
Si la hausse du nombre de mesures d’aménagement de peine accordées au cours de la décennie écoulée n’est pas contestable, il n’en demeure pas moins que les peines aménagées ab initio par les juridictions de jugement restent peu nombreuses. D’après les chiffres transmis à votre rapporteur par la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la Justice, les tribunaux de grande instance (TGI) en ont prononcé 1 293 et les cours d’appel 123 en 2013 (236). Ces chiffres sont faibles au regard des quelque 120 000 condamnations à une peine d’emprisonnement ferme ou assortie d’un sursis partiel prononcées chaque année.
Avant l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire de 2009, ils étaient déjà fort peu élevés, comme le relevait alors M. Jean-Paul Garraud dans son rapport sur le projet de loi pénitentiaire. Celui-ci y indiquait en effet que « seulement 40 placements à l’extérieur, 220 placements sous surveillance électronique et 237 semi-libertés [avaient] été prononcés ab initio en 2008, ce qui ne [représentait] que 1,8 % du total des aménagements de peine prononcés sur l’année » (237).
La situation a donc peu évolué depuis, ainsi que le soulignent les sénateurs M. Jean-René Lecerf et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat dans leur rapport d’information sur l’application de la loi pénitentiaire : « l’aménagement de peine par la juridiction de jugement demeure marginal en raison (…) de l’absence d’éléments sur la personnalité de l’intéressé (le SPIP ne déposant de rapport que pour les comparutions immédiates) ainsi que du manque de temps à l’audience. Les avocats demandent exceptionnellement, à l’audience, un aménagement de peine pour leur client. Lorsque le tribunal décide néanmoins de l’aménagement, il se borne le plus souvent à en poser le principe et à laisser au juge de l’application des peines le soin d’en fixer les modalités. Beaucoup de magistrats restent réservés, par principe, sur un aménagement décidé à l’audience dans le prolongement immédiat du prononcé de la peine » (238). Ce constat a plusieurs fois été rappelé devant votre rapporteur lors des travaux préparatoires au présent projet de loi.
Les aménagements de peine ordonnés par le JAP dans les conditions prévues par les articles 723-15 et suivants du code de procédure pénale sont en revanche nettement plus nombreux, comme en atteste le tableau suivant.
NOMBRE D’AMÉNAGEMENTS DE PEINE OCTROYÉS DANS LE CADRE
DE LA PROCÉDURE PRÉVUE PAR LES ARTICLES 723-15 ET SUIVANTS
DU CODE DE PROCÉDURE PÉNALE (2012 ET 2013)
Nombre de jugements accordant un aménagement de peine dans le cadre de la procédure des articles 723-15 et suivants du code de procédure pénale | |
1er semestre 2012 |
20 242 |
2e semestre 2012 |
16 653 |
1er semestre 2013 |
21 307 |
2e semestre 2013 * |
17 181 |
Source : sous-direction de la statistique et des études du ministère de la Justice,
données expérimentales SID-APPI.
* Données provisoires.
L’étude d’impact accompagnant le projet de loi souligne toutefois que l’évolution des seuils d’aménagements de peine – prononcés ab initio comme dans le cadre de la procédure prévue par les articles 723-15 et suivants du code de procédure pénale – ne répondait pas véritablement à une demande des praticiens et qu’elle semble plutôt « avoir été essentiellement pensée dans une logique purement comptable de régulation des flux pénitentiaires, sans réflexion sur le sens de la peine de prison » (239) et dans l’unique but de compenser les effets sur la surpopulation carcérale de l’introduction des « peines plancher ».
Certains praticiens considèrent d’ailleurs que la possibilité laissée au juge d’aménager dès le jugement ou immédiatement après celui-ci des peines d’emprisonnement relativement lourdes a eu pour effet de dénaturer le sens de la peine de prison, tant pour les personnes condamnées que pour les victimes. D’après Mme Martine Herzog-Evans, professeure de droit pénal et de criminologie à l’Université de Reims, la loi pénitentiaire a même sensiblement modifié la logique sous-tendant les aménagements de peine, faisant de ceux-ci un instrument au service de l’allègement des flux carcéraux plutôt qu’un outil visant à faciliter l’insertion ou la réinsertion des personnes condamnées (240).
Plus généralement, l’étude d’impact souligne que l’évolution des seuils d’aménagement de peine est apparue quelque peu contradictoire avec certaines dispositions par ailleurs introduites dans notre corpus pénal sous la précédente législature, destinées à renforcer la lutte contre la récidive, à réprimer plus sévèrement les auteurs de certaines infractions (par exemple, les violences ayant entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours ou n’ayant entraîné aucune incapacité de travail) ou encore à élargir le champ des infractions pénales.
Ainsi, alors même que ces modifications ont conduit à une hausse des incarcérations, devenues en outre de plus en plus longues, la loi pénitentiaire de 2009 a en parallèle inscrit dans le code pénal le principe selon lequel la peine de prison ferme devait être l’exception et l’aménagement la règle, au mépris de la cohérence d’ensemble de notre droit pénal. Ce principe figure en effet au troisième alinéa de l’article 132-24 de ce code, qui dispose qu’« en matière correctionnelle, en dehors des condamnations en récidive légale prononcées en application de l’article 132-19-1, une peine d’emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu’en dernier recours si la gravité de l’infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ; dans ce cas, la peine d’emprisonnement doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle, faire l’objet d’une des mesures d’aménagement prévues aux articles 132-25 à 132-28 ».
Au total, il apparaît que le législateur a adressé aux juridictions des injonctions contradictoires et incohérentes, rendant peu lisible le droit de la peine et dénués de portée réelle certains principes généraux du droit répressif.
2. Le dispositif proposé par le projet de loi
Face aux limites du dispositif actuel, le Gouvernement a fait le choix de revenir sur l’évolution des quanta de peine de prison aménageable par la juridiction de jugement ainsi que par le JAP, consécutive à l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire de 2009.
En premier lieu, le I de l’article 7 modifiait, dans sa rédaction initiale, les articles 132-25, 132-26-1 et 132-27 du code pénal, portant respectivement sur la semi-liberté et le placement à l’extérieur, le PSE et le fractionnement de peine, de façon à permettre à la juridiction de jugement d’aménager la peine, sous l’un de ces régimes, en cas de condamnation à une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à un an ou, si la personne était en état de récidive légale, inférieure ou égale à six mois. Dans un souci de cohérence, le I prévoyait aussi que la peine pourrait être aménagée, sous le régime de la semi-liberté, du placement à l’extérieur et du PSE, en cas de prononcé d’un emprisonnement partiellement assorti du sursis ou du SME, dès lors que la partie ferme de la peine aurait été inférieure ou égale à un an, ou, si la personne s’était trouvée en état de récidive légale, inférieure ou égale à six mois.
En second lieu, le II de l’article 7 modifiait, dans sa rédaction initiale, les articles 474 et 723-15 du code de procédure pénale de façon à ramener à un an ou, si la personne s’était trouvée en état de récidive légale, à six mois les durées d’emprisonnement permettant au JAP d’aménager la peine des condamnés non incarcérés sous l’un des régimes mentionnés à l’article 723-15.
Rappelons que l’article 474 du code de procédure pénale, dans sa rédaction issue de la loi n° 2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, pose la règle selon laquelle la personne condamnée non incarcérée à une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à deux ans ou pour laquelle la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à deux ans (durées abaissées à un an en cas de récidive légale) se voit remettre, à l’issue de l’audience, un avis de convocation à comparaître devant le JAP, dans un délai qui ne saurait excéder trente jours, en vue de déterminer les modalités d’exécution de ladite peine. De façon cohérente, le II de l’article 7 modifiait les durées mentionnées à cet article afin de les ramener respectivement à un an et six mois.
Enfin, dans sa rédaction initiale, le présent texte ne modifiait pas les dispositions du code de procédure pénale qui permettent au JAP d’aménager, en cours de détention, les peines d’emprisonnement. Ces dispositions figurent à ce jour :
–– au premier alinéa de l’article 720-1 du code de procédure pénale, modifié par la loi pénitentiaire de 2009, en application duquel une peine correctionnelle dont le reliquat est inférieur ou égal à deux ans peut, pour motif d’ordre médical, familial, professionnel ou social et pendant une période n’excédant pas quatre ans, être suspendue ou exécutée par fractions, aucune de ces fractions ne pouvant être inférieure à deux jours ;
–– au premier alinéa de l’article 723-1 du même code, modifié par la même loi, en application duquel le JAP « peut prévoir que la peine s’exécutera sous le régime de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur soit en cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas deux ans [un an en cas de récidive légale], soit lorsqu’il reste à subir par le condamné une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas deux ans [un an en cas de récidive légale] » ;
–– au premier alinéa de l’article 723-7 du même code, également modifié au moment de l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire, aux termes duquel le JAP peut, dans les mêmes conditions, « prévoir que la peine s’exécutera sous le régime du placement sous surveillance électronique défini par l’article 132-26-1 du code pénal ».
Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a fait le choix de porter à deux ans le seuil permettant l’aménagement de la peine, en cours de détention, des récidivistes (241). Elle a donc aligné les dispositions applicables à ces derniers sur les règles de droit commun.
3. Les modifications de la commission des Lois
À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a modifié l’article 7 du projet de loi sur plusieurs points de façon à l’enrichir.
En premier lieu, le I de l’article 7 tel qu’il a été réécrit modifie les articles 132-25, 132-26 et 132-27 du code pénal afin de fixer à un an le seuil d’emprisonnement permettant à la juridiction de jugement d’aménager, ab initio, la peine de prison de l’ensemble des condamnés. Il procède ainsi à l’alignement du régime applicable aux récidivistes sur le régime de droit commun.
Cette évolution procède d’un constat, établi par nombre de personnes entendues par votre rapporteur : s’il est cohérent que les récidivistes – et, de manière générale, les personnes ayant fait l’objet de plusieurs condamnations pénales – encourent une peine plus sévère et soient sanctionnés plus lourdement que les primo-condamnés, il est en revanche contre-productif de limiter l’accès des premiers aux aménagements de peine, qui favorisent l’insertion ou la réinsertion et, par là-même, limitent le risque de récidive. De surcroît, en matière délictuelle, la distinction entre les condamnés récidivistes et les primo-condamnés, parfois multi-réitérants mais non récidivistes au sens de la loi, est en réalité artificielle.
En second lieu, le II de l’article 7 réécrit modifie, de façon cohérente, les articles 474 et 723-15 du code de procédure pénale de façon à fixer à un an le seuil d’emprisonnement permettant au JAP d’aménager la peine de l’ensemble des condamnés. Il supprime par là-même la distinction, largement dénoncée par les praticiens, entre les régimes applicables aux primo-condamnés et aux récidivistes.
En outre, le 2° du II complète utilement l’article 723-15 du code de procédure pénale sur deux points :
–– le a) étend l’application de cet article, aujourd’hui réservée aux personnes condamnées non incarcérées, aux personnes exécutant une peine sous le régime de la semi-liberté, du placement à l’extérieur ou du PSE. De cette façon, la situation d’une personne exécutant sa peine sous l’une de ces trois formes et par ailleurs condamnée à une peine d’emprisonnement ferme non assortie d’un mandat de dépôt pourra être examinée par le JAP avant d’être éventuellement ramenée à exécution par le parquet. Cet examen n’est aujourd’hui pas possible, ce qui empêche le JAP d’aménager la peine d’une personne purgeant déjà une peine aménagée et susceptible, par conséquent, d’être engagée dans un processus d’insertion ou de réinsertion. Par coordination, le premier alinéa de l’article 474 est aussi modifié en ce sens ;
–– le b) complète ce même article en instaurant un régime dérogatoire à l’endroit des personnes ayant fait l’objet de plusieurs condamnations à des peines de prison dont la durée totale serait comprise entre un an et deux ans : dans ce cas-là, le JAP pourra, par une décision spécialement motivée, ordonner l’aménagement de la peine à condition que le condamné « justifie de l’existence d’efforts sérieux de réadaptation sociale résultant de son implication durable dans tout projet caractérisé d’insertion ou de réinsertion de nature à prévenir les risques de récidive ». Cette disposition vise à éviter l’incarcération d’individus plusieurs fois condamnés à de courtes peines de prison – peines dont la durée totale dépasserait un an mais serait inférieure à deux ans – susceptibles de disposer d’un projet d’insertion ou de réinsertion et pour lesquels la sanction carcérale ne constituerait pas la peine adaptée.
Au total, ces modifications s’inscrivent pleinement dans la logique sous-tendant le présent projet de loi, qui rompt avec l’idée selon laquelle l’efficacité des sanctions pénales repose sur un traitement toujours plus sévère des personnes condamnées en état de récidive légale.
Enfin, d’après l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, en 2012, environ 5 000 personnes ont vu leur peine aménagée ab initio ou dans le cadre de la procédure prévue par les articles 723-15 et suivants du code de procédure pénale après avoir été condamnées à une peine d’une durée supérieure à un an
– pour les non récidivistes – et supérieure à six mois – pour les récidivistes (242). Cela signifie qu’en raisonnant sur la base des modifications initialement opérées par l’article 7 du projet de loi, environ 5 000 personnes n’auraient plus, à l’avenir, pu bénéficier de ces dispositifs d’aménagement de peine. Compte tenu de la durée moyenne sous écrou et toutes choses égales par ailleurs, cela aurait correspondu à une augmentation du « stock » de personnes détenues de 3 600 personnes à un instant donné (243).
Cette évolution ne pouvait toutefois être considérée isolément : en effet, l’ensemble des mesures introduites par le projet de loi pris dans sa totalité devaient entraîner, trois ans après l’entrée en vigueur du texte, une diminution de ce « stock » comprise, à un instant donné, entre 2 600 personnes et 6 600 personnes (244). Cette diminution devrait toutefois être supérieure en raison de l’alignement du seuil d’emprisonnement permettant au juge d’aménager la peine des personnes condamnées en état de récidive légale sur le seuil de droit commun, désormais fixé à un an.
*
* *
La Commission est saisie des amendements identiques CL134 de M. Sergio Coronado, CL197 de M. Alain Tourret et CL499 de M. Yannick Moreau.
M. Sergio Coronado. L’article 7 abaisse les seuils d’emprisonnement pour lesquels il est possible d’ordonner une mesure d’aménagement de la peine avant incarcération de deux ans à un an pour les récidivistes et d’un an à six mois pour les non récidivistes. Il est contraire à l’objet du texte, qui est de permettre une meilleure prévention de la récidive et une individualisation des peines. Les courtes peines de prison sont inefficaces pour prévenir la récidive, car elles coupent le condamné de l’emploi, du logement et de sa famille ; les courtes incarcérations ne permettent pas de mettre en place de véritables projets pour lutter contre les causes de l’infraction. En outre, cet article entraînera une hausse des incarcérations dans des prisons déjà surpeuplées. Nous proposons donc de le supprimer.
M. Alain Tourret. Le principe d’aménagement de la peine ne saurait être remis en cause pour les peines comprises entre un et deux ans de prison ferme – qui sont très nombreuses. Il serait paradoxal de vouloir modifier la loi pénitentiaire de 2009, qui n’a pas seulement pris en compte les problèmes relatifs à la surpopulation carcérale, mais les effets néfastes de la peine pour les individus condamnés jusqu’à deux ans de prison ferme. De même, l’abaissement à six mois du seuil aménageable pour les condamnés en état de récidive est contraire au principe d’aménagement des peines : la plupart des récidivistes seraient exclus du principe d’aménagement, puisque la durée moyenne des peines infligées pour les délits en état de récidive est de 11,3 mois. Je sais que M. le rapporteur va nous proposer de réécrire cet article, mais je tenais à attirer votre attention sur ce point.
M. Yannick Moreau. L’article 7 vise à modifier le code pénal de telle sorte que les aménagements de peine soient possibles plus tôt qu’aujourd’hui. Il vise donc à faire de l’aménagement de peine la règle, et non plus l’exception. Il n’est en outre pas acceptable que la faible capacité des lieux privatifs de liberté soit l’élément déterminant de notre politique pénale. C’est pourquoi je demande la suppression de cet article.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Il me semble que vous faites un contresens sur l’article, monsieur Moreau.
M. le rapporteur. En effet. Cet article concerne l’aménagement de peine pour les personnes libres. Le seuil d’aménagement, qui était autrefois d’un an, a été porté à deux ans par la loi pénitentiaire. Nous proposons de le ramener à un an. Il ne s’agit pas d’appréhender les peines de façon idéologique ou abstraite, mais de corriger une situation de manière pragmatique. La purge du casier judiciaire consiste, lorsqu’on a procédé à l’arrestation ou à la condamnation d’une personne, à vérifier s’il n’existe pas de peines qui n’auraient pas été exécutées, en remontant parfois plusieurs années en arrière. Je vous proposerai tout à l’heure, dans un autre amendement, de fixer le seuil à un an, y compris pour les récidivistes – nous maintenons donc le niveau qui était celui de la loi pénitentiaire. Lorsqu’on dépasse le seuil d’un an, en étant toutefois inférieur à deux ans, s’il s’agit d’un cumul de peines, c’est-à-dire de peines anciennes n’ayant pas été mises à exécution, le JAP peut, par une décision spécialement motivée par les circonstances de l’insertion ou des circonstances particulières, aménager ce cumul de peines. Il s’agit de dispositions transitoires : la suppression de la révocation automatique des sursis simples devrait permettre de ne plus avoir à procéder à des purges de casier.
Je donne un avis défavorable à ces amendements.
L’amendement CL499 est retiré.
La Commission rejette les amendements CL134 et CL197.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CL64 du rapporteur et CL165 de M. Sergio Coronado.
M. le rapporteur. Je vous ai présenté l’amendement CL64 en donnant mon avis sur les précédents.
M. Sergio Coronado. Mon amendement CL165 est un amendement de repli.
M. le rapporteur. Je demande le retrait de cet amendement CL165, qui est satisfait par le mien.
M. Georges Fenech. Dans l’exposé sommaire, le rapporteur juge « cohérent que les récidivistes encourent une peine plus sévère et soient sanctionnés plus lourdement que les primo-condamnés ». Certes, mais cela me paraît contraire à la philosophie de ce texte.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Le but du débat en commission étant de connaître les positions des uns et des autres et de faire progresser la réflexion, je ne doute pas que ce débat resurgira en séance publique.
L’amendement CL165 est retiré.
La Commission adopte l’amendement CL64.
L’article 7 est ainsi rédigé.
En conséquence, les amendements CL534 de M. Sébastien Huyghe, CL500 et CL501 de M. Yannick Moreau tombent.
La Commission examine les amendements CL135 et CL136 de M. Sergio Coronado, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.
M. Sergio Coronado. Une récente étude conduite sur une centaine de comparutions immédiates a dressé un constat alarmant sur ce qui s’apparente à une justice d’« abattage ». En moyenne, les affaires sont jugées en trente-six minutes ; seules 2 % font l’objet d’une relaxe, alors que 57 % aboutissent à une peine de prison ferme. Dans 80 % des cas, les juges suivent les réquisitions du parquet.
Trop de délits font aujourd’hui l’objet d’une comparution immédiate. Il faut absolument que les affaires les plus graves puissent être jugées dans de meilleures conditions. L’amendement CL135 vise donc à revenir à la situation d’avant la loi de 2002, en limitant la comparution immédiate aux délits pour lesquels la peine encourue est inférieure à sept ans de prison ; l’amendement CL136 vise à aligner les conditions d’incarcération des personnes condamnées en comparution immédiate sur le droit commun.
M. le rapporteur. Avis défavorable, mais à regret.
J’invite tous ceux qui le peuvent à aller assister à des audiences de tribunaux. Ceux qui pensent que les juges ne sont pas assez sévères sortiront convaincus du contraire. Lorsqu’on assiste à une audience de comparution immédiate, on est souvent surpris – surtout dans les tribunaux qui comportent une chambre spécialisée dans les comparutions immédiates – de la rapidité avec laquelle les affaires sont jugées et de la sévérité des condamnations prononcées. Compte tenu des difficultés que connaît aujourd’hui notre appareil judiciaire, il me semble que c’est l’un des rares dispositifs qui fonctionne de façon à peu près satisfaisante. Surtout, il montre à nos concitoyens – sans doute davantage en province – que la justice passe. On apprend les faits divers dans la presse écrite ou audiovisuelle, puis les condamnations qui sont prononcées. Cela donne à nos concitoyens un sentiment de sécurité à l’encontre duquel il ne faut pas aller. Lorsque nous nous serons dotés d’un appareil de police et de justice et d’une administration pénitentiaire fonctionnant dans des conditions un peu plus sereines et avec un peu plus de moyens, nous pourrons nous poser la question. Mais, tant qu’il faudra attendre plusieurs mois pour qu’une infraction soit jugée, il nous faudra conserver ce système, aussi insatisfaisant puisse-t-il apparaître parfois.
La Commission rejette successivement les amendements.
Elle est saisie de l’amendement CL255 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement propose de procéder à une expérimentation des juridictions résolutives de problèmes, qui existent dans de nombreux pays, notamment au Canada. Présidées par des magistrats spécialement formés, sous l’autorité d’un juge unique spécialisé dans un type de délit, par exemple la délinquance routière, les drogues ou les violences conjugales, elles rassemblent l’ensemble des acteurs concernés par le suivi du condamné. Ceux-ci sont présents dès le prononcé de la peine, afin d’éviter toute déperdition et d’assurer un fonctionnement coordonné et optimal des différents acteurs.
L’expérimentation que nous proposons comporterait une évaluation scientifique et un rapport adressé au Parlement en vue d’une éventuelle généralisation.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Le rapport appelle d’emblée un accueil réservé. (Sourires.)
M. le rapporteur. Je crois savoir qu’une réflexion est en cours au tribunal de Bobigny pour envisager la mise en place d’un tel système. L’autoriser d’ores et déjà dans la loi serait accepter des disparités sur le territoire. Avis défavorable, donc, même si ce type de juridiction est particulièrement intéressant.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine l’amendement CL158 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à clarifier le point de départ de la période de sûreté. Par deux arrêts du 28 février 2014, la chambre de l’instruction de la cour d’appel de Lyon a donné une nouvelle interprétation de la computation des périodes de sûreté. Alors que, selon la jurisprudence habituelle, la période de sûreté démarre dès le placement en détention provisoire, les deux arrêts précités ne la font partir qu’au prononcé de la condamnation. Ce revirement de jurisprudence expose la France à une condamnation par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), sur le fondement du principe de non-rétroactivité de la loi pénale. Aussi proposons-nous de consacrer la jurisprudence habituelle dans la loi.
M. le rapporteur. Avis défavorable. La jurisprudence de la cour d’appel de Lyon peut en effet poser problème, mais un pourvoi est en cours. Attendons que la Cour de cassation se prononce ; nous ne légiférerons que si cela s’avère nécessaire.
La Commission rejette l’amendement.
Article 7 bis (nouveau)
(art. 721 et 721-1 du code de procédure pénale)
Alignement sur le régime de droit commun des règles de calcul du crédit de réduction de peine et de la réduction supplémentaire de la peine
applicables aux récidivistes
Issu d’un amendement de votre rapporteur, cet article vise à mettre fin à la dualité des régimes de calcul du crédit de réduction de peine et de la réduction supplémentaire de la peine, fondée sur la situation du condamné au regard de la récidive légale.
1. Le crédit de réduction de peine
En l’état actuel du droit, le premier alinéa de l’article 721 du code de procédure pénale dispose que « chaque condamné bénéficie d’un crédit de réduction de peine calculé sur la durée de la condamnation prononcée à hauteur de trois mois pour la première année, de deux mois pour les années suivantes et, pour une peine de moins d’un an ou pour la partie de peine inférieure à une année pleine, de sept jours par mois ; pour les peines supérieures à un an, le total de la réduction correspondant aux sept jours par mois ne peut toutefois excéder deux mois ».
En revanche, le deuxième alinéa du même article prévoit que pour une personne condamnée en état de récidive légale, le crédit de réduction de peine est calculé « à hauteur de deux mois la première année, d’un mois pour les années suivantes et, pour une peine de moins d’un an ou pour la partie de peine inférieure à une année pleine, de cinq jours par mois ; pour les peines supérieures à un an, le total de la réduction correspondant aux cinq jours par mois ne peut toutefois excéder un mois ».
L’automaticité de l’application du crédit de réduction de peine connaît toutefois plusieurs limites. Ainsi, le troisième alinéa de l’article 721 autorise le juge de l’application des peines (JAP), saisi par le chef d’établissement ou sur réquisitions du procureur de la République, à retirer cette réduction de peine :
–– en cas de « mauvaise conduite du condamné en détention » ;
–– lorsque « la personne a été condamnée pour les crimes ou délits, commis sur un mineur, de meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle et qu’elle refuse pendant son incarcération de suivre le traitement qui lui est proposé par le [JAP], sur avis médical, en application des articles 717-1 ou 763-7 [du code de procédure pénale] » ;
–– lorsque « le condamné ne suit pas de façon régulière le traitement [que le JAP] lui a proposé ».
En tout état de cause, la coexistence d’un double régime de calcul du crédit de réduction de peine n’est pas justifiée : en effet, s’il est tout à fait cohérent que les récidivistes – et, de manière générale, les personnes ayant fait l’objet de plusieurs condamnations pénales – encourent une peine plus sévère et soient sanctionnés plus lourdement que les primo-condamnés, il apparaît inopportun de prévoir des règles différentes s’agissant du calcul du crédit de réduction de peine. Appliquer aux récidivistes un régime plus strict en la matière ne semble pas de nature à favoriser le processus d’insertion ou de réinsertion ni à prévenir la récidive. En outre, la distinction entre les condamnés récidivistes et les primo-condamnés, susceptibles d’être multi-réitérants mais non récidivistes au sens de la loi, apparaît fort artificielle.
C’est pourquoi le 1° du I de l’article 7 bis (nouveau) supprime le régime applicable aux seuls récidivistes qui, en conséquence, se verront appliquer les mêmes règles de calcul que les primo-condamnés.
2. La réduction supplémentaire de la peine
À ce jour, en application du premier alinéa de l’article 721-1 du code de procédure pénale, une réduction supplémentaire de la peine peut être accordée aux personnes condamnées qui manifestent des efforts sérieux de réadaptation sociale, notamment en :
–– passant avec succès un examen scolaire, universitaire ou professionnel traduisant l’acquisition de connaissances nouvelles ;
–– justifiant de progrès réels dans le cadre d’un enseignement ou d’une formation ;
–– suivant une thérapie destinée à limiter les risques de récidive ;
–– s’efforçant d’indemniser leurs victimes.
En application du deuxième alinéa de cet article, cette réduction, accordée par le JAP après avis de la commission de l’application des peines (CAP) (245), ne peut excéder :
–– trois mois par année d’incarcération et sept jours par mois lorsque la durée d’incarcération restant à subir est inférieure à une année si le condamné n’est pas en état de récidive légale ;
–– deux mois par année d’incarcération ou quatre jours par mois lorsque la durée d’incarcération restant à subir est inférieure à une année si le condamné est en état de récidive légale.
En outre, aux termes du même deuxième alinéa, la réduction supplémentaire de la peine n’obéit pas aux mêmes règles de calcul selon que la personne est ou non récidiviste au sens de la loi, en cas de condamnation pour les crimes ou délits, commis sur un mineur, de meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle, et qu’elle refuse les soins qui lui ont été proposés.
Là encore, le maintien en vigueur d’un régime plus strict à l’encontre des récidivistes n’apparaît pas pertinent : il ne semble en effet pas justifié de limiter ex ante la réduction supplémentaire de la peine susceptible de leur être accordée dans la mesure où celle-ci procède, par construction, de la qualité de chaque projet d’insertion ou de réinsertion. Appliquer aux récidivistes des dispositions plus contraignantes n’est pas, là non plus, de nature à favoriser le processus de réadaptation sociale ni à prévenir la récidive.
Aussi le 2° du I de l’article 7 bis (nouveau) modifie-t-il l’article 721-1 du code de procédure pénale afin d’aligner les règles de calcul de la réduction supplémentaire de la peine applicables aux personnes condamnées en état de récidive légale sur le régime de droit commun.
Enfin, le II prévoit l’entrée en vigueur des dispositions du présent article six mois après la promulgation de la loi de façon à laisser aux praticiens un temps suffisant pour s’approprier ces évolutions et aux services des greffes des établissements pénitentiaires un délai raisonnable pour procéder aux calculs induits par la modification du cadre juridique.
*
* *
La Commission examine l’amendement CL71 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à aligner les dispositions encadrant l’octroi des crédits de réduction de peine applicables aux récidivistes sur le régime de droit commun. Ceci a un sens qui doit être précisé. Les récidivistes sont condamnés plus fermement, ce qui est normal puisqu’ils ont déjà été avertis ; les réitérants aussi, puisque les tribunaux prennent en compte les casiers judiciaires et la situation des personnes qui comparaissent. Là encore, il suffit de fréquenter les tribunaux pour constater que l’on interroge non seulement le casier judiciaire, mais aussi les antécédents policiers. Il n’y a donc pas de difficulté particulière sur le niveau des condamnations des récidivistes et des réitérants. En revanche, les récidivistes et les réitérants sont ceux qui posent le plus de problèmes, d’où la nécessité de les suivre à la sortie. Je propose donc un article qui rend conditionnables les crédits de réduction de peine. C’est le mécanisme qui avait été inventé, à juste titre, dans la surveillance judiciaire. Je vous propose de l’étendre. Si l’on supprime le crédit de réduction de peine, les sortants de prison en sortie sèche – c’est-à-dire en fin de peine – seront libres de faire ce qu’ils veulent. Ce système est le meilleur moyen de les surveiller. Cet amendement s’articule avec un autre que je vous présenterai tout à l’heure, qui va dans le sens de la surveillance judiciaire et prévoit un contrôle à l’extérieur des prisons pour les sortants de prison.
M. Pascal Popelin. Je suis très attaché à l’équilibre de ce texte. Jusqu’ici, j’ai d’ailleurs voté tous les amendements présentés par le rapporteur. J’avoue être plus réservé à l’égard de celui-ci. L’abrogation des peines plancher pour les récidivistes et de la révocation automatique des sursis ne signifie pas que l’on soit acquis à la suppression totale du statut pénal des récidivistes. Il s’agit de prononcer des peines individualisées, non de gommer toute différence avec les primo-délinquants. Je ne voterai donc pas l’amendement.
Mme Colette Capdevielle. Pour ce qui le concerne, le groupe SRC le soutient.
La Commission adopte l’amendement.
La Commission examine les amendements identiques CL291 de M. Éric Ciotti, CL386 de M. Yannick Moreau et CL561 de M. Sébastien Huyghe.
M. Éric Ciotti. Cet amendement vise à supprimer les crédits de réduction de peine. Vous venez d’évoquer les incidences de l’application systématique de ces crédits de réduction de peine, que je conteste. Nous sommes aujourd’hui dans l’hypocrisie la plus totale. Les crédits de réduction de peine des articles 721 et suivants du code de procédure pénale ne devaient être accordés qu’en cas de bonne conduite. Or ils sont devenus automatiques et servent de soupape pour la population carcérale. Vous dites que les tribunaux correctionnels prononcent souvent des peines sévères, monsieur le rapporteur. Je partage votre position. Le problème réside dans l’exécution de ces peines, qui se trouvent « déconstruites » par divers biais : la pratique de l’aménagement, la non-exécution des peines, dont 80 000 à 100 000 ne sont pas exécutées aujourd’hui, et enfin ces crédits de réduction de peine. La lisibilité de la peine – et donc son caractère dissuasif – s’évapore. Revenons à un système clair, avec une réduction de peine supplémentaire pour les détenus qui fournissent des efforts de réadaptation sociale, prononcée en fonction de critères objectifs et non plus automatiquement.
M. Yannick Moreau. Une peine dont la durée est lisible permet de mettre en place des actions de formation et d’effectuer en milieu carcéral le travail nécessaire pour préparer la sortie. C’est pourquoi il faut supprimer les crédits de réduction de peine.
M. Sébastien Huyghe. Le fait de savoir à l’avance le temps qu’il passera en prison permet en effet au détenu de préparer sa sortie.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Je rappelle que les crédits de réduction de peine ont été institués en 2004 par la seconde loi Perben en remplacement des réductions de peine et des réductions de peine spéciales. Ce crédit est automatiquement accordé et calculé par le greffe dès l’entrée dans la prison. Son existence a d’ailleurs servi en 2005 à justifier la surveillance judiciaire. Vous avez le droit de brûler ce que vous avez adoré, ou du moins de changer d’avis, mais ces dispositions, c’est vous qui les avez adoptées. Elles ont d’ailleurs une certaine efficacité et relèvent d’une certaine logique. Vous voyez que l’idéologie ne nous conduit pas à détruire tout ce que vous avez réalisé : quand des dispositions sont bonnes, nous sommes capables de le reconnaître.
M. Éric Ciotti. L’idée n’est pas de remettre en cause l’esprit qui avait présidé à la rédaction du projet de loi Perben, mais son application. Nous disposons désormais d’un recul suffisant pour mesurer à quel point ces dispositions ont été perverties. D’une approche individualisée permettant de favoriser la réinsertion des détenus dès leur sortie, on est passé à une application quasi automatique – à 99 %, je crois – des crédits de réduction de peine. C’est une soupape, une mesure d’ajustement à la surpopulation carcérale. Je reconnais volontiers que cette pratique existait sous le précédent gouvernement, et j’ai eu l’occasion de la critiquer lors de l’examen de la loi pénitentiaire. Mais il convient de rétablir l’esprit originel de la loi Perben I.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Il convient surtout de saluer la prouesse intellectuelle dont vient de faire preuve M. Ciotti.
M. le rapporteur. En effet. Le crédit de réduction de peine n’a pas pu être détourné de son intention initiale, puisqu’il était prévu dès le départ de l’accorder automatiquement, dès l’entrée en détention, quitte à le modifier par la suite. C’est la réduction de peine supplémentaire qui dépend du comportement du détenu.
La Commission rejette les amendements.
Elle rejette également l’amendement CL292 de M. Éric Ciotti, puis les amendements identiques CL387 de M. Yannick Moreau et CL563 de M. Sébastien Huyghe.
Article 7 ter (nouveau)
(art. 723-1, 723-7, 729 et 729-3 du code de procédure pénale)
Alignement sur le régime de droit commun des dispositions applicables
aux récidivistes relatives aux seuils d’aménagements de peine ordonnés
en cours de détention et aux conditions d’accès à la libération conditionnelle
Issu d’un amendement de votre rapporteur, cet article modifie plusieurs dispositions du code de procédure pénale de façon à mettre fin aux règles plus sévères encadrant l’accès des récidivistes aux aménagements de peine ordonnés en cours de détention et à la libération conditionnelle.
1. Les aménagements de peine ordonnés en cours de détention
Depuis l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, l’article 723-1 du code de procédure pénale dispose, à son premier alinéa, que « le juge de l’application des peines peut prévoir que la peine s’exécutera sous le régime de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur soit en cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas deux ans, soit lorsqu’il reste à subir par le condamné une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas deux ans ».
Ce même alinéa ajoute que les durées de deux ans sont réduites à un an si le condamné est en état de récidive légale.
De son côté, le premier alinéa de l’article 723-7 du même code, également modifié par la loi pénitentiaire de 2009, permet au juge de l’application des peines (JAP) de prévoir que la peine s’exécutera sous le régime du placement sous surveillance électronique (PSE) et opère, de la même manière, une distinction entre les primo-condamnés et les condamnés récidivistes (246).
Le 1° de l’article 7 ter (nouveau) met fin à cette différence de traitement injustifiée : désormais, toutes les personnes condamnées incarcérées pourront accéder tant à la semi-liberté et au placement à l’extérieur qu’au PSE dans les mêmes conditions, c’est-à-dire dès lors qu’elles auront été condamnées à une peine d’emprisonnement d’une durée égale ou inférieure à deux ans ou que le reliquat de leur peine de prison sera égal ou inférieur à cette durée.
L’alignement du régime applicable aux récidivistes sur les règles de droit commun a été très largement réclamé à l’occasion des auditions et des déplacements réalisés dans le cadre des travaux préparatoires au présent projet de loi comme devant la mission d’information, créée par la commission des Lois, sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale (247). En effet, l’application d’un régime plus sévère à l’encontre des récidivistes « ne repose pas sur une analyse pertinente de l’efficacité des modalités d’exécution de la peine, ni sur une bonne compréhension du phénomène de la récidive » (248).
2. La libération conditionnelle
Aux termes des deuxième à septième alinéas de l’article 729 du code de procédure pénale, « les condamnés ayant à subir une ou plusieurs peines privatives de liberté peuvent bénéficier d’une libération conditionnelle s’ils manifestent des efforts sérieux de réadaptation sociale et lorsqu’ils justifient :
« 1° Soit de l’exercice d’une activité professionnelle, d’un stage ou d’un emploi temporaire ou de leur assiduité à un enseignement ou à une formation professionnelle ;
« 2° Soit de leur participation essentielle à la vie de leur famille ;
« 3° Soit de la nécessité de suivre un traitement médical ;
« 4° Soit de leurs efforts en vue d’indemniser leurs victimes ;
« 5° Soit de leur implication dans tout autre projet sérieux d’insertion ou de réinsertion. »
Le huitième alinéa ajoute que « la libération conditionnelle peut être accordée lorsque la durée de la peine accomplie par le condamné est au moins égale à la durée de la peine lui restant à subir », c’est-à-dire dès la mi-peine. Il précise néanmoins que les personnes condamnées « en état de récidive aux termes des articles 132-8, 132-9 ou 132-10 du code pénal ne peuvent bénéficier d’une mesure de libération conditionnelle que si la durée de la peine accomplie est au moins égale au double de la durée de la peine restant à subir », c’est-à-dire aux deux tiers de leur peine (249).
L’alignement sur les règles de droit commun du régime applicable aux récidivistes fait, lui aussi, l’objet d’une réelle attente de la part des praticiens, qui l’ont, à maintes reprises, rappelé devant votre rapporteur (250).
Par ailleurs, cet alignement doit également garantir la bonne articulation des dispositions encadrant la libération conditionnelle avec :
–– le dispositif de libération sous contrainte, créé par l’article 16 du projet de loi, qui prévoit l’examen de la situation de l’ensemble des condamnés à une ou plusieurs peines de prison de cinq ans au plus, aux deux tiers de la peine, dans la perspective d’une sortie encadrée pouvant notamment prendre la forme d’une libération conditionnelle (251) ;
–– le dispositif prévu à l’article 17 du projet de loi, qui prévoit, quant à lui, l’examen de la situation de l’ensemble des condamnés à une ou plusieurs peines de prison de plus de cinq ans, aux deux tiers de la peine, dans la perspective d’une éventuelle libération conditionnelle (252).
Rendre les récidivistes éligibles à la libération conditionnelle dès la mi-peine revient ainsi à séparer distinctement dans le temps la possibilité qui leur est reconnue d’accéder à cette mesure en application des règles de droit commun (article 729 du code de procédure pénale) et en application des nouveaux dispositifs créés par les articles 16 et 17 du projet de loi.
Par conséquent, le 2° de l’article 7 ter (nouveau) du présent projet de loi supprime les dispositions de l’article 729 du code de procédure pénale relatives aux conditions d’éligibilité à la libération conditionnelle applicables aux seules personnes condamnées en état de récidive légale. En revanche, il ne modifie pas les dispositions, plus sévères à l’encontre des récidivistes, portant sur le temps d’épreuve, qui correspond à la période pendant laquelle la libération conditionnelle ne peut pas être accordée.
En outre, le 3° rend éligibles les personnes condamnées en état de récidive légale aux dispositions du premier alinéa de l’article 729-3, en application duquel la libération conditionnelle peut être accordée à tout condamné à une peine privative de liberté inférieure ou égale à quatre ans, ou dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à quatre ans, « lorsque ce condamné exerce l’autorité parentale sur un enfant de moins de dix ans ayant chez ce parent sa résidence habituelle ».
*
* *
La Commission en vient ensuite à l’amendement CL69 rectifié du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement permet aux récidivistes et aux réitérants de bénéficier d’une libération conditionnelle dans les mêmes délais que les non-réitérants, lesquels ne sont pas nécessairement des primo-condamnés.
La Commission adopte l’amendement.
La Commission examine l’amendement CL190 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à supprimer les nombreuses limites qui empêchent les récidivistes d’avoir accès à un aménagement de peine – qu’il s’agisse du placement à l’extérieur, de la semi-liberté ou du placement sous surveillance électronique – ou à une libération conditionnelle.
Les aménagements de peine ont pourtant un impact sur la lutte contre la récidive, et, en matière de réinsertion du détenu, la libération conditionnelle est reconnue comme un mode de sortie nettement plus efficace que les « sorties sèches ».
M. le rapporteur. L’amendement est pour l’essentiel satisfait, sauf pour ce qui concerne le neuvième alinéa de l’article 729 du code de procédure pénale. En effet, sauf exceptions, le projet de loi ne touche pas aux peines criminelles.
M. Sergio Coronado. Je le retire.
L’amendement est retiré.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette ensuite successivement les amendements CL305 et CL306 de M. Éric Ciotti.
Article 7 quater (nouveau)
(art. 723-17 [nouveau] du code de procédure pénale)
Convocation devant le juge de l’application des peines avant la mise à exécution des peines d’emprisonnement ferme aménageables
non exécutées dans un délai de trois ans
Adopté sur l’initiative de votre rapporteur, le présent article a pour objet de s’assurer que les peines privatives de liberté courtes mais anciennes ne soient mises à exécution que si elles ont toujours un sens pour le condamné et la société.
À cette fin, il insère, dans le code de procédure pénale, un nouvel article 723-17-1, qui subordonne la mise à exécution par le parquet des peines de prison ferme aménageables, non exécutées dans un délai de trois ans, à un examen préalable du dossier par le juge de l’application des peines (JAP) qui choisira les modalités d’exécution de ces peines les mieux adaptées à la personnalité ainsi qu’à la situation matérielle, familiale et sociale du condamné.
Le parquet ne pourra pas mettre à exécution une peine d’emprisonnement ferme inférieure ou égale à un an, donc aménageable (253), devenue définitive depuis plus de trois ans, sans un examen du dossier par le JAP – y compris si le condamné s’était effectivement rendu à la convocation de ce juge. Celui-ci pourra soit décider que le condamné doit être incarcéré, soit procéder à l’aménagement de la peine, soit prononcer une dispense d’exécution de cette peine si certaines conditions sont remplies.
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La Commission se saisit de l’amendement CL38 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à autoriser le « rejapage » : lorsqu’une condamnation susceptible de faire l’objet d’un aménagement de peine n’a pas été exécutée dans un délai de trois ans, sa mise à exécution est soumise à un examen préalable du dossier par le juge de l’application des peines, quand bien même l’intéressé n’a pas répondu aux convocations, parce qu’il ne les a pas reçues ou faisait preuve à l’époque de mauvaise volonté. L’objectif est d’éviter une exécution trop brutale de condamnations trop anciennes.
M. Georges Fenech. Cette disposition est une prime aux fuyards : il suffira de se mettre à l’abri pendant trois ans pour échapper à l’emprisonnement.
M. le rapporteur. S’il s’agit d’un fuyard, le juge de l’application des peines le saura et refusera d’aménager la peine. Mais la mesure peut aussi concerner une personne qui a déménagé, ou qui était sans domicile fixe au moment de la convocation, ce qui n’est pas rare chez le public visé.
Une fois encore, il faut faire confiance aux juges : ils sont capables d’apprécier les situations, le comportement des hommes et des femmes qu’ils sont chargés de juger. Les surveillants, dans les prisons, se plaignent de la mise à exécution très tardive de certaines peines. Dans le cadre de la mission sur la surpopulation carcérale, j’ai ainsi eu l’occasion de visiter le centre de semi-liberté de Lyon : un détenu y était incarcéré au nom d’une peine prononcée six ou sept ans auparavant. Dans un autre cas, il s’agissait d’un sursis datant de 2006. C’est pourquoi cette proposition est non seulement raisonnable, mais utile.
M. Philippe Goujon. Combien de peines seraient concernées par l’application de cet amendement ?
Mme Marie-Françoise Bechtel. Sans pour autant m’opposer à l’amendement, je suis perplexe. Tout d’abord, je m’interroge sur cette volonté, exprimée par l’exposé des motifs, de s’assurer que les peines ne soient mises à exécution « que si elles ont toujours un sens ». Par ailleurs, outre la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale, dont l’examen s’impose toujours, le juge devrait prendre en compte les circonstances de l’absence d’exécution, selon que la personne a des raisons de ne pas s’être présentée ou a cherché délibérément à échapper à sa peine.
Mme Colette Capdevielle. M. Fenech évoque une hypothèse dans laquelle il n’y a eu ni récidive ni réitération pendant au moins trois ans. Le juge de l’application des peines va bien évidemment apprécier l’attitude de la personne pendant cette période, chercher à savoir si elle a travaillé, si elle s’est bien conduite. Il peut recourir à tout l’éventail que lui offre le code de procédure pénale. Ce très bon amendement va donc permettre aux juges de démêler des situations inextricables et bien souvent injustes.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Nous parlons de situations dans lesquelles une peine n’a pas été mise à exécution dans un délai de trois ans, et non de cavale ou de fuite. L’amendement prévoit simplement que, préalablement à l’exécution de la peine, le dossier sera examiné par le juge : il ne remet donc pas en cause la peine elle-même, dont rien n’empêche que le juge la confirme. L’idée est seulement d’examiner si ce délai doit conduire à modifier les modalités d’exécution de la décision.
M. le rapporteur. Malheureusement, monsieur Goujon, je ne sais pas combien de personnes seraient concernées par l’application de cet amendement. La première raison est qu’il est difficile de comptabiliser des peines qui ont été plus ou moins oubliées ; la deuxième tient au fait que notre appareil statistique est plutôt défaillant. De la même façon, nous ne savons pas combien de peines ne sont pas exécutées, ce qui a alimenté la polémique : le chiffre de 80 000 à 100 000 peines, souvent cité, concerne plutôt les peines en attente d’exécution. À ma connaissance, aucune étude ne recense les peines prescrites avant leur exécution, c’est-à-dire, en matière délictuelle, non exécutées au bout de cinq ans. Je le déplore, tout comme vous, je suppose.
La Commission adopte l’amendement.
La Commission aborde ensuite l’amendement CL189 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à supprimer le caractère automatique des périodes de sûreté, qui contrevient au principe d’individualisation des peines. Sans évaluation ni débat préalable, elles empêchent toute mesure d’aménagement de peine ou permission de sortie pendant des durées pouvant atteindre dix ans, voire dix-huit ans. Elles ne permettent pas de se projeter vers la libération ni d’entrer dans un parcours de réinsertion, et conduisent donc à démobiliser la personne condamnée. Le jury de la conférence de consensus avait d’ailleurs appelé à supprimer le caractère automatique des périodes de sûreté, que rien ne saurait justifier.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Les périodes de sûreté sont décidées à 99 % en réponse à des crimes, lesquels ne sont pas concernés par le projet de loi. Une réflexion est par ailleurs en cours sur le droit de l’exécution des peines, sous la responsabilité de M. Bruno Cotte.
L’amendement est retiré.
La Commission examine l’amendement CL307 de M. Éric Ciotti.
M. Éric Ciotti. Il tend à atténuer le caractère automatique de l’aménagement des peines. L’amendement CL308, qui suit, a le même objet.
M. le rapporteur. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL308 du même auteur.
Chapitre III
Dispositions instituant la contrainte pénale
Le chapitre III comporte deux articles ayant pour objet d’introduire dans l’échelle des peines prévue par le code pénal une nouvelle peine de « contrainte pénale ». L’article 8 définit les conditions du prononcé et le contenu de la peine de contrainte pénale, prévus par le code pénal, tandis que l’article 9 détermine les modalités de mise en œuvre de cette peine, fixées par le code de procédure pénale.
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La Commission est saisie de l’amendement CL122 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à renommer « peine de probation » la contrainte pénale dans le dessein d’affirmer plus clairement l’objectif de cette peine d’assurer un suivi renforcé du condamné. Les mots « contrainte pénale » sont en effet proches de la tautologie. En outre, l’expression : « peine de probation » correspond à la terminologie employée par le Conseil de l’Europe et par les autres pays européens.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Le choix de l’expression « contrainte pénale » – que l’on peut certes juger redondante – se justifie par le fait qu’il ne s’agit pas d’un aménagement de peine, mais d’une peine pouvant être effectuée à l’extérieur. Pour imposer cette idée dans l’imaginaire collectif, les mots ont leur importance.
La Commission rejette l’amendement.
Article 8
(art. 131-3, 131-4-1 [nouveau], 131-9, 131-36-2 et 132-45 du code pénal ;
art. 720-1, 720-1-1, 723-4, 723-10, 723-20 et 723-25 du code de procédure pénale)
Conditions du prononcé et contenu de la peine de contrainte pénale
L’article 8 a pour objet de créer une nouvelle peine appelée « contrainte pénale », applicable en matière correctionnelle, qui consisterait en un suivi intensif en milieu ouvert et se distinguerait de la peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve par le fait qu’elle ne serait pas une peine dérivée de la peine d’emprisonnement.
Après avoir rappelé l’origine de la peine de contrainte pénale (1), votre rapporteur présentera les conditions de son prononcé par les juridictions correctionnelles et son contenu, définis par le présent article (2). Les modalités de son exécution et, en particulier, les mesures pouvant être prises pour sanctionner sa violation, sont prévues à l’article 9 (254).
1. L’origine de la peine de contrainte pénale
Même si elle demeure mal connue, la probation – définie par une recommandation du Conseil de l’Europe comme « l’exécution en milieu ouvert de sanctions et mesures définies par la loi et prononcées à l’encontre d’un auteur d’infraction », consistant « en toute une série d’activités et d’interventions, qui impliquent suivi, conseil et assistance dans le but de réintégrer socialement l’auteur d’infraction dans la société et de contribuer à la sécurité collective » (255) –existe en France depuis de nombreuses années. Cependant, elle connaît aujourd’hui d’évidentes limites (a) qui ont conduit à la formulation d’un certain nombre de propositions tendant à la création d’une peine de suivi intensif en milieu ouvert autonome de la peine d’emprisonnement (b).
a. Pour répondre aux limites de la probation française…
Depuis la création, en 1958, de la possibilité d’assortir l’emprisonnement d’un sursis avec mise à l’épreuve (SME), le suivi en milieu ouvert des personnes condamnées pour une infraction n’a cessé de se développer. Depuis le milieu des années 1970, la population suivie en milieu ouvert par les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) a dépassé la population incarcérée. Ainsi, au 1er janvier 2013, alors que le nombre de condamnés détenus était de 51 251
– sur un total de 67 075 personnes détenues –, le nombre de condamnés exécutant une peine en milieu ouvert était de 175 200
– soit plus du triple. À la même date, le SME représentait 75,9 % de ces mesures de milieu ouvert, le travail d’intérêt général (TIG) et le sursis assorti de l’obligation d’accomplir un TIG (dit « sursis-TIG ») 17,9 %, la libération conditionnelle 3,5 % et le suivi socio-judiciaire 2,8 %. À ces différentes mesures de milieu ouvert, peuvent également être ajoutées les mesures de placement sous surveillance électronique (PSE), qui permettent à des personnes condamnées à des peines d’emprisonnement sans sursis, tout en étant juridiquement écrouées, d’exécuter leur peine à l’extérieur de la prison. Au 1er janvier 2013, 9 029 condamnés exécutaient leur peine sous PSE.
Pour assurer le suivi de ces personnes, les services en charge des mesures de milieu ouvert – les comités de probation et d’assistance aux libérés jusqu’en 1999, devenus services pénitentiaires d’insertion et de probation après cette date – ont développé des pratiques de probation, consistant à la fois à contrôler le respect des obligations et interdictions auxquels ils sont soumis par décision de justice, mais aussi à les soutenir dans leurs démarches d’insertion.
Cependant, bien que le suivi en milieu ouvert soit quantitativement plus important que l’incarcération, il demeure mal connu de nos concitoyens, qui ne le perçoivent pas toujours comme une véritable peine. Dans l’esprit du public et, parfois, des condamnés eux-mêmes, ainsi que dans la présentation faite par les médias des décisions de justice, une personne qui n’est pas condamnée à une peine d’emprisonnement est encore trop souvent considérée comme n’étant pas condamnée.
Une partie de cette perception tient au manque de visibilité et, parfois, à un certain manque de crédibilité du suivi en milieu ouvert, dont la réalité et l’intensité ne sont pas toujours suffisants, en raison des moyens trop limités des SPIP. Certes, des efforts récents de recrutement ont été faits, qui ont permis d’augmenter les effectifs des SPIP de 2 903 équivalents temps plein (ETP) en 2007 à 4 016 ETP en 2014 (+ 38,3 %). Sur la même période, le nombre de conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP) est passé de 1 718 à 2 741 (+ 59,5 %). Pour autant, les SPIP demeurent sous-dotés en personnels et ne sont aujourd’hui pas en mesure d’assurer un suivi des condamnés suffisamment soutenu.
Dans un ouvrage paru en 2013, Mme Martine Herzog-Evans, professeure de droit pénal et de criminologie à l’Université de Reims, soulignait que les suivis qualifiés d’intensifs en France sont, comparativement à ce qui se pratique dans de nombreux pays étrangers, des suivis beaucoup trop légers : « [c]e qui est désigné par le terme de probation intensive à l’étranger n’existe tout simplement point chez nous : notre probation "normale" quant à elle, serait une probation indigente à l’étranger et d’ailleurs n’existerait tout simplement pas ailleurs. Un suivi allégé étranger correspond en réalité à ce que nous appelons chez nous un suivi intensif ; notre suivi administratif n’a donc strictement rien de commun avec ces pratiques étrangères. » (256)
En amont de la question de l’intensité du suivi effectivement mis en œuvre par les SPIP, la façon dont l’intensité du suivi est déterminée n’apparaît pas suffisamment rigoureuse, comme a pu le relever Mme Sarah Dindo, auteure d’une étude sur le SME publiée en 2011 par la direction de l’administration pénitentiaire : « [e]n France, la définition du niveau de suivi (fréquence des entretiens) pour chaque probationnaire relève d’une pratique empirique de chaque conseiller, ou d’un protocole de "suivis différenciés" établi pour le service ». En pratique, les critères les plus fréquemment utilisés dans les SPIP pour déterminer l’intensité du suivi sont la nature de la mesure – une priorité étant donnée aux libérations conditionnelles et aux suivis socio-judiciaires par rapport aux SME – et la nature de l’infraction – les infractions contre les personnes, sexuelles en particulier, étant priorisées par rapport aux infractions contre les biens –, alors pourtant que la recherche internationale montre que la gravité de l’infraction n’est pas un facteur de risque élevé de récidive (257).
Quant au contenu du suivi mis en œuvre, il apparaît trop axé sur le contrôle du respect des obligations, devenu au fil des ans la principale préoccupation des SPIP – en raison de leurs moyens contraints, mais aussi d’une évolution de la conception de la fonction des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP) –, même si ce contrôle demeure bien souvent assez formel. Cependant, le suivi n’est pas suffisamment orienté vers le soutien social devant être apporté aux condamnés. Or, comme le souligne Mme Martine Herzog-Evans, la recherche internationale montre l’importance que revêt, dans les processus de sortie de délinquance, la dimension d’aide sociale de la probation : « Nous attendons hélas tout du délinquant qui doit prouver qu’il a fait des efforts d’insertion et, sur le terrain, une partie essentielle du travail des agents de probation consiste à se focaliser sur la vérification du respect des obligations. Il ne s’agit pas de dire que les condamnés ne doivent pas faire des efforts, ni même que l’on ne doit pas en attendre de leur part. En revanche, il s’agit de dire que l’on ne peut s’attendre à ce que les personnes désocialisées à l’extrême, sans formation, avec des addictions et/ou des troubles du comportement, des troubles mentaux ou des déficits intellectuels, des problèmes d’illettrisme ou de langue, soient capables, à elles seules, de profiter à plein des outils et réseaux existant dans nos sociétés et ainsi se réinsérer par elles-mêmes. » (258)
Mais la perception des peines de milieu ouvert comme n’étant pas des « vraies peines » trouve aussi son origine dans le fait que les mesures de milieu ouvert (259) sont, dans le droit français actuel, des mesures dérivées de la peine d’emprisonnement ou dont la violation peut être sanctionnée par une peine d’emprisonnement. Le SME et le sursis-TIG sont des peines d’emprisonnement dont l’exécution est suspendue et qui ne seront considérées comme non avenues que si le condamné satisfait aux obligations de l’épreuve pendant toute la durée de celle-ci ou exécute bien son TIG (260). La libération conditionnelle est une mesure d’aménagement de la peine d’emprisonnement ou de réclusion permettant d’exécuter la fin de celle-ci à l’extérieur de la prison (261). Le suivi socio-judiciaire, quant à lui, est une peine complémentaire, pouvant le cas échéant se cumuler avec la peine d’emprisonnement, qui comporte un certain nombre d’obligations et d’interdictions dont la violation peut donner lieu à la mise à exécution d’une peine d’emprisonnement dont la durée a été, dès le stade du prononcé, fixée par la juridiction de jugement (262).
Ce lien direct de toutes les mesures de milieu ouvert avec l’emprisonnement aboutit à ce paradoxe, relevé par M. Pierre Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS, que « la prison est, pour les délits, la sanction de référence, sans l’être (sursis) tout en l’étant (risque de révocation du sursis) » (263).
b. … des propositions tendant à créer une peine de suivi intensif en milieu ouvert autonome de la peine d’emprisonnement
Pour remédier aux limites de la probation française, qui tiennent à la fois à ses conditions concrètes de mise en œuvre mais aussi à sa philosophie même, des propositions ont été formulées au cours des dernières années pour créer une peine de suivi en milieu ouvert qui soit autonome de la peine d’emprisonnement. Si ces propositions présentent certaines différences, elles ont pour facteur commun de viser à la mise en place d’un suivi en milieu ouvert renforcé, donc plus crédible, afin de faire perdre à la peine d’emprisonnement son statut de peine de référence en matière correctionnelle.
En 2006, M. Pierre Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS, proposait de créer une nouvelle peine de « contrainte pénale communautaire » (264). Cette proposition fut reprise en juin 2012 dans un appel à l’attention du Gouvernement et du Parlement, proposant la création d’une peine qui se « défini[rait] sans référence à un quantum d’emprisonnement ferme "épée de Damoclès" qui pourrait, en définitive, être appliqué, mais par un temps de probation vécu "dans la communauté" ». Cette peine aurait comporté des obligations, des interdictions et des mesures de surveillance fixées par la juridiction ou par le juge de l’application des peines, susceptibles d’être modifiées par le juge de l’application des peines au cours de l’exécution. En cas de manquement du condamné aux obligations ou interdictions qui lui étaient imposées, il aurait fait l’objet d’un nouveau jugement et d’une nouvelle sanction, éventuellement privative de liberté.
La proposition de créer une telle peine fut formulée pour la première fois de façon officielle, en janvier 2013, par la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, dont la proposition n° 36 consistait à créer une peine de « contrainte pénale » ainsi conçue :
« Il s’agirait d’une peine principale se substituant à l’emprisonnement pour certains délits. Elle pourrait inclure les mêmes obligations et interdictions que le sursis avec mise à l’épreuve mais se caractériserait par le fait que le juge ne prononcerait pas de peine d’emprisonnement simultanément (il pourrait être amené à le faire en cas de non-respect des obligations et interdictions) et que l’accent serait mis sur un suivi global de la personne. Le contenu comme la durée (avec une durée maximale à fixer par infraction) seraient décidés par la juridiction de jugement, mais le juge de l’application des peines aurait une marge d’appréciation, notamment pour alléger ou renforcer les contraintes imposées en fonction du comportement de la personne condamnée. »
Telle qu’elle avait été proposée par la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, la contrainte pénale devait se distinguer « de l’actuel sursis avec mise à l’épreuve par une démarche différente dans la prise en charge des personnes condamnées. En effet, il s’agirait d’évaluer leurs besoins, en identifiant les facteurs de risque de récidive (environnement social, familial, etc.) et en les guidant vers les réponses adaptées à leurs besoins. Il ne s’agirait pas seulement de contrôler l’exécution des obligations comme le sursis avec mise à l’épreuve le prévoit. »
La mission d’information avait estimé « indispensable » de prévoir une sanction en cas d’inobservation, par le condamné, des obligations et interdictions qui lui seraient imposées dans le cadre de la contrainte pénale, afin que « cette peine soit crédible, ce qui est une condition nécessaire à son prononcé par les juridictions de jugement ». Cette sanction aurait été assurée par une nouvelle saisine de la juridiction de jugement, qui aurait pu prononcer une « nouvelle contrainte pénale au contenu renforcé, une autre peine non privative de liberté, voire une peine d’emprisonnement » (265).
En février 2013, le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive proposa également « l’instauration d’une nouvelle peine de probation indépendante et sans lien ni référence avec l’emprisonnement », dont la finalité serait « à la fois la réinsertion de la personne condamnée et la protection de la société ainsi que des victimes ». Il décrivait cette nouvelle peine de la façon suivante :
« Selon le jury, la peine de probation, dont il faut rappeler qu’elle est clairement distincte de la prison, implique différents modes de réparation (médiation, réparation du préjudice, travail d’intérêt général, rencontre auteur-victime). Elle comporte aussi le suivi de mesures susceptibles de permettre à la personne de modifier le comportement à l’origine du délit (injonction thérapeutique, stage de sensibilisation à la sécurité routière, stage de citoyenneté, etc.). Elle permet enfin de travailler sur les facteurs de réinsertion (accès au logement, recherche d’emploi, formation professionnelle, accès aux soins, etc.). Ces différents axes peuvent être combinés. (…)
« À titre de principe, le jury estime que le non-respect des règles et des conditions fixées dans le plan de probation n’entraînera pas automatiquement une "sanction-couperet" mais pourra appeler un effort pour mieux accompagner le condamné. Les études menées sur les processus de sortie de délinquance (désistance) montrent que la réitération occasionnelle n’implique pas l’abandon du processus mais en fait au contraire souvent partie. Toutefois, la non-observation persistante des règles de probation, constatée par le juge d’application des peines dans le cadre d’un débat contradictoire, constituera un délit qui pourra justifier un renvoi devant un tribunal. » (266)
Enfin, dans un avis sur la prévention de la récidive, adopté en février 2013, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH), critiquant le fait que les peines privatives de droits soient envisagées comme des mesures de substitution à l’emprisonnement, proposa d’en faire des peines autonomes et ce, afin de diminuer le recours aux courtes peines d’emprisonnement :
« La CNCDH conteste la pertinence des très courtes peines d’emprisonnement. Elle souhaite que soit développé le recours à d’autres peines, comme les peines privatives de droits. De telles peines existent d’ores et déjà. Mais, celles-ci sont, la plupart du temps, envisagées comme une mesure de substitution à l’emprisonnement. Pour permettre une meilleure pédagogie tant à l’égard du condamné que de la victime et du grand public, la CNCDH demande que de telles peines soient conçues comme des peines autonomes. Pour encourager leur développement, la CNCDH souhaite que, pour chaque infraction, le code pénal puisse prévoir la peine privative de droits au même titre que la prison ou l’amende. Il y aurait alors dans le code pénal et hors le code pénal (pour les infractions extérieures au code pénal) trois peines de référence en matière délictuelle et criminelle : la peine d’emprisonnement, la peine privative de droits (sous diverses formes) et la peine patrimoniale (sous diverses formes). Une réflexion est nécessaire sur la question de la sanction de l’inexécution d’une peine privative de droits. » (267)
S’inspirant de ces différentes propositions, le projet de loi instaure la peine de « contrainte pénale », dont les conditions du prononcé et le contenu sont définis par le présent article et les modalités d’exécution sont définies à l’article 9.
2. Les conditions du prononcé et le contenu de la peine de contrainte pénale
Le I de l’article 8 introduit dans le code pénal la peine de contrainte pénale, en complétant les dispositions de la sous-section 2 de la section 1 du chapitre Ier du titre III du livre Ier du code pénal relative aux « peines correctionnelles ». La Commission a complété l’article par un II modifiant le code de procédure pénale, par coordination avec des modifications qu’elle a apportées au contenu de la contrainte pénale.
Le présent commentaire présentera successivement :
— le champ d’application de la peine de contrainte pénale, limité aux délits punis au plus de cinq ans d’emprisonnement (a) ;
— son contenu, qui consistera en un accompagnement socio-éducatif individualisé et soutenu du condamné (b) ;
— sa durée, qui sera fixée par la juridiction de jugement entre un minimum de six mois et un maximum de cinq ans (c) ;
— les conditions générales de sa mise à exécution, qui aura lieu sous le contrôle du juge de l’application des peines et après évaluation de la situation et de la personnalité du condamné (d) ;
— sa place par rapport à la peine d’emprisonnement, qui sera celle d’une peine alternative, et par rapport à la peine de sursis avec mise à l’épreuve, à laquelle elle ne se substitue pas (e).
À titre liminaire, le choix du nom de « contrainte pénale » retenu par le projet de loi appelle quelques observations. Rappelons que, si la mission d’information avait proposé cette même appellation, le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive avait, quant à lui, proposé la création d’une peine de probation. Les termes de « contrainte pénale », bien davantage que ceux de « peine de probation », manifestent la dimension coercitive de cette nouvelle peine, ce qui peut contribuer à la rendre crédible aux yeux des magistrats, des condamnés et du public, à condition naturellement que le contenu qui lui sera donné soit, lui aussi, crédible. En effet, comme le souligne M. Jean-Pierre Dintilhac, président de chambre honoraire à la Cour de cassation, si le contenu de cette future peine sera déterminant pour assurer sa crédibilité auprès des magistrats et des citoyens, l’importance du nom que la loi lui donnera ne doit pas être mésestimée : « toute recherche d’un dispositif pénal capable de "mordre" véritablement sur le recours aux peines d’emprisonnement (…) [doit] passer par des peines dont le contenu et le nom affichent clairement qu’il s’agit bien de peines qui sanctionnent des infractions. En effet, particulièrement dans ce domaine, au-delà de son contenu, qui doit être sans ambiguïté coercitif, tant par la nature des restrictions de liberté que par la réalité et même l’intensité des contrôles, le choix des mots importe. (…) Contrainte, tout d’abord, faute de quoi l’opinion et les victimes éprouveraient le sentiment qu’il ne s’agit que de faire échapper le coupable à la sanction prévue par la loi. Pénale ensuite, car il s’agit bien de se situer dans le domaine de la sanction et non de l’éducation, même si la sanction comporte, par nature, un objectif éducatif et de prévention de la récidive » (268).
On pourra relever que certains défenseurs de la création de cette nouvelle peine de « contrainte pénale » proposaient d’y adjoindre l’adjectif « communautaire » ou les termes « appliquée dans la communauté ». Le projet de loi a choisi de ne pas retenir ces termes, issus de la terminologie du Conseil de l’Europe, dont l’objectif est de désigner ce que nous appelons en France le milieu ouvert, par opposition au milieu fermé de la prison, mais qui, comme le relevait en janvier 2013 la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, sont quelque peu inhabituels en France. Pour votre rapporteur, l’ajout de ces termes aurait soulevé davantage d’interrogations qu’il n’aurait apporté de réelles précisions sur la nature précise de cette peine. Votre rapporteur approuve donc la terminologie retenue de « contrainte pénale ».
a. Un champ d’application limité aux délits punis au plus de cinq ans d’emprisonnement
Dans le texte initial du projet de loi, le 1° du I de l’article complétait l’article 131-3 du code pénal, qui fixe la liste des peines correctionnelles, par un 9° mentionnant la contrainte pénale. En plus de l’emprisonnement (1°), de l’amende (2°), du jour-amende (3°), du stage de citoyenneté (4°), le travail d’intérêt général (TIG) (5°), des peines privatives ou restrictives de droits prévues à l’article 131-6 (6°), des peines complémentaires prévues à l’article 131-10 (7°) et de la sanction-réparation (8°), les auteurs de délits pourront désormais également encourir la contrainte pénale.
Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a modifié la place de la contrainte pénale dans cette énumération des peines correctionnelles de l’article 131-3, pour en faire la deuxième mentionnée, entre l’emprisonnement et l’amende. Sur un plan symbolique, il s’agit de mieux marquer la place que doit occuper cette nouvelle peine dans la future hiérarchie des peines : la peine la plus sévère est et demeurera la peine d’emprisonnement – peine privative de liberté –, la deuxième peine la plus sévère sera la contrainte pénale – peine restrictive de liberté qui peut aussi comporter des obligations positives – et la troisième peine la plus sévère sera l’amende – peine pécuniaire.
Ainsi prévue à l’article 131-3 du code pénal, qui définit les peines correctionnelles, la contrainte pénale ne sera donc applicable ni aux contraventions, ni aux crimes.
Dans le texte initial du projet de loi, le 2° du I créait dans le code pénal un nouvel article 131-8-2, dont le premier alinéa limitait le champ d’application de la contrainte pénale aux délits punis d’une peine d’emprisonnement n’excédant pas cinq ans.
Pour les mêmes raisons que celles l’ayant conduit à placer la contrainte pénale immédiatement après l’emprisonnement dans l’énumération de l’article 131-3, la Commission a, également sur l’initiative de votre rapporteur, modifié l’emplacement du nouvel article créé pour le faire figurer immédiatement après l’article fixant les différents quanta de l’emprisonnement délictuel, mais en tête des articles définissant les différentes peines alternatives à l’emprisonnement. Le nouvel article créé est ainsi numéroté 131-4-1.
Lors des auditions menées par votre rapporteur, ainsi que lors des déplacements qu’il a effectués dans plusieurs juridictions, la très grande majorité des magistrats et des personnels des SPIP ont regretté la limitation du champ d’application de la contrainte pénale aux seuls délits punis de cinq ans d’emprisonnement. Il est vrai que ce seuil de cinq ans d’emprisonnement peut, par le jeu des circonstances aggravantes, être atteint très rapidement : par exemple, un vol commis par deux personnes dans une gare est puni de sept ans d’emprisonnement (269). Surtout, ils ont fait valoir que cette limitation constituait un paradoxe dans la hiérarchie des peines : la contrainte pénale ayant vocation à être un suivi renforcé par rapport à celui prévu dans le cadre d’un SME – lequel peut être prononcé pour tout délit, quelle que soit la peine encourue, et même en matière criminelle –, il ne serait pas logique que la contrainte pénale ait un champ d’application plus restreint le SME.
La mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale avait proposé de faire de la contrainte pénale « une peine principale pour certains délits en lieu et place de la courte peine privative de liberté actuellement prévue ». Elle avait préconisé que, dans un premier temps, la contrainte pénale soit prévue « pour quelques délits pour lesquels elle apparaît pertinente », puis que son efficacité soit évaluée (270).
Rappelant la proposition de la mission d’information, l’étude d’impact accompagnant le projet de loi exposait les motifs pour lesquels cette option n’avait pas été retenue :
« Si cette option aurait pour avantage de "forcer" le prononcé de peines de contrainte pénale pour les délits prévus par le législateur et d’empêcher d’autant le prononcé de peines d’emprisonnement pour ceux-ci, elle présente une vision cependant réductrice du champ d’application de la peine de contrainte pénale. Elle risquerait de limiter le prononcé de la peine de contrainte pénale à un nombre trop restreint d’infractions.
« Le champ d’application de la peine de contrainte pénale ne peut donc se réduire à un type de délinquance trop restreint, dans la mesure où elle instaure un suivi d’une particulière intensité destiné aux personnes condamnées qui en ont le plus besoin, le critère de mise en œuvre ne peut être déterminé par la seule qualification juridique des faits ou la peine encourue. » (271)
Sur l’initiative de Mme Colette Capdevielle et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen, la Commission a étendu le champ d’application de la peine de contrainte pénale à tous les délits, quelle que soit la peine encourue. En effet, la contrainte pénale a vocation à être une peine plus contraignante que le SME. Or, le SME peut être prononcé pour tous les délits. En conséquence, il serait paradoxal que la contrainte pénale ait un champ d’application plus limité que celui du SME.
S’inscrivant pleinement dans la logique du projet de loi tendant à renforcer l’individualisation des peines, la possibilité de prononcer une peine de contrainte pénale pour tous les délits permettra d’enrichir la palette des solutions à la disposition des juridictions pénales, en leur donnant les moyens de prononcer la peine la plus adaptée à chaque condamné.
On peut, du reste, observer que les différentes peines alternatives à l’emprisonnement prévues par le code pénal peuvent être prononcées pour tout délit, sans limitation du quantum de peine d’emprisonnement encouru. Tel est le cas de la peine de travail d’intérêt général (TIG) créée en 1983 (272), de la peine de stage de citoyenneté créée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite loi « Perben II », ou encore de la peine de sanction-réparation créée par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance (273).
b. Une peine consistant en un accompagnement socio-éducatif individualisé et soutenu du condamné
La nature de la contrainte pénale est définie par le premier alinéa du nouvel article 131-4-1 du code pénal, qui prévoit – dans le texte adopté par la Commission – qu’elle pourra être prononcée lorsque « la personnalité de son auteur et les faits de l’espèce justifient un accompagnement socio-éducatif individualisé et soutenu ». La contrainte pénale consistera donc dans la mise en place d’un « accompagnement socio-éducatif individualisé et soutenu » du condamné.
La définition du contenu de la contrainte pénale que donnait le texte initial du projet de loi a fait l’objet de deux modifications rédactionnelles par la Commission. Sur l’initiative de Mme Colette Capdevielle, elle a substitué à la notion de « circonstances de la commission des faits » celle de « faits de l’espèce », plus fréquemment utilisée en matière pénale et, en particulier, à l’article 3 du projet de loi qui renforce l’obligation de motivation des peines d’emprisonnement. Sur proposition de votre rapporteur, elle a substitué au qualificatif de « renforcé » celui de « soutenu » pour définir l’accompagnement qui devra être assuré dans le cadre de la contrainte pénale. En effet, le terme « renforcé » employé, dans le texte, sans indiquer par rapport à quelle autre peine ou mesure cet accompagnement serait renforcé ne paraissait pas adapté. Il n’en demeure pas moins que la vocation de la peine de contrainte pénale est bien d’être un suivi renforcé par rapport au SME.
Dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, le Gouvernement a fait valoir que la contrainte pénale devrait « être réservée à certains profils identifiés en amont qui ont besoin d’un réel accompagnement et pour lesquels les problématiques à traiter en termes de prévention de la récidive et de réinsertion justifient un suivi le plus souvent pluridisciplinaire » (274).
Le contenu précis de la contrainte pénale est défini par les deuxième à septième alinéas du nouvel article 131-4-1. Aux termes du deuxième alinéa de l’article 131-4-1 du code pénal, la contrainte pénale emportera pour le condamné « l’obligation de se soumettre, sous le contrôle du juge de l’application des peines, pendant une durée comprise entre six mois et cinq ans et qui est fixée par la juridiction, à des mesures de contrôle et d’assistance ainsi qu’à des obligations et interdictions particulières destinées à prévenir la récidive en favorisant son insertion ou sa réinsertion au sein de la société ».
Aux termes du troisième alinéa de l’article 131-4-1, la personne condamnée à une contrainte pénale sera soumise, de plein droit et « pour toute la durée de l’exécution de la peine », aux mesures de contrôle prévues à l’article 132-44 du code pénal. Ces mesures, auxquelles est également soumise de plein droit la personne condamnée à un SME, feront obligation à la personne condamnée à une contrainte pénale :
– de « répondre aux convocations du juge de l’application des peines ou du travailleur social désigné » (1° de l’article 132-44) ;
– de « recevoir les visites du travailleur social et lui communiquer les renseignements ou documents de nature à permettre le contrôle de ses moyens d’existence et de l’exécution de ses obligations » (2° de l’article 132-44) ;
– de « prévenir le travailleur social de ses changements d’emploi » (3° de l’article 132-44) ;
– de « prévenir le travailleur social de ses changements de résidence ou de tout déplacement dont la durée excéderait quinze jours et rendre compte de son retour » (4° de l’article 132-44) ;
– d’« obtenir l’autorisation préalable du juge de l’application des peines pour tout déplacement à l’étranger et, lorsqu’il est de nature à mettre obstacle à l’exécution de ses obligations, pour tout changement d’emploi ou de résidence » (5° de l’article 132-44).
Le quatrième alinéa permet d’astreindre le condamné à une contrainte pénale à des « obligations et interdictions particulières », qui étaient au nombre de trois dans le texte initial du projet de loi :
– les obligations et interdictions prévues par l’article 132-45 du code pénal en matière de sursis avec mise à l’épreuve (1°) ;
– l’obligation d’effectuer un travail d’intérêt général (2°) ;
– l’injonction de soins, si la personne a été condamnée « pour un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru et qu’une expertise médicale a conclu qu’elle était susceptible de faire l’objet d’un traitement » (3°).
Les obligations et interdictions prévues par l’article 132-45 du code pénal sont nombreuses et de nature variée, permettant de vastes possibilités d’adaptation de la peine à la situation de la personne et à la nature de l’infraction. Certaines sont des mesures de sûreté ayant pour objet de garantir la représentation de la personne et de prévenir la commission d’une nouvelle infraction : c’est le cas de l’obligation d’établir sa résidence en un lieu déterminé (2°), ainsi que des interdictions de conduire certains véhicules (7°), de se livrer à l’activité dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise ou d’exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs (8°), de paraître en tout lieu, toute catégorie de lieux ou toute zone spécialement désignés (9°), de fréquenter les débits de boissons (11°), de fréquenter certains condamnés, notamment les auteurs ou complices de l’infraction (12°) ou encore de détenir ou porter une arme (14°). D’autres visent à assurer la réparation de l’infraction ou à garantir la tranquillité de la victime : c’est le cas de l’obligation de réparer en tout ou partie, en fonction de ses facultés contributives, les dommages causés par l’infraction (5°), de l’obligation de justifier du paiement des sommes dues au Trésor public à la suite de la condamnation (6°), de l’interdiction d’entrer en relation avec la victime (13°) ou encore de l’obligation, pour le conjoint violent, de quitter le domicile du couple (19°) – ces deux dernières mesures ayant aussi pour fonction de prévenir le renouvellement de l’infraction. D’autres encore ont pour objet de contraindre le condamné à satisfaire à une obligation légale à laquelle il a préalablement manqué : ainsi, de l’obligation pour le condamné de justifier qu’il contribue aux charges familiales ou acquitte régulièrement les pensions alimentaires dont il est débiteur (4°) ou de celle de remettre ses enfants entre les mains de ceux auxquels la garde a été confiée par décision de justice (17°).
L’obligation d’effectuer un TIG dans le cadre d’une contrainte pénale permettra, dans les cas où cela paraîtra justifié, de faire accomplir à la personne condamnée une tâche au service de la collectivité tout en lui permettant, en particulier pour les condamnés jeunes qui ne sont pas encore entrés dans la vie active, de bénéficier d’une première expérience dans le monde du travail.
L’injonction de soins, créée par la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu’à la protection des mineurs, est aujourd’hui une mesure susceptible d’être ordonnée dans le cadre de la peine complémentaire de suivi socio-judiciaire (275), peine encourue pour les infractions sexuelles et certaines infractions de violences aggravées. Elle consiste en une prise en charge médicale assurée par un médecin traitant, destinée à soigner ou réduire les troubles médicaux qui jouent un rôle dans les passages à l’acte délinquants du condamné, effectuée sous le contrôle d’un médecin coordonnateur chargé de « transmettre au juge de l’application des peines ou à l’agent de probation les éléments nécessaires au contrôle de l’injonction de soins » (276). Cette injonction pourra également être prononcée dans le cadre de la contrainte pénale, à la double condition que la personne soit condamnée pour une infraction pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru et qu’une expertise médicale ait établi qu’elle était susceptible de faire l’objet d’un traitement. Le fait que l’injonction de soins puisse être ordonnée à la fois dans le cadre la peine complémentaire de suivi socio-judiciaire – qui peut être prononcée cumulativement avec une peine d’emprisonnement – et dans celui de la contrainte pénale – qui est une peine alternative à l’emprisonnement – permettra la mise en œuvre de soins pour tous les condamnés pour lesquels ils sont appropriés, qu’ils soient ou non condamnés à une peine d’emprisonnement.
Sur l’initiative de M. Sergio Coronado, la Commission a complété les obligations auxquelles le condamné à la contrainte pénale pourra être astreint par trois nouvelles obligations :
– l’obligation d’exercer une activité professionnelle ou de suivre un enseignement ou une formation professionnelle (4°) ;
– une obligation de soins (5°) ;
– l’obligation d’accomplir un stage de citoyenneté (6°).
Actuellement prévues dans le cadre du SME aux 1°, 3° et 18° de l’article 132-45 du code pénal, ces trois obligations deviendraient des obligations spécifiques à la contrainte pénale, car l’amendement adopté par la Commission prévoit de ne plus permettre leur prononcé dans le cadre du SME (5° du I).
L’obligation de soins se distingue de l’injonction de soins par le fait qu’elle est assurée uniquement par un médecin ou un psychologue traitant et ne nécessite pas de médecin coordonnateur. Plus légère dans son fonctionnement, elle est davantage adaptée aux problématiques d’addictions, tandis que l’injonction de soins a davantage vocation à répondre aux problématiques psychiatriques. Le fait de pouvoir ordonner, dans le cadre de la contrainte pénale, soit une injonction de soins, soit une obligation de soins, n’est donc pas redondant, mais permettra au contraire de mieux individualiser la peine en fonction de la problématique particulière du condamné.
Les mesures pouvant être imposées au condamné dans le cadre de certaines peines ou de certains aménagements de peine étant définies par renvoi aux obligations prévues pour le SME, le texte adopté par la Commission modifie les articles 131-36-2 du code pénal (4° du I) et 720-1, 720-1-1, 723-4, 723-10 et 723-20 du code de procédure pénale (II) pour que ces trois obligations – travail ou formation, soins et stage de citoyenneté –, désormais spécifiques à la contrainte pénale, demeurent applicables à la suspension ou au fractionnement de peine, à la libération conditionnelle, au placement extérieur, au placement sous surveillance électronique et au suivi socio-judiciaire. Ainsi, ces trois obligations seront désormais réservées aux mesures de milieu ouvert les plus contraignantes, à l’exclusion du SME, mesure de milieu ouvert plus légère pour laquelle ces obligations lourdes ne pourront plus être prononcées.
Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a également complété le nouvel article 131-4-1 afin de prévoir que le condamné peut, en outre, « bénéficier des mesures d’aide prévues à l’article 132-46 ». Ce dernier dispose, dans le code pénal, que « [l]es mesures d’aide ont pour objet de seconder les efforts du condamné en vue de son reclassement social ». Certes, les SPIP peuvent toujours, lorsque cela est nécessaire, s’efforcer d’apporter une aide sociale au condamné exécutant une peine en milieu ouvert. Mais le fait d’ajouter, dans le dispositif de la contrainte pénale, la mention explicite de la possibilité pour le condamné de bénéficier de mesures d’aide, permet de mettre en évidence l’importance de la dimension de travail social dans la probation et d’apporter un début de réponse législative aux lacunes de la probation française en matière d’aide aux condamnés (277).
Les obligations et interdictions particulières auxquelles le condamné à la contrainte pénale sera soumis seront, en principe, déterminées par le juge de l’application des peines après une évaluation de la situation et de la personnalité du condamné (278). Néanmoins, le douzième alinéa de l’article 131-4-1 prévoit la faculté pour la juridiction de jugement d’ordonner, à titre provisoire, certaines des mesures auxquelles le condamné peut être astreint dans le cadre de la contrainte pénale. Ces mesures seront soit celles présentant un caractère de mesure de sûreté, soit celles pouvant être ordonnées sans qu’il soit besoin de procéder à une évaluation préalable de la personne. Le texte initial du projet de loi prévoyait la possibilité d’ordonner à titre provisoire :
– les interdictions et obligations prévues aux 4° à 14° de l’article 132-45 du code pénal (279) ;
– l’injonction de soins, si une expertise médicale préalable à la décision de la juridiction de jugement a d’ores et déjà établi que la personne était susceptible de faire l’objet d’un traitement ;
– les mesures auxquelles la personne était astreinte dans le cadre de son contrôle judiciaire.
S’agissant des mesures auxquelles la personne était astreinte dans le cadre de son contrôle judiciaire, la possibilité de les prononcer à titre provisoire permettra de prolonger, dans l’attente de la décision du juge de l’application des peines fixant les obligations de la personne, celles des mesures qui paraissent nécessaires pour garantir sa représentation ou prévenir la commission d’une nouvelle infraction. Si ces mesures, prévues à l’article 138 du code de procédure pénale, pour une large part communes avec la liste des obligations et interdictions prévues à l’article 132-45 du code pénal, certaines sont spécifiques au contrôle judiciaire. C’est le cas de l’obligation de se présenter périodiquement aux services, associations habilitées ou autorités désignés par l’autorité judiciaire (5° de l’article 138 du code de procédure pénale), qui pourra permettre de garantir l’exécution de la contrainte pénale que la juridiction a prononcée.
Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a complété la liste des obligations pouvant être prononcées à titre provisoire par les obligations suivantes :
– l’obligation d’établir sa résidence en un lieu déterminé, prévue au 2° de l’article 132-45 du code pénal ;
– l’obligation de remettre ses enfants entre les mains de la personne à laquelle la garde a été confiée par décision de justice, prévue au 17° du même article ;
– l’obligation pour le conjoint auteur de violences de résider en dehors du domicile du couple, prévue au 19° du même article ;
– l’obligation pour le condamné d’obtenir une autorisation préalable du JAP avant de se rendre à l’étranger, aujourd’hui prévue de façon systématique pour tous les condamnés à l’article 132-44 du code pénal, mais que le nouvel article 6 bis du projet de loi transforme en obligation particulière pouvant être décidée au cas par cas par le JAP, en application du 20° de l’article 132-45 du même code (280).
c. Une durée, fixée par la juridiction de jugement, comprise entre six mois et cinq ans
La durée de la contrainte pénale est définie au deuxième alinéa du nouvel article 131-4-1 du code pénal, qui prévoit qu’elle sera fixée par la juridiction de jugement, dans une fourchette comprise entre six mois et cinq ans.
À titre de comparaison, l’article 132-42 du code pénal fixe la durée minimale du délai d’épreuve du SME à un an et la durée maximale à trois ans, ce délai étant néanmoins porté à cinq ans si la personne est en état de récidive légale et à sept ans si elle est à nouveau en récidive légale. La durée minimale de la contrainte pénale prévue est donc plus courte que celle prévue pour le SME, tandis que la durée maximale est plus longue que la durée de principe du SME mais identique à la durée du SME en cas de récidive.
Pour la contrainte pénale, l’objectif poursuivi en prévoyant une durée minimale courte et une durée maximale longue est de permettre une individualisation optimale de la contrainte pénale au profil et aux besoins du condamné.
Certaines personnes entendues par votre rapporteur ont, néanmoins, estimé que la durée maximale de cinq ans risquait, dans nombre de cas, d’être excessivement longue et d’aboutir à des violations des obligations après un certain délai, si ces obligations ne sont pas fréquemment adaptées et rappelées au condamné. Pour limiter ce risque, il importera non seulement que les juridictions individualisent la durée de la contrainte pénale en fonction de la situation de la personne, mais aussi que les juges de l’application des peines adaptent régulièrement les obligations et interdictions auxquelles sera astreint le condamné, comme le prévoit l’article 9 du projet de loi. Il faudra aussi que les juges de l’application des peines usent, à chaque fois que cela sera justifié par l’évolution du condamné, de la faculté dont ils disposeront de mettre fin à la contrainte pénale de façon anticipée (281).
d. Une mise à exécution sous le contrôle du juge de l’application des peines, après évaluation de la situation et de la personnalité du condamné
Le treizième alinéa du nouvel article 131-4-1 du code pénal prévoit les conditions générales de mise en œuvre de la peine de contrainte pénale, dont les modalités précises seront prévues par de nouveaux articles du code de procédure pénale créés par l’article 9. Sans préjudice de la faculté, pour la juridiction de jugement, d’ordonner à titre provisoire certaines obligations ou interdictions à l’encontre du condamné (282), c’est au juge de l’application des peines qu’il appartiendra de fixer, dans la liste prévue à l’article 131-4-1, celles des obligations et interdictions auxquelles le condamné sera astreint. Le juge de l’application des peines aura la possibilité de modifier ces obligations et interdictions « au cours de l’exécution de la contrainte au regard de l’évolution du condamné ».
Le quatorzième alinéa du nouvel article 131-4-1 du code pénal dispose que le président de la juridiction devra, après le prononcé de la décision, notifier « à la personne condamnée, lorsqu’elle est présente, les interdictions et obligations qui lui incombent ainsi que les conséquences qui résulteraient de leur violation ». Le quinzième et dernier alinéa prévoit, quant à lui, que la condamnation à la contrainte pénale est exécutoire par provision. Cette disposition permettra que la mise à exécution de la contrainte pénale débute sans attendre que le délai d’appel ait expiré, ni, si un appel interjeté, que la cour d’appel ait statué. Si, en principe, les décisions des juridictions pénales ne deviennent exécutoires qu’une fois le délai d’appel expiré, plusieurs dispositions du code pénal ou du code de procédure pénale prévoient que certaines décisions sont exécutoires par provision. Tel est le cas, par exemple, de l’article 132-63 du code pénal pour la décision d’ajournement avec mise à l’épreuve, de l’article 495-11 du code de procédure pénale pour la décision d’homologation des peines proposées par le ministère public dans le cadre d’une comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, ou encore de l’article 484-1 du code de procédure pénale pour la condamnation à une peine de confiscation. Le fait de prévoir, pour la contrainte pénale, l’exécution par provision, couplé au fait que la personne devra être convoquée devant le SPIP dans un délai de trente jours suivant la décision (283), permettra que le début de sa mise à exécution ne souffre d’aucun retard injustifié.
La fixation des obligations et interdictions par le juge de l’application des peines devra intervenir « après évaluation de la situation et de la personnalité du condamné ». Cette évaluation préalable, obligatoire avant la fixation par JAP des obligations et interdictions et qui devra être actualisée « à intervalles réguliers » (284), sera l’un des éléments essentiels – avec l’intensité du suivi – qui distinguera la contrainte pénale du SME.
Le § 66 de la recommandation CM/Rec(2010)1 du comité des ministres du Conseil de l’Europe, adoptée le 20 janvier 2010, sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation, fait de l’évaluation un préalable indispensable à tout suivi en milieu ouvert : « Avant et pendant la mise en place du suivi d’un auteur d’infraction, ce dernier fait l’objet, le cas échéant, d’une appréciation qui analyse de façon systématique et approfondie sa situation particulière, y compris les risques, les facteurs positifs et les besoins, les interventions nécessaires pour répondre à ces besoins ainsi qu’une appréciation de la réceptivité de l’auteur d’infraction à ces interventions. » En outre, cette évaluation doit être actualisée en cours d’exécution de la mesure, comme y invite le § 70 de cette même recommandation : « L’appréciation est recommandée :
« a. au moment où la peine ou mesure la plus appropriée est déterminée ou lorsqu’une solution autre que la procédure pénale formelle est envisagée ;
« b. au début d’une période de suivi ;
« c. en cas de changements importants dans la vie de l’auteur d’infraction ;
« d. lorsqu’il est envisagé de modifier la nature ou le niveau de suivi ;
« e. à la fin de la mesure de suivi. »
Or, l’évaluation des condamnés demeure, en France, une faiblesse de notre justice pénale. Selon Mme Sarah Dindo, « [l]es modes de recueil d’informations se limitent souvent dans les SPIP à l’examen du dossier pénal et aux entretiens avec le probationnaire, les visites à domicile et les contacts avec les proches étant peu développés. En l’absence d’outil adapté, les critères d’évaluation apparaissent hétérogènes et non référencés aux résultats de la recherche. Enfin, l’évaluation se termine par une phase essentielle d’analyse des informations recueillies à l’égard de laquelle nombre de personnels de SPIP se trouvent en difficulté. » (285)
Cette insuffisance de l’évaluation des condamnés par les SPIP est confirmée par Mme Martine Herzog-Evans, qui estime que « l’évaluation clinique non structurée, qui est celle qui domine très largement dans notre pays, est parfaitement incapable de prédire quoi que ce soit et encore moins de déterminer les besoins criminogènes (286) ». À l’inverse, elle fait valoir que « les outils actuariels et, dans une moindre mesure, les outils cliniques structurés, ont fait leurs preuves aussi bien pour évaluer le risque de récidive et son intensité que pour déterminer les besoins criminogènes » (287).
Le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive avait mis en évidence l’importance d’une évaluation fine des personnes poursuivies (évaluation pré-sentencielle) ou condamnées (évaluation post-sentencielle). Pour les personnes condamnées, il avait estimé que « l’évaluation doit permettre de déterminer les modalités de prise en charge les plus adaptées à [leur] situation particulière » (288).
Si chacun convient que l’évaluation est un préalable indispensable à une prise en charge individualisée – et donc efficace – des condamnés, un débat existe en France sur les méthodes d’évaluation devant être utilisées. Alors que la France a une tradition d’évaluation dite « clinique », basée sur des entretiens individuels menés de façon relativement libre par le personnel chargé de mener à bien l’évaluation, d’autres États, en particulier anglo-saxons, pratiquent une évaluation dite « actuarielle », basée sur des grilles d’évaluation conçues à partir de cohortes de condamnés de référence et destinée à évaluer le risque de récidive de la personne.
En 2011, la direction de l’administration pénitentiaire avait tenté de développer un outil d’évaluation, le diagnostic à visée criminologique (DAVC), qui avait été présenté comme inspiré des méthodes dites actuarielles. Cependant, cet outil n’avait pas convaincu la majorité des personnels des SPIP, car il avait été conçu sans concertation et, surtout, sans s’appuyer sur des bases scientifiques, et il a en conséquence été abandonné en 2013 (289).
Votre rapporteur estime que ce débat sur la ou les méthodes d’évaluation qui doivent être utilisées pour parvenir à une évaluation satisfaisante des condamnés ne saurait être tranché par les autorités politiques, dans la mesure où il relève de choix devant être effectués sur la base des connaissances acquises en criminologie. Néanmoins, il estime indispensable que l’évaluation puisse, dans les meilleurs délais, progresser de façon sensible, afin de donner à la contrainte pénale – pour laquelle l’évaluation des condamnés sera un préalable indispensable à sa bonne mise en œuvre – les meilleures chances de succès.
Poursuivant le même objectif, le Gouvernement indique, dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, que « face à la nécessité de l’évolution des outils d’évaluation par les SPIP des personnes placées sous main de justice, et dans un objectif de prévention de la récidive, le ministère de la Justice va engager un plan d’actions dont l’objectif sera l’élaboration d’un outil et de méthodes permettant un jugement professionnel structuré ainsi que la formation des personnels après une phase d’expérimentation. Cette expérimentation sera soutenue par l’action de l’École nationale d’administration pénitentiaire (recherche-action) car l’introduction de nouvelles méthodes d’analyse devra nécessairement s’appuyer sur une réflexion approfondie des pratiques professionnelles des personnels d’insertion et de probation, tant en formation initiale qu’en formation continue. » (290)
En outre, la bonne mise en œuvre de l’évaluation préalable des condamnés requerra un effort important de formation, tant initiale que continue, des personnels des SPIP, comme y invite le § 71 de la recommandation précitée sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation : « Le personnel doit être formé à effectuer des appréciations conformément aux présentes règles. Lorsque les systèmes nationaux ont recours à des instruments d’appréciation, le personnel doit être formé à comprendre la valeur potentielle et la limite de tels instruments, et à les utiliser pour étayer son appréciation professionnelle. »
e. Une peine alternative à l’emprisonnement et ne se substituant pas à la peine de sursis avec mise à l’épreuve
Le 3° du I de l’article 8 du projet de loi modifie l’article 131-9 du code pénal, qui fixe la liste des peines qui ne peuvent être prononcées cumulativement avec la peine d’emprisonnement et sont, de ce fait, des peines alternatives à l’emprisonnement, afin d’y ajouter la contrainte pénale. Par conséquent, la contrainte pénale sera une peine alternative à l’emprisonnement.
Par ailleurs, le jury de la conférence de consensus avait préconisé un remplacement du SME par la contrainte pénale (291), également soutenu par M. Pierre Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS, qui a fait valoir que « la création de la contrainte pénale communautaire doit permettre d’abolir – par étapes ? – le sursis simple et le sursis avec mise à l’épreuve, sauf à vouloir ajouter une nouvelle lame au couteau suisse que constitue le système de sanction pénale dans notre pays » (292).
Cependant, le Gouvernement a fait le choix de laisser coexister le SME et la nouvelle peine de contrainte pénale. S’il estime que le remplacement du SME par la contrainte pénale peut être, à terme, un objectif, il a fait valoir, dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, qu’une évaluation préalable de l’efficacité de la contrainte pénale serait nécessaire avant de pouvoir envisager qu’elle absorbe le SME :
« [I]l apparaît nécessaire de procéder par étapes. C’est pourquoi, dans un premier temps, la nouvelle peine de contrainte pénale, telle que créée par le chapitre III du présent projet de loi, a vocation à s’ajouter à titre de peine alternative aux peines correctionnelles susceptibles d’être prononcées par une juridiction correctionnelle à l’encontre des personnes physiques lorsqu’un délit est puni d’une peine d’emprisonnement n’excédant pas cinq ans. À l’issue d’une période de trois années – nécessaire pour apprécier l’intégration effective de cette peine dans les pratiques des acteurs judiciaires, principalement par les magistrats de l’application des peines et par les services pénitentiaires d’insertion et de probation, de même que sa valeur ajoutée en termes de prévention des risques de récidive – une évaluation sera finalisée afin de déterminer s’il convient de maintenir cette coexistence ou, au contraire, de substituer à l’ensemble, ou en partie, des autres peines alternatives la nouvelle peine de contrainte pénale, ainsi qu’au SME.
« En fonction des résultats de cette évaluation, la question se posera d’une révision et d’une simplification de l’architecture générale du droit des peines. » (293)
Dans l’attente de l’éventuelle fusion du SME et de la contrainte pénale, le Gouvernement a fourni, dans l’étude d’impact, des indications sur les critères qui devraient présider au choix, par les juridictions, de l’une ou l’autre peine :
« La coexistence des deux mesures vise à mieux distinguer la spécificité de la peine de contrainte pénale au regard de la masse des mesures de SME. Elle doit favoriser l’identification plus ciblée des personnes justifiant un suivi, accompagnement et contrôle, plus intense et, dans de nombreuses hypothèses, pluridisciplinaire. Cette identification repose d’une part sur des outils d’évaluation de la personne renforcés et d’autre part sur des prises en charge plus différenciées. Il faut d’ailleurs souligner qu’au sein même des mesures de SME, de plus fortes différenciations dans les suivis seraient opportunes.
« Dans la phase transitoire, soit après l’entrée en vigueur de la loi et jusqu’à l’évaluation, une circulaire indiquera que les SME doivent être requis plutôt lorsqu’un contrôle strict du respect des obligations et des interdictions paraît suffisant, et la peine de contrainte pénale lorsqu’un suivi et un accompagnement personnalisé renforcé paraît nécessaire. » (294)
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La Commission étudie les amendements de suppression CL110 de M. Georges Fenech, CL309 de M. Éric Ciotti, CL344 de M. Gérald Darmanin et CL479 de M. Jean-Frédéric Poisson.
M. Georges Fenech. La contrainte pénale est la vraie nouveauté de ce projet de loi. Je vous renvoie à l’exposé des motifs de l’amendement pour comprendre de quelle façon cette peine indéterminée contrevient aux principes généraux du droit et au principe d’égalité des justiciables. Dans l’immédiat, je souhaite me faire l’écho du point de vue des organisations syndicales.
L’Union syndicale des magistrats, syndicat majoritaire dans la profession, émet de sérieux doutes sur l’efficacité de la contrainte pénale, qui va complexifier encore les procédures : « Imaginons qu’une personne en probation enfreigne les règles. Il se peut alors qu’elle soit incarcérée. À ce moment-là, le serpent se mord la queue et le gain en terme de surpopulation carcérale devient caduc. » Le président du syndicat lui-même, considéré comme modéré, dit ceci : « Aujourd’hui, la déception est grande. La chancellerie est enfermée dans son dogmatisme. Le système de probation, pour fonctionner, a besoin de moyens que l’on n’a pas. Dans les pays où ça marche, il y a un conseiller de probation pour 20 condamnés. Aujourd’hui en France, on en est à 1 pour 120 et, même en recrutant, en passant à 1 pour 60, cela ne sera pas assez. […] Si les magistrats en charge de la probation sont débordés, à la moindre récidive un peu spectaculaire, nous passerons encore une fois pour de dangereux laxistes. »
Le syndicat FO magistrats fait valoir de son côté que le sursis avec mise à l’épreuve (SME) ayant échoué, la contrainte pénale, qui est une sorte de super-SME, est elle-même vouée à l’échec : « L’étude d’impact reconnaît elle-même, dans des termes qui dissimulent mal l’embarras de ses rédacteurs, que “le sursis avec mise à l’épreuve est devenu une peine prononcée pour des motifs très divers, parfois peu lisibles, souvent par défaut ou pour éviter une incarcération” ».
De son côté, votre collègue André Vallini, avant d’entrer au Gouvernement, avait, en tant qu’expert des questions de justice, émis les plus expresses réserves sur cette réforme, en suggérant « qu’elle puisse être expérimentée, dans le ressort d’une ou deux cours d’appel, pendant deux ou trois ans ».
Permettez-moi également de citer le Collectif de parents et d’associations de familles de victimes, qui n’avait pas été invité à la conférence de consensus : « Les drames qui ont touché nos familles sont justement le résultat de dispositions laxistes et anti-prison dont ont bénéficié des criminels récidivistes. Maintenant, nous souhaitons avant tout que d’autres innocents ne connaissent pas le sort de nos chers disparus. Or les mesures démagogiques en préparation vont étendre des dispositifs qui mettent en péril d’autres femmes, filles, enfants, notamment en laissant en toute liberté un maximum de délinquants. Manifestement, nos vécus ne sont absolument pas pris en compte, nos tragédies sont méprisées. […] Cette soi-disant réforme ne garantira pas “plus de sécurité”. En protégeant encore un peu plus les criminels, elle n’amènera que “du sang et des larmes” ».
Un jour, madame la garde des Sceaux, vous avez parlé de « ces faits divers inévitables », une expression particulièrement malvenue qui traduit très bien votre gêne à l’égard de leurs victimes. Je voudrais en évoquer trois.
Souvenez-vous de Chloé, cette adolescente retrouvée par miracle encore en vie dans le coffre d’un véhicule en Allemagne. Le kidnappeur, un certain Kamel Bousselat, s’était vu appliquer un sursis avec mise à l’épreuve pour plusieurs agressions sexuelles, mais ne répondait même plus aux convocations de l’agent de probation. Son nom ne figurait d’ailleurs pas au fichier des auteurs d’infractions sexuelles.
Autre fait divers, l’assassinat d’Agnès, treize ans, commis en novembre 2011 au Chambon-sur-Lignon par un lycéen âgé de dix-sept ans déjà sous le coup d’un contrôle judiciaire pour un viol commis en 2010.
Enfin, je citerai la découverte, en janvier 2011, du corps démembré de la jeune Laetitia, dix-huit ans, massacrée par Tony Meilhon, qui, au moment des faits, faisait l’objet d’un sursis avec mise à l’épreuve. On découvrira que ce dernier, faute de moyens, n’était même plus suivi par le service pénitentiaire d’insertion et de probation.
Voilà ce dont il s’agit : des « faits divers inévitables » impliquant des criminels multirécidivistes soumis à la surveillance, la mise à l’épreuve, la probation. Voilà le résultat de cette politique.
M. Éric Ciotti. Nous aurons l’occasion de débattre longuement dans l’hémicycle de ce dispositif qui s’inscrit au cœur du projet de loi. Mais je voudrais d’ores et déjà souligner le caractère extrêmement dangereux de la contrainte pénale et l’hypocrisie sur laquelle elle repose. En effet, vous la présentez comme un moyen de lutter contre la récidive, madame la garde des Sceaux, mais le rapporteur a été plus sincère en dévoilant vos véritables motivations : dans une interview au site AEF, le 28 avril, il a en effet admis que l’objectif n’était pas de vider les prisons, mais que cela serait l’une des conséquences.
Si l’article 8 est adopté, la contrainte pénale viendra se substituer à l’incarcération pour les délits pouvant être punis de cinq ans d’emprisonnement. Sont ainsi concernés les vols simples – alors que l’on compte 1 000 cambriolages par jour dans notre pays, et que leur taux d’élucidation est inférieur à 10 % –, les homicides involontaires, les coups et blessures volontaires entraînant une incapacité totale de travail de plus de huit jours, les agressions sexuelles. Pour tous ces faits très graves, la contrainte pénale va conduire à un affaiblissement de la sanction. Celle-ci a pourtant pour mission de prévenir la délinquance par son effet dissuasif. C’est donc à un véritable désarmement pénal que procède cet article. Si, par malheur, le texte est adopté, il aura des conséquences très lourdes sur l’évolution de la délinquance.
M. Gérald Darmanin. Sur le principe, nous nous étonnons du rejet dogmatique du recours à l’emprisonnement, que nous considérons comme le seul moyen de protéger efficacement la société contre des personnes qui, manifestement, porteront atteinte au pacte social républicain.
Les condamnations de cinq ans ou moins concernent des délits très graves. Comment expliquera-t-on aux victimes d’agressions sexuelles, de harcèlement moral, de violences volontaires, de vols, d’escroquerie, que ces actes ignobles pour le pacte social ne sont pas punis par des peines de prison ? Dans des lieux populaires, comme il y en a dans ma circonscription, la puissance publique est la seule source de protection pour les plus pauvres, qui attendent de l’État un minimum de justice.
On peut en outre se demander quelle sera l’efficacité de ce nouveau dispositif : il n’y a pas de différence évidente avec le sursis avec mise à l’épreuve.
Enfin se pose le problème des moyens. L’étude d’impact fait apparaître, contrairement à ce que Mme la garde des Sceaux a déclaré à plusieurs reprises, y compris au cours de l’examen du projet de loi de finances, que l’on n’aura pas les moyens d’engager des agents de probation en nombre suffisant pour assurer la mise en œuvre de la contrainte pénale. Sans moyens, cette politique ne sera rien d’autre qu’une opération de communication. Quel décalage, madame la garde des Sceaux, entre les discours du président de la République, vos propres déclarations et le budget véritable du ministère dont vous avez la charge !
Pour toutes ces raisons, il serait sage de supprimer cet article.
M. Jean-Frédéric Poisson. Tout le monde ici accepte l’idée que la société gagnerait à ne pas mettre en prison des personnes qui n’ont rien à y faire ; nous avons d’ailleurs déjà eu ce débat, notamment l’an dernier, lors de la remise par le rapporteur et notre collègue Sébastien Huyghe du rapport de la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale.
La solution que vous proposez revient à assouplir considérablement le régime actuel. Vous avez déclaré, monsieur le rapporteur, n’avoir pas voulu modifier l’échelle des peines ; cela aurait pourtant permis d’éviter le recours à des peines d’emprisonnement dans les cas où la nécessité ne s’en fait pas sentir, et nous aurions été nombreux à nous retrouver sur un objectif de cette nature.
Le système que vous proposez se heurte à plusieurs difficultés, à commencer par le champ d’application de la peine de contrainte pénale, qui recouvrira un éventail considérable de faits très graves, dont certains auront été commis par des personnes dangereuses pour le corps social.
D’autre part, on ne voit pas comment un tel dispositif pourrait être mis en œuvre, vu les moyens actuellement à la disposition des pouvoirs publics. Le nombre de personnes concernées par ce type de peines va s’accroître, et la charge de travail des personnels chargés de leur suivi va augmenter. Pourtant l’on n’a jamais entendu évoquer une augmentation des moyens qui leur sont destinés.
Voilà pourquoi je souhaite moi aussi la suppression de cet article.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Avant de donner la parole au rapporteur et à la garde des Sceaux, je voudrais revenir sur les propos de M. Fenech. Je réagis très mal à ces propos. Pour la première fois, il a été fait le rappel d’événements horribles qui, en leur temps, nous ont tous effrayés. Depuis que je suis parlementaire, j’essaie de faire la loi avec raison, et non dans l’émotion. Il ne me semble pas qu’évoquer des affaires de ce type soit productif pour nos travaux.
En outre, deux d’entre elles se sont déroulées avant l’élection de François Hollande à la présidence de la République. Nous ne vous avons jamais reproché ces faits divers. Je trouve dommage que nos échanges, qui devraient avoir une certaine tenue, renvoient à de tels éléments, inutiles pour la compréhension des enjeux du texte.
Je fais en sorte de ne pas trop intervenir dans les échanges, car il me revient de les organiser. Toutefois, j’estime, à titre personnel, que votre intervention est de nature à troubler le bon déroulement de nos débats.
M. Georges Fenech. Monsieur le président, il n’était pas dans mon intention de rendre la majorité ou même le Gouvernement responsables de ces faits divers tragiques. Ce n’est pas ce que j’ai dit, et ce n’est pas ce que je pense. D’ailleurs, comme vous l’avez rappelé, cela s’est passé avant l’élection présidentielle de 2012.
Pourquoi avoir cité ces trois exemples ? Parce que je souhaitais rappeler certaines réalités qui vous dérangent, non pas pour vous en faire supporter la responsabilité, mais pour vous montrer, preuves à l’appui, que la probation ne marche pas. Nous ne disposons pas actuellement, dans les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP), des moyens nécessaires pour assurer la surveillance de ces auteurs d’infractions, qui sont potentiellement dangereux. La contrainte pénale qui va être mise en place aggravera encore la situation et les quelque mille agents supplémentaires annoncés par la garde des Sceaux n’y suffiront pas : on peut craindre que des faits de ce genre ne se reproduisent encore plus souvent.
M. le rapporteur. Avis défavorable sur tous les amendements de suppression.
Le président Urvoas et moi ne nous sommes pas concertés, mais je pense la même chose que lui. Au-delà des postures qu’appelle notre système politique, ce que vous dites, monsieur Fenech, est de nature à effrayer inutilement nos concitoyens. Par cette énumération de crimes, vous donnez l’impression que nous allons libérer des centaines de milliers de personnes extrêmement dangereuses.
Revenons à la réalité : en 2012, sur 56 942 condamnations pour faits de violence volontaire, 27 364 ont été des condamnations avec sursis simple. Cela signifie que les agressions physiques ne sont pas punies majoritairement par des peines d’emprisonnement ferme : celles-ci n’ont représenté que 9 429 peines ! De même, vous prétendez que la contrainte pénale présente un danger au motif que les délits passibles de cinq ans d’emprisonnement recouvriraient les agressions sexuelles, mais, en 2009, sur 5 209 condamnations pour agressions sexuelles, 3 219 ont été des peines d’emprisonnement avec sursis simple.
Aujourd’hui, 175 000 personnes sont actuellement en sursis avec mise à l’épreuve ou purgent une peine en milieu ouvert. La contrainte pénale, qui ne devrait concerner que 8 000 à 20 000 personnes, ne va pas entraîner la libération d’une bande de dangereux délinquants qui menaceront la sécurité, autrefois assurée, de nos concitoyens ! Nous ne modifions pas radicalement les choses ; nous tâchons simplement de mettre en place un système qui fonctionne mieux.
Que faire des gens qui sortent de prison ? Aucune société ne peut prétendre éradiquer le crime, mais il faut essayer d’apporter une réponse à cette question – ce que vous ne faites jamais. Nous, au travers de ce texte, nous essayons de mettre en place un contrôle qui n’existe pas aujourd’hui. Ce sera peut-être imparfait, mais au moins aurons-nous eu le mérite d’essayer.
Je me permets une transgression en revenant un instant sur l’affaire de Pornic. Je pourrais vous faire un numéro attendu sur l’échec de la politique sécuritaire, mais je vous en dispense. Notons néanmoins que l’homme qui s’est rendu coupable des faits était en fin de peine quand il est sorti ; il ne restait à mettre à exécution qu’un sursis avec mise à l’épreuve, qui ne l’a pas été parce qu’il s’agissait d’un outrage à magistrat qui fut considéré à l’époque, de manière indubitablement erronée, comme insuffisamment grave. Durant la période qui s’est écoulée entre sa libération et son crime, il a été interpellé à plusieurs reprises par les services de police, mais ceux-ci ne savaient pas qu’il était sous le coup d’un sursis avec mise à l’épreuve, et ils n’ont pas prévenu le service pénitentiaire d’insertion et de probation. Du coup, on n’a pas mis en place un suivi qui lui aurait peut-être évité de retomber dans l’usage et le trafic de stupéfiants, en l’occurrence de cocaïne.
On ne refait pas l’histoire, mais c’est précisément contre ce genre de choses que nous essayons de lutter. S’il existait un minimum de coordination et de concertation entre les services de police et les services d’insertion, peut-être réussirions-nous à améliorer les choses.
Mme Christiane Taubira, garde des Sceaux, ministre de la Justice. Monsieur Fenech, vous avez utilisé une expression, que vous avez accolée à trois crimes odieux. Je serai plus directe que le président Urvoas : un tel procédé est abject.
Pour ce qui me concerne, s’agissant de crimes de cette nature, je ne parle pas de « fait divers inévitables », mais de drames, de tragédies, et je montre du respect pour la détresse des familles. Ce jeu est profondément malsain. Il contribue à l’amalgame auquel vous vous livrez depuis deux ans. Alors qu’il s’agit d’un projet de loi relatif aux délits, vous ne prenez comme exemple que des crimes, suivant une démarche délibérée, qui vise à troubler les esprits.
En tout état de cause, vous êtes mal placé pour donner des leçons sur les victimes, car, sous le précédent quinquennat, celles-ci ont été sans cesse instrumentalisées, et considérablement négligées. Plus précisément, le budget de l’aide aux victimes n’a cessé de baisser durant les trois dernières années du quinquennat, alors que, dès la première année de notre retour aux responsabilités, nous l’avons relevé de 25,8 %, puis, l’année suivante, d’encore 7 %. Le Conseil national de l’aide aux victimes n’avait pas été réuni depuis 2010 ; nous le réunissons désormais deux fois par an. Le 4 novembre de l’année dernière, nous avons organisé à la Chancellerie la première journée d’aide aux victimes. Le réseau des associations d’aide aux victimes et le Conseil national de l’aide aux victimes ont été consultés sur ce texte de loi. Sous l’ancien quinquennat, vous avez mis trois ans pour ouvrir trois bureaux d’aide aux victimes ; en une seule année, nous en avons ouvert cent, que j’ai fait auditer afin d’assurer la consolidation. Enfin, j’ai décidé, dès janvier 2014, de dégager des crédits pour expérimenter dans huit tribunaux de grande instance les dispositions de la directive européenne sur le suivi individualisé des victimes que nous aurons à transposer d’ici à novembre 2015.
Nous, nous respectons les victimes, nous respectons leur souffrance et leur courage ; jamais je ne les instrumentaliserai. Le travail que nous faisons, avec détermination, avec constance, en y associant les victimes, en renforçant le service de l’accès au droit et à la justice et de l’aide aux victimes (SADJAV) au sein du ministère de la Justice, nous le faisons par respect pour les victimes, en n’attendant d’elles aucune reconnaissance.
Par conséquent, je ne vois pas à quel titre vous prétendez nous donner des leçons. Je fréquente les assemblées parlementaires infiniment plus souvent que les plateaux de télévision, et j’ai toujours déclaré considérer ces faits comme des tragédies et comme des drames. Le procédé que vous avez utilisé est, je le répète, odieux et abject.
M. Jean-Frédéric Poisson. Je ne peux pas ne pas réagir à ces propos, ne serait-ce que sur la forme.
Premièrement, madame la garde des Sceaux, je vous rappelle que c’est le Gouvernement qui est à la disposition du Parlement, et non l’inverse. Une telle appréciation qualitative de l’intervention de notre collègue Fenech n’a pas sa place dans cette Commission. Je souhaiterais, monsieur le président, que cela soit rappelé.
Deuxièmement, si la politique que vous conduisez était si efficace et reconnue, cela se saurait. M. Fenech est parfaitement dans son droit lorsqu’il vous interpelle sur vos résultats et sur vos intentions, tout comme nous sommes dans notre droit lorsque nous vous alertons sur les conséquences des dispositions prévues par le présent projet de loi, qui ne sont pas celles que vous prétendez. Sachez que nous continuerons à faire usage des droits de l’opposition jusqu’au bout.
Enfin, lorsque l’on travaille sur la matière pénale, le fait de rappeler certains faits graves ne devrait pas poser de problème particulier. Notre collègue Fenech n’a jamais dit que vous portiez la responsabilité de ces faits, il a simplement voulu montrer que le dispositif en place ne fonctionnait pas.
Je souhaite que, à l’avenir, aucun de mes collègues, sur aucun banc, n’ait à subir de tels propos à caractère injurieux – dans cette Commission comme ailleurs.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Je vous prierai, mon cher collègue, de me laisser la possibilité de faire la police dans cette Commission.
Il n’y a pas d’arbitre des élégances : chacun est ici à égalité de droits et de devoirs. La garde des Sceaux est là parce que je l’ai invitée, et elle restera avec nous aussi longtemps que la Commission le souhaitera. Elle a le droit, autant que les parlementaires, de répondre comme il lui sied : ici, la parole est libre dans la mesure où le respect est garanti. Il ne m’a pas semblé que les mots utilisés outrepassaient cette limite.
La Commission rejette les amendements.
Puis elle en vient à l’amendement CL18 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de réorganiser le texte afin de mieux marquer la place que doit occuper la peine de contrainte pénale dans la hiérarchie des peines.
La Commission adopte l’amendement.
L’amendement CL123 de M. Sergio Coronado est retiré.
La Commission adopte l’amendement de cohérence CL264 du rapporteur.
Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL274 de Mme Colette Capdevielle, CL138 de M. Sergio Coronado, CL310 de M. Éric Ciotti, les amendements identiques CL184 de M. Philippe Goujon et CL311 de M. Éric Ciotti, les amendements CL246 de M. Éric Ciotti, CL505 de M. Yannick Moreau, CL347 de M. Gérald Darmanin, CL504 de M. Yannick Moreau, CL345 de M. Gérald Darmanin, CL506 et CL507 de M. Yannick Moreau.
Mme Colette Capdevielle. L’amendement CL274 a pour objet d’étendre le champ d’application de la peine de contrainte pénale à tous les délits, quelle que soit la peine encourue. En effet, la contrainte pénale a vocation à être une peine plus contraignante que la peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve (SME). Ce dernier pouvant être prononcé pour tous les délits, il serait paradoxal que la contrainte pénale ait un champ d’application plus limité que lui.
Cela permettra en outre d’enrichir la palette des outils à la disposition des juridictions pénales, en donnant à celles-ci les moyens de prononcer la peine la mieux adaptée à chaque condamné.
On peut d’ailleurs noter que les différentes peines alternatives à l’emprisonnement prévues par le code pénal peuvent être prononcées pour tout délit. Tel est le cas, notamment, de la peine de stage de citoyenneté créée par la loi du 9 mars 2004 ou de la peine de sanction-réparation créée par la loi du 5 mars 2007.
M. le rapporteur. Avis favorable.
M. Sergio Coronado. Je retire l’amendement CL138 et me rallie à celui-ci.
M. Pascal Popelin. Après le cauchemar de dimanche soir, je m’étais pris à rêver que, sans que chacun renonce pour autant à son devoir, majorité et opposition décident de ne plus réduire le débat politique à un échange de caricatures et de procès d’intention. Tant pis !
Pour ma part, au risque de me singulariser de nouveau, il me semble que nous ne pouvons pas prendre le risque de disqualifier la présente réforme par une mise en œuvre qui ne serait pas optimale. Je suis partisan de la création de cette peine nouvelle, mais je pense que nous devrions l’expérimenter avant d’en étendre le périmètre. C’est pourquoi je pense que la solution équilibrée qui avait été retenue par le Gouvernement devrait être maintenue.
L’amendement CL138 de M. Sergio Coronado est retiré.
La Commission adopte l’amendement CL274.
En conséquence, les amendements CL310, CL184, CL311, CL246, CL347 et CL345 tombent, ainsi que l’amendement CL231 de Mme Élisabeth Pochon.
La Commission en vient à l’amendement CL232 de Mme Colette Capdevielle.
Mme Colette Capdevielle. Dans un souci de cohérence, nous proposons d’utiliser la même formulation que celle retenue pour justifier un aménagement de peine personnalisé.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL20 du rapporteur.
En conséquence, l’amendement CL139 de M. Sergio Coronado n’a plus d’objet.
La Commission examine ensuite les amendements CL140 et CL141 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Un suivi s’échelonnant sur cinq ans est manifestement trop long : soit la personne condamnée n’en aura plus besoin du fait de sa réinsertion, soit le suivi aura échoué avant. C’est d’ailleurs pour cette raison que, sauf récidive, la mise à l’épreuve ne peut être prononcée pour une durée supérieure à trois ans. Les différentes recherches menées aux États-Unis et en Grande-Bretagne ont montré que des peines de probation d’une durée manifestement inadaptée accompagnées d’un suivi trop rigide entraînaient systématiquement une hausse importante des incarcérations. C’est pourquoi l’amendement CL140 vise à réduire de cinq à trois ans le temps de la contrainte pénale, tandis que le CL141 propose de conserver la durée de cinq ans pour les seules obligations.
M. le rapporteur. Avis défavorable sur les deux amendements. Le texte a prévu une durée relativement longue afin de permettre le suivi dans le temps des addictions lourdes. Les magistrats pourront toujours, dans leur grande sagesse, soit ne pas prononcer des contraintes aussi longues, soit choisir d’y mettre fin avant leur terme.
La Commission rejette successivement les amendements.
Puis elle adopte l’amendement de cohérence rédactionnelle CL212 du rapporteur.
Elle en vient à l’amendement CL249 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Dès lors que tous les délits peuvent être concernés par la contrainte pénale, il importe que les obligations nécessitant un suivi renforcé lui soient réservées et, par conséquent, de les exclure du sursis avec mise à l’épreuve, dont le suivi est moins strict. Trois obligations seraient visées : exercer une activité professionnelle ou suivre un enseignement ou une formation professionnelle ; se soumettre à des mesures d’examen médical, de traitement ou de soins ; accomplir un stage de citoyenneté.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement de précision CL21 rectifié du rapporteur.
Elle est ensuite saisie des amendements identiques CL166 de M. Sergio Coronado et CL198 de M. Alain Tourret.
M. Sergio Coronado. Mon amendement vise à préciser la durée des interdictions et obligations prononcées par la juridiction à titre provisoire, afin de lever toute ambiguïté. Elles ne seraient prononcées que jusqu’à la décision du juge de l’application des peines prévue à l’alinéa 13. Cela paraît conforme à la logique de la contrainte pénale, qui ne permet de fixer précisément les obligations et interdictions qu’après une étude du condamné et de sa situation.
M. Alain Tourret. L’amendement CL198 est défendu.
M. le rapporteur. La précision est logique mais pas indispensable, car les décisions sont provisoires jusqu’à celle du juge de l’application des peines. Afin de ne pas alourdir le texte, je vous invite donc au retrait ; faute de quoi l’avis serait défavorable.
Les amendements sont retirés.
La Commission adopte ensuite l’amendement de cohérence rédactionnelle CL213 du rapporteur.
Puis elle examine, en discussion commune, l’amendement CL22, deuxième rectification, du rapporteur, et l’amendement CL199 de M. Alain Tourret.
M. le rapporteur. Cet amendement complète les obligations qui peuvent être prononcées à titre provisoire.
M. Alain Tourret. L’amendement CL199 est défendu.
La Commission adopte l’amendement CL22.
En conséquence, l’amendement CL199 tombe.
La Commission adopte ensuite successivement l’amendement de précision et de cohérence CL23 et l’amendement rédactionnel CL214 du rapporteur.
Puis, suivant l’avis favorable du rapporteur, elle adopte l’amendement de précision CL233 de Mme Colette Capdevielle.
Elle en vient à l’amendement CL143 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à assouplir les conditions d’exécution de la contrainte pénale. Le fait qu’elle soit exécutoire par provision risque de compliquer l’exécution des contraintes pénales les plus courtes, dès lors que la prise en charge par les SPIP ne sera pas nécessairement immédiate, du fait de leur surcharge de travail.
Par ailleurs, il ne semble pas opportun d’appliquer une contrainte pénale à un condamné absent à l’audience.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Nous souhaitons que la prise en charge intervienne aussi vite que possible et que la contrainte pénale soit exécutoire immédiatement.
La Commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite l’article 8 modifié.
Article 8 bis (nouveau)
(sous-section 7 de la section 2 du chapitre II du titre III du livre Ier
et art. 132-70-4 [nouveaux] du code pénal)
Possibilité pour le juge de l’application des peines de convertir une peine d’emprisonnement d’une durée maximale d’un an en contrainte pénale
Issu de l’adoption par la Commission d’un amendement de M. Sergio Coronado, l’article 8 bis a pour objet de permettre la conversion d’une peine d’emprisonnement d’une durée maximale d’un an en contrainte pénale.
L’article 8 bis s’inspire de l’article 132-57 du code pénal, qui donne au juge de l’application des peines (JAP) la faculté de convertir des peines d’emprisonnement ferme de six mois au plus en sursis assorti de l’obligation d’accomplir un travail d’intérêt général (TIG) ou en peine de jours-amende. Il complète la section 2 du chapitre II du titre III du livre Ier du code pénal, relative aux modes de personnalisation des peines, par une section 7 intitulée « De la contrainte pénale » composée d’un nouvel article 132-70-4.
Le premier alinéa du nouvel article 132-70-4 prévoit que « [l]orsqu’une condamnation pour un délit de droit commun comportant une peine d’emprisonnement ferme d’un an au plus a été prononcée, le juge de l’application des peines peut, lorsque cette condamnation n’est plus susceptible de faire l’objet d’une voie de recours par le condamné, ordonner que le condamné effectuera une contrainte pénale conformément aux dispositions des articles 131-3 et 131-4-1 ».
Le deuxième alinéa prévoit, sur le modèle de ce qui est prévu au deuxième alinéa de l’article 132-57 pour la conversion en sursis-TIG ou en jours-amende, que cette possibilité de conversion est « applicable aux peines d’emprisonnement ayant fait l’objet d’un sursis partiel, assorti ou non d’une mise à l’épreuve, lorsque la partie ferme de la peine est inférieure ou égale à un an » et que dans ce cas, « la partie de la peine avec sursis demeure applicable ».
Enfin, le dernier alinéa, inspiré par le troisième alinéa de l’article 132-57, rend la conversion en contrainte pénale « également applicable aux peines d’emprisonnement inférieures ou égales à un an résultant de la révocation d’un sursis, assorti ou non d’une mise à l’épreuve ».
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CL256 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. L’amendement vise à donner au juge la possibilité de convertir une peine de prison inférieure à un an en contrainte pénale, s’il l’estime nécessaire. Cette souplesse pourrait permettre un meilleur suivi des personnes condamnées.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.
Article 9
(art. 474, titre Ier bis [nouveau] du livre V et 713-42 à 713-49 [nouveaux]
du code de procédure pénale)
Modalités de mise en œuvre de la peine de contrainte pénale
L’article 9 modifie le code de procédure pénale pour définir les modalités de mise en œuvre de la peine de contrainte pénale.
Ces modalités résultent, d’une part, d’une modification de l’article 474 du code de procédure pénale par le 1° de l’article, et, d’autre part, de l’introduction par son 2°, dans le livre V du code de procédure pénale consacré aux procédures d’exécution, d’un nouveau titre Ier bis intitulé « De la contrainte pénale ». Ce nouveau titre comporte huit nouveaux articles, numérotés 713-42 à 713-49.
Après son prononcé, dont les conditions sont prévues par le nouvel article 131-4-1 du code pénal créé par l’article 8 du projet de loi (295), la mise en œuvre de la peine de contrainte pénale débutera par la convocation de la personne condamnée devant le service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) à fins d’évaluation de sa personnalité et de sa situation (1), avant que le juge de l’application des peines ne fixe les obligations et interdictions auxquelles elle sera astreinte (2). Sont également définis les cas dans lesquels l’exécution de la contrainte pénale pourra être interrompue avant le terme initialement fixé ou suspendue (3). Enfin, l’article prévoit la sanction encourue par le condamné en cas de manquement aux obligations ou interdictions qui lui étaient imposées dans le cadre de la contrainte pénale (4).
1. La convocation du condamné devant le service pénitentiaire d’insertion et de probation à fins d’évaluation de sa personnalité et de sa situation matérielle, familiale et sociale
La première étape de la mise à exécution de la contrainte pénale sera la convocation de la personne condamnée devant le SPIP afin que sa personnalité et sa situation matérielle, familiale et sociale fassent l’objet d’une évaluation.
Le 1° de l’article 9 modifie l’article 474 du code de procédure pénale afin de prévoir que le condamné à une contrainte pénale présent à l’issue de l’audience devra se voir remettre un avis de convocation à comparaître devant le SPIP, dans un délai qui ne saurait excéder trente jours. Issue de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité et inspirée par un souci d’effectivité et de célérité de la mise à exécution des décisions de justice pénale, cette règle de la convocation à bref délai est aujourd’hui applicable aux personnes non incarcérées condamnées à une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à deux ans ou, en cas de récidive, inférieure à un an, qui doivent être convoquées devant le juge de l’application des peines « en vue de déterminer les modalités d’exécution de la peine ». Elle est également applicable aux personnes condamnées à une peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve (SME), à une peine d’emprisonnement avec sursis assortie de l’obligation d’accomplir un travail d’intérêt général (TIG) ou à une peine de TIG, qui doivent, quant à elles, être convoquées devant le SPIP. En étendant la règle de convocation dans un délai maximal de trente jours aux condamnés à une contrainte pénale, le projet de loi met en place les conditions pour une mise à exécution rapide de cette nouvelle peine, ce qui, compte tenu de sa nature de suivi renforcé, apparaît comme une absolue nécessité.
Le nouvel article 713-42 du code de procédure pénale, premier des huit nouveaux articles du titre Ier bis relatif à la contrainte pénale, prévoit que le SPIP « évalue la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale de la personne condamnée à la contrainte pénale » et que, « [à] l’issue de cette évaluation, le service adresse au juge de l’application des peines un rapport comportant des propositions relatives au contenu et aux modalités de mise en œuvre des mesures de contrôle et d’assistance, des obligations et des interdictions mentionnées à l’article 131-4-1 du code pénal ».
L’objet de cette évaluation de la personnalité et de la situation sera la formulation par le SPIP de propositions relatives au suivi à mettre en place pour le condamné à la contrainte pénale.
Le nouvel article 713-49 du code de procédure pénale dispose que les modalités d’application des dispositions du titre Ier bis seront précisées par décret, notamment s’agissant du « délai dans lequel l’évaluation prévue à l’article 713-42 doit être réalisée ». Pour votre rapporteur, ce délai devra concilier l’objectif d’un début de mise à exécution aussi rapide que possible de la contrainte pénale avec la nécessité de permettre une évaluation suffisamment approfondie du condamné, en vue de la meilleure individualisation possible de son suivi.
Comme votre rapporteur l’a indiqué précédemment en présentant l’article 8, il sera essentiel, pour permettre à la contrainte pénale d’atteindre son but de prévention de la récidive par un suivi individualisé et renforcé, que les méthodes d’évaluation progressent sensiblement par rapport à ce qu’elles sont aujourd’hui. L’évaluation, première étape et condition sine qua non de la contrainte pénale, devra être à la fois rationalisée et professionnalisée, et les agents des SPIP formés aux nouveaux modes d’évaluation qui seront mis en place (296).
2. La fixation des obligations et interdictions par le juge de l’application des peines
Le premier alinéa du nouvel article 713-43 du code de procédure pénale prévoit que le juge de l’application des peines fixera, « [a]u vu du rapport établi par le service pénitentiaire d’insertion et de probation et après avoir entendu le condamné, (…) les obligations et interdictions particulières auxquelles il est astreint parmi celles mentionnées aux 1° à 3° de l’article 131-4-1 du code pénal ». Ces obligations et interdictions particulières sont les obligations et interdictions prévues à l’article 132-45 du code pénal en matière de SME, l’obligation d’effectuer un TIG et l’injonction de soins (297).
Pour tenir compte de l’ajout, sur l’initiative de M. Sergio Coronado, de trois nouvelles obligations susceptibles d’être prononcées dans le cadre de la contrainte pénale – les obligations de travailler, de suivre des soins ou de participer à un stage de citoyenneté –, une coordination sera nécessaire pour prévoir que les obligations et interdictions pouvant être ordonnées par le JAP sont celles mentionnées aux 1° à 6° de l’article 131-4-1.
Par cohérence avec la modification apportée à l’article 8 afin de prévoir explicitement la possibilité que la contrainte pénale comprenne des mesures d’aide (298), la Commission a adopté un amendement de votre rapporteur prévoyant que le JAP fixera également les « mesures d’aide dont [le condamné] bénéficie ».
La décision du juge de l’application des peines définissant le contenu des obligations et interdictions particulières du condamné sera prise par ordonnance motivée, selon les modalités prévues à l’article 712-8 du code de procédure pénale, c’est-à-dire sans débat contradictoire, sauf si le procureur de la République demande la tenue d’un tel débat.
Sur l’initiative de M. Sergio Coronado, le nouvel article 713-43 a été complété pour préciser que si le JAP « envisage d’astreindre le condamné à l’obligation d’effectuer un travail d’intérêt général (…), il statue après que le condamné a été informé de son droit de refuser l’accomplissement d’un travail d’intérêt général et après avoir reçu sa réponse ». Cette exigence de consentement du condamné à l’accomplissement d’un travail d’intérêt général (TIG) est prévue à l’article 131-8 du code pénal lorsque cette peine est prononcée à l’audience correctionnelle, ainsi qu’à l’article 747-2 du code pénal en cas de conversion d’une peine d’emprisonnement en sursis-TIG par le JAP, mais elle n’avait pas été prévue par le projet de loi dans le cas où le JAP envisage le prononcé d’un TIG dans le cadre de la contrainte pénale. L’amendement adopté par la Commission permet de combler cette lacune.
L’ordonnance devra être notifiée au condamné et le juge de l’application des peines devra lui donner connaissance de l’article 713-44, qui définit les conditions dans lesquelles la contrainte pénale peut être adaptée au cours de son exécution, et des articles 713-47 et 713-48, qui prévoient la sanction encourue en cas de manquement par le condamné à ses obligations ou interdictions ou en cas de commission d’une nouvelle infraction pendant la durée d’exécution de la contrainte pénale (299).
Le nouvel article 713-49 du code de procédure pénale, qui dispose que les modalités d’application des dispositions du titre Ier bis seront précisées par décret, prévoit que ce décret devra notamment prévoir le délai dans lequel, au vu de l’évaluation faite par le SPIP, le juge de l’application des peines devra prendre la décision prévue à l’article 713-43.
Dans le texte initial du projet de loi, le nouvel article 713-43 comportait un second alinéa prévoyant la possibilité pour le condamné, le procureur de la République ou le procureur général de faire appel de l’ordonnance, dans un délai de dix jours à compter de sa notification. Le texte prévoyait que cet appel, qui ne serait pas suspensif, serait porté devant le président de la chambre de l’application des peines de la cour d’appel. Cependant, le délai d’appel de dix jours prévu dans ce nouvel article 713-43 dérogeait à la règle, prévue au 1° de l’article 712-11 du code de procédure pénale, selon laquelle l’appel des ordonnances du juge de l’application des peines doit être interjeté dans un délai maximal de vingt-quatre heures. Afin de ne pas complexifier inutilement les procédures d’application des peines, la Commission a supprimé cet alinéa. Par un autre amendement de votre rapporteur adopté à l’article 16, la Commission a mentionné dans les articles 712-11 et 712-12 du code de procédure pénale relatifs à l’appel des décisions d’application des peines les nouveaux articles du même code consacrés à la fixation et à la modification des obligations et interdictions du condamné à la contrainte pénale. Les mêmes règles que celles applicables à toutes les décisions du JAP seront ainsi applicables aux décisions qu’il rendra en matière de contrainte pénale (300).
L’article 713-44 prévoit la possibilité pour le juge de l’application des peines d’adapter le contenu de la contrainte pénale à l’évolution de la situation de la personne condamnée. Dans le texte initial du projet de loi, son premier alinéa disposait que cette situation doit être « réévaluée à intervalles réguliers au cours de l’exécution de la peine, et au moins une fois par an, par le service pénitentiaire d’insertion et de probation et le juge de l’application des peines ». Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a substitué à cette réévaluation « à intervalles réguliers » une réévaluation « à chaque fois que nécessaire », formulation plus souple.
Le deuxième alinéa de l’article 713-44 prévoit que, « [a]u vu de chaque nouvelle évaluation », le juge de l’application des peines peut soit modifier ou compléter les obligations et interdictions imposées au condamné, soit supprimer certaines d’entre elles. Cette modification des mesures imposées dans le cadre de la contrainte pénale sera décidée par ordonnance motivée prise selon les mêmes modalités que celles prévues pour la fixation initiale des obligations et interdictions, c’est-à-dire sans débat contradictoire, sauf demande contraire du ministère public.
Si, de façon générale, le juge de l’application des peines a toujours, quelle que soit la peine que la personne exécute, la possibilité d’adapter les mesures auxquelles elle est soumise à l’évolution de sa situation, le fait de prévoir expressément une réévaluation au moins annuelle donnera au juge une occasion périodique d’apprécier l’opportunité d’une modification des obligations et interdictions, sera un facteur favorisant la recherche de la meilleure individualisation possible de la contrainte pénale.
3. Les cas d’interruption anticipée ou de suspension de la peine
Les articles 713-45 et 713-46 prévoient deux situations dans lesquelles la contrainte pénale pourra soit être interrompue de façon anticipée, soit voir son exécution suspendue.
Le nouvel article 713-45 du code de procédure pénale prévoit la possibilité qu’il soit mis fin de manière anticipée à la contrainte pénale, si le condamné a « satisfait aux mesures, obligations et interdictions qui lui étaient imposées pendant au moins un an, que son reclassement paraît acquis et qu’aucun suivi ne paraît plus nécessaire ».
Cette décision pourra être prise selon deux modalités distinctes, selon que le procureur de la République y est favorable ou opposé. Si le ministère public émet des « réquisitions conformes », le premier alinéa du nouvel article 713-45 prévoit que la décision sera prise par ordonnance motivée du juge de l’application des peines sans débat contradictoire. En revanche, en l’absence d’accord du ministère public, le second alinéa du même article dispose que le juge de l’application des peines aura la faculté de saisir par requête motivée le président du tribunal ou un juge par lui désigné, qui statuera par jugement à la suite d’un débat contradictoire public. En cas de refus opposé à cette première demande, une autre demande ne pourra être présentée qu’une année après cette décision de refus.
Une disposition similaire est prévue à l’article 744 du code de procédure pénale en matière de SME, auquel il peut également être mis fin par anticipation aux mêmes conditions de fond que celles prévues au nouvel article 713-46 pour la contrainte pénale. L’on observera, toutefois, que la décision est prise dans tous les cas par le juge de l’application des peines et par jugement rendu après débat contradictoire public.
Le nouvel article 713-46 du code de procédure pénale prévoit, quant à lui, que le délai d’exécution de la contrainte pénale pourra être suspendu par le juge de l’application des peines en cas d’incarcération du condamné. Cette faculté sera, toutefois, écartée lorsque l’incarcération résultera soit du prononcé d’une peine d’emprisonnement à raison du manquement par le condamné à ses obligations ou interdictions, soit de la mise à exécution, par une juridiction saisie pour une infraction commise pendant l’exécution de la contrainte pénale, de l’emprisonnement encouru en cas de manquement aux obligations ou interdictions de la contrainte pénale.
L’on relèvera que la suspension du délai d’épreuve du SME est également prévue à l’article 132-43 du code pénal, mais qu’elle est de droit (301), alors qu’elle est facultative et décidée par le juge de l’application des peines dans le cadre de la contrainte pénale.
4. La sanction encourue par le condamné en cas de manquement à ses obligations ou interdictions ou en cas de nouvelle infraction
Tant la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale que le jury de la conférence de consensus avaient estimé nécessaire de prévoir une sanction en cas de manquement du condamné à la contrainte pénale à ses obligations ou interdictions (302). L’objectif étant, au travers de la création de cette nouvelle peine, de créer une peine nettement distincte de l’emprisonnement, la sanction du manquement à la contrainte pénale ne saurait consister en la mise à exécution d’une peine d’emprisonnement déjà prononcée par la juridiction, comme c’est le cas dans le SME ou le suivi socio-judiciaire. Pour autant, la contrainte pénale étant une peine alternative à l’emprisonnement (303), l’emprisonnement doit pouvoir, in fine et en tant que dernier recours, venir sanctionner un condamné ne se conformant pas à ses obligations ou interdictions de milieu ouvert ou commettant une nouvelle infraction.
Le nouvel article 713-47 du code de procédure pénale définit la procédure qui permettra de sanctionner les manquements du condamné à la contrainte pénale à ses obligations ou interdictions. Son premier alinéa prévoit, en premier lieu, en cas d’inobservation par la personne condamnée des obligations et interdictions qui lui sont imposées, la possibilité pour le juge de l’application des peines, d’office ou sur réquisitions du procureur de la République, de compléter ces obligations ou interdictions. Sur l’initiative de M. Sergio Coronado, la Commission a complété cet alinéa pour prévoir que le JAP pourrait non seulement compléter les obligations ou interdictions, mais encore les modifier : en effet, la réponse adaptée à une inobservation des obligations ou interdictions ne réside pas nécessairement dans un alourdissement de celles-ci, mais peut consister en leur modification.
Cette décision sera prise selon les mêmes modalités que la décision de fixation initiale des obligations ou interdictions, c’est-à-dire par ordonnance motivée du juge de l’application des peines et sans débat contradictoire, sauf demande contraire du ministère public.
La Commission a adopté un autre amendement de M. Sergio Coronado complétant le premier alinéa de l’article 713-47, afin de prévoir que le JAP « peut également procéder à un rappel aux mesures, obligations et interdictions auxquelles est astreinte la personne condamnée ». À l’appui de cet ajout, l’auteur de l’amendement avait fait valoir, dans son exposé des motifs, qu’il arrive fréquemment dans la pratique que le JAP procède à un recadrage et à un rappel des mesures, obligations et interdictions prononcées contre la personne condamnée. Il a estimé utile de consacrer cette pratique dans la loi, car elle est conforme aux bonnes pratiques en matière de probation et de suivi des personnes condamnées.
Le deuxième alinéa prévoit, dans le cas où « la solution prévue à l’alinéa précédent est insuffisante pour assurer l’effectivité de la peine », la possibilité pour le juge, d’office ou sur réquisitions du procureur de la République, de saisir par requête motivée le président du tribunal de grande instance ou un juge désigné par lui « afin que soit mis à exécution contre le condamné un emprisonnement d’une durée qui ne peut excéder la moitié de la durée de la peine de contrainte pénale prononcée par le tribunal ni le maximum de la peine d’emprisonnement encourue ». Le président du tribunal ou le juge désigné par lui, statuant à la suite d’un débat contradictoire public conformément aux dispositions de l’article 712-6, fixe alors la durée de l’emprisonnement à exécuter dans cette limite. Par exemple, si la personne a été condamnée pour un délit puni de deux ans d’emprisonnement à une peine de trois ans de contrainte pénale, la durée maximale de l’emprisonnement pouvant être prononcée sera de dix-huit mois (c’est-à-dire la moitié de la durée de la contrainte pénale prononcée, qui est ici inférieure à celle de l’emprisonnement encouru) ; si la personne a été condamnée pour un délit puni d’un an d’emprisonnement à une peine de contrainte pénale de trois ans, la durée maximale de l’emprisonnement sera d’un an (c’est-à-dire la durée de la peine d’emprisonnement encourue, qui est ici inférieure à la moitié de la durée de la contrainte pénale prononcée).
Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement soumettant la fixation de la durée de l’emprisonnement aux exigences du principe d’individualisation. Alors que le texte initial du projet de loi prévoyait seulement que cet emprisonnement ne pourrait excéder la moitié de la durée de la peine de contrainte pénale prononcée ni le maximum de la peine d’emprisonnement encourue, le texte adopté par la Commission prévoit que sa durée devra être fixée « en fonction des circonstances et de la gravité du délit pour lequel la contrainte pénale a été prononcée, de la commission ou de l’absence de commission d’une nouvelle infraction depuis ce délit et de la gravité de l’inobservation des mesures, obligations et interdictions ».
Le juge qui prononcera cet emprisonnement aura la possibilité de décider que cet emprisonnement s’exécutera sous le régime de la semi-liberté, du placement à l’extérieur ou de la surveillance électronique (dernière phrase du deuxième alinéa). Cependant, dans le texte initial du projet de loi, cette possibilité d’exécution aménagée de l’emprisonnement faisant suite à un manquement aux obligations et interdictions de la contrainte pénale n’était pas soumise aux seuils d’aménagement prévus par le code pénal et le code de procédure pénale
– actuellement fixés à deux ans ou, pour les récidivistes, un an d’emprisonnement, mais que l’article 7 du projet de loi dans le texte adopté par la Commission fixe à un an dans tous les cas, que la personne soit récidiviste ou non (304). Or, compte tenu de la durée maximale de la contrainte pénale, fixée à cinq ans par le nouvel article 131-4-1 que crée l’article 8 du projet de loi, la durée maximale de l’emprisonnement pouvant être prononcé pour sanctionner le non-respect des obligations ou interdictions est de deux ans et demi. Le projet de loi initial aurait donc permis l’exécution de façon aménagée de peines d’une durée qui excède le quantum jusqu’auquel l’exécution de la peine dans le cadre d’un aménagement de peine est, en principe, possible. Pour remédier à cette difficulté, la Commission a adopté un amendement de votre rapporteur précisant que la peine d’emprisonnement prononcée en violation des obligations et interdictions de la contrainte pénale ne peut être exécutée dans le cadre d’un aménagement de peine que « [l]orsque les conditions prévues à l’article 723-15 sont remplies ».
Dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, le Gouvernement a indiqué que le président du tribunal serait libre de choisir le juge qu’il désignerait pour sanctionner les violations des obligations de la contrainte pénale : « il est laissé à l’entière appréciation du président le soin de choisir le juge délégué, afin de permettre la meilleure application de cette procédure selon la taille et l’organisation des juridictions. Selon les cas, ce juge délégué pourra être un autre juge de l’application des peines, le juge des libertés et de la détention, voire le juge unique du tribunal correctionnel. » (305)
Le troisième alinéa du nouvel article 713-47 du code de procédure pénale permet au juge de l’application des peines, lorsqu’il saisit le président du tribunal ou le juge délégué par lui en vue de prononcer un emprisonnement, « s’il l’estime nécessaire, [d’]ordonner l’incarcération provisoire du condamné ». La décision d’incarcération provisoire est rendue selon la procédure définie à l’article 712-19 du code de procédure pénale, qui permet aujourd’hui au juge de l’application des peines d’ordonner cette mesure en cas d’inobservation des obligations d’un SME, d’un sursis-TIG, d’un suivi socio-judiciaire, d’une surveillance judiciaire ou d’une libération conditionnelle. La décision sera prise par ordonnance rendue après avis du procureur de la République. À défaut de tenue du débat contradictoire devant le président ou le juge par lui désigné dans un délai de quinze jours suivant l’incarcération du condamné– délai identique à celui prévu à l’article 712-19 –, le texte prévoit que le condamné « est remis en liberté s’il n’est pas détenu pour une autre cause ».
Le quatrième et dernier alinéa du nouvel article 713-47 permet au juge de l’application des peines, au cours de l’exécution de la contrainte pénale, de « faire application à plusieurs reprises des dispositions du deuxième alinéa, dès lors que la durée totale des emprisonnements ordonnés ne dépasse pas la moitié de la durée de la peine prononcée par le tribunal ou le maximum de la peine d’emprisonnement encourue ». Cette disposition permettra au juge de l’application des peines, dans le cas où le condamné commettrait plusieurs violations relativement légères de ses obligations ou interdictions, mais néanmoins suffisamment importantes pour appeler une réponse sous la forme d’une incarcération, de sanctionner chacune de ces violations tout en poursuivant le suivi à l’extérieur à l’issue de la période d’incarcération. Toutefois, en cas de prononcé d’un emprisonnement égal à la durée maximale, ou lorsque cette durée maximale est atteinte par suite du prononcé de plusieurs emprisonnements, le texte prévoit que la contrainte pénale prend fin.
Le nouvel article 713-48 du code de procédure pénale prévoit, quant à lui, la possibilité que l’emprisonnement encouru par le condamné à la contrainte pénale en cas de manquement à ses obligations ou interdictions soit également prononcé, en tout ou partie, par une juridiction de jugement qui le condamnerait pour une autre infraction commise pendant la durée de l’exécution de la contrainte pénale.
Parmi les personnes entendues par votre rapporteur, certaines ont estimé qu’il aurait été préférable d’instaurer un délit de violation de la contrainte pénale, de la même façon qu’il existe des délits sanctionnant le non-respect de diverses peines prononcées par les juridictions pénales (306), solution qui avait été celle préconisée par le jury de la conférence de consensus (307). Dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, le Gouvernement indique avoir écarté cette solution en raison de ses « nombreux inconvénients » : le fait qu’elle « ne permet pas (…) au juge de l’application des peines de réagir rapidement en cas de violation manifeste par le condamné de ses obligations, puisqu’elle exige de nouvelles poursuites engagées par le procureur de la République, ce qui n’assure donc pas une efficacité suffisante de la peine », le fait que « le tribunal conna[isse] moins la situation du condamné et son parcours », la faiblesse des sanctions prononcées pour les délits de cette nature existants, « ce qui pourrait dissuader les magistrats de prononcer la contrainte pénale, notamment pour des faits assez graves », et, enfin, la « charge de travail supérieure » qu’elle entraînerait pour les juridictions (308).
La mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale avait, quant à elle, formulé une proposition différente, mais qui aurait également supposé le renvoi devant une juridiction, le non-respect des obligations ou interdictions de la contrainte pénale donnant lieu à une nouvelle saisine du tribunal correctionnel ayant prononcé la contrainte pénale, afin qu’il prononce une nouvelle peine (309). L’étude d’impact accompagnant le projet de loi indique que cette option a été écartée au motif qu’elle « aboutissait toutefois à une confusion dans la peine prononcée – peine de contrainte pénale ou peine d’emprisonnement avec sursis ? – en ne permettant pas de déconnecter la contrainte pénale des peines d’emprisonnement » (310).
D’autres personnes entendues par votre rapporteur ont estimé que la compétence pour sanctionner les manquements à la contrainte pénale aurait pu être attribuée au juge de l’application des peines en charge du suivi du condamné, compétence qu’il exerce déjà en matière de SME ou de sursis-TIG. Elles ont jugé la procédure retenue par le projet de loi excessivement complexe et ont fait valoir qu’elle risquait de conduire à davantage d’incarcérations que si la décision appartenait au juge de l’application des peines qui suit habituellement le condamné.
Dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, le Gouvernement a fait valoir que la constitutionnalité et la conventionalité de la solution qui aurait consisté à confier au juge de l’application des peines la compétence pour décider d’un emprisonnement en cas de violation des obligations de la contrainte pénale lui apparaissaient incertaines : « [s]i cette option permet une réactivité immédiate de l’autorité judiciaire en cas de manquement, elle soulève cependant des difficultés en ce qui concerne l’impartialité objective que le justiciable est en droit d’attendre de la juridiction d’application des peines, puisque le juge aura pu lui-même fixer les principales obligations de la peine, aura constaté leur violation, et se sera auto-saisi afin de sanctionner cette violation, en mettant à exécution un emprisonnement dont la durée n’a pas été expressément déterminée par la juridiction de jugement. » (311)
*
* *
La Commission est saisie de deux amendements identiques, CL111 de M. Georges Fenech et CL314 de M. Éric Ciotti.
M. Georges Fenech. L’amendement CL111 est défendu.
M. Philippe Gosselin. L’article 8 instaure la contrainte pénale et l’article 9 en fixe les modalités ; par cohérence, nous proposons donc sa suppression.
De plus, le renvoi à un décret d’application paraît curieux et les pouvoirs de suppression de la contrainte pénale donnés au JAP ne sont guère compréhensibles.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements.
L’amendement CL124 de M. Sergio Coronado est retiré.
La Commission adopte ensuite l’amendement de cohérence CL24 du rapporteur.
Puis elle en vient à l’amendement CL315 de M. Éric Ciotti.
M. Philippe Gosselin. Compte tenu de l’importance de l’évaluation réalisée par le SPIP, il importe de tenir le procureur de la République informé des conclusions.
M. le rapporteur. Avis défavorable : le procureur de la République a déjà accès au dossier quand il le souhaite.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement de précision CL215 du rapporteur.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL257 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à rétablir du contradictoire dans la décision sur les obligations et interdictions applicables aux détenus. Pour permettre un respect du droit des justiciables, un strict respect du droit et la meilleure individualisation des obligations, une réelle décision, fondée sur un débat contradictoire, me paraît indispensable. L’opposition a d’ailleurs déposé un amendement similaire.
M. le rapporteur. Avis défavorable : il s’agit de fixer les modalités d’une peine, et l’amendement alourdirait considérablement le fonctionnement. Le JAP pourra tenir compte des éventuelles objections pratiques puisqu’il en sera informé par le SPIP.
L’amendement est retiré.
La Commission adopte ensuite l’amendement de cohérence CL25 rectifié du rapporteur.
Puis elle en vient à l’amendement CL379 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à préciser que le travail d’intérêt général (TIG) ne peut être prononcé qu’avec l’accord du condamné, conformément aux dispositions de l’article 131-8 du code pénal, qui impose au juge de statuer en la matière par un jugement contradictoire.
Il serait en effet contraire à la convention de 1930 de l’Organisation internationale du travail relative au travail forcé d’imposer un travail d’intérêt général en l’absence d’accord de la personne condamnée.
M. le rapporteur. Je suis favorable sur le principe, mais préfère la rédaction de l’amendement CL380.
M. Sergio Coronado. Je retire donc l’amendement CL379, pour me replier sur le CL380.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Pour les travaux d’intérêt général, l’accord de la personne condamnée est déjà requis. J’ai donc un doute sur l’utilité de l’amendement.
M. le rapporteur. L’accord est requis lorsque le TIG est prononcé à l’audience – aux termes de l’article 131-8 du code pénal –, mais pas lorsqu’il est décidé par le juge de l’application des peines. La précision est donc nécessaire pour éviter que le TIG ne soit assimilé à du travail forcé.
L’amendement CL379 est retiré.
La Commission adopte l’amendement CL380 de M. Sergio Coronado.
Puis elle examine l’amendement CL191 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à permettre au juge de prononcer une ou plusieurs des mesures d’aide prévues à l’article 132-46 du code pénal.
La contrainte pénale doit être l’occasion de prononcer un certain nombre d’interdictions et d’obligations contre la personne condamnée, mais cette contrainte vise à faciliter sa sortie de la délinquance. Dans certains cas, des mesures d’aide peuvent être indispensables pour atteindre cet objectif.
M. le rapporteur. Cet amendement est satisfait par l’adoption de l’amendement CL25 ; je vous invite donc à le retirer.
L’amendement est retiré.
La Commission passe à l’amendement CL316 de M. Éric Ciotti.
M. Philippe Gosselin. On parle beaucoup des droits de la défense. C’est normal mais, en l’occurrence, l’amendement concerne les droits des victimes.
L’article 9 prévoit un examen régulier de la situation de la personne, afin de permettre au JAP de réévaluer les obligations afférentes à la probation. Je propose que la victime puisse être informée des éventuelles modifications à ce sujet.
M. le rapporteur. Avis défavorable à l’amendement tel qu’il est rédigé. Si l’amendement précisait que la victime doit être avisée de la fin de la contrainte pénale lorsque figure une interdiction de la rencontrer, je pourrais y être favorable.
M. Philippe Gosselin. Je retire donc l’amendement, pour en proposer une nouvelle version lors de l’examen en séance.
L’amendement est retiré.
La Commission examine l’amendement CL26 du rapporteur.
M. le rapporteur. De façon assez curieuse, le texte prévoit un délai d’appel de dix jours pour les ordonnances, alors qu’il n’est que de vingt-quatre heures dans les dispositions actuellement en vigueur – le délai de dix jours s’appliquant à l’appel des jugements. Dans un souci de cohérence, je propose d’aligner le texte sur ce délai.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, les amendements identiques CL144 de M. Sergio Coronado et CL201 de M. Alain Tourret tombent.
La Commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL27 du rapporteur.
Puis elle passe à l’amendement CL317 de M. Éric Ciotti.
M. Philippe Gosselin. Nous souhaitons que la réévaluation de la situation de la personne condamnée puisse être demandée par le procureur de la République.
M. le rapporteur. Le texte permet déjà au procureur de la République de demander une réévaluation au JAP. Avis défavorable.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL217 du rapporteur.
L’amendement CL258 de M. Sergio Coronado est retiré.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL222 du rapporteur.
Puis, suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL185 de M. Philippe Goujon.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL202 de M. Alain Tourret.
M. Alain Tourret. C’est au condamné et au juge de l’application des peines qu’il revient de saisir le tribunal.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL203 de M. Alain Tourret.
M. Alain Tourret. Il n’y a aucune raison de limiter à une fois par an la possibilité de saisir le tribunal d’une requête.
M. le rapporteur. Avis défavorable : avec cet amendement, le JAP risquerait d’être harcelé de demandes.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement CL29 du rapporteur, tendant à corriger une erreur de référence.
Elle passe ensuite à l’amendement CL319 de M. Éric Ciotti.
M. Philippe Gosselin. Cet amendement de repli vise à octroyer des pouvoirs supplémentaires au procureur de la République afin de renforcer l’intensité du suivi et de compléter les obligations ou interdictions auxquelles le condamné est astreint.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CL182 de M. Sergio Coronado et CL234 de Mme Colette Capdevielle.
M. Paul Molac. L’amendement CL182 vise à donner plus de souplesse au juge dans l’évolution de la contrainte pénale. Il peut arriver que l’inobservation des mesures prononcées soit due à une obligation ou à une interdiction initiale inadaptée. Dès lors, ne laisser au juge que la possibilité de « compléter » les obligations ou interdictions peut aboutir à une impasse ; aussi l’amendement prévoit-il de lui laisser également la possibilité de les « modifier ».
M. le rapporteur. Avis favorable, ainsi qu’à l’amendement CL234 sur le fond ; mais je préfère la rédaction du CL182.
Mme Colette Capdevielle. Je retire mon amendement CL234, pour me rallier au CL182.
L’amendement CL234 est retiré.
La Commission adopte l’amendement CL182.
Puis elle en vient à l’amendement CL146 de M. Sergio Coronado.
M. Paul Molac. Il arrive fréquemment, dans la pratique, que le juge procède à un recadrage et à un rappel des mesures, obligations et interdictions prononcées contre la personne condamnée. Cela est conforme aux bonnes pratiques en matière de probation et de suivi des personnes condamnées, et peut s’avérer d’une réelle efficacité.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL259 de M. Sergio Coronado.
M. Paul Molac. Cet amendement permettrait au juge de statuer, d’office ou sur réquisitions du procureur de la République, à la suite d’un débat contradictoire public, sur la révocation de la contrainte pénale.
Nous retirons néanmoins l’amendement, pour le revoir d’ici à l’examen en séance.
L’amendement est retiré.
La Commission est saisie de l’amendement CL186 de M. Philippe Goujon.
M. Philippe Gosselin. Cet amendement de repli tend à augmenter, aux alinéas 18 et 20, la durée d’emprisonnement en cas d’inobservation de la contrainte pénale.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette ensuite l’amendement CL247 de M. Éric Ciotti.
Elle passe à l’amendement CL32 rectifié du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement est de nature à apaiser les craintes de M. Fenech quant à l’inconstitutionnalité du texte. Dans certains cas, la durée de la contrainte, fixée en fonction de la personnalité de l’intéressé, pourrait en effet s’avérer très longue au regard de la peine prononcée.
Une personne très désinsérée qui commettrait un vol à l’étalage risque normalement une peine d’emprisonnement de deux mois au maximum ; mais, si elle est par exemple dans un état de dépendance alcoolique, la contrainte pénale pourrait être de deux ou trois ans ; or la moitié d’une telle peine représenterait tout de même dix-huit mois, ce qui serait trop lourd au regard des faits. L’amendement tend donc à laisser des moyens d’appréciation au juge, sachant que le cas inverse peut aussi se présenter : un délit grave peut être sanctionné par une contrainte courte si la personnalité de l’auteur laisse espérer sa réinsertion.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL320 de M. Éric Ciotti.
M. Philippe Gosselin. Il s’agit d’éviter des remises en liberté trop rapides. Le texte prévoit la tenue d’un débat contradictoire devant le juge ou le président dans un délai de quinze jours, ce qui est très court au vu des moyens de la justice. Nous souhaitons donc porter ce délai à trente et un jours.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL218 du rapporteur.
Elle se saisit ensuite de l’amendement CL321 de M. Éric Ciotti.
M. Philippe Gosselin. Il convient de préciser les éléments fondamentaux dans la partie législative du texte, et non de les renvoyer à un décret, sur lequel nous n’avons, par définition, pas de prise.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement de précision CL219 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 9 modifié.
Article 10
(art. 20-4 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)
Exclusion de la contrainte pénale pour les mineurs
L’article 10 a pour objet d’exclure la possibilité de condamner un mineur à la peine de contrainte pénale.
L’article 20-4 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante définit une liste de peines dont le prononcé est exclu pour les mineurs : « [l]a peine d’interdiction du territoire français et les peines de jour-amende, d’interdiction des droits civiques, civils et de famille, d’interdiction d’exercer une fonction publique ou une activité professionnelle ou sociale, d’interdiction de séjour, de fermeture d’établissement, d’exclusion des marchés publics et d’affichage ou de diffusion de la condamnation ». Pour ces différentes peines, l’exclusion de ces peines pour les mineurs est justifiée par le principe de spécialité de la justice des mineurs, reconnu comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002 sur la loi d’orientation et de programmation pour la justice. Ce principe, s’il « ne consacre pas de règle selon laquelle les mesures contraignantes ou les sanctions devraient toujours être évitées au profit de mesures purement éducatives », impose au législateur de respecter « l’atténuation de la responsabilité pénale des mineurs en fonction de l’âge, comme la nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité, prononcées par une juridiction spécialisée ou selon des procédures appropriées » (312). L’application de ces peines aurait, pour des mineurs, des conséquences trop lourdes en termes d’insertion future pour qu’il puisse être envisageable que des mineurs les encourent.
Le présent article modifie l’article 20-4 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 pour compléter la liste des peines dont le prononcé est exclu pour les mineurs par la contrainte pénale. Ici, toutefois, ce sont davantage les caractéristiques de la contrainte pénale – que le Gouvernement envisage, selon l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, pour les faits qui « s’inscrivent dans un contexte de lourde problématique » – qui l’ont conduit à écarter la contrainte pénale pour les mineurs : « [c]ompte-tenu de [ses] caractéristiques, il a été jugé préférable d’exclure la peine de contrainte pénale du champ des réponses pénales applicables aux mineurs, déjà suffisamment diversifiées. C’est ainsi que les professionnels de la [protection judiciaire de la jeunesse], après avoir effectué une évaluation approfondie de la situation particulière du mineur, doivent mobiliser les ressources du jeune, de sa famille et de son environnement afin de prendre en compte l’acte commis dans un objectif éducatif. » (313)
En outre, lors de son audition par votre rapporteur, Mme Catherine Sultan, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse, a indiqué qu’une réécriture de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945, qui comprendrait une rationalisation et une simplification des mesures et peines encourues par les mineurs, était en cours de préparation, et que, dès lors, il ne serait pas opportun d’ajouter une nouvelle peine à l’éventail déjà large des mesures et peines pouvant être prononcées pour les mineurs.
*
* *
La Commission est saisie d’un amendement, CL481 de M. Jean-Frédéric Poisson.
M. Jean-Frédéric Poisson. Je souhaite supprimer cet article, qui ajoute la contrainte pénale à la liste des exemptions prévues, pour les mineurs, dans l’ordonnance de 1945.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
L’amendement CL125 de M. Sergio Coronado est retiré.
La Commission adopte l’article 10 sans modification.
TITRE II
DISPOSITIONS VISANT À PRÉCISER LE RÉGIME
DE L’EXÉCUTION DES PEINES ET À RENFORCER LE SUIVI
ET LE CONTRÔLE DES PERSONNES CONDAMNÉES
Chapitre Ier
Principes régissant la mise en œuvre des peines
Article 11
(art. 707 et 707-5 [nouveau] du code de procédure pénale ;
art. 1er de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire)
Définition des principes régissant l’exécution des peines
Le présent article modifie l’article 707 du code de procédure pénale afin d’y consacrer l’ensemble des principes ayant vocation à régir l’exécution des peines prononcées par les juridictions pénales. Il est l’équivalent, pour l’exécution des peines, de l’article préliminaire du code de procédure pénale, qui définit les principes directeurs du procès pénal.
1. L’article 707 du code de procédure pénale dans sa rédaction issue de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 (314)
Issu de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, l’article 707 du code de procédure pénale, lequel constitue le premier article du titre Ier du livre V du code de procédure pénale consacré à l’exécution des sanctions pénales, définit les principes généraux de l’exécution des peines.
Dans sa rédaction actuelle, le premier alinéa de l’article 707 du code de procédure pénale pose un principe d’effectivité et de célérité dans l’exécution des peines, disposant à cet effet que « sur décision ou sous le contrôle des autorités judiciaires, les peines prononcées par les juridictions pénales sont, sauf circonstances insurmontables, mises à exécution de façon effective et dans les meilleurs délais ». Faisant application de ce principe, le budget de la mission « Justice » se voit assigner pour objectif d’améliorer l’exécution des décisions pénales. Comme le précise le projet annuel de performances du programme n° 166 « Justice judiciaire », figurant en annexe de la loi de finances initiale pour 2014 (315), cet objectif est mesuré au moyen de deux indicateurs de performance, que sont respectivement les taux et les délais d’exécution des peines prononcées par les juridictions (316).
Le deuxième alinéa de cet article 707 du code de procédure pénale consacre le double principe d’insertion et réinsertion des condamnés ainsi que de prévention de la récidive, rappelant à cette fin que « l’exécution des peines favorise, dans le respect des intérêts de la société et des droits des victimes, l’insertion ou la réinsertion des condamnés ainsi que la prévention de la récidive ». Ces deux principes directeurs ont très clairement inspiré la circulaire de politique pénale du 19 septembre 2012 (317), dans laquelle la garde des Sceaux souligne la nécessité « de privilégier les peines qui permettent de prononcer une sanction compréhensible par tous, préservant l’intérêt des victimes, et les mieux à même de prévenir le risque de récidive et de favoriser la réinsertion de la personne condamnée ».
Réécrit par la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 (318), le troisième alinéa de l’article 707 du code de procédure pénale érige, pour sa part, en principe la nécessité de l’aménagement de l’exécution des peines, précisant ainsi que « les peines sont aménagées avant leur mise à exécution ou en cours d’exécution si la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale du condamné ou leur évolution le permettent » et que « l’individualisation des peines doit, à chaque fois que cela est possible, permettre le retour progressif du condamné à la liberté et éviter une remise en liberté sans aucune forme de suivi judiciaire ».
Prise pour garantir une bonne application de la loi pénitentiaire, la circulaire du 1er décembre 2009 (319) a rappelé que cette disposition avait pour objectif de poser « avec plus de force le principe selon lequel les peines sont aménagées lorsque la personnalité ou la situation du condamné le permettent ». Afin de donner tout son sens à ce principe, priorité a été donnée, par la circulaire de politique pénale du 19 septembre 2012, à l’aménagement des peines d’emprisonnement à tous les stades de la procédure pénale – lors de l’audience, après le prononcé de la condamnation et lors de sa mise à exécution.
Par ailleurs, la loi pénitentiaire précitée du 24 novembre 2009 a complété l’article 707 du code de procédure pénale par un quatrième et dernier alinéa, lequel dispose qu’« en cas de délivrance d’un mandat de dépôt ou d’arrêt, les peines privatives de liberté peuvent être immédiatement aménagées, dans les conditions prévues par le présent code, sans attendre que la condamnation soit exécutoire conformément au présent article, sous réserve du droit d’appel suspensif du ministère public prévu par l’article 712-14 ».
Comme le précise la circulaire précitée du 1er décembre 2009, cette disposition permet au juge de l’application des peines « de prendre une telle décision dès les premiers jours suivants la condamnation, sans attendre l’expiration du délai [d’appel] de dix jours. L’hypothèse visée est celle d’un élément nouveau, ignoré de la juridiction de jugement ou non attesté devant cette dernière – par exemple l’existence d’un contrat de travail ». Ainsi, le juge de l’application des peines peut décider d’un aménagement de peine, sans attendre que la décision soit définitive. L’objectif de cette faculté reconnue au juge de l’application des peines est d’éviter le choc d’une incarcération pour dix jours
– correspondant au délai d’appel – qui peut avoir des conséquences très lourdes sur l’insertion du condamné – perte d’emploi, perte de la garde d’un enfant, etc. Le cas peut notamment se produire lorsqu’un mandat de dépôt est décerné à l’audience en comparution immédiate, le juge n’ayant pu obtenir à temps les éléments d’information permettant un aménagement ab initio.
Ces grands principes directeurs de l’exécution des peines, tels qu’ils sont énoncés à l’article 707 du code de procédure pénale, ont été complétés par les dispositions de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, dont l’article 1er, lui-même inséré dans un titre préliminaire intitulé « Du sens de la peine de privation de liberté », définit ce que doivent être les finalités de la peine de privation de liberté (320). Il dispose, à cette fin, que « le régime d’exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer l’insertion ou la réinsertion de la personne détenue afin de lui permettre de mener une vie responsable et de prévenir la commission de nouvelles infractions ».
S’il reprend les principaux éléments figurant à l’actuel article 707 du code de procédure pénale, la définition du sens de la peine privative de liberté à l’article 1er de la loi pénitentiaire a une portée plus limitée : alors que les principes consacrés par l’article 707 visent l’exécution de toutes les peines prévues par le code pénal, qu’elles soient ou non privatives ou restrictives de liberté, l’article 1er de la loi pénitentiaire s’adresse uniquement aux personnes détenues et aux peines dont l’exécution est assurée par le service public pénitentiaire.
Ainsi, en l’état actuel, les principes directeurs de l’exécution des peines sont relativement épars, figurant tant à l’article 707 du code de procédure pénale qu’à l’article 1er de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, suivant qu’il s’agisse ou non d’une peine privative de liberté.
Parce que les principes généraux devant présider à l’exécution de la peine et à la protection des droits des victimes revêtent une dimension symbolique particulièrement forte, le I du présent article réécrit intégralement l’article 707 du code de procédure pénale, afin de les affirmer plus clairement. Comme le rappelle l’étude d’impact qui accompagne le présent projet de loi, « cette disposition se justifie par la volonté du législateur d’affirmer sans ambiguïté le sens qu’il entend donner à la politique suivie en matière d’application et d’exécution des peines et de rassembler l’ensemble des principes généraux en une seule disposition » (321).
Sont ainsi successivement énoncés et précisés, dans ce nouvel article 707, les principes d’effectivité et de célérité au fondement de l’exécution de toute peine (I), le principe de respect des droits de la victime au cours de l’exécution de la peine (II), les finalités des régimes d’exécution des peines (III), et le principe du retour progressif à la liberté (IV).
Le I de l’article 707 du code de procédure pénale reprend, sans le modifier ni sur le fond ni sur la forme, l’actuel premier alinéa de ce même article, lequel pose le principe d’une mise à exécution de la peine « de façon effective et dans les meilleurs délais » (cf. supra). C’est d’ailleurs sur l’initiative de votre Commission et de l’un de ses membres, M. Jean-Luc Warsmann, que cette double exigence d’effectivité et de célérité dans l’exécution des peines a été introduite dans notre code de procédure pénale, à la faveur de l’examen et de l’adoption de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (322).
Dans la rédaction initiale du projet de loi, le II de l’article 707 du code de procédure pénale énumérait les principes régissant les droits reconnus à la victime au cours de l’exécution de la peine et ce, autour de trois axes principaux : le droit à obtenir réparation de son préjudice, le droit à être informée si elle le souhaite, le droit à ce que sa tranquillité et sa sûreté soient prises en compte.
Sur l’initiative de votre rapporteur, votre Commission a souhaité clarifier la présentation de ces principes. En effet, les droits de la victime figuraient initialement avant l’objectif d’insertion ou de réinsertion du condamné – objectif consacré au III de l’article 707 du code de procédure pénale (voir infra), ce qui aurait pu être interprété, de manière inappropriée, comme un glissement vers une « justice privée », où les droits de la victime primeraient sur l’intérêt de la société.
Tout en veillant au renforcement des droits de la victime au cours de l’exécution de la peine, votre Commission a fait le choix de déplacer et de faire figurer ces droits, dans un souci de cohérence et de lisibilité, après l’objectif d’insertion et de réinsertion de la personne condamnée dans un nouveau V. Il est, en effet, de l’intérêt de la société tout entière que la personne condamnée puisse s’insérer ou de réinsérer dans le corps social.
Actuellement, les droits des victimes dans le cadre de la mise en œuvre de la peine font l’objet de dispositions éparses au sein du code de procédure pénale, sans que son article 707 ne leur donne pour autant un fondement unique et ne les consacre expressément. En effet, à ce jour, seul est précisé que l’exécution de la peine doit favoriser tant l’insertion et la réinsertion des condamnés que la prévention de la récidive « dans le respect des droits des victimes », droit dont les grands principes ne sont pour autant pas définis.
La place de la victime dans l’exécution de la peine
Comme le précise l’étude d’impact qui accompagne le présent projet de loi, « il n’existe pas de définition précise et synthétique, dans notre ordre juridique, de la place de la victime (…) dans l’exécution de la peine » (323).
Alors que l’article préliminaire du code de procédure pénale énonce que « l’autorité judiciaire veille à l’information et à la garantie des droits des victimes au cours de toute procédure pénale », le deuxième alinéa de l’article 707 de ce code précise que « l’exécution des peines favorise, dans le respect des intérêts de la société et des droits des victimes, l’insertion ou la réinsertion des condamnés ainsi que la prévention de la récidive ».
Si ces deux articles ne définissent pas le contenu des droits reconnus à la victime au cours de l’exécution de la peine, plusieurs dispositions du code de procédure pénale organisent son information, sa participation à la procédure de l’application des peines et l’indemnisation de son préjudice.
Ainsi, le législateur a posé le principe selon lequel les juridictions de l’application des peines prennent en considération les intérêts de la victime ou de la partie civile préalablement à toute décision entraînant la cessation temporaire ou définitive de l’incarcération d’une personne condamnée à une peine privative de liberté avant la date d’échéance de cette peine au regard des conséquences pour celle-ci de cette décision.
Dans cette perspective, l’article 712-16-1 du code de procédure pénale offre aux juridictions de l’application des peines la faculté de procéder à toutes investigations utiles sur les conséquences des mesures d’individualisation de la peine au regard de la situation de la victime, dont les observations écrites peuvent être recueillies, dans un délai de quinze jours, avant toute décision d’aménagement.
L’article 712-16-2 du code de procédure pénale consacre le principe de l’interdiction d’entrer en relation avec la victime : s’il existe un risque de rencontre entre le condamné et la victime ou partie civile et qu’elle doit être évitée, les juridictions de l’application des peines assortissent toute décision d’individualisation d’une interdiction d’entrer en relation avec la victime ou la partie civile et, le cas échéant, de paraître à proximité de son domicile et de son lieu de travail. La juridiction adresse à la victime, ainsi qu’à son avocat si elle est partie civile, un avis l’informant de cette interdiction et des conséquences potentielles de sa violation par le condamné.
Si la personne a été condamnée pour une infraction visée à l’article 706-47 du code de procédure pénale (324), cette interdiction est obligatoire, sauf décision contraire motivée, et la victime, si elle en forme expressément la demande, est informée de la date de libération de la personne condamnée, lorsque celle-ci intervient à la date d’échéance de la peine.
Des dispositions similaires sont également prévues pour le sursis avec mise à l’épreuve. L’article 745 du code de procédure pénale prévoit, à cet effet, que la victime peut être informée de la date de fin de la mise à l’épreuve de la personne condamnée à une peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve, comportant notamment une interdiction de paraître en certains lieux et d’entrer en relation avec la victime.
L’article 712-16-3 du code de procédure pénale reconnaît aux services de police et de gendarmerie la possibilité d’appréhender, d’office ou sur instruction du juge de l’application des peines ou, en cas d’urgence, du procureur de la République, toute personne placée sous le contrôle du juge de l’application des peines ayant manqué aux obligations qui lui incombent et notamment à son interdiction d’entrer en relation avec certaines personnes, dont la victime, ou de paraître en un lieu, une catégorie de lieux ou une zone spécialement désignés. La personne peut dès lors être retenue pour une durée ne pouvant excéder vingt-quatre heures dans un local de police ou de gendarmerie. À l’issue de la rétention, elle peut se voir remettre une convocation à paraître devant le juge de l’application des peines, lequel peut également ordonner que la personne soit conduite devant lui en vue d’une incarcération provisoire.
Par ailleurs, les juridictions de l’application des peines ont la faculté d’assortir les mesures d’aménagement de peine – semi-liberté, placement à l’extérieur, placement sous surveillance électronique, libération conditionnelle – et de sûreté – suivi socio-judiciaire, surveillance judiciaire, surveillance de sûreté – des obligations prévues par l’article 132-45 du code de procédure pénale. Nombre d’entre elles visent à protéger les intérêts de la victime, comme l’obligation de l’indemniser ou l’interdiction d’entre en contact avec elle. À tout moment, la victime peut aviser le magistrat des violations par le condamné des obligations la concernant.
L’article 721-2 du code de procédure pénale permet, en outre, au juge de l’application des peines de soumettre le condamné ayant bénéficié d’un crédit de réduction de peine ou d’une réduction supplémentaire de peine soit à l’interdiction de rencontrer, soit à l’obligation d’indemniser la partie civile après sa libération. En cas d’inobservation de ces mesures, le condamné peut se voir retirer ses réductions de peines conditionnelles et être réincarcéré.
La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a reconnu de nouveaux droits à la victime devant les juridictions de l’application des peines. Ainsi, s’il en fait la demande, l’avocat de la partie civile peut faire valoir ses observations, en débat contradictoire, devant ces juridictions :
— pour les demandes de libération conditionnelle concernant des personnes condamnées à une peine d’emprisonnement égale ou supérieure à cinq ans ou à une peine de réclusion criminelle (article 730 du code de procédure pénale) ;
— pour les demandes de relèvement de la période de sûreté ou de suspension de peine pour raison médicale qui relèvent de la compétence du tribunal de l’application des peines (article D. 49-74 du code de procédure pénale).
Enfin, l’appel des décisions rendues par le tribunal de l’application des peines en matière de libération conditionnelle, de relèvement de la période de sûreté et de suspension de peine est porté devant la chambre de l’application des peines, dont la formation est élargie à un représentant d’une association de réinsertion des détenus et à un représentant d’une association d’aide aux victimes, qui prend donc ainsi une part active aux décisions les plus graves rendues par ces juridictions (articles 712-13 et 712-7 du code de procédure pénale).
Alors que les dispositions reconnaissant les droits de la victime dans le cadre de l’exécution de la peine sont aujourd’hui éparses, le V de l’article 707 du code de procédure pénale, tel que réécrit par le présent article sur l’initiative de votre rapporteur, entend les renforcer en leur donnant un fondement unique. Ainsi, la victime se voit reconnaître le droit :
— de saisir l’autorité judiciaire de toutes atteintes à ses intérêts ;
— d’obtenir la réparation de son préjudice, par l’indemnisation de celui-ci ou par tout autre moyen adapté ;
— d’être informée, si elle le souhaite, de la fin de l’exécution d’une peine privative de liberté dans les cas et conditions prévues par le présent code ;
— à ce que soit prise en compte, s’il y a lieu, la nécessité de garantir sa tranquillité et sa sûreté.
Ainsi rappelés et consacrés, ces principes devant présider à la protection des droits de la victime renforcent la portée des dispositions du code de procédure pénale, qui permettent actuellement à la victime de faire respecter ses intérêts au stade de l’exécution de la peine, intérêts dont l’autorité judiciaire veille à la mise en œuvre (voir encadré supra).
De manière plus novatrice encore, le V du nouvel article 707 du code de procédure pénale, en reconnaissant à la victime le droit « d’obtenir la réparation de son préjudice, par l’indemnisation de celui-ci ou par tout autre moyen adapté » ouvre la voie à un développement plus large de la justice dite « réparatrice ». Comme l’a indiqué le rapport de la conférence de consensus pour une nouvelle politique publique de prévention de la récidive, la création de la nouvelle peine de contrainte pénale doit être l’occasion « d’explorer les pistes ouvertes par la justice réparatrice. En effet, celle-ci amène à une considération plus affirmée de la victime. Mais elle vise aussi à assurer la resocialisation de l’auteur de l’infraction et le rétablissement de la paix sociale. L’objectif de la justice réparatrice est d’accompagner la restauration la plus complète possible de tous ceux qui ont été touchés par l’infraction » (325).
Il convient, à cet égard, de rappeler que la directive européenne du 25 octobre 2012 (326) sur les droits des victimes fait référence, à son considérant n° 46, à la nécessité de développer cette justice, soulignant combien « les services de justice réparatrice, tels que la médiation entre la victime et l’auteur de l’infraction, la conférence en groupe familial et les cercles de détermination de la peine, peuvent être très profitables à la victime mais nécessitent la mise en place de garanties pour éviter qu’elle ne subisse une victimisation secondaire et répétée, des intimidations et des représailles ».
Le V de l’article 707 du code de procédure pénale renforce également les droits de la victime, en lui reconnaissant le droit, au cours de l’exécution de la peine, « à ce que soit, s’il y a lieu, prise en compte la nécessité de garantir sa tranquillité et sa sûreté ». En revanche, comme votre rapporteur l’a indiqué (327), la victime ne saurait – sauf à reconnaître à la peine une fonction vindicative – avoir d’intérêts s’agissant du prononcé de la peine, comme le laissent entendre de façon inappropriée les actuels articles 132-24 du code pénal et 1er de la loi pénitentiaire. Si la victime n’a pas d’intérêts au prononcé d’une peine, elle a en revanche des droits – en particulier, celui à ce que sa tranquillité et sa sûreté soient garanties au cours de l’exécution de la peine. Comme le précise à bon droit l’étude d’impact, « si la victime est ainsi introduite dans le processus d’exécution des peines, il ne s’agit plus pour elle de demander le prix de la faute, mais d’être prise en compte dans le processus d’individualisation, pour que soit assuré le respect de ses droits » (328).
Pour sa part, le premier alinéa du III de l’article 707 du code de procédure pénale précisait, dans sa rédaction initiale, que le régime d’exécution des peines privatives et restrictives de liberté a pour finalité de préparer l’insertion ou la réinsertion du condamné, afin de lui permettre de mener une vie responsable, respectueuse des règles de la société et d’éviter la commission de nouvelles infractions.
La Commission a adopté, sur l’initiative respective de M. Alain Tourret et de votre rapporteur, deux amendements visant à préciser cette rédaction et à souligner l’obligation positive faite à tout condamné de réintégrer la société. Ainsi, le régime d’exécution des peines doit avoir pour finalité de préparer l’insertion ou la réinsertion de la personne condamnée, afin de lui permettre d’agir en personne responsable et respectueuse non seulement des règles, mais aussi des intérêts de la société.
Cette formulation, telle qu’issue des travaux de la Commission, est plus exacte et plus cohérente que celle de l’article 1er de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 ainsi que celle du deuxième alinéa de l’actuel article 707 du code de procédure pénale et ce, pour trois raisons.
D’une part, la formulation retenue par le premier alinéa du III du nouvel article 707 permet de mieux distinguer les finalités propres au prononcé de la peine (329) et celles relatives à son exécution (330), quand l’article 1er de la loi pénitentiaire tend à les assimiler et les confondre. L’exécution d’une peine privative ou restrictive de liberté doit avant tout viser à l’insertion ou à la réinsertion du condamné et à éviter qu’il ne commette de nouvelles infractions, alors que la dimension de rétribution ne doit être présente qu’au stade du prononcé de la peine, afin que la nature et le niveau de la peine soient adaptés à la gravité de la faute commise.
D’autre part, le premier alinéa du III de l’article 707 du code de procédure pénale, dans sa rédaction issue du présent article, a l’avantage de ne pas placer au même niveau les intérêts de la victime et la protection de la société, contrairement à l’article 1er de la loi pénitentiaire qui sous-entend que la victime aurait, au même titre que la société, un intérêt personnel au prononcé et à l’exécution de la peine. S’il est nécessaire que les droits de la victime soient renforcés lors de l’exécution de la peine – sur le modèle de ce que prévoit le II de l’article 707 du code de procédure pénale (voir supra) –, la victime ne saurait avoir d’intérêts s’agissant du prononcé de la peine, comme le laisse cependant entendre l’article 1er de la loi pénitentiaire.
Enfin, le deuxième alinéa de l’article 707 du code de procédure pénale, dans sa rédaction actuelle, présente les finalités de l’exécution de la peine comme deux ensembles d’objectifs contradictoires, qui s’opposeraient entre eux (331) : d’un côté, le respect des intérêts de la société et des droits de la victime ; de l’autre, la nécessité de favoriser l’insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions. Or, comme le souligne l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, la sanction du condamné et son insertion ou sa réinsertion ne devraient pas être opposés : « œuvrer à la réinsertion n’est pas faire un « cadeau » au condamné mais protéger la société. Ces objectifs sont donc totalement complémentaires. » (332).
Afin de répondre à ces difficultés, le premier alinéa du III de l’article 707 du code de procédure pénale, dans sa rédaction issue du présent article, reprend, en les améliorant, les dispositions aujourd’hui contenues à l’article 1er de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. En conséquence, le II du présent article abroge le titre préliminaire « Du sens de la peine de privation de liberté » de la loi pénitentiaire et son article 1er.
Au-delà du rappel des finalités assignées à l’exécution des peines, le second alinéa du III de l’article 707 du code de procédure pénale, tel que réécrit par le présent article, disposait également, dans sa rédaction initiale, que le régime d’exécution de ces peines doit être « adapté au fur et à mesure de l’exécution de la peine en fonction de l’évolution de la personnalité du condamné, dont la situation fait l’objet d’évaluations régulières ». Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a complété cette disposition. Pour pouvoir individualiser le régime d’exécution de la peine, la juridiction doit, en effet, disposer d’informations non seulement sur la personnalité de l’auteur des faits, mais aussi sur sa situation matérielle, familiale ou sociale. L’amendement de votre rapporteur a ainsi permis de préciser que le régime d’exécution des peines privatives et restrictives de liberté est adapté en fonction non seulement de la personnalité du condamné, mais également de sa situation matérielle, familiale ou sociale.
Dans sa rédaction actuelle, le troisième alinéa de l’article 707 a une portée beaucoup plus limitée : loin de consacrer un principe général d’adaptation progressive du régime d’exécution de la peine restrictive ou privative de liberté, il se contente de rappeler que « les peines sont aménagées avant leur mise à exécution ou en cours d’exécution si la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale du condamné ou leur évolution le permettent », faisant ainsi de des aménagements de peine la modalité d’exécution de droit commun des peines d’emprisonnement.
De manière inédite, le second alinéa du III de l’article 707, dans sa nouvelle formulation, disposera que toute peine restrictive ou privative de liberté – et non uniquement les peines d’emprisonnement – doit voir le régime de son exécution adapter et ajuster en fonction de l’évolution de la personnalité et de la situation matérielle, familiale et sociale du condamné, lesquelles devront faire l’objet d’évaluations régulières, notamment des services pénitentiaires d’insertion et de probation.
En l’état actuel, la notion d’« évaluation » est absente des grands principes directeurs de l’exécution des peines, alors même qu’elle « constitue un élément déterminant de l’efficacité des peines et des modalités de leur mise en œuvre » et qu’elle « conditionne pour partie leur impact en termes de prévention des risques de récidive », en permettant « de mieux adapter les modes d’exécution de la peine aux évolutions de la personne condamnée et de son environnement » (333).
De la même manière, la conférence de consensus sur la prévention de la récidive avait souligné, dans son rapport final, l’importance de procéder à une évaluation fine et régulière des personnes poursuivies et condamnées, estimant que l’évaluation « constitue un élément important pour assurer une plus grande individualisation de la peine » et ainsi « mieux préparer les personnes condamnées en vue de leur réinsertion sociale, à la fois dans le contexte d’une peine de probation ou d’une préparation à leur sortie du milieu carcéral » (334).
Le second alinéa du III de l’article 707 du code de procédure pénale, dans sa rédaction proposée par le projet de loi, entend répondre à cette préoccupation, en affirmant très clairement la nécessité d’une évaluation régulière des personnes condamnées et en érigeant celle-ci en un principe général devant présider à la mise en œuvre des peines restrictives ou privatives de liberté. Prévenir la récidive exige que l’exécution d’une peine soit effectivement adaptée à la personnalité du condamné.
Le IV de l’article 707 du code de procédure pénale, tel que proposé par le présent projet de loi, posera, pour sa part, le principe général du retour progressif à la liberté et indiquera qu’afin d’éviter une remise en liberté sans aucune forme de suivi judiciaire, qui est facteur de récidive, toute personne condamnée incarcérée en exécution d’une peine privative de liberté devra faire l’objet, à chaque fois que cela est possible, d’un retour progressif à la liberté, dans le cadre des mesures existantes, qu’il s’agisse d’un aménagement de peines – semi-liberté, placement à l’extérieur, placement sous surveillance électronique – ou d’une mesure d’individualisation de la peine – libération conditionnelle et libération sous contrainte.
Si ce principe général d’un retour progressif à la liberté figure d’ores et déjà au troisième alinéa de l’actuel article 707 du code de procédure pénale (335), le IV de ce nouvel article 707 entend le réaffirmer, en lui donnant une solennité encore plus forte. Il permet également de mettre en lumière la volonté appuyée du législateur de lutter de manière décisive contre les « sorties sèches » de prison, encore trop nombreuses, qui accroissent le risque de récidive.
À ce jour, moins de 10 % des personnes pouvant prétendre à une libération conditionnelle en bénéficient effectivement. De la même manière, moins d’un détenu sur les cinq pouvant en faire l’objet achève sa peine d’emprisonnement dans le cadre d’une sortie suivie et contrôlée par un aménagement de peine. En définitive, comme le précise l’étude d’impact, « les « sorties sèches » concernent 98 % des personnes condamnées à une peine de moins de six mois, 84 % des personnes condamnées à une peine de six mois à un an et 64 % des personnes condamnées à une peine de un à trois ans » (336).
Afin de lutter contre ces « sorties sèches », l’article 16 du présent projet de loi (337) crée une nouvelle mesure de libération sous contrainte, laquelle garantira effectivement un retour progressif à la liberté et offrira, à cette fin, un suivi renforcé à l’issue de la détention. Prévenir la récidive exige, en effet, que l’exécution de la peine sous le régime du retour progressif à la liberté qu’elle qu’en soit la forme – aménagement de peine, libération conditionnelle, libération sous contrainte – soit privilégiée chaque fois que cela est possible.
Ainsi réécrit par le I du présent article, les I à V du nouvel article 707 du code de procédure pénale donnent un fondement unique et solennel à l’ensemble des principes directeurs de l’exécution des peines. Cette nouvelle rédaction ne reprend toutefois pas le dernier alinéa de l’actuel article 707, qui dispose qu’« en cas de délivrance d’un mandat de dépôt ou d’arrêt, les peines privatives de liberté peuvent être immédiatement aménagées, dans les conditions prévues par le présent code, sans attendre que la condamnation soit exécutoire conformément au présent article, sous réserve du droit d’appel suspensif du ministère public ».
Sans être modifiées sur le fond, ces dispositions sont supprimées par le 3° du I du présent article et transférées, par le I bis de ce dernier, au sein d’un nouvel article 707-5 du code de procédure pénale. Comme cela est aujourd’hui le cas, cet article permettra au juge de l’application des peines de décider d’un aménagement de peine, sans attendre que la décision soit définitive (cf. supra).
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La Commission examine les amendements identiques CL112 de M. Georges Fenech et CL482 de M. Jean-Frédéric Poisson.
M. Georges Fenech. Cet article est une forfaiture qui vise à cacher le véritable marqueur du texte, l’oubli total des victimes. Rien n’est prévu pour améliorer leurs droits, leur accompagnement ou leur information.
Les victimes sont une nouvelle fois les grandes oubliées de Mme la garde des Sceaux. Pourtant, il n’aurait pas été inutile d’utiliser les rapports de Mme Nieson, de M. Kaltenbach et de M. Béchu, ou encore de l’Institut pour la justice, qui ont tous formulé des propositions novatrices. Mais, ce texte étant marqué du sceau de la « théologie de la libération », selon le mot de M. Alain Bauer, rien ne pouvait être prévu pour les victimes. L’article 11, au contraire, insiste sur la nécessité d’anticiper la sortie des personnes condamnées à une peine de prison ferme.
M. le rapporteur. Avis défavorable. L’exposé sommaire ne laisse pas de m’étonner, d’autant que nous allons voter un amendement qui prévoit l’abondement des associations d’aide aux victimes via une contribution additionnelle assise sur les amendes.
D’autre part, une « forfaiture » est un crime commis par des fonctionnaires. Nous n’avons pas commis de crime et nous ne sommes pas fonctionnaires.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Et, sous la monarchie, la forfaiture était la violation du serment féodal…
Mme Nathalie Nieson. J’ai dirigé une mission relative au financement des associations d’aide aux victimes. Beaucoup d’entre elles, au début de la présente législature, étaient désespérées par la façon dont elles avaient été traitées jusqu’alors. Leurs difficultés financières ont d’ailleurs été aggravées par la diminution des crédits qui leur étaient destinés.
L’ancienne majorité n’a cessé d’instrumentaliser les victimes au cours du mandat précédent ; passée dans l’opposition, elle continue de le faire. Vous avez cité des associations, mais en avez oublié d’autres, à commencer par l’INAVEM, l’Institut national d’aide aux victimes et de médiation, qui est une référence. Cela montre toute votre partialité.
M. Jean-Frédéric Poisson. Les dispositions de l’article 707 du code de procédure pénale sont suffisamment fortes du point de vue des principes. Le présent article est donc superfétatoire.
La Commission rejette les amendements.
Puis elle est saisie de l’amendement CL40 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement inverse la présentation des principes qui gouvernent l’exécution des peines en faisant figurer l’objectif de réinsertion avant les droits des victimes. Cet ordre est important, car la peine a d’abord pour but de restaurer l’ordre social troublé par l’infraction. Elle permet ensuite de reconnaître la qualité de victime et de réparer le préjudice causé. La peine et la victime ne peuvent pas être associées.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’amendement CL204 de M. Alain Tourret tombe.
La Commission est saisie de l’amendement CL324 de M. Éric Ciotti.
M. Philippe Gosselin. Cet amendement rappelle le double objectif de sanction et de réinsertion du condamné assigné au régime de l’exécution des peines.
M. le rapporteur. Avis défavorable, car l’amendement tend à rapprocher le prononcé de la peine et l’exécution de celle-ci.
La Commission rejette l’amendement.
La Commission examine l’amendement CL235 de Mme Colette Capdevielle.
Mme Colette Capdevielle. Cet amendement précise que la mention de la réinsertion dans l’article 707 du code procédure pénale renvoie à l’article 130-1 du code pénal.
M. le rapporteur. Je sollicite le retrait de cet amendement, qui apporte une précision superfétatoire.
L’amendement est retiré.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL169 du rapporteur.
La Commission est saisie de l’amendement CL205 de M. Alain Tourret.
M. Alain Tourret. Cet amendement substitue l’expression « agir en personne responsable » à celle de « mener une vie responsable » qui ne sous-tend aucune action positive de la part du condamné. Celui-ci doit être l’acteur de sa propre réinsertion.
M. le rapporteur. Avis favorable, car cet amendement souligne l’obligation positive faite au condamné.
La Commission adopte l’amendement à l’unanimité.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL41 du rapporteur.
Elle examine l’amendement CL325 de M. Éric Ciotti.
M. Jean-Frédéric Poisson. Cet amendement rappelle la portée pédagogique du régime d’exécution des peines à l’égard de l’ensemble des citoyens, y compris ceux qui n’ont pas encore commis d’infraction.
M. le rapporteur. Avis défavorable : la valeur symbolique de la peine réside dans son prononcé, plus que dans son exécution.
La Commission rejette l’amendement.
La Commission est saisie de l’amendement CL147 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement précise que le régime d’exécution des peines doit impérativement respecter les droits des personnes et les règles pénitentiaires européennes. Ce rappel ne semble pas superflu au regard des condamnations régulières de la France par la Cour européenne des droits de l’homme.
M. le rapporteur. Avis défavorable, car la référence aux règles pénitentiaires européennes est dépourvue de valeur contraignante.
La Commission rejette l’amendement.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CL170 du rapporteur.
En conséquence, les amendements CL206 de M. Alain Tourret et CL148 de M. Sergio Coronado tombent.
La Commission est saisie de l’amendement CL167 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement précise la mission du service public dans l’exécution des peines. Il souligne le rôle des juges de l’application des peines, des procureurs de la République et des agents des SPIP et rappelle l’importance de la coordination avec les autres services de l’État, les collectivités territoriales et les associations pour assurer un travail de réinsertion efficace.
M. le rapporteur. Je vous demande de retirer cet amendement qui est satisfait par l’amendement CL173 à venir.
L’amendement est retiré.
La Commission examine l’amendement CL326 de M. Éric Ciotti.
M. Philippe Gosselin. L’amendement propose de réserver le bénéfice de la libération anticipée aux condamnés présentant des garanties de réinsertion.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
La Commission examine les amendements CL208, CL286, CL209 et CL 287 de M. Alain Tourret, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.
M. Alain Tourret. Je tiens particulièrement à l’amendement CL208, que je défends conjointement avec les amendements CL286, CL 209 et CL287. Ils concernent la situation de la femme enceinte et celle de la femme avec enfant emprisonnée qu’évoquent la convention relative aux droits de l’enfant, mais aussi les rapports annuels du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
Le nombre de femmes incarcérées est faible : 3,3 % en janvier 2013. Tous les ans, cinquante enfants de moins de dix-huit mois vivent dans les prisons françaises. Mais une future maman a-t-elle sa place en prison ? Toutes les études démontrent les dommages de l’incarcération pour l’enfant. Peut-on laisser une petite chose innocente devenir une victime supplémentaire ?
Il nous appartient de trouver des solutions alternatives à la prison, qu’il s’agisse du domicile ou d’autres lieux. En tant qu’humaniste, je ne peux pas admettre, au nom de prétendues raisons de sécurité, de cautionner une situation insupportable. J’espère que je serai entendu par mes collègues.
M. le rapporteur. Je suis très embarrassé par votre amendement qui met en lumière une situation incontestablement difficile, à laquelle il ne peut être remédié sans procéder, au préalable, à des investigations.
M. Alain Tourret. On m’a déjà fait cette réponse il y a quinze ans.
M. le rapporteur. La piste d’une modification des conditions de la libération conditionnelle parentale mérite d’être étudiée. Actuellement, celle-ci peut être octroyée, sans condition de délai, à toute personne élevant un enfant de moins de dix ans et qui a été condamnée à une peine inférieure à quatre ans, sauf dans les cas de crimes ou délits sur mineur et de récidive légale. On est inévitablement confronté au cas des mères infanticides, ce que l’amendement CL286 prend en compte.
Il convient également de s’interroger sur une possible exploitation par les réseaux de criminalité organisée des femmes enceintes, notamment pour le transport de stupéfiants.
Il nous faut en outre expertiser les solutions alternatives à l’emprisonnement. L’assignation à résidence sous surveillance électronique est-elle satisfaisante ? Ne causerait-on pas un mal plus grand en confinant l’enfant au domicile de sa mère sans possibilité de sortie alors que la prison lui permet de le faire ?
Dernière difficulté : les femmes qui accouchent en détention peuvent conserver leur enfant auprès d’elle après la naissance pendant dix-huit mois, auxquels peuvent s’ajouter six mois supplémentaires. Avec l’amendement, dès lors que l’accouchement n’a plus lieu en situation de détention, plus aucun enfant ne pourra rester en prison avec sa mère.
Il est difficile de savoir quelle solution adopter sans craindre de proposer des remèdes pires que le mal – la séparation de la mère et de l’enfant dès l’accouchement ou le développement d’activités criminelles impliquant des femmes enceintes.
J’ai bien conscience de me faire « l’avocat du diable », mais des évaluations complémentaires s’imposent.
M. Philippe Gosselin. Tout en saluant l’humanisme dont fait preuve M. Tourret, je partage l’embarras du rapporteur.
Nous sommes confrontés à des situations humaines très délicates. Mais il faut bien peser les conséquences de la proposition qui nous est faite et mesurer les risques de détournement. Je partage entièrement les interrogations exprimées par le rapporteur.
M. Jean-Frédéric Poisson. Je remercie M. Tourret de poser cette question. Le sujet est grave et difficile. En excluant les femmes ayant commis des crimes ou délits contre les enfants, son amendement propose une rédaction conforme aux limites actuelles du droit. Mais sommes-nous capables d’adopter un principe en la matière, même s’il est assorti d’exceptions ? Le système pénitentiaire est-il capable d’accueillir des femmes dans des conditions compatibles avec la grossesse ou la maternité ? Il est, en l’état, difficile de répondre à ces questions. Sur ce point, une fois n’est pas coutume, je rejoins le rapporteur.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Vous aurez noté que le Contrôleur des lieux de privation de liberté, dont nous connaissons à la fois la force de conviction et la prudence, ne formule pas de recommandations tant le sujet est sensible et complexe. Il suggère des études et évoque la possibilité d’une suspension de la peine.
M. Alain Tourret. Je souhaite entendre l’avis de la garde des Sceaux. En 1998, on m’avait promis des études : je les attends toujours. Alors que la loi italienne interdit l’emprisonnement des mères d’enfants de moins de quatre ans, la loi du 15 juin 2000 a seulement autorisé une libération conditionnelle pour les parents.
Pour la femme enceinte, comme le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, je plaide pour une suspension de la peine, car l’emprisonnement attente aux conditions de vie de l’enfant à naître. D’autre part, on ne peut accepter qu’une mère soit emprisonnée avec son bébé : je le répète, toutes les études ont démontré que cela avait de graves incidences sur la vie de l’enfant. La prison doit être proscrite pour la mère du troisième mois de grossesse jusqu’aux dix-huit mois de l’enfant. Si vous visitez les prisons, vous serez convaincus.
Mme la garde des Sceaux. Tous les députés ont souligné la difficulté du sujet. Personne n’y est insensible. Cependant, il n’est pas possible de fonder une rupture d’égalité de traitement sur la condition de femme. Il ne faut pas, en outre, sous-estimer la capacité des réseaux de criminalité organisée à exercer des pressions sur les femmes enceintes.
Il est établi que les enfants ayant passé leurs dix-huit premiers mois en milieu carcéral présentent des troubles, notamment en matière de socialisation. Le sujet est très douloureux.
J’entends votre impatience et je connais votre constance, monsieur Tourret. Je vous propose de travailler à une formulation respectueuse de l’égalité de traitement devant la loi pour améliorer les dispositions en matière d’aménagement des peines.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Le rapporteur suggère la création d’une mission d’information pour prendre le temps de réfléchir à des préconisations fondées sur une étude sérieuse.
La Commission rejette successivement les amendements.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL171 du rapporteur.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, elle rejette l’amendement CL483 de M. Jean-Frédéric Poisson.
Puis elle adopte l’amendement rédactionnel CL172 du rapporteur.
Elle adopte ensuite l’article 11 modifié.
Article 11 bis (nouveau)
(titre XIV ter du livre IV et art. 706-15-3 [nouveaux] du code de procédure pénale)
Possibilité pour l’auteur d’une infraction de verser volontairement une somme d’argent, même si la victime ne s’était pas constituée partie civile – Sort des revenus des personnes détenues affectés à la part de leur compte nominatif réservée à l’indemnisation des parties civiles en l’absence de réclamation des sommes concernées au moment de leur libération
Issu de l’adoption par la Commission d’un amendement de votre rapporteur, l’article 11 bis a un double objet : d’une part, donner aux auteurs d’infractions la possibilité de verser volontairement une somme d’argent en réparation du préjudice causé par l’infraction, même si la victime ne s’était pas constituée partie civile ou s’il ne parvient pas à connaître son adresse ; d’autre part, fixer le sort des revenus des personnes détenues qui avaient été affectés à la part de leur compte nominatif réservée à l’indemnisation des parties civiles, lorsque ces sommes n’ont pas été réclamées au moment de leur libération.
Au cours des déplacements effectués par votre rapporteur dans le cadre de la préparation de la discussion du présent projet de loi, il lui a été indiqué qu’il pouvait arriver que certaines victimes ne souhaitent pas se constituer partie civile, mais que l’auteur veuille, pour sa part, les indemniser. Dans d’autres cas, il peut se produire que la victime ne soit plus trouvable, alors qu’elle avait bénéficié d’une décision lui accordant des dommages-intérêts et que le condamné est en mesure de l’indemniser. Enfin, il peut également arriver que, au moment de la libération d’une personne détenue, les sommes qui avaient été prélevées par l’établissement pénitentiaire sur son compte nominatif pour l’indemnisation des parties civiles n’aient pas été réclamées par ces dernières.
Pour répondre à ces difficultés, le présent article introduit dans le livre IV du code de procédure pénale un nouveau titre XIV ter intitulé « Du versement volontaire de fonds en réparation du préjudice causé par l’infraction et de l’affectation des sommes non réclamées destinées à l’indemnisation des parties civiles », qui comporte un nouvel article 706-15-3.
Le I de ce nouvel article 706-15-3 prévoit de permettre le versement volontaire par le condamné d’une somme d’argent au fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions. Son II prévoit le versement de la part des revenus des personnes détenues qui était affectée à l’indemnisation des parties civiles au fonds de garantie, dans le cas où ces sommes n’ont pas été réclamées par celles-ci au moment de la libération.
Dans tous les cas, le fonds de garantie devra en premier lieu rechercher la victime de l’infraction pour l’indemniser. Si celle-ci n’est pas trouvable ou ne souhaite pas être indemnisée, un décret déterminera l’utilisation qui sera faite des sommes recueillies, qui pourront notamment servir au financement d’associations de contrôle judiciaire.
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La Commission examine l’amendement CL33 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement a un double objet : d’une part, donner aux auteurs d’infractions la possibilité de verser volontairement, dans un fonds dont la destination serait précisée par décret, une somme d’argent en réparation du préjudice causé par l’infraction, même si la victime ne s’est pas constituée partie civile ; d’autre part, fixer le sort des revenus du travail des personnes détenues qui sont affectés à l’indemnisation des parties civiles.
En effet, il arrive que certaines parties civiles ne se fassent pas connaître des établissements pénitentiaires. Dans ce cas, lors de la libération du détenu, les sommes prélevées par l’établissement pénitentiaire pour l’indemnisation, et qui n’ont pas été réclamées par les victimes, sont restituées au détenu. L’amendement propose donc que ces sommes soient versées à un fonds.
Je ne nie pas les difficultés d’application. C’est la raison pour laquelle l’amendement renvoie à un décret. Il faut également savoir que les créances civiles, qui portent parfois sur des sommes modiques, ont une durée de dix ans.
M. Jean-Frédéric Poisson. Je suis plus convaincu par la seconde partie de votre amendement que par la première. Je voterai néanmoins avec plaisir cet amendement qui va dans un sens favorable à l’indemnisation. Le problème, pour les établissements pénitentiaires qui ne connaissent pas les parties civiles, n’est cependant pas résolu.
La Commission adopte l’amendement à l’unanimité.
La Commission est saisie de l’amendement CL149 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Pour l’examen des demandes de confusion de peines, la jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation impose de ne tenir compte que du passé pénal de la personne. Cela semble contraire avec la volonté de faciliter la réinsertion des personnes détenues. Différentes études démontrent, en outre, que la prise en compte du comportement du condamné peut améliorer sa réinsertion. Cet amendement propose donc de tenir compte du comportement de la personne condamnée depuis sa condamnation.
M. le rapporteur. Je vous demande de retirer cet amendement qui repose sur une lecture erronée de la jurisprudence de la Cour de cassation.
Il existe deux sortes de confusion de peines : la première, la confusion de droit – lorsque le maximum de la peine encourue a été dépassé par le cumul des condamnations – repose uniquement sur l’analyse du casier judiciaire ; la seconde, la confusion en opportunité – lorsque de vieilles situations pénales sont purgées – tient compte du comportement de l’intéressé. Votre préoccupation est donc satisfaite par la jurisprudence actuelle.
L’amendement est retiré.
Chapitre II
Dispositions relatives à la prise en charge des personnes condamnées
Article 12
(art. 2-1 [nouveau] et 3 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire)
Accès aux droits et dispositifs de droit commun pour les condamnés
Insérant un nouvel article 2-1 dans la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, le présent article dispose que les autorités ou organismes qui assurent le service public pénitentiaire ou qui y concourent – administration pénitentiaire et autres services de l’État, collectivités territoriales, associations et autres personnes publiques ou privées – doivent veiller, chacun en ce qui le concerne, à ce que les personnes condamnées accèdent à l’ensemble des droits et dispositifs de droit commun de nature à faciliter leur insertion ou leur réinsertion.
Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a intégralement réécrit le présent article, aux fins de :
— garantir l’accès des personnes condamnées aux dispositifs de droit commun relevant respectivement de l’administration pénitentiaire et des autres services de l’État, des collectivités territoriales, des associations et des autres personnes publiques ou privées ;
— préciser que l’accès des personnes condamnées à ces droits et dispositifs de droit commun a pour finalité de faciliter, outre leur insertion, leur réinsertion ;
— donner un fondement législatif et partant une nouvelle impulsion à la politique partenariale développée dans le cadre des conventions conclues entre le service public pénitentiaire et les autres services publics – emploi, formation professionnelle, santé, logement –, en vue de favoriser l’accès, notamment via à l’organisation de permanences en détention, des personnes condamnées aux droits et dispositifs de droit commun.
En effet, comme l’a souligné le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive, « il existe un consensus pour constater la difficulté d’accès des personnes placées sous main de justice aux dispositifs de droit commun, difficulté accrue dans un contexte de crise économique. Il est en outre unanimement relevé beaucoup de méconnaissances dans ce domaine de la part des personnes condamnées, de la part des conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation dont ce n’est plus le cœur de métier, et de la part des services sociaux de droit commun qui n’intègrent pas la population carcérale dans leur ressort de compétence territoriale, présumant d’une prise en charge spécifique de l’administration pénitentiaire. Les personnes placées sous main de justice se retrouvent fréquemment exclues de droit ou de fait des dispositifs sociaux de droit commun, alors même qu’aucune insertion durable n’est possible sans le soutien de ces dispositifs pour une population fragile » (338).
De la même manière, l’étude d’impact qui accompagne le présent projet de loi souligne que « la prévention de la récidive, la garantie des droits des victimes, et plus généralement l’efficacité des peines, reposent sur la mobilisation d’autres acteurs que les seuls acteurs judiciaires » (339). Ce constat prend une importance particulière en détention, comme le président de votre Commission, M. Jean-Jacques Urvoas, l’avait rappelé lors des débats parlementaires sur la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 : « Quand on met une personne en prison, il faut résoudre un paradoxe considérable : préparer sa resocialisation alors qu’on la retire de la société et qu’on la soumet à des règles différentes de celles de la société. Le meilleur moyen de préparer la sortie du détenu, c’est de rapprocher la vie en détention de la vie du monde extérieur » (340).
Cette orientation figure aujourd’hui à l’article 3 de la loi pénitentiaire, dont le premier alinéa dispose que « le service public pénitentiaire est assuré par l’administration pénitentiaire sous l’autorité du garde des Sceaux, ministre de la Justice, avec le concours des autres services de l’État, des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées », mettant ainsi en exergue la nécessité, pour l’insertion et la réinsertion des personnes condamnées, d’une action concertée dans les domaines de la santé, de l’éducation, de la formation professionnelle, de l’emploi et des activités culturelles et sportives.
En effet, l’administration pénitentiaire n’assure pas seule l’exécution du service public pénitentiaire : elle reçoit le concours d’autres services de l’État, notamment et principalement des ministères de la Santé et de l’Éducation nationale, mais aussi des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées. Parce que la personne détenue est un citoyen « temporairement empêché », pour qui l’accès aux dispositifs de droit commun est un atout indéniable dans la prévention de la récidive et le retour à la société civile, l’administration pénitentiaire développe, depuis plus d’une trentaine d’années, de nombreux partenariats avec des acteurs extérieurs – collectivités territoriales et associations – qui apportent leur concours au service public pénitentiaire.
En effet, comme l’a écrit M. Julien Morel d’Arleux, sous-directeur des personnes placées sous main de justice, « le fonctionnement de l’administration pénitentiaire se caractérise par l’ancienneté et la richesse des partenariats publics et associatifs. Cette approche française du service public pénitentiaire diffère des options prises par nos voisins européens (Suède, Espagne) qui ont gardé un système très intégré pour l’accès au travail ou aux soins. Les relations partenariales de l’administration pénitentiaire contribuent donc pleinement à la prise en charge des personnes placées sous main de justice au point d’être consacrées par l’article 3 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 (…). Cette disposition législative vient ainsi traduire un mouvement d’ouverture du service public pénitentiaire français qui ne peut se résumer à une simple externalisation (la gestion déléguée) mais, au contraire, qui s’appuie sur les autres services publics, les collectivités locales et, surtout, sur la vitalité d’un engagement associatif, tant au plan national qu’au plan local » (341).
Les partenaires de l’administration pénitentiaire
dans l’exécution du service public pénitentiaire
● L’éducation nationale
Depuis quarante ans, l’enseignement en milieu pénitentiaire est assuré essentiellement par des enseignants de l’éducation nationale. Une unité pédagogique régionale (UPR) est implantée dans chaque région pénitentiaire et réunit, sous l’autorité d’un responsable choisi parmi les personnels de direction de l’éducation nationale, les différents niveaux d’enseignement et de ressources de formation initiale fournies par l’éducation nationale pour l’enseignement aux personnes détenues. Une convention de janvier 1995 et des circulaires d’avril 1995 et mai 1998 ont été complétées par celles du 29 mars 2002 et du 8 décembre 2011. Compte tenu des lacunes scolaires d’une part importante de la population pénale, la prise en charge des publics les plus en difficulté (illettrés et jeunes détenus) et l’évaluation des parcours de formation figurent parmi les axes prioritaires.
À la rentrée scolaire 2012, l’encadrement de l’enseignement en milieu pénitentiaire était assuré par 471 enseignants à temps plein, dont 405 professeurs des écoles pour le premier degré et 66 professeurs à temps plein pour le second degré. Des vacations, pour un total de 4 407 heures en 2012, sont venues compléter ces interventions de personnels affectés dans les établissements pénitentiaires. En 2012, 14 100 heures de cours étaient assurées chaque semaine, 24 % des personnes détenues ayant participé aux enseignements.
● La santé et la protection sociale
La loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale a profondément modifié la prise en charge sanitaire des personnes détenues et l’organisation des soins en milieu pénitentiaire, en les confiant au service public hospitalier de droit commun. Dans cette perspective, le législateur a posé trois principes : l’affiliation obligatoire des personnes détenues, dès leur incarcération, au régime général de l’assurance maladie ; la mise en place au sein de chaque établissement pénitentiaire d’une unité sanitaire, unité hospitalière rattachée à un établissement de santé de référence ; le versement par le ministère de la Justice des cotisations sociales de ces personnes à l’agence centrale des organismes de sécurité sociale.
La loi pénitentiaire du 24 novembre réaffirme d’ailleurs, à son article 46, que « la qualité et la continuité des soins sont garanties aux personnes détenues dans des conditions équivalentes à celles dont bénéficie l’ensemble de la population ». De même, l’article D. 366 du code de procédure pénale dispose très clairement que « les détenus sont affiliés, dès leur incarcération, au régime général de la sécurité sociale. À ce titre, ils bénéficient, ainsi que leurs ayants droit, des prestations en nature de l’assurance maladie et maternité servies par le régime général ».
La qualité de la prise en charge sanitaire des personnes détenues repose sur une dynamique partenariale entre les acteurs concernés du monde de la santé et de la justice. Ainsi, un plan d’actions stratégiques pour améliorer la santé des personnes placées sous main de justice a été mis en œuvre, de manière conjointe, par les ministères de la Justice et de la Santé sur la période 2010-2014. De même, un guide méthodologique sur la prise en charge sanitaire des personnes placées sous la main de justice a été élaboré par ces mêmes ministères pour la première fois en décembre 1994, avant d’être actualisé en janvier 2005 puis en octobre 2012 (342).
● Les collectivités territoriales
Outre le rôle qu’elles jouent en milieu libre notamment au travers des postes de travail d’intérêt général, les collectivités territoriales interviennent en milieu fermé, particulièrement dans le champ culturel. Ainsi, certaines collectivités territoriales incluent les établissements pénitentiaires dans le réseau destinataire de leur politique de développement de la lecture publique ou de leur politique culturelle territoriale – mises à disposition de livres, traitement technique des collections, animations autour du livre. Au 1er janvier 2011, deux établissements pénitentiaires sur trois avaient conclu un partenariat avec une bibliothèque municipale et quatre sur dix avec une bibliothèque départementale. Seul un établissement sur dix n’avait de partenariat ni avec une bibliothèque municipale ni avec une bibliothèque départementale.
En outre, l’article 9 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 prévoit de confier, à titre expérimental, l’organisation et le financement des actions de formation professionnelle des personnes détenues aux régions qui le souhaitent. Deux régions, Pays de la Loire et Aquitaine, se sont engagées dans cette expérimentation qui a débuté le 1er janvier 2011 et doit s’achever le 31 décembre 2014. Des conventions nationales définissant les orientations générales de l’expérimentation ont été signées entre la direction de l’administration pénitentiaire et ces deux régions, avant d’être déclinées localement entre le directeur interrégional des services pénitentiaires (DISP), le président du conseil régional et le préfet de région concernés. Un bilan de cette expérimentation, qui a donné lieu à un rapport conjoint de l’inspection générale des affaires sociales et de l’inspection générale des services judiciaires en novembre 2013, a mis en évidence le succès de la collaboration particulièrement efficace de ces deux régions avec les DISP, ainsi que la véritable valeur ajoutée de l’intervention des collectivités en faveur des personnes détenues dans les établissements pénitentiaires concernés.
● Pôle Emploi
Depuis le 1er juillet 1999, une convention cadre nationale triennale, dont celle en cours pour la période 2013-2015 a été signée le 11 juin 2013, concrétise le partenariat entre Pôle Emploi et l’administration pénitentiaire. La mission des correspondants « Pôle emploi justice » consiste à intervenir dans les établissements pénitentiaires auprès de personnes détenues condamnées et signalées par le service pénitentiaire d’insertion et de probation, afin de rendre possible l’accès à l’offre de service de Pôle Emploi. Son intervention se situe soit dans le cadre de la libération définitive de la personne détenue, soit dans le cadre d’une demande d’aménagement d’une peine comprenant un volet « emploi et formation ». Les 145 correspondants « Pôle emploi justice », soit 62,5 postes équivalents temps plein (ETP), interviennent, en milieu pénitentiaire, sur l’ensemble du territoire. Depuis le 1er octobre 2013, l’accès au système d’information de Pôle emploi en détention se met progressivement en place dans les établissements pénitentiaires et les personnes détenues suivies par des conseillers « Pôle emploi justice » peuvent être inscrites sur la liste de demandeurs d’emploi, sous réserve de respecter certains critères.
En 2012, les correspondants « Pôle emploi justice » ont reçu, en entretien professionnel, 18 917 personnes détenues. Chacune de ces personnes a pu bénéficier d’un diagnostic professionnel qui valorise tous les acquis antérieurs, y compris pendant la période de détention – enseignement, formation professionnelle, travail – et qui identifie les éventuels freins à la reprise d’emploi – situation personnelle et pénale. Ce diagnostic professionnel partagé avec la personne détenue et le SPIP permet de définir la distance à l’emploi de ces personnes et, le cas échéant, d’initier en détention les premières étapes du projet de réinsertion professionnelle, par des actions d’aide à l’orientation professionnelle (bilan professionnel et personnel, définition d’un projet, mise en place de plans d’action), des actions de techniques de recherche d’emploi (rédaction de curriculum vitae, lettre de motivation, entretien de recrutement) et des actions de mise en relation avec des structures extérieures (entreprises du secteur marchand, entreprises d’insertion, organismes de formation, prestataires du pôle emploi, agences locales pour l’emploi, missions locales, caisses d’allocations familiales…).
Parmi l’ensemble des personnes suivies par des conseillers « Pôle emploi justice » en 2012, 5 924 personnes – soit 31 % – ont obtenu une solution directe d’insertion professionnelle au moment de leur sortie de détention définitive, ou dans le cadre d’un aménagement de peine. Ainsi, un tiers d’entre elles – soit 2 036 personnes – ont trouvé un emploi à leur sortie de prison et un quart d’entre elles – soit 1 532 personnes – ont intégré une formation professionnelle, tandis que 40 % d’entre elles – soit 2 356 personnes – étaient accueillies dans une prestation d’accompagnement du Pôle emploi. En définitive, on compte, en moyenne, 95 insertions professionnelles pour un conseiller « Pôle emploi justice » intervenant en détention à temps plein.
● Les associations
Les associations jouent un rôle déterminant en matière d’insertion et d’accès au droit ainsi que dans les activités culturelles et sportives, grâce au partenariat associatif développé et entretenu par l’administration pénitentiaire. Les associations ayant une dimension nationale sont subventionnées directement par l’administration centrale, majoritairement dans le cadre de conventions triennales d’objectifs, alors que les associations locales sont subventionnées par les services déconcentrés.
Les associations reconnues nationalement sont aujourd’hui au nombre de dix-huit :
▪ AIDES (association nationale d’aides aux malades, à la recherche et d’information sur le sida et les hépatites), dont les actions visent à favoriser la médiation, l’écoute, l’information et la formation des personnes détenues et des professionnels, la préparation à la sortie, le suivi à l’extérieur et le soutien en direction des familles ;
▪ l’ANVP (association nationale des visiteurs de prison), dont les bénévoles rencontrent en parloir avocat des personnes incarcérées, désignées par le SPIP, notamment les plus isolées, pour leur apporter un réconfort moral et une écoute ;
▪ AUXILIA – « Formation et amitié, une nouvelle chance », qui offre aux personnes en grande difficulté, dont les personnes détenues, de les aider à se réinsérer socialement et professionnellement en leur apportant une formation personnalisée, par correspondance essentiellement, grâce à un réseau d’enseignants bénévoles ;
▪ la CIMADE, qui intervient auprès des personnes de nationalité étrangère détenues désignées par le SPIP, pour la mise en place d’actions de soutien ;
▪ Citoyens et Justice, qui fédère l’action de 150 associations socio-judiciaires. Dans le cadre des mesures judiciaires, en pré et post-sententiel, elles exercent, auprès de victimes et d’auteurs d’infraction qu’ils soient majeurs ou mineurs, des actions d’accompagnement, d’investigation et de résolution des conflits ;
▪ le CLIP (Club informatique pénitentiaire), qui intervient avec son réseau de formateurs bénévoles en milieu pénitentiaire pour former à la micro-informatique et à la bureautique les personnes incarcérées ;
▪ Le Courrier de Bovet, qui organise des échanges de correspondance entre les personnes détenues ayant de longues peines à subir et des personnes de l’extérieur. L’association compte aujourd’hui plus d’un millier d’adhérents correspondant avec environ 1 000 personnes incarcérées ;
▪ la Croix-Rouge française, dont les actions de ses intervenants en milieu pénitentiaire couvrent aussi bien la lutte contre l’indigence, les formations aux premiers secours ou le maintien des liens familiaux ;
▪ David et Jonathan, qui intervient auprès des personnes détenues homosexuelles, afin de les accompagner (échanges épistolaires et entretiens) et de leur apporter une aide psychologique, notamment lorsqu’elles sont victimes d’homophobie ;
▪ la FARAPEJ (fédération des associations réflexion-action prison et justice), soit plus de 60 associations adhérentes regroupant 3 000 bénévoles et 300 salariés, qui développent diverses activités auprès des personnes sortant de prison, des personnes incarcérées et de leurs familles (accompagnement, maintien des liens familiaux, hébergement…) ;
▪ la FNARS (fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale), qui rassemble 870 associations et organismes publics, gérant 2 700 établissements et services, dont une majorité de centres d’hébergement et de réinsertion sociale. Elle offre aux personnes placées sous main de justice et notamment aux sortants de prison, outre un hébergement ou un emploi, un accompagnement social global et anime de façon régulière des commissions (logement, insertion par l’économique, justice...), des journées d’études et des colloques ;
▪ la FREP (fédération des relais enfants parents), qui a pour objet de développer et faciliter l’implantation d’équipes associatives œuvrant au maintien des relations entre l’enfant et son parent incarcéré. Elle regroupe 30 associations adhérentes, dont 25 associations régionales et 5 associations de pays francophones ;
▪ le GENEPI (groupement étudiant national d’enseignement aux personnes incarcérées), qui propose des actions de soutien scolaire et des activités socio-éducatives aux personnes détenues. Plus de 1 300 étudiants bénévoles interviennent dans plus de 80 établissements pénitentiaires ;
▪ les Petits Frères des Pauvres, qui interviennent en détention, puis à l’issue de celle-ci, pour lutter contre l’isolement des personnes âgées et accompagner les personnes gravement malades ou en fin de vie ;
▪ le Secours catholique, qui compte 43 équipes locales spécialisées dans l’aide et l’accompagnement des personnes détenues et de leurs familles, notamment en matière d’indigence ;
▪ Sidaction – Ensemble contre le sida, qui apporte un soutien méthodologique et financier aux associations chargées de développer des programmes de lutte contre le VIH et les hépatites en détention ;
▪ Sida Info Service, service national d’écoute téléphonique permettant d’apporter une réponse aux interrogations portant sur le SIDA ainsi qu’aux sujets connexes liés à l’infection par le VIH et à des pathologies liées aux risques sexuels, aux maladies chroniques, à l’exercice des droits des personnes et des malades, à leur soutien et à leur accompagnement ;
▪ l’UFRAMA (l’Union nationale des fédérations régionales des associations des maisons d’accueil des familles et proches de personnes incarcérées), qui intervient au sein des locaux d’accueil des familles.
Au total, 3,2 millions d’euros ont été versés par l’administration pénitentiaire – services centraux et déconcentrés – au secteur associatif en 2013.
En dépit de l’implication des services de l’administration pénitentiaire dans le développement et le renforcement de ses partenariats institutionnels, avec les collectivités territoriales ou encore avec les acteurs de la société civile, tous s’accordent aujourd’hui sur le fait que les personnes placées sous main de justice accèdent difficilement aux dispositifs de droit commun dans les faits.
Ainsi, dans son rapport d’activité pour 2011, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Jean-Marie Delarue, considérait que « certains droits sociaux n’ont pas d’effectivité pour les personnes détenues ». Il faisait notamment état de problèmes fréquents d’allocations logement ou d’allocations familiales ainsi que de difficultés dans l’obtention ou le renouvellement des documents d’identité. Il indiquait également que la lenteur d’instruction des dossiers par les caisses primaires d’assurance maladie était particulièrement préjudiciable aux personnes détenues.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Jean-René Lecerf, auteurs d’un rapport sénatorial sur l’application de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 (343), ont dressé un constat identique, déplorant en outre « l’implication limitée des collectivités territoriales », tant dans les instances chargées de l’évaluation des établissements et du suivi des politiques pénitentiaires (344) que dans la formation professionnelle (345), alors même qu’en 2009, le législateur avait entendu consacrer, dans la loi, l’ouverture de la prison à d’autres intervenants et en particulier aux collectivités territoriales. En effet, dans le cadre de la loi pénitentiaire, le partenariat entre l’administration pénitentiaire et les collectivités territoriales était conçu comme un point incontournable pour répondre à l’enjeu de l’accès aux droits sociaux et aux dispositifs de droit commun en détention.
La conférence de consensus sur la prévention de la récidive n’a pas affirmé autre chose, lorsqu’elle a rappelé qu’« en réalité, les conseils généraux qui sont en charge de l’action sociale et les services de l’État, qui ont la responsabilité de l’exclusion sociale, se renvoient souvent la responsabilité de la prise en charge des personnes libérées qui souvent restent dans des zones grises » (346).
Par conséquent, le jury a formulé plusieurs recommandations, afin de permettre l’accès des personnes placées sous main de justice aux dispositifs de droit commun. Dans cette perspective, il a proposé non seulement « d’instaurer une politique interministérielle pour garantir l’accès de ces personnes aux dispositifs de droit commun », mais également « d’inscrire les problématiques d’insertion des personnes détenues dans les dispositifs instaurés au niveau local ou départemental » (347).
À cet égard, le jury a souligné le consensus qui s’est fait jour en son sein sur la nécessité d’« affirmer le rôle des collectivités territoriales comme acteur central dans la prévention de la récidive. L’échelon local – communal ou intercommunal – et départemental est apparu le plus pertinent pour coordonner les différents intervenants à travers les dispositifs déjà existants qu’il convient de mobiliser sur ce sujet. Ainsi, les personnes placées sous main de justice devraient être prises en considération dans les schémas départementaux qui organisent le droit commun : conseil départemental de l’accès aux droits, plan départemental de prévention de la délinquance et de l’aide aux victimes, conseil départemental pour le logement des plus défavorisés, conseil départemental pour l’insertion par l’activité économique, sans que cette liste soit exhaustive » (348).
Au-delà du rôle pivot des collectivités territoriales dans l’accès aux dispositifs de droit commun, le jury de la conférence de consensus a également mis en lumière « la nécessité de garantir l’effectivité de l’accès et de l’exercice des droits sociaux dès la sortie de prison, notamment par la présence effective d’assistants de service social en détention, ainsi que par l’instauration de permanences régulières des services publics dans les établissements pénitentiaires. De même, il faut permettre l’anticipation, en milieu fermé, de l’instruction des dossiers nécessaires à l’obtention des prestations sociales et à l’accès aux emplois aidés (revenu de solidarité active, allocation-chômage, emplois d’avenir, contrat d’insertion dans la vie sociale, aide médicale d’État, droit au logement et droit au logement opposable) » (349).
Votre rapporteur souscrit à ce constat et à ces recommandations, que la mission d’information sur la surpopulation carcérale, dont il était le président et rapporteur, avait déjà fait siens, considérant notamment « que la prise en charge des personnes placées sous main de justice, en milieu fermé comme en milieu ouvert, devrait relever des services d’action sociale de droit commun, dont la compétence revient aux conseils généraux et aux services déconcentrés de l’État. Ainsi, l’aide au retour à l’emploi devrait être assurée par Pôle emploi et l’aide à l’hébergement serait confiée aux services sociaux départements ou municipaux. En outre, (…) la prise en charge des personnes détenues par les services de droit commun serait certainement facilitée si ces derniers assuraient des permanences au sein des établissements pénitentiaires. (…) Il y aurait sans doute là un moyen d’accélérer le processus de réinsertion progressive des personnes incarcérées » (350).
En l’état actuel, l’article 3 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 est insuffisant pour répondre à cet enjeu.
Son premier alinéa précise que le service public pénitentiaire est assuré par l’administration pénitentiaire sous l’autorité du garde des Sceaux et qu’il s’exerce avec « le concours des autres services de l’État, des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées ».
Le second alinéa de cet article reprend la distinction, introduite par la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire, entre, d’une part, les fonctions de direction, de surveillance et de greffe des établissements pénitentiaires réservées à l’administration pénitentiaire et, d’autre part, les autres fonctions susceptibles d’être confiées à des personnes de droit public ou privé bénéficiant d’une habilitation dans des conditions définies par décret en Conseil d’État.
Afin de rappeler que le service public pénitentiaire ne peut en aucun cas être l’affaire exclusive de l’administration pénitentiaire, le présent article reprend le premier alinéa de l’article 3 de la loi pénitentiaire dans un nouvel article 2-1 et étend sa portée, en le complétant par l’obligation faite à chaque autorité compétente de veiller à l’accès, en particulier via les permanences organisées en détention, des personnes condamnées aux droits et dispositifs de droit commun gérés par les services de l’État ou les collectivités territoriales.
En effet, aux termes de ces nouvelles dispositions, « chacun veille, en ce qui le concerne, à ce que les personnes condamnées accèdent à l’ensemble des droits et dispositifs de droit commun de nature à faciliter leur insertion ou leur réinsertion », les conditions et les modalités de cet accès ayant vocation à être définies dans le cadre des conventions conclues entre l’administration pénitentiaire et les autres services publics relevant de l’État ou des collectivités territoriales. En cela, ces dispositions répondent pleinement à la recommandation du comité des ministres du Conseil de l’Europe, adoptée le 20 janvier 2010, sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation, dont le § 38 dispose que « les services de probation incitent et aident les services de soutien à assumer les responsabilités qui sont les leurs en ce qui concerne l’assistance à porter aux auteurs d’infraction en tant que membres de la société ».
Ainsi réécrit et complété par la Commission sur l’initiative de votre rapporteur, le premier alinéa de l’article 3 de la loi pénitentiaire en devient l’article 2-1 (351), tandis que son second alinéa constitue désormais l’alinéa unique du nouvel article 3 de cette même loi. Alors que l’article 2-1 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 consacre l’engagement des services de l’État comme des collectivités territoriales dans l’accès des personnes condamnées aux dispositifs sociaux d’insertion de droit commun, son nouvel article 3 réaffirme la compétence exclusive de l’État pour les fonctions régaliennes de direction, de surveillance et de greffe, tout en confirmant la possibilité de recourir, pour les autres fonctions, à la « gestion mixte » associant des personnes de droit public ou privé dans le fonctionnement des établissements pénitentiaires (prestations de blanchisserie, de restauration ou de travail).
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* *
La Commission examine les amendements identiques CL113 de M. Georges Fenech et CL484 de M. Jean-Frédéric Poisson.
M. Georges Fenech. Selon l’article 12, les autorités ou organismes qui assurent le service public pénitentiaire ou qui y concourent – l’administration pénitentiaire, les autres services de l’État et des collectivités territoriales, les associations – doivent veiller, chacun « en ce qui le concerne, à ce que les personnes condamnées accèdent de façon effective à l’ensemble des droits de nature à faciliter leur insertion ». Avons-nous affaire à un rappel à la loi sans portée normative ou à la volonté de créer des droits sociaux supplémentaires ? La formulation de cet article ne lève pas les doutes concernant l’effectivité des droits existants ou même la possibilité de recourir à une logique de droits opposables.
Est-il juste de créer une sorte de garantie universelle pour les condamnés, leur donnant un droit supplémentaire à l’effectivité de leurs droits, notamment sociaux, comme le laisse entendre cette rédaction ? Il est tout à fait regrettable que ce projet de loi s’assure une nouvelle fois des droits sociaux des personnes condamnées sans s’intéresser nullement à la situation des victimes, dont certaines peuvent entrer dans une spirale dépressive et ne jamais faire valoir leurs droits. Il est inacceptable que l’État cherche à s’assurer de l’effectivité des droits des personnes condamnées et pas de celle des droits des victimes.
M. Jean-Frédéric Poisson. Je suis surpris chaque fois que nous rédigeons un article de loi qui ne comporte aucune mesure de portée normative dans le seul dessein d’indiquer qu’il faut respecter la loi. C’est le cas de l’article 12 qui est superfétatoire.
M. le rapporteur. Monsieur Fenech, c’est à tort que vous déduisez du mot « effectif » que nous mettons en place un droit opposable. M. Jean-Frédéric Poisson ne s’y est pas trompé, puisqu’il considère, contrairement à vous, que l’article 12 ne crée aucun droit.
M. Georges Fenech. Nous pouvons avoir des divergences !
M. le rapporteur. Pour vous rassurer, monsieur Fenech, nous sommes prêts à supprimer le mot « effectif ». L’article 12 ne vise en aucun cas à créer des droits sociaux, mais à rappeler l’importance de la coopération entre les divers acteurs impliqués.
Pour inciter les collectivités locales à mettre en place des programmes destinés aux personnes sous main de justice, nous présenterons même un amendement qui conditionne le versement des crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD).
Ne laissons pas se diffuser l’idée fausse et néfaste que les détenus bénéficient de plus de droits sociaux que les autres ! Vous savez parfaitement qu’ils ne peuvent pas bénéficier du revenu de solidarité active (RSA) et que le montant de l’allocation aux adultes handicapés qui leur est versée est considérablement réduit.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Pour vous donner satisfaction, messieurs, nous pourrions supprimer les mots « de façon effective » dans l’amendement CL173 du rapporteur, qui propose une rédaction globale de l’article 12.
M. le rapporteur. Cela me convient.
M. Georges Fenech. À moi aussi ! Les explications du rapporteur ayant fait disparaître toute ambiguïté, je voterai cet amendement.
M. Jean-Frédéric Poisson. Pour ma part, j’estime que la suppression des termes « de façon effective » ne fait que renforcer l’inutilité de cet article qui se contente de rappeler l’état du droit en vigueur.
Monsieur le rapporteur, je sais fort bien que l’on n’a pas plus de droits sociaux en prison qu’à l’extérieur, et j’estime que les détenus doivent pouvoir profiter de tous les droits qui sont les leurs, y compris pour préparer leur sortie. Cependant, il me semble vain de simplement affirmer que la loi va les aider à le faire.
L’amendement CL113 est retiré.
La Commission rejette l’amendement CL484.
Puis elle adopte l’amendement CL173 du rapporteur, ainsi rectifié.
L’article 12 est ainsi rédigé.
La Commission en vient à l’amendement CL267 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. La loi pénitentiaire de 2009 a ouvert la possibilité pour les personnes détenues de se domicilier dans les établissements pénitentiaires, afin de faciliter leurs démarches administratives. Le bilan de cette mesure montre ses limites : en mai 2012, l’administration pénitentiaire ne dénombrait que 275 domiciliations.
Dans son rapport d’activité 2013, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a recommandé que la loi permette la domiciliation d’une personne détenue auprès du centre communal ou intercommunal d’action sociale (CCAS) proche du lieu où elle recherche une activité dans le cadre d’une préparation à sa sortie.
M. le rapporteur. Je demande le retrait de l’amendement. À défaut, j’y serai défavorable, car il risque de créer de véritables encombrements dans certains CCAS. Nous avons besoin d’informations supplémentaires.
M. Jean-Yves Le Bouillonnec. L’amendement de notre collègue ne rend pas obligatoire la domiciliation dans les CCAS.
La Commission rejette l’amendement.
Chapitre III
Dispositions relatives aux missions du service public pénitentiaire
dans le suivi et le contrôle des personnes condamnées
Article 13
(art. 712-1 du code de procédure pénale)
Clarification des compétences entre les juridictions de l’application
des peines et les services pénitentiaires d’insertion et de probation
Le présent article complète par le premier alinéa l’article 712-1 du code de procédure pénale, relatif à l’organisation et au fonctionnement des juridictions de l’application des peines, afin de clarifier, à un double titre, leurs relations avec les services pénitentiaires d’insertion et de probation :
— il reconnaît tout d’abord aux juridictions de l’application des peines le droit d’être « avisées, par les services pénitentiaires d’insertion et de probation, des modalités de prise en charge des personnes condamnées, définies et mises en œuvre par ces services » ;
— il reconnaît ensuite à ces juridictions la faculté de procéder en retour « aux modifications qu’elles jugent nécessaires au renforcement du contrôle de l’exécution des peines ».
Issu de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, qui a bâti l’architecture actuelle des juridictions de l’application des peines, l’article 712-1 du code de procédure pénale dispose, à son premier alinéa, que les juridictions de l’application des peines du premier degré – juge de l’application des peines (JAP) et tribunal de l’application des peines (TAP) s’agissant des majeurs – sont chargées « dans les conditions prévues par la loi, de fixer les principales modalités de l’exécution des peines privatives de liberté ou de certaines peines restrictives de liberté, en orientant et en contrôlant les conditions de leur application ».
Aux termes du deuxième alinéa de l’article 712-1 du code de procédure pénale, les décisions de ces juridictions peuvent faire l’objet d’un appel soit devant la chambre de l’application des peines de la cour d’appel – composée d’un président de chambre et de deux conseillers –, soit devant le président de cette chambre, avant un éventuel pourvoi en cassation.
Les relations entre les juridictions de l’application des peines et le service pénitentiaire d’insertion et de probation se caractérisent aujourd’hui par la notion de « mandat judiciaire », les premières n’ayant plus, depuis 1999, autorité sur les seconds et ne pouvant donc que mandater ces derniers. Comme le précise l’étude d’impact qui accompagne le présent projet de loi, « cette notion de mandat judiciaire, qui caractérise la relation liant le juge de l’application des peines et les services pénitentiaires d’insertion et de probation, n’est pas définie dans la loi, ce qui est source de confusion et parfois de tensions entre les praticiens » (352).
Dans cette perspective, notre collègue Étienne Blanc, alors membre de votre Commission, avait souligné, dans son rapport sur le suivi des auteurs d’infractions à caractère sexuel (353), que « le dialogue entre les juridictions de l’application des peines et les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) est d’une qualité variable ». Il avait notamment constaté que, « certains magistrats déploraient la trop faible transmission de rapports », quand « les conseillers d’insertion et de probation se sentaient méprisés par l’institution judiciaire (…) et souhaitaient que les juges accordent davantage de crédit aux évaluations de la situation des personnes suivies qu’ils leur transmettent ».
Loin d’être généralisée, cette défiance s’explique pour partie par les évolutions récentes de la répartition des compétences entre les juridictions de l’application des peines et les services pénitentiaires d’insertion et de probation.
La répartition des compétences entre les juridictions de l’application des peines
et le service pénitentiaire d’insertion et de probation
En 1999, les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) ont succédé, d’une part, aux comités de probation et d’assistance aux libérés (CPAL), placés sous l’autorité des magistrats, et, d’autre part, aux services socio-éducatifs (SSE), placés sous l’autorité des chefs d’établissements pénitentiaires.
Institués par l’ordonnance du 23 décembre 1958 (354), les comités de probation et d’assistance aux libérés étaient chargés, sous l’autorité du juge de l’application des peines, de la mise en œuvre des mesures d’assistance et de contrôle imposées aux personnes condamnées et suivies en milieu ouvert.
Deux décrets en date du 14 mars 1986 (355) ont modifié le fonctionnement des comités de probation et d’assistance aux libérés et en ont accru l’autonomie. En effet, si l’autorité du juge de l’application des peines, chargé de fixer les directives générales et d’en contrôler l’application, a été maintenue sur ces services, des directeurs de probation ont été mis en place en parallèle.
L’autonomisation complète de ces services sera opérée par un décret du 13 avril 1999 (356) créant les services pénitentiaires d’insertion et de probation, qui fusionnent en une seule instance les comités de probation et d’assistance aux libérés et les services socio-éducatifs des établissements pénitentiaires. Au-delà de la simple fusion de ces services, cette réforme les a définitivement autonomisés de l’autorité judiciaire : les services pénitentiaires d’insertion et de probation sont désormais placés sous l’autorité d’un directeur départemental des services pénitentiaires d’insertion et de probation. De son côté, le juge de l’application des peines n’a plus autorité sur ces services qu’il ne fait que mandater.
Le changement de rattachement des conseillers d’insertion et de probation, auparavant placés sous l’autorité des magistrats, a permis aux services pénitentiaires d’insertion et de probation de développer un professionnalisme autonome par rapport à l’autorité judiciaire.
Or, comme le souligne l’étude d’impact accompagnant le présent projet de loi, « la partie législative du code de procédure pénale est très elliptique sur les missions respectives du juge de l’application des peines et du service pénitentiaire d’insertion et de probation, l’essentiel étant évoqué dans des dispositions réglementaires » (357).
Seule disposition législative relative à la répartition des compétences entre les juridictions de l’application des peines et les services pénitentiaires d’insertion et de probation, l’article 712-1 du code de procédure pénale se contente d’indiquer que « le juge de l’application des peines et le tribunal de l’application des peines constituent les juridictions de l’application des peines du premier degré qui sont chargées, dans les conditions prévues par la loi, de fixer les principales modalités de l’exécution des peines privatives de liberté ou de certaines peines restrictives de liberté, en orientant et en contrôlant les conditions de leur application ».
Les champs de compétences respectifs des juges de l’application des peines et des services pénitentiaires d’insertion et de probation sont donc principalement définis par la partie réglementaire du code de procédure pénale et ont été récemment redéfinis, par un décret du 14 décembre 2011 (358), dans le sens d’une autonomie plus grande donnée aux conseillers d’insertion et de probation dans le suivi des personnes condamnées.
Dans cette perspective, l’article D. 49-27 du code de procédure pénale décline l’application de l’article 712-1 de ce code, en confiant au juge de l’application des peines le soin de fixer « les principales modalités d’exécution des peines privatives de libertés ou de certaines peines restrictives de liberté en orientant et en contrôlant les conditions de leur exécution, conformément aux principes fixés par l’article 707 du code de procédure pénale ».
L’article D. 576 de ce même code prévoit qu’« au sein de chaque juridiction, le juge de l’application des peines, le procureur de la République et les autres magistrats mandants déterminent les orientations générales relatives à l’exécution des mesures confiées au service pénitentiaire d’insertion et de probation ainsi que celles relatives à l’exécution des peines privatives de liberté, et évaluent ensuite leur mise en œuvre ».
Outre ces orientations générales, le premier alinéa de l’article D. 577 du code de procédure pénale permet désormais au juge de l’application des peines, au procureur de la République et aux autres magistrats mandants de « communiquer, le cas échéant, pour chaque dossier dont le service pénitentiaire d’insertion et de probation est saisi, des instructions particulières relatives à la finalité de la mesure et au contenu des obligations à respecter ».
Une circulaire (359) commune de la direction de l’administration pénitentiaire et de la direction des affaires criminelles et des grâces, en date du 16 décembre 2011, est venue préciser la portée de ces instructions particulières du juge de l’application des peines. Afin de les articuler avec la définition des modalités de prise en charge par le service pénitentiaire d’insertion et de probation, cette circulaire confiait exclusivement à ce dernier la détermination de la fréquence à laquelle un condamné pouvait être convoqué par le service.
Cependant, par une décision du 13 février 2013 (360), le Conseil d’État a partiellement annulé cette circulaire, estimant que « la détermination de la fréquence des convocations des personnes placées sous main de justice devant un personnel du service pénitentiaire d’insertion et de probation constitue l’une des caractéristiques essentielles de l’exécution des peines qui relève, en dernier ressort, des juridictions de l’application des peines. Elle figure au nombre des instructions particulières relatives au contenu des obligations à respecter par le prévenu ou le condamné qu’il appartient, en vertu de l’article 712-1 du code de procédure pénale et du premier alinéa de l’article D. 577 du même code, aux juridictions de l’application des peines de fixer et de contrôler ».
L’article D. 579 du code de procédure pénale confie enfin au directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation le soin de « s’assurer du suivi de chaque mesure dont le service est saisi et de l’exécution des instructions données par les magistrats mandants » ainsi que de « vérifier que les rapports sont régulièrement adressés aux magistrats ».
La complexité des relations – parfois difficiles – entre les juridictions de l’application des peines et les services pénitentiaires d’insertion et de probation a conduit le jury de la conférence de consensus à préconiser une clarification « des articulations tant entre le juge d’application des peines et le service pénitentiaire d’insertion et de probation qu’entre ce dernier et les associations actives dans le domaine socio-judiciaire » (361).
Tel est l’objet du présent article, qui pose le principe de l’information régulière des juridictions de l’application des peines, par les services pénitentiaires d’insertion et de probation, sur les modalités de prise en charge des personnes condamnées, définies et mises en œuvre par ces services. Ainsi rappelées dans la loi, les modalités d’information du magistrat mandant seront précisées par voie réglementaire.
En l’état actuel, l’article D. 575 du code de procédure pénale prévoit la transmission d’un rapport d’évaluation à l’autorité judiciaire dans les trois mois suivant la date à laquelle le service est saisi de la mesure. Cette exigence concerne tant les mesures de milieu ouvert que celles de milieu fermé. Cet article fait également obligation aux conseillers d’insertion et de probation de transmettre au magistrat mandant un rapport de fin de mesure – permettant au magistrat mandant de s’assurer du bon déroulement de la mesure et de la réalisation des objectifs fixés au début de la prise en charge – un mois avant son échéance ainsi qu’un rapport annuel lorsque la durée de la mesure excède deux ans. L’article D. 575 du code de procédure pénale précise enfin les cas dans lesquels des rapports ponctuels de situation doivent être transmis au magistrat mandant (362).
Ainsi réaffirmée par le présent article, l’information des juridictions de l’application des peines par les services pénitentiaires d’insertion et de probation est appelée à s’appuyer davantage sur le logiciel APPI (Application des peines, insertion et probation), qui doit permettre au juge de suivre le déroulement de la mesure pénalement ordonnée. Le juge doit normalement y intégrer les données relatives à la condamnation ainsi qu’aux obligations prononcées. Les rapports rédigés à intervalles réguliers par les conseillers doivent y être intégrés, afin que le juge mandant dispose en permanence d’une information actualisée.
Dans le cadre de la nouvelle architecture – voulue par le présent article – des relations entre le juge et les conseillers d’insertion et de probation, le logiciel APPI a également vocation à devenir le support des observations du magistrat mandant sur les modalités de prise en charge décidées par le service pénitentiaire d’insertion et de probation. En effet, en application de l’article D. 577 du code de procédure pénale, « le service pénitentiaire d’insertion et de probation définit les modalités de la prise en charge des personnes placées sous main de justice et les met en œuvre, après en avoir avisé le magistrat mandant qui peut, le cas échéant, faire toutes observations utiles ».
Outre l’information régulière des juridictions de l’application des peines, par les services pénitentiaires d’insertion et de probation, sur les modalités de prise en charge des personnes condamnées, le présent article reconnaît au magistrat mandant la faculté de procéder en retour aux modifications qu’il juge nécessaires au renforcement du contrôle de l’exécution des peines. Cette disposition s’inspire très largement des recommandations faites par le jury de la conférence de consensus, qui avait insisté sur la nécessité pour le juge de l’application des peines de « se concentrer sur son rôle de juge » et, à ce titre, de « fixer, sur proposition du service pénitentiaire d’insertion et de probation, le contenu d’une mesure de probation ou les aménagements d’une peine privative de liberté, de statuer sur les incidents, de décider éventuellement du renforcement ou de la levée des obligations posées dans ce cadre » (363).
L’objet poursuivi par l’article 712-1 du code de procédure pénale ainsi complété par le présent article est de faciliter le dialogue – inhérent au mandat judiciaire – entre le service pénitentiaire d’insertion et de probation et le juge de l’application des peines et donc de favoriser la meilleure prise en charge possible, en préservant l’autonomie du premier dans la définition des modalités de prise en charge, tout en reconnaissant au second la possibilité de renforcer les obligations spécifiques pesant sur la personne placée sous main de justice.
Ainsi, lorsqu’elles identifieront, à l’occasion d’un entretien ou à la lecture de pièces du dossier, des comportements ou problématiques posant une difficulté particulière, les juridictions de l’application des peines pourront appeler l’attention des services d’insertion et de probation sur les difficultés rencontrées par les personnes condamnées et faire procéder au renforcement subséquent de l’intensité du suivi de ces personnes. Comme l’indique l’exposé des motifs accompagnant le présent projet de loi, ces dispositions législatives seront complétées par un décret, qui viendra préciser les conditions dans lesquelles le juge d’application des peines pourra faire procéder aux modifications qu’il estime nécessaires au renforcement du contrôle de l’exécution de la peine.
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La Commission examine l’amendement CL114 de M. Georges Fenech.
M. Georges Fenech. L’article 13 ne dissipe aucunement le flou qui plane sur le rôle exact du SPIP. Comment son rôle s’articule-t-il avec celui du juge de l’application des peines en matière de contrainte pénale ? Les évaluations demandées ne concernent que les aspects matériels et la personnalité : aucune évaluation criminologique n’est demandée, les SPIP n’étant pas formés efficacement à ces évaluations. L’étude d’impact prévoit bien des coûts de recrutement et de fonctionnement pour les SPIP, mais elle ne mentionne aucun coût spécifique de formation.
Une nouvelle fois, votre projet revient à ne plus juger des faits délictuels ou criminels, ni même des actes de réinsertion, mais des personnes. En cela, il méconnaît les risques de manipulation des SPIP par les personnes condamnées. En refusant d’ouvrir les yeux sur le potentiel de dangerosité de certaines personnes condamnées, cet article et ce projet de loi mettent en place les conditions d’une plus grande récidive.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Les articles 13 et 14 relatifs aux missions du SPIP ont leur cohérence. Le SPIP n’est aucunement empêché de se livrer à quelque évaluation que ce soit.
La Commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL174 du rapporteur.
Puis elle adopte l’article 13 modifié.
Article 14
(art. 13 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire)
Définition des missions des services pénitentiaires d’insertion et de probation
Le présent article complète les dispositions de l’actuel article 13 de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, afin de préciser les missions dévolues aux personnels des services pénitentiaires d’insertion et de probation. Il dispose, à cet effet, que ces personnels « procèdent à l’évaluation régulière de la situation des personnes condamnées et définissent, au vu de ces évaluations, le contenu et les modalités de leur prise en charge ».
De même que l’article 12 de la loi pénitentiaire consacre la mission des personnels de surveillance, son article 13 donne une définition législative de la mission des personnels d’insertion et de probation. Son premier alinéa dispose que ceux-ci sont « sont chargés de préparer et d’exécuter les décisions de l’autorité judiciaire relatives à l’insertion et à la probation des personnes placées sous main de justice, prévenues ou condamnées », alors que son second alinéa prévoit qu’« à cette fin, ils mettent en œuvre les politiques d’insertion et de prévention de la récidive, assurent le suivi ou le contrôle des personnes placées sous main de justice et préparent la sortie des personnes détenues ».
Ces dispositions ont pour objet de détailler les différentes facettes du métier exercé par les conseillers d’insertion et de probation. Dans le cadre de la préparation des décisions de justice, ils réalisent des enquêtes sociales avant jugement et préparent les dossiers de demande d’aménagement de peine soumis par les détenus au juge de l’application des peines. En milieu ouvert, ils assurent à la fois des missions de suivi et de contrôle des personnes qui leur sont confiées, dans le cadre de peines de travail d’intérêt général (TIG), de sursis avec mise à l’épreuve (SME), de suivi socio-judiciaire ou d’aménagements de peine. Dans les établissements pénitentiaires, ils assistent les détenus dans leurs démarches sociales, professionnelles ou familiales de préparation à la sortie. Enfin, ils participent par leurs interventions à la prévention de la récidive.
Les perspectives de développement de la contrainte pénale créée par le présent projet de loi (364) nécessitent que les personnels d’insertion et de probation soient en capacité d’assurer un suivi d’une intensité suffisante des condamnés à cette nouvelle peine. En conséquence, votre rapporteur estime nécessaire que soit réalisée une évaluation extrêmement précise des besoins en personnels d’insertion et de probation, et que les recrutements nécessaires soient effectués.
Lors de l’examen en commission élargie des crédits de la mission « Justice » pour 2014, la ministre de la Justice, Mme Christiane Taubira, a d’ores et déjà annoncé que, compte tenu du présent projet de loi de prévention de la récidive, « un effort particulier serait fait en faveur des conseils d’insertion et de probation, sur lesquels pèsera l’essentiel du travail d’encadrement, de suivi et de surveillance du respect des obligations et interdictions, qu’il s’agisse de la contrainte pénale, des autres exécutions de peine en milieu ouvert ou du dispositif conduisant à l’examen de la situation d’un détenu aux deux tiers de l’exécution de sa peine. Nous allons donc créer un millier d’emplois sur les trois ans à venir pour le service pénitentiaire d’insertion et de probation : 400 dès 2014, puis 300 par an en 2015 et 2016. En outre, nous travaillons sur la diversification du recrutement, les méthodes de travail, les outils de prise en charge et d’encadrement, les référentiels métier » (365).
Le présent article complète l’article 13 de la loi pénitentiaire par un troisième alinéa, lequel précise que les personnels d’insertion et de probation procèdent à une évaluation régulière de la situation de la personne condamnée et de sa personnalité et qu’ils veillent au respect des obligations qui lui sont imposées. En fonction de leur évolution, ils définissent les modalités de prise en charge des personnes condamnées, en avisent le juge de l’application des peines et les mettent en œuvre.
De la sorte, le présent article fait application directe du nouvel article 707 du code de procédure pénale, dont le III érige désormais la nécessité d’une évaluation des personnes condamnées en un principe général devant présider à la mise en œuvre des peines restrictives ou privatives de liberté. Il entend également tenir compte des recommandations faites par le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive, qui a estimé que « si la personne est condamnée, l’évaluation doit permettre de déterminer les modalités de prise en charge les plus adaptées à la situation particulière de celle-ci » (366). S’agissant plus spécifiquement du contenu de cette évaluation, le jury l’a défini, en s’appuyant sur les règles européennes de probation adoptées le 20 janvier 2010 par le comité des ministres du Conseil de l’Europe (367), comme étant une appréciation « avant et pendant la mise en place du suivi d’un auteur d’infraction, (…) qui analyse de façon systématique et approfondie sa situation particulière, y compris les risques, les facteurs positifs et les besoins, les interventions nécessaires pour répondre à ces besoins » ainsi qu’une appréciation « de la réceptivité de l’auteur de l’infraction à ces interventions » (368).
Or, à ce jour, les services pénitentiaires d’insertion et de probation ne disposent d’aucun outil d’évaluation dédié, au-delà de l’entretien individuel, pour caractériser la situation particulière de la personne suivie et partant, l’intensité du suivi nécessaire. La responsabilité qui pèse sur les conseillers d’insertion et de probation, qui assument seuls le suivi des personnes, est donc extrêmement forte. Pour y remédier, un premier outil a été élaboré, sans succès, par les services déconcentrés et centraux de la direction de l’administration, avec le diagnostic à visée criminologique (DAVC).
Le diagnostic à visée criminologique (DAVC)
La circulaire du garde des Sceaux en date du 8 novembre 2011 (369) et relative au diagnostic à visée criminologique a rendu systématique l’évaluation de la personnalité de toute personne confiée aux services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) par l’autorité judiciaire.
Cette évaluation était réalisée, jusqu’en juillet 2013, sur la base du diagnostic à visée criminologique (DAVC), qui a été expérimenté, puis mis à disposition de l’ensemble des personnels d’insertion et de probation en novembre 2011 sur le logiciel APPI, auquel ont également accès les services de l’application des peines.
Réalisé sur une période de trois mois en milieu ouvert et d’un mois en milieu fermé, le DAVC reposait sur un formulaire rempli par les conseillers d’insertion et de probation, afin de recueillir un ensemble d’informations sur la situation de la personne condamnée et de déterminer les modalités de sa prise en charge.
En effet, l’objectif du DAVC était d’appréhender la personnalité du détenu, les causes de son passage à l’acte, ses difficultés ainsi que ses ressources et potentialités, afin de déterminer le niveau d’intervention du SPIP et les axes de travail subséquents. Cet outil d’évaluation reprenait pour l’essentiel des critères d’analyse déjà existants et se décomposait en cinq champs distincts respectivement relatifs à :
— la situation pénale et le respect de la mesure ou de la peine et de ses obligations (comprenant notamment, le parcours judiciaire et pénitentiaire, le contenu des obligations du détenu et le déroulement de son suivi) ;
— l’appropriation de la condamnation et la reconnaissance de l’acte commis ;
— l’inscription dans l’environnement social et familial et les capacités au changement ;
— la situation médicale et sa compatibilité avec le projet d’insertion (permettant au CPIP de déterminer si l’intervention seule du SPIP suffit ou si un lien étroit avec les partenaires de santé est nécessaire) ;
— la conclusion du diagnostic, comprenant notamment une analyse de la situation et les axes de travail du SPIP retenus.
L’évaluation n’était transmise aux autorités judiciaires, qu’une fois validée par le cadre du SPIP, cette validation permettant notamment une harmonisation des modalités de prise en charge au sein du SPIP.
Le DAVC se voulait être un instrument évolutif. En effet, toute évolution significative de la situation et du comportement du détenu était suivie d’une actualisation du DAVC, afin de permettre la réévaluation des modalités de prise en charge.
Cependant, en juillet 2013, moins de deux ans après son déploiement sur l’ensemble du territoire, la garde des Sceaux a annoncé l’abandon du DAVC, compte tenu des difficultés qui ont été rencontrées dans sa mise en œuvre. En effet, une mission de l’inspection des services pénitentiaires a été chargée de procéder à un état des lieux de l’utilisation du DAVC et des pratiques d’évaluation des personnes placées sous main de justice.
Dans son rapport de novembre 2013, la mission d’inspection a conclu à une très faible utilisation du DAVC par les services pénitentiaires d’insertion et de probation, tout particulièrement en milieu ouvert (370), où le taux de réalisation est peu élevé. Ainsi, en 2012, ce sont seulement 26 128 diagnostics qui ont été réalisés en milieu ouvert, dans lequel 194 904 personnes ont pourtant été suivies par les services d’insertion et de probation la même année, soit un taux de réalisation de 13,5 % seulement. À cela s’ajoutent d’importantes disparités géographiques avec un rapport pouvant aller de un à quatre dans l’utilisation du DAVC d’une direction interrégionale des services pénitentiaires à l’autre. Ainsi, avec 6 041 diagnostics, la direction interrégionale de Lille a réalisé un quart de l’ensemble des DAVC.
Comment expliquer alors l’échec du déploiement du DAVC dans les services pénitentiaires d’insertion et de probation ? Le contexte de ce déploiement explique pour partie l’échec de cet outil, qui a été vécu comme une réponse précipitée et inadaptée à l’affaire dite de « Pornic » (371). Des facteurs méthodologiques peuvent également être invoqués pour expliquer cet échec. En effet, le déploiement a été effectué avant même que les conseillers d’insertion et de probation n’aient eu le temps de s’approprier la notion d’évaluation et qu’un travail de formation de ces personnels soit réalisé sur cette question. De la même manière, les autorités judiciaires n’ont pas été suffisamment informées sur cet outil. L’échec du DAVC s’explique enfin par des raisons professionnelles. Les personnels d’insertion et de probation ont perçu ce nouvel outil d’évaluation comme chronophage et inadapté à une évaluation nuancée des personnes suivies. Jugé peu pratique notamment en raison de problèmes informatiques, il lui était également reproché d’offrir un partage trop large des informations avec les autorités judiciaires.
En même temps qu’elle annonçait l’abandon du DAVC en juillet 2013, la ministre de la Justice a formulé le vœu qu’un nouvel outil d’évaluation, participant plus largement de l’individualisation de la prise en charge de chaque personne suivie, soit élaboré à l’attention des personnels d’insertion et de probation.
Dans son rapport final, le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive a demandé que soit désormais conduite une « évaluation raisonnée » des personnes placées sous main de justice, sans « préconiser le choix précis d’un outil d’évaluation ». Il a seulement « recommandé, dans une perspective interdisciplinaire, de ne pas s’interdire l’étude d’outils déjà évalués à l’étranger et de conduire une réflexion sur les conditions de leur adaptation en France » et avait également « préconisé, en tout état de cause, une phase préalable d’expérimentation et d’évaluation » (372).
Pour être efficace, cette « évaluation raisonnée » proposée par le jury de la conférence de consensus des personnes placées sous main de justice « devrait s’appuyer sur de nouvelles méthodes de travail qui supposeront un changement dans les pratiques professionnelles, cette évolution devant se faire de manière progressive. Ce processus doit s’appuyer sur une meilleure connaissance des populations concernées et des objectifs poursuivis. Il doit reposer sur des études fiables et non contestées, validées en France. Enfin, il doit observer des règles éthiques et rechercher un équilibre entre la protection de la société et le respect des droits de l’homme » (373).
Tous reconnaissent aujourd’hui la nécessité de professionnaliser plus encore les pratiques des personnels d’insertion et de probation et de valoriser leurs compétences spécifiques. Telle est l’ambition poursuivie par l’élaboration, voulue et initiée par la garde des Sceaux, d’un nouvel outil d’évaluation à destination des agents d’insertion et de probation, qui pourront ainsi procéder, en application du présent article, à une évaluation efficace et régulière de la situation de la personne condamnée et de sa personnalité.
Comme l’a indiqué la directrice de l’administration pénitentiaire, Mme Isabelle Gorce, lors de son audition par votre rapporteur, il est nécessaire, pour accroître l’efficacité de l’action des services d’insertion et de probation, de mettre à leur disposition des méthodes et outils structurants, scientifiquement validés et construits sur la base d’études criminologiques et sociologiques françaises comme internationales.
Afin d’élaborer cet outil d’évaluation, la direction de l’administration pénitentiaire a installé en son sein un groupe de travail sur le développement des nouvelles modalités d’évaluation des personnes placées sous main de justice. Composé d’une universitaire ainsi que de représentants de l’école nationale d’administration pénitentiaire et de l’administration pénitentiaire, ce groupe de travail passe actuellement en revue les études, pratiques et outils internationaux, afin de définir les conditions dans lesquelles un outil européen ou international déjà existant pourrait être adapté et transposé en France.
La réflexion en cours se veut la plus large possible, sans faire l’économie des connaissances criminologiques actuelles. Ainsi, l’efficacité des méthodes d’évaluation clinique (374) et actuarielle (375) est un axe de travail, tout comme les programmes utilisés dans d’autres pays et les bonnes pratiques scientifiquement évaluées.
Afin de retenir une solution adaptée au modèle et au contexte français, l’administration pénitentiaire travaille actuellement, en lien avec l’école nationale de l’administration pénitentiaire, des professionnels (376) et des chercheurs, à la mise en œuvre prochaine d’une « recherche-action » (377). Cette démarche s’appuiera, en outre, sur l’expertise de chercheurs et de professionnels étrangers ayant déjà mis en œuvre ce type d’outils d’évaluation.
L’objectif poursuivi par ce plan d’action est de parvenir à élaborer un outil d’évaluation globale des personnes placées sous main de justice, permettant aux conseillers d’insertion et de probation de mieux individualiser la prise en charge de ces personnes, en vue de prévenir la récidive. Cet outil devra donc permettre, outre une harmonisation accrue des pratiques des services déconcentrés, de mieux cibler les actions à mener en fonction de chaque personne.
La construction de ce nouvel outil, que la direction de l’administration pénitentiaire veut à la fois structuré, efficient et reconnu par tous, suppose une action dans la durée. Selon les données transmises à votre rapporteur par la Chancellerie, deux années seront nécessaires pour l’élaboration, l’expérimentation puis l’ajustement subséquent et enfin l’évaluation de ce nouvel outil, sur lequel reposera pour une large part la mise en œuvre du présent article.
En tout état de cause, alors qu’elle est aujourd’hui une faiblesse de notre justice pénale, il est indispensable que l’évaluation des personnes placées sous main de justice puisse, dans les meilleurs délais, progresser et se professionnaliser davantage, afin de donner à la contrainte pénale – pour laquelle l’évaluation des condamnés sera un préalable indispensable à sa bonne mise en œuvre – les meilleures chances de succès.
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La Commission examine les amendements identiques CL115 de M. Georges Fenech et CL485 de M. Jean-Frédéric Poisson.
M. Georges Fenech. Le fait que la mise en œuvre effective de la contrainte pénale repose pour l’essentiel sur les SPIP pose la question des moyens qui seront donnés à ces services pour accomplir leur mission, que ce soit en termes d’effectifs ou de formation.
Peut-on considérer qu’il suffirait d’augmenter de mille personnes les effectifs des SPIP pour répondre aux besoins futurs ? Quel sera le contenu de la formation des personnels qui auront la responsabilité de la mise en œuvre des peines des personnes condamnées à la contrainte pénale ? Dans ce dispositif, est-il possible de considérer que le tribunal puis le juge de l’application des peines sont encore les juges, alors que la contrainte pénale prononcée par le tribunal pourrait être contredite par le juge de l’application des peines, luimême plus que jamais dépendant de l’évaluation produite par les SPIP ? Le texte ne répond à aucune de ces interrogations.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette les amendements.
Puis elle adopte l’article 14 sans modification.
La Commission est saisie de l’amendement CL409 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à modifier l’article 145-4 du code de procédure pénale, relatif au permis de visite des personnes placées en détention provisoire. Il propose tout d’abord de supprimer le délai d’un mois pendant lequel le juge n’a pas à justifier son refus de délivrer un permis de visite à un membre de la famille du détenu. Il impose ensuite au parquet de motiver son éventuel refus, alors que seul le juge d’instruction est aujourd’hui soumis à cette obligation. Il impose également de motiver le refus de permis de visite pour tous les demandeurs au-delà des seuls membres de la famille.
Cet amendement permet également de revoir les conditions de motivation et de recours contre la décision de refus de permis de visite.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Nous avons besoin de visibilité pour modifier les règles actuelles.
La Commission rejette l’amendement.
Elle en vient à l’amendement CL260 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Il est proposé d’expérimenter, dans certaines juridictions, des mesures de justice restaurative comme peines complémentaires – participation à des rencontres encadrées entre condamnés et victimes ou à des rencontres encadrées entre personnes condamnées. Toutefois, craignant que le rapporteur ne réitère sa position relative à l’expérimentation, je retire l’amendement.
L’amendement CL260 est retiré.
Chapitre IV
Dispositions visant à renforcer les pouvoirs de la police et de la gendarmerie
en cas de violation de ses obligations par une personne sous main de justice
Article 15
(art. 63-6, 141-4, 141-5 [nouveau], 230-19, 706,53-19, 709-1-1 et 709-1-2[nouveaux],
709-2, 709-3, 712-16-3, 803-2 et 803-3 du code de procédure pénale ;
art. 64-1 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique)
Suivi des personnes condamnées par les services de police et de gendarmerie
Le présent article apporte plusieurs modifications au code de procédure pénale, afin de mieux définir le rôle de la police et de la gendarmerie dans le contrôle du respect par une personne placée sous contrôle judiciaire ou condamnée de ses obligations ou interdictions.
Il est, en effet, essentiel que les autorités judiciaires comme les services du ministère de l’Intérieur soient en mesure de constater sans délai les violations par une personne condamnée ou placée sous main de justice des obligations ou interdictions qui lui ont été imposées par décision de justice, sans attendre que la personne en cause ne soit interpellée pour un autre motif.
Rappelé par l’étude d’impact, le constat en la matière est aujourd’hui très largement partagé : « la violation des interdictions ou obligations est trop peu suivie d’effet, faute pour les forces de l’ordre d’avoir été avisées de l’existence des décisions de justice mais surtout faute de disposer des outils juridiques de nature à permettre le constat de leur violation » (378).
Votre rapporteur juge également impératif que les forces de sécurité jouent un rôle qui ne soit pas seulement réactif – car principalement fondé sur l’information délivrée par le fichier des personnes recherchées (FPR) –, mais également proactif – grâce au ciblage des personnes condamnées devant être suivies en milieu ouvert.
Comme le précise toutefois l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, « il convient que les services de police et unités de gendarmerie se montrent attentifs à ce que le contrôle exercé ne constitue pas une entrave à la réinsertion des personnes condamnées » (379). Le présent article a donc pour objet de mobiliser les forces de police et de gendarmerie dans le contrôle et la surveillance des mesures réalisées en milieu ouvert, sans pour autant décourager les efforts d’insertion et de réinsertion des personnes placées sous main de justice.
1. Les pouvoirs actuellement reconnus aux forces de l’ordre pour le suivi et le contrôle des mesures judiciaires en milieu ouvert
Le code de procédure pénale reconnaît d’ores et déjà aux forces de police et de gendarmerie un droit à l’information, à partir du fichier des personnes recherchées (FPR), sur les mesures judiciaires en cours en milieu ouvert, afin d’en assurer l’effectivité (a).
Les forces de l’ordre se sont aussi vues conférer des moyens coercitifs, aux fins de constater la violation des interdictions ou obligations par les personnes condamnées et les interpeller, dans le cadre des mesures suivies par le juge de l’application des peines – que ce soit dans le cadre d’un sursis avec mise à l’épreuve ou de celui d’un aménagement de peines (b).
a. L’information des forces de sécurité à partir du fichier des personnes recherchées (FPR)
Le principal outil d’information des forces de l’ordre sur les mesures judiciaires suivies en milieu ouvert et nécessitant un contrôle ou une surveillance de leur part est l’inscription au fichier des personnes recherchées (FPR). Dans cette perspective, l’article 230-19 du code de procédure pénale détermine les cas dans lesquels l’inscription d’une personne y est possible.
En l’état actuel du droit, les obligations et interdictions – comme celles, par exemple, de paraître en un lieu déterminé ou bien celle de rencontrer certaines personnes, en particulier la victime –, auxquelles sont soumises les personnes placées sous main de justice, sont inscrites au fichier des personnes recherchées, au titre des décisions judiciaires, lorsqu’elles résultent :
— d’un placement sous contrôle judiciaire (2° de l’article 230-19) : sont concernées les obligations ou interdictions (380) de ne pas quitter le territoire national, de ne pas s’absenter de son domicile ou de la résidence fixée, de ne pas se rendre en certains lieux ou de ne se rendre que dans certains lieux déterminés, de s’abstenir de conduire tout véhicule, de s’abstenir de rencontrer certaines personnes, de ne pas se livrer à certaines activités professionnelles dans l’exercice ou à l’occasion desquelles l’infraction a été commise, ou de ne pas détenir ou porter une arme ;
— d’une peine alternative à l’emprisonnement (3° de l’article 230-19) : sont visées (381) la suspension de permis de conduire, l’interdiction de conduire certains véhicules, l’annulation de permis de conduire, l’interdiction de détenir ou porter une arme soumise à autorisation, l’interdiction d’exercer une activité professionnelle ou sociale, l’interdiction de paraître dans certains lieux, l’interdiction de fréquenter certains condamnés, notamment les auteurs ou complices de l’infraction, ainsi que l’interdiction de fréquenter certaines personnes, notamment la victime ;
— d’un suivi socio-judiciaire (7° de l’article 230-19) : sont visées (382) les interdictions d’exercer une activité professionnelle ou sociale, de paraître dans certains lieux, de fréquenter certaines personnes – notamment la victime – ou catégories de personnes – en particulier les mineurs ;
— d’un sursis avec mise à l’épreuve (8° de l’article 230-19) : sont concernées (383) l’obtention d’autorisation préalable du juge de l’application des peines pour tout déplacement à l’étranger, et, lorsqu’il est de nature à mettre obstacle à l’exécution de ses obligations, pour tout changement d’emploi ou de résidence, les interdictions d’exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs, d’engager des paris, notamment dans les organismes de paris mutuels, de fréquenter certains condamnés, notamment les auteurs ou complices de l’infraction, d’entrer en relation avec certaines personnes – dont la victime – ou certaines catégories de personnes – en particulier des mineurs à l’exception, le cas échéant, de ceux désignés par la juridiction ;
— d’une sanction éducative pour les mineurs (9° de l’article 230-19) : sont visées (384) les interdictions, pour une durée qui ne saurait excéder un an, de paraître dans le ou les lieux où l’infraction a été commise, de rencontrer ou de recevoir la victime ainsi que de rencontrer ou de recevoir le coauteur ou complice éventuel ou d’entrer en relation avec lui ;
— d’une interdiction de stade (10° de l’article 230-19) (385) ;
— d’une mesure de libération conditionnelle (11° de l’article 230-19) : sont concernées (386) les interdictions de paraître dans certains lieux, de rencontrer certaines personnes, de quitter le territoire ou d’exercer certaines activités ;
— d’une mesure de sûreté prononcée par la juridiction de jugement à l’encontre d’une personne déclarée irresponsable pénalement pour cause de trouble mental (11° bis de l’article 230-19) : sont visées (387) les interdictions d’entrer en relation avec la victime ou certaines personnes ou catégories de personnes – notamment les mineurs –, spécialement désignées, de paraître dans tout lieu spécialement désigné, de détenir ou de porter une arme ou d’exercer une activité professionnelle ou bénévole spécialement désignée, dans l’exercice de laquelle ou à l’occasion de laquelle l’infraction a été commise ou impliquant un contact habituel avec les mineurs, la suspension du permis de conduire ainsi que l’annulation du permis de conduire avec interdiction de solliciter la délivrance d’un nouveau permis ;
— d’une peine complémentaire, telle que l’interdiction de conduire certains véhicules terrestres à moteur, y compris ceux pour la conduite desquels le permis de conduire n’est pas exigé.
b. Les moyens coercitifs permettant aux forces de l’ordre de constater la violation des décisions judiciaires et d’interpeller les personnes visées
En l’état actuel, l’article 138 du code de procédure pénale permet au juge d’instruction, ou au juge des libertés et de la détention, si la personne mise en examen encourt une peine d’emprisonnement correctionnel ou une peine plus grave, d’ordonner le placement de cette personne sous contrôle judiciaire. Cette mesure astreint la personne concernée à une ou plusieurs obligations, comme celles de ne pas se rendre dans certains lieux, de s’abstenir d’entrer en contact avec certaines personnes, de ne pas s’absenter de son domicile qu’aux conditions et pour des motifs déterminés par le juge, etc.
Lorsque la personne mise en examen se soustrait volontairement aux obligations qui lui sont imposées dans le cadre du contrôle judiciaire, le juge d’instruction peut décerner à son encontre un mandat d’arrêt ou un mandat d’amener. Si l’instruction est terminée et que la personne est renvoyée devant la juridiction de jugement, il appartient au procureur de la République de saisir le juge des libertés et de la détention afin que celui-ci décerne un tel mandat d’arrêt ou mandat d’amener à l’encontre de la personne mise en examen.
Dans chacune de ces hypothèses, le juge des libertés et de la détention est compétent pour ordonner le placement en détention provisoire de la personne qui s’est volontairement soustraite aux obligations définies dans le cadre du contrôle judiciaire.
Regrettant que les services de police et unités de gendarmerie ne puissent pas appréhender une personne qui violerait ses obligations sans cette intervention préalable du juge, le législateur a introduit en 2010 (388), dans le code de procédure pénale, un nouvel article 141-4, permettant aux forces de l’ordre d’appréhender, d’office ou sur instruction du juge d’instruction, toute personne ne respectant pas certaines obligations résultant d’une mesure de contrôle judiciaire, et de la retenir dans un local de police ou de gendarmerie pour une durée ne pouvant excéder vingt-quatre heures, afin que soit vérifiée sa situation et qu’elle soit entendue sur la violation de ses obligations.
Seule est toutefois concernée par cette mesure de rétention la violation de deux obligations du contrôle judiciaire – prévues aux 9° et 17° de l’article 138 du code de procédure pénale –, à savoir celles :
— de s’abstenir de recevoir ou de rencontrer certaines personnes spécialement désignées par le juge d’instruction ou le juge des libertés et de la détention, ainsi que d’entrer en relation avec elles, de quelque façon que ce soit ;
— de résider hors du domicile ou de la résidence du couple et, le cas échéant, de s’abstenir de paraître dans ce domicile ou cette résidence ou aux abords immédiats de celui-ci, ainsi que, si nécessaire, faire l’objet d’une prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique, en cas d’infraction commise soit contre le conjoint, le concubin ou le partenaire lié par un pacte civil de solidarité, soit contre les enfants ou ceux du conjoint, concubin ou partenaire.
Si la rétention est décidée par un officier de police judiciaire, dans le but de vérifier la situation de la personne et de l’entendre sur la violation de ses obligations, le juge d’instruction en est informé dès le début de la mesure.
La personne retenue est, en outre, immédiatement informée de la nature de l’obligation qu’elle est soupçonnée avoir violée. Elle peut bénéficier d’un certain nombre des droits reconnus à une personne gardée à vue (389) :
— droit de faire prévenir par téléphone une personne avec laquelle elle vit habituellement, l’un de ses parents, frère ou sœur, ou son employeur, de la mesure dont elle est l’objet (article 63-2 du code de procédure pénale) ;
— droit d’être examinée par un médecin (article 63-3 du code de procédure pénale) ;
— droit de s’entretenir avec un avocat (article 63-4 du code de procédure pénale).
S’applique également à la mesure de rétention, l’article 64 du code de procédure pénale, lequel oblige notamment l’officier de police judiciaire à mentionner sur le procès-verbal la durée des auditions et des repos qui ont séparé ces auditions, les heures auxquelles la personne a pu s’alimenter, le jour et l’heure à partir desquels elle a été retenue, ainsi que le jour et l’heure à partir desquels elle a été soit libérée, soit amenée devant le magistrat compétent.
À l’issue de la mesure de rétention, le juge d’instruction peut soit ordonner que la personne soit conduite devant lui, afin, le cas échéant, de saisir le juge des libertés et de la détention d’une révocation du contrôle judiciaire, soit demander à un officier ou un agent de police judiciaire d’aviser la personne qu’elle est convoquée devant lui à une date ultérieure.
Ces dispositions ont également leur équivalent, au stade de l’application des peines. En effet, créé par la loi du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle (390), l’article 712-16-3 du code de procédure pénale permet aux services de police et unités de gendarmerie d’appréhender et de retenir une personne en cas de manquement aux obligations – spécialement celles d’entrer en contact avec sa victime ou de paraître dans certains lieux – imposées par le juge de l’application des peines dans le cadre d’un sursis avec mise à l’épreuve ou d’un aménagement de peine.
L’article 712-16-3 (391) prévoit ainsi que la violation par un condamné des interdictions auxquelles il est soumis permet son arrestation par les services de police ou de gendarmerie et sa rétention pendant vingt-quatre heures au plus, afin de vérifier sa situation, l’entendre sur la violation de ses obligations et permettre sa présentation devant le juge de l’application des peines, qui pourra si nécessaire procéder à sa réincarcération.
Le régime de cette mesure de rétention est très largement calqué sur celui de la garde à vue s’agissant des droits de la personne retenue, l’article 712-16-3 prévoyant, à cet égard, que « la personne retenue est immédiatement informée par l’officier de police judiciaire, ou, sous le contrôle de celui-ci, par un agent de police judiciaire, de la nature de l’obligation qu’elle est soupçonnée avoir violée et du fait qu’elle peut exercer les droits prévus par les articles 63-2 à 63-4 ».
2. Mieux associer les services de police et unités de gendarmerie à l’exécution des peines en milieu ouvert
a. Les recommandations de la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale
La mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale avait insisté, dans son rapport du 23 janvier 2013, sur la nécessité d’associer de nouveaux acteurs – et tout particulièrement les forces de l’ordre – à l’exécution des peines en milieu ouvert.
Elle avait notamment indiqué que « l’augmentation anticipée du nombre de personnes suivies en milieu ouvert par les services pénitentiaires d’insertion et de probation ne pourra pas, pour des raisons budgétaires évidentes, être entièrement absorbée par une hausse des effectifs, même accompagnée d’une répartition plus fine des moyens humains sur le territoire. Dès lors, l’intervention d’autres acteurs dans le processus d’exécution des peines en milieu ouvert est souhaitable. Celle-ci aurait pour finalité d’améliorer le contrôle du respect de certaines obligations ou interdictions pesant sur les personnes placées sous main de justice non incarcérées » (392).
Soulignant qu’il est parfois « extrêmement difficile pour les services pénitentiaires d’insertion et de probation, compte tenu de leur charge de travail, de s’assurer que les personnes placées sous contrôle judiciaire ou condamnées à une peine de sursis avec mise à l’épreuve respectent scrupuleusement les obligations ou interdictions qui pèsent sur elles, comme celles de ne pas se déplacer en dehors d’un territoire délimité, de ne pas entrer en contact avec certaines personnes ou de ne pas fréquenter certains lieux », la mission avait formulé le vœu « que les forces de police et de gendarmerie nationales soient davantage impliquées dans le contrôle du respect des obligations et interdictions imposées aux personnes suivies par les services pénitentiaires d’insertion et de probation » (393).
Cependant, parce que « les informations dont dispose la police et la gendarmerie dans le cadre de sa participation au suivi des mesures de contrôle judiciaire sont, à ce jour, très insuffisantes », la mission avait indiqué que « la participation des forces de sécurité au contrôle des peines et mesures de milieu ouvert impliquait la mise en place d’un système de partage des informations plus performant », notamment « à travers l’inscription systématique, au fichier des personnes recherchées (FPR), des obligations et interdictions pesant sur les personnes pour lesquelles le risque de non-respect des décisions du juge aurait été considéré comme le plus élevé ». Ainsi, comme l’avait précisé la mission d’information, « seules ces personnes feraient l’objet d’un contrôle assuré par les forces de sécurité. En effet, il n’est pas question de transférer aux forces de l’ordre le contrôle des obligations imposées à l’ensemble des personnes condamnées. Il s’agit de s’assurer de leur concours dans certains cas bien précis » (394).
La mission avait également proposé que « les forces de police et de gendarmerie nationales puissent user de prérogatives coercitives, et ainsi être autorisées à interpeller les individus, puis à les déférer devant le procureur de la République. En tout état de cause, elles avertiraient le service pénitentiaire d’insertion et de probation et, si nécessaire, le juge de l’application des peines, des infractions au respect des mesures prononcées qu’elles auraient constatées » (395).
Ces deux propositions de la mission d’information – consistant pour l’une à renforcer l’information des forces de sécurité via le FPR et pour l’autre les moyens coercitifs de contrôle à leur disposition – représentaient un « préalable indispensable à la transformation de notre système de probation, en particulier dans la perspective de la création de la contrainte pénale (…). Autrement, il y a fort à craindre que les peines et mesures de milieu ouvert continuent d’apparaître comme des sanctions peu crédibles, et donc difficiles à accepter par l’opinion publique » (396).
b. Les dispositions contenues dans le présent article
Parce que l’intervention accrue des forces de sécurité dans le contrôle des mesures et peines de milieu ouvert se traduira par un plus grand respect des obligations et interdictions pesant sur les personnes suivies, le présent article a pour objet de renforcer, suivant deux axes, l’information et les pouvoirs coercitifs des forces de l’ordre en cas de violation de ses obligations ou interdictions par une personne placée sous main de justice.
• Des forces de sécurité mieux informées
En premier lieu, le présent article permet aux forces de l’ordre d’être mieux informées des obligations et interdictions pesant sur les personnes condamnées, en complétant les informations devant figurer au fichier des personnes recherchées (FPR), en vue de favoriser la protection des victimes et d’encadrer les efforts de réinsertion de la personne condamnée.
D’une part, le a) du 3° du I du présent article modifie le 2° de l’article 230-19 du code de procédure pénale, afin d’ajouter aux obligations susceptibles d’être inscrites au fichier des personnes recherchées au titre du placement sous contrôle judiciaire l’obligation (397) qui peut être faite à l’auteur de violences commises à l’encontre de ses enfants, de son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou les enfants de celui-ci, de s’abstenir de résider au domicile conjugal et de paraître aux abords de celui-ci.
D’autre part, le b) du 3° du I du présent article complète le 8° de l’article 230-19 du code de procédure pénale à un double titre :
— il étend tout d’abord à la contrainte pénale, à la libération conditionnelle, aux aménagements de peine, à la surveillance judiciaire et à la surveillance de sûreté, la possibilité d’inscrire au fichier des personnes recherchées des obligations ou interdictions, qui n’y figurent aujourd’hui qu’au titre du seul sursis avec mise à l’épreuve. Figureront ainsi (398) au fichier des personnes recherchées, dès lors qu’elles seront prononcées au titre de ces peines ou mesures judiciaires, l’obtention de l’autorisation préalable du juge de l’application des peines pour tout déplacement à l’étranger, et, lorsqu’il est de nature à mettre obstacle à l’exécution de ses obligations, pour tout changement d’emploi ou de résidence, les interdictions d’exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs, d’engager des paris, de paraître en un lieu déterminé – en particulier les débits de boissons –, de conduire certains véhicules, de détenir ou porter une arme, de fréquenter certains condamnés – notamment les auteurs ou complices de l’infraction –, d’entrer en relation avec certaines personnes – dont la victime – ou certaines catégories de personnes – en particulier des mineurs ;
— il ajoute ensuite à ces obligations pouvant faire l’objet d’une inscription au fichier des personnes recherchées au titre d’un sursis avec mise à l’épreuve, mais également désormais de la contrainte pénale, d’une libération conditionnelle, d’un aménagement de peine, d’une surveillance judiciaire ou d’une surveillance de sûreté, l’obligation (399) de résider hors du domicile conjugal et de s’abstenir d’y paraître, ainsi que, si nécessaire, de faire l’objet d’une prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique, en cas d’infraction commise soit contre le conjoint, le concubin ou le partenaire lié par un pacte civil de solidarité, soit contre les enfants du couple ou ceux du conjoint, concubin ou partenaire.
Enfin, le c) du 3° du I du présent article modifie le 9° de l’article 230-19 du code de procédure pénale, afin d’ajouter aux obligations susceptibles d’être inscrites au fichier des personnes recherchées au titre d’un sanction éducative l’interdiction pour un mineur (400), en application du 11° de l’article 15-1 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante, d’aller et venir sur la voie publique entre vingt-trois heures et six heures, sans être accompagné de l’un de ses parents ou du titulaire de l’autorité parentale.
• Des forces de sécurité aux moyens coercitifs renforcés
En second lieu, le présent article cherche à renforcer les moyens coercitifs à la disposition des forces de l’ordre en cas de violation par une personne placée sous main de justice de ses obligations ou interdictions. Il a ainsi pour objet d’apporter une réponse appropriée – qu’il s’agisse du placement en retenue (i) ou de la réalisation de perquisitions (ii) – au cas où une personne frappée d’une interdiction viole cette obligation.
Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a renforcé les pouvoirs de surveillance des forces de l’ordre, en leur ouvrant désormais la possibilité de recourir aux écoutes téléphoniques et à la géolocalisation en temps réel (iii), afin de s’assurer du respect par une personne condamnée sortant de détention de l’interdiction qui lui est faite d’entrer en relation avec certaines personnes, dont la victime et le complice de l’infraction, ou de paraître dans certains lieux.
i. L’extension du placement en retenue
Le présent article étend tout d’abord la faculté aujourd’hui reconnue aux services de police et unités de gendarmerie de placer en retenue une personne soupçonnée d’avoir violée les obligations et interdictions judiciaires pesant sur elle.
S’agissant des personnes placées sous contrôle judiciaire, le a) du 1° du I du présent article modifie l’article 141-4 du code de procédure pénale, afin d’étendre la liste des obligations et interdictions, dont la violation permettrait à la police judiciaire de placer en retenue une personne placée sous contrôle judiciaire.
Alors qu’actuellement seules deux obligations (401) permettent aux forces de l’ordre de retenir cette personne dans un local de police ou de gendarmerie pour une durée ne pouvant excéder vingt-quatre heures, afin que soit vérifiée sa situation et qu’elle soit entendue sur la violation de ses obligations, le 1° du I du présent article prévoit qu’une telle retenue judiciaire sera désormais également possible en cas de violation des interdictions, fixées par le juge d’instruction ou le juge des libertés et de la détention, de sortir des limites territoriales déterminées par le juge (402), de s’absenter de son domicile ou de la résidence fixée par le magistrat (403), de se rendre en certains lieux déterminés par le juge (404), de conduire certains véhicules, sauf pour l’exercice d’une activité professionnelle (405), ou bien encore de détenir ou de porter une arme (406).
Le b) du 2° du I du présent article complète l’article 141-4 du code de procédure pénale par un nouvel alinéa, lequel rend également applicable la mesure de retenue aux personnes placées sous assignation à résidence avec surveillance électronique. Ainsi, une retenue pourra désormais être décidée par un officier de police judiciaire en cas de violation d’une interdiction de recevoir ou rencontrer certaines personnes, de paraître dans certains lieux ou de sortir des limites territoriales fixées par le magistrat (407), de résider au domicile conjugal et de paraître aux abords de celui-ci, de conduire un véhicule, de détenir ou de porter une arme, pesant sur une personne placée tant sous contrôle judiciaire que sous assignation à résidence avec surveillance électronique.
S’agissant des personnes condamnées, le 4° du I du présent article crée, dans la partie législative du code de procédure pénale consacrée à l’exécution des peines (408), un nouvel article 709-1-1, lequel prévoit, sur le modèle de l’article 712-16-3 (409),que la violation par un condamné des interdictions auxquelles il est soumis sous le contrôle du juge de l’application des peines, mais également du procureur de la République, permet son arrestation par les services de police ou de gendarmerie et sa rétention pendant vingt-quatre heures au plus, afin de vérifier sa situation, l’entendre sur la violation de ses obligations et permettre, le cas échéant, sa présentation au tribunal, qui pourra si nécessaire procéder à sa réincarcération.
Si ces dispositions reprennent pour partie celles aujourd’hui prévues à l’article 712-16-3 du code de procédure pénale (cf. supra), elles en étendent la portée, en permettant aux forces de sécurité d’assurer le contrôle du respect des obligations et interdictions, dont le suivi ne relève pas seulement de la compétence du juge de l’application des peines, mais également du parquet. En effet, en l’état actuel, la retenue prévue à l’article 712-16-3 du code de procédure pénale n’est possible que pour les seules personnes condamnées placées sous le contrôle du juge de l’application des peines.
Or, comme le souligne l’étude d’impact qui accompagne le présent projet de loi, « si le droit positif donne aux services de police des moyens coercitifs pour constater la violation et interpeller les condamnés qui ne respectent pas les interdictions et obligations dans le cadre des mesures suivies par le juge de l’application des peines – dans le cadre d’un sursis avec mise à l’épreuve ou d’un aménagement de peines notamment –, il n’en est rien lorsque ces interdictions sont prononcées à titre autonome par les juridictions de jugement et suivies par le parquet, où dans cette hypothèse les forces de l’ordre sont démunies pour en assurer le contrôle effectif » (410).
Il convient, à cet égard, de souligner que peu de peines sont aujourd’hui prononcées pour violation des interdictions et obligations, dont l’exécution est placée sous le contrôle du ministère public, alors même qu’en application de l’article 434-41 du code pénal leur non-respect constitue un délit puni de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende. Chaque année, ce sont ainsi environ 16 500 peines d’obligations ou interdictions qui sont prononcées à titre principal et sont donc exécutées sous le contrôle du procureur de la République, quand seulement 800 condamnations environ sont prononcées, dans le même temps, pour inexécution de ces peines.
Par conséquent, l’article 709-1-1 du code de procédure pénale dispose que « les services de police et les unités de gendarmerie peuvent, d’office ou sur instruction du procureur de la République ou du juge de l’application des peines, appréhender toute personne condamnée pour laquelle il a été fait application des dispositions des deuxièmes alinéas des articles 131-9 et 131-11 du code pénal ou placée sous le contrôle du juge de l’application des peines, et à l’encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle n’a pas respecté les obligations qui lui incombent en application de sa condamnation. La personne peut alors, sur décision d’un officier de police judiciaire, être retenue vingt-quatre heures au plus dans un local de police ou de gendarmerie afin que soit vérifiée sa situation et qu’elle soit entendue sur la violation de ses obligations ».
Si la retenue permettra d’appréhender, comme cela est aujourd’hui prévu à l’article 712-16-3 du code de procédure pénale, les personnes placées sous le contrôle du juge de l’application des peines, en cas de violation de leurs obligations, elle pourra désormais être également décidée par l’officier de police judiciaire à l’encontre des personnes placées sous le contrôle du procureur de la République. Il s’agit, en l’espèce, des personnes condamnées, à titre principal, à une peine d’obligation ou d’interdiction, qui se substitue, en matière délictuelle, à la peine d’emprisonnement initialement encourue et pour laquelle le tribunal fixe la durée maximale de la peine mise à exécution en cas de violation de la dite obligation ou interdiction.
En effet, en application du premier alinéa de l’article 131-9 du code pénal, lorsqu’un délit est puni d’une peine d’emprisonnement, la juridiction peut prononcer, à la place de l’emprisonnement, une ou plusieurs des peines suivantes :
— le stage de citoyenneté prononcé, en matière délictuelle, en lieu et place de la peine d’emprisonnement encourue à titre principal, en application de l’article 131-5-1 du code pénal ;
— les peines privatives ou restrictives de liberté prononcées, en matière délictuelle, en lieu et place de la peine d’emprisonnement encourue à titre principal, en application de l’article 131-6 du code pénal ;
Article 131–6 du code pénal
« Lorsqu’un délit est puni d’une peine d’emprisonnement, la juridiction peut prononcer, à la place de l’emprisonnement, une ou plusieurs des peines privatives ou restrictives de liberté suivantes :
« 1° La suspension, pour une durée de cinq ans au plus, du permis de conduire, cette suspension pouvant être limitée, selon des modalités déterminées par décret en conseil d’État, à la conduite en dehors de l’activité professionnelle ; cette limitation n’est toutefois pas possible en cas de délit pour lequel la suspension du permis de conduire, encourue à titre de peine complémentaire, ne peut pas être limitée à la conduite en dehors de l’activité professionnelle ;
« 2° L’interdiction de conduire certains véhicules pendant une durée de cinq ans au plus ;
« 3° L’annulation du permis de conduire avec interdiction de solliciter la délivrance d’un nouveau permis pendant cinq ans au plus ;
« 4° La confiscation d’un ou de plusieurs véhicules appartenant au condamné ;
« 5° L’immobilisation, pour une durée d’un an au plus, d’un ou de plusieurs véhicules appartenant au condamné, selon des modalités déterminées par décret en Conseil d’État ;
« 6° L’interdiction de détenir ou de porter, pour une durée de cinq ans au plus, une arme soumise à autorisation ;
« 7° La confiscation d’une ou de plusieurs armes dont le condamné est propriétaire ou dont il a la libre disposition ;
« 8° Le retrait du permis de chasser avec interdiction de solliciter la délivrance d’un nouveau permis pendant cinq ans au plus ;
« 9° L’interdiction pour une durée de cinq ans au plus d’émettre des chèques autres que ceux qui permettent le retrait de fonds par le tireur auprès du tiré ou ceux qui sont certifiés et d’utiliser des cartes de paiement ;
« 10° La confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l’infraction ou de la chose qui en est le produit. Toutefois, cette confiscation ne peut pas être prononcée en matière de délit de presse ;
« 11° L’interdiction pour une durée de cinq ans au plus d’exercer une activité professionnelle ou sociale dès lors que les facilités que procure cette activité ont été sciemment utilisées pour préparer ou commettre l’infraction. Cette interdiction n’est toutefois pas applicable à l’exercice d’un mandat électif ou de responsabilités syndicales. Elle n’est pas non plus applicable en matière de délit de presse ;
« 12° L’interdiction, pour une durée de trois ans au plus, de paraître dans certains lieux ou catégories de lieux déterminés par la juridiction et dans lesquels l’infraction a été commise ;
« 13° L’interdiction, pour une durée de trois ans au plus, de fréquenter certains condamnés spécialement désignés par la juridiction, notamment les auteurs ou complices de l’infraction ;
« 14° L’interdiction, pour une durée de trois ans au plus, d’entrer en relation avec certaines personnes spécialement désignées par la juridiction, notamment la victime de l’infraction ;
« 15° L’interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, d’exercer une profession commerciale ou industrielle, de diriger, d’administrer, de gérer ou de contrôler à un titre quelconque, directement ou indirectement, pour son propre compte ou pour le compte d’autrui, une entreprise commerciale ou industrielle ou une société commerciale ».
— le travail d’intérêt général prononcé (411), en matière délictuelle, en lieu et place de la peine d’emprisonnement encourue à titre principal, en application de l’article 131-8 du code pénal.
De la même manière, aux termes du premier alinéa de l’article 131-11 du code pénal, lorsqu’un délit est puni d’une peine complémentaire prévue à l’article 131-10 du code pénal (412), la juridiction peut ne prononcer à titre de peine principale que la peine complémentaire encourue.
Pour l’ensemble de ces peines prononcées à titre principal à la place soit d’une peine d’emprisonnement, soit d’une peine complémentaire, les deuxièmes alinéas des articles 131-9 et 131-11 du code pénal confient à la juridiction le soin de fixer la durée maximale de l’emprisonnement ou le montant maximal de l’amende, dont la mise à exécution pourra être ordonnée, en tout ou partie, par le juge de l’application des peines, en cas de violation par la personne condamnée des obligations ou interdictions résultant des peines prononcées à son endroit (413).
Or, en l’état actuel, le suivi et le respect de ces peines et mesures judiciaires relèvent de la compétence du parquet et non du juge de l’application des peines. L’objet même de l’article 709-1-1 du code de procédure pénale, dans sa rédaction issue du 4° du I du présent article, est donc bien de permettre désormais aux forces de l’ordre de contrôler le respect des peines d’obligations ou d’interdictions placées sous le contrôle du procureur de la République et pour lesquelles la juridiction a fixé la durée d’emprisonnement ou le montant de l’amende encouru en cas de violation des dites obligations ou interdictions.
Les garanties procédurales offertes à la personne retenue aux fins de vérifier sa situation et de l’entendre sur la violation de ses obligations sont identiques à celles aujourd’hui prévues à l’article 712-16-3 du code de procédure pénale.
Ainsi, dès le début de la mesure, l’article 709-1-1 de ce code fait obligation à l’officier de police judiciaire d’en informer le procureur de la République ou le juge de l’application des peines.
La personne retenue est, en outre, immédiatement informée de la nature de l’obligation qu’elle est soupçonnée avoir violée et peut bénéficier d’un certain nombre des droits actuellement reconnus à une personne gardée à vue (414). Elle bénéficie ainsi du droit de faire prévenir par téléphone une personne avec laquelle elle vit habituellement, l’un de ses parents, frère ou sœur, ou son employeur, de la mesure dont elle est l’objet (415), du droit d’être examinée par un médecin (416) ainsi que du droit de s’entretenir avec un avocat (417). La personne retenue ne peut enfin faire l’objet d’aucune investigation corporelle interne au cours de sa rétention par les services de police ou unités de gendarmerie.
S’applique également à la mesure de rétention, l’article 64 du code de procédure pénale, lequel oblige notamment l’officier de police judiciaire à mentionner sur le procès-verbal la durée des auditions et des repos qui ont séparé ces auditions, les heures auxquelles la personne a pu s’alimenter, le jour et l’heure à partir desquels elle a été retenue, ainsi que le jour et l’heure à partir desquels elle a été soit libérée, soit amenée devant le magistrat compétent.
À l’issue de la mesure de rétention, le procureur de la République ou le juge de l’application des peines peut soit ordonner que la personne soit conduite au tribunal, le cas échéant afin d’ordonner sa détention provisoire, soit demander à un officier ou un agent de police judiciaire d’aviser la personne retenue qu’elle est convoquée devant lui à une date ultérieure. Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement rendant applicable à la retenue judiciaire, les règles aujourd’hui prévues aux articles 803-2 et 803-3 du code de procédure en matière de défèrement. Ainsi, à l’issue de sa retenue, la personne qui est conduite au tribunal, afin que soit prononcée, le cas échéant, son incarcération provisoire, devra comparaître devant le juge de l’application des peines le jour même ou, en cas de nécessité, le jour suivant et dans un délai de vingt heures à compter de l’heure à laquelle la retenue judiciaire a été levée.
Tirant les conséquences de l’instauration d’une mesure de retenue permettant d’assurer le contrôle des mesures suivies tant par le procureur de la République que le juge de l’application des peines, le 6° du I du présent article abroge l’article 712-16-3 du code de procédure pénale, dont les dispositions sont intégralement reprises et enrichies à l’article 709-1-1 du code de procédure pénale.
Le 7° du I du présent article substitue, pour sa part, la référence de l’article 712-16-3 abrogé par celle de l’article 709-1-1 nouvellement créé aux articles 63-6 et 706-53-19 du code de procédure pénale, respectivement relatifs aux mesures de sécurité lors d’une garde à vue et à la surveillance de sûreté.
Les 8° et 9° du I du présent article assurent la mise en cohérence des articles 803-2 et 803-3 du code de procédure pénale, afin de tenir compte de l’application à l’issue de la mesure de retenue des règles de défèrement (cf. supra).
Le II du présent article actualise enfin les dispositions de l’article 64-1 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique, afin de prévoir que l’avocat désigné d’office, qui intervient au cours d’une retenue judiciaire en application de l’article 709-1 du code de procédure pénale, aura droit à une rétribution. En l’état actuel, le bénéfice de cette rétribution est uniquement prévu pour l’intervention de l’avocat lors d’une garde à vue, d’une retenue douanière ou de celle d’un étranger aux fins de vérification du droit de circulation ou de séjour.
ii. La possibilité de procéder à des perquisitions en cas de violation d’une interdiction de détention ou de port d’armes
Outre le placement en retenue, le présent article introduisait initialement la possibilité pour la police judiciaire de procéder, avec l’autorisation de l’autorité judicaire, à des visites domiciliaires lorsqu’il existait une raison plausible de soupçonner qu’une personne placée sous contrôle judiciaire ou sous assignation à résidence avec surveillance électronique d’une part, ou qu’une personne condamnée d’autre part, détient à son domicile ou sa résidence des armes alors qu’elle est soumise à l’interdiction d’en détenir. Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement remplaçant la visite domiciliaire par la perquisition pour contrôler le respect de l’interdiction de détention ou de port d’armes à laquelle une personne sous main de justice est soumise avant ou après sa condamnation. La perquisition offre, en effet, aux forces de l’ordre la possibilité de procéder à des fouilles plus poussées et plus efficaces que la simple visite domiciliaire.
Dans cette perspective, le 2° du I du présent article insère, dans la partie législative du code de procédure pénale consacrée au contrôle judiciaire (418), un nouvel article 141-5, lequel dispose que « les services de police et les unités de gendarmerie peuvent, selon les modalités prévues aux articles 56 à 58 et pendant les heures prévues par l’article 59, et après avoir recueilli l’accord du juge d’instruction ou sur instruction de ce magistrat, procéder à une perquisition chez une personne qui, placée sous contrôle judiciaire ou sous assignation à résidence avec surveillance électronique, est soumise à l’interdiction de détenir une arme lorsqu’il existe des indices graves ou concordants que des armes se trouvent actuellement à son domicile. Si des armes sont découvertes, elles sont saisies et placées sous scellés ».
Le 4° du I du présent article introduit également, dans la partie législative du code de procédure pénale consacrée à l’exécution des peines (419), un nouvel article 709-1-2, prévoyant la même possibilité à l’égard des personnes condamnées. Ainsi, les services de police et de gendarmerie pourront procéder, sous le contrôle du procureur de la République ou du juge de l’application des peines, à des perquisitions, s’il existe des indices graves ou concordants qu’une personne condamnée détienne des armes à son domicile, en violation d’une interdiction qui lui est faite dans le cadre de sa condamnation.
Afin d’assortir de garanties procédurales le recours aux perquisitions destinées à contrôler le respect de l’interdiction de détention et de port d’armes au stade du contrôle judiciaire et de l’assignation à résidence avec surveillance électronique (420), puis de la condamnation (421), les 2° et 4° du présent article leur appliquent les règles qui encadrent aujourd’hui le déroulement des perquisitions au stade de l’enquête de flagrance. Ont ainsi vocation à s’appliquer, sous peine de nullité de plein de droits de la procédure en cas d’inobservation, les formalités prévues aux articles 56 à 58 et à l’article 59 du code de procédure pénale, aux termes desquels :
— d’une part, la personne au domicile de laquelle la perquisition a lieu devra être présente lors de l’opération. En cas d’impossibilité, il reviendra à l’officier de police judiciaire de l’inviter à désigner un représentant de son choix ou, à défaut, de choisir deux témoins, en dehors des personnes soumises à son autorité administrative (article 57 du code de procédure pénale) ;
— d’autre part, le respect des heures légales s’imposera pour pénétrer dans les lieux où sera réalisée la perquisition : celle-ci ne pourra en aucun cas intervenir la nuit, soit entre 21 heures et 6 heures (article 59 du code de procédure pénale).
iii. La faculté de recourir à des écoutes téléphoniques et à la géolocalisation en temps réel en cas de violation par une personne condamnée sortant de détention de ses obligations ou interdictions
Afin de garantir effectivement la tranquillité et la sûreté de la victime – principes désormais consacrés à l’article 707 du code de procédure pénale (422) –, la Commission a souhaité, sur proposition de votre rapporteur, renforcer les moyens dont disposent les forces de l’ordre pour s’assurer du respect effectif par une personne condamnée, à l’issue de sa détention, des obligations ou interdictions auxquelles elle est astreinte en application de sa condamnation.
Ainsi, s’il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’une personne condamnée sortant de détention n’a pas respecté l’interdiction qui lui est faite en application de sa condamnation d’entrer en relation avec certaines personnes, dont la victime, ou certaines catégories de personnes, notamment des mineurs, de fréquenter certains condamnés, notamment les auteurs ou complices de l’infraction, ou de paraître en un lieu, une catégorie de lieux ou une zone spécialement désignés, le 5° bis du I du présent article réécrit intégralement l’article 709-2 du code de procédure pénale pour renforcer les pouvoirs de contrôle et de surveillance à la disposition des services de police et des unités de gendarmerie, lesquels pourront désormais, sur instruction du juge de l’application des peines, saisi à cette fin, le cas échéant, par le procureur de la République, procéder à l’interception, l’enregistrement et la transcription de correspondances émises par la voie des télécommunications (423) ainsi qu’à la localisation en temps réel d’une personne, d’un véhicule ou de tout autre objet (424).
Conséquence de la réécriture intégrale par le 5° bis du I du présent article de l’actuel article 709-2 du code de procédure relatif à la présentation annuelle par le procureur de la République d’un rapport relatif à l’exécution des peines et aux recouvrements des amendes, son contenu est repris, sans modification ni de fond ni de forme, par le 5° ter du I du présent article, dans un nouvel article 709-3 du code de procédure pénale.
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La Commission est saisie d’un amendement CL46 du rapporteur.
M. le rapporteur. La visite domiciliaire prévue pour découvrir la détention d’arme est inutile puisqu’elle n’autorise pas à fouiller un lieu. La perquisition est donc mieux adaptée.
La Commission adopte l’amendement.
L’amendement CL126 de M. Sergio Coronado est retiré.
La Commission adopte successivement l’amendement de coordination CL268, les amendements rédactionnels CL175, CL177, CL178, CL179 et CL176 du rapporteur.
Elle examine ensuite l’amendement CL50 du même auteur.
M. le rapporteur. Cet amendement rend applicable à la retenue judiciaire les règles aujourd’hui prévues dans le code de procédure en matière de défèrement. Il précise les conditions dans lesquelles la personne qui a violé de façon grave les obligations ou interdictions la concernant est présentée au tribunal.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement de cohérence CL51 du rapporteur.
Puis elle est saisie de l’amendement CL180 du rapporteur, qui fait l’objet d’un sous-amendement CL572 rectifié de M. Sergio Coronado.
M. le rapporteur. S’il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’une personne condamnée sortant de détention n’a pas respecté l’interdiction qui lui est faite d’entrer en relation avec certaines personnes ou de paraître en un lieu, cet amendement permet aux services de police et aux unités de gendarmerie, sur instruction du juge de l’application des peines, de procéder à l’interception, à l’enregistrement et à la transcription de correspondances émises par la voie des télécommunications, ainsi qu’à la localisation en temps réel d’une personne, d’un véhicule ou de tout autre objet.
M. Sergio Coronado. Nous proposons de substituer aux termes trop flous « une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner », les mots « indices graves ou concordants rendant vraisemblable ». Dans nos débats avec Mme la garde des Sceaux, nous avons déjà eu l’occasion de souligner le caractère intrusif de ce type de procédure.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Certes, la géolocalisation et les écoutes ont un caractère intrusif, mais il est moindre que celui de l’incarcération qui constitue l’alternative à ces procédures. Par ailleurs, la présence d’« indices graves et concordants » devrait à mon sens se suffire à elle-même. En tout état de cause, la rédaction du projet de loi me semble mieux correspondre à la réalité du terrain.
M. Jean-Frédéric Poisson. Les députés du groupe UMP voteront contre le sous-amendement de M. Sergio Coronado, mais en faveur de l’amendement du rapporteur.
La Commission rejette le sous-amendement CL572 rectifié.
Puis elle adopte à l’unanimité l’amendement CL180.
Elle adopte également l’amendement rédactionnel CL181 du rapporteur.
Elle adopte enfin l’article 15 modifié.
Article 15 bis (nouveau)
(art. 41-1 du code de procédure pénale)
Possibilité pour le procureur de la République de confier, par convention, à l’officier de police judiciaire, au délégué ou au médiateur du procureur de la République, l’initiative des mesures alternatives aux poursuites
Issu d’un amendement de votre rapporteur, le présent article modifie l’article 41-1 du code de procédure pénale à un double titre.
En premier lieu, le 1° du présent article offre au procureur de la République la faculté de faire procéder par des agents de police judiciaire, sous la responsabilité d’officiers de police judiciaire, à toute mesure utile – et notamment aux rappels à la loi – dans le cadre des alternatives aux poursuites. En effet, le parquet dispose, entre le classement sans suite et le mise en mouvement de l’action publique, d’une autre forme de réponse pénale mieux adaptée à des infractions dont la gravité n’est pas telle qu’elle justifie l’engagement d’une procédure longue et complexe : les alternatives aux poursuites.
Ainsi, aux termes de l’article 41-1 du code de procédure pénale, s’il lui apparaît qu’une telle mesure est susceptible d’assurer la réparation du dommage causé à la victime, de mettre fin au trouble résultant de l’infraction ou de contribuer au reclassement de l’auteur des faits, le procureur de la République peut directement ou par l’intermédiaire d’un officier de police judiciaire – ou désormais d’un agent de police judiciaire –, d’un délégué ou d’un médiateur du procureur de la République, de procéder au rappel des obligations résultant de la loi, d’orienter l’auteur des faits vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle, de lui demander de régulariser sa situation au regard de la loi et de réparer le dommage résultant des faits, ou bien encore de procéder à une mission de médiation entre l’auteur et la victime. En cas d’accord, le procureur de la République classe le dossier ; sinon, il peut prendre la décision de poursuivre l’auteur de faits ou de mettre en œuvre une composition pénale.
Ces mesures présentent de nombreux avantages : pragmatisme, efficacité désengorgement des tribunaux, pour des faits de moindre gravité, dont les auteurs admettent la réalité et qu’ils ont le désir de réparer.
En second lieu, le 2° du présent article reconnaît au procureur de la République la faculté, dans le cadre d’une convention conclue entre le ministère public près le tribunal de grande instance, le directeur départemental de la sécurité publique et le commandant du groupement de gendarmerie du département, de confier à l’officier de police judiciaire, au délégué ou au médiateur du procureur de la République, compte tenu de la faible gravité des faits et du contexte propre au ressort, l’initiative de la mise en œuvre des mesures alternatives aux poursuites.
En contrepartie de ce pouvoir d’initiative, l’officier de police judiciaire, le délégué et le médiateur du procureur de la République seraient tenus d’informer, au moins une fois par an, le procureur de la République des conditions de mise en œuvre, dans le ressort, de cette convention.
L’objectif poursuivi par le présent article est d’inviter localement les parquets, en fonction des circonstances propres à chaque ressort, à associer beaucoup plus étroitement qu’aujourd’hui les forces de l’ordre, en vue d’assurer une répression rapide et efficace des infractions de faible gravité.
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La Commission est saisie de l’amendement CL53 du rapporteur.
M. le rapporteur. Les nombreux officiers de police judiciaire que nous avons entendus consacrent un temps précieux à tenter de joindre les substituts du procureur souvent débordés. Cet amendement vise à donner aux directives pénales un caractère légal, ce qui donnera au procureur de la République la faculté de confier à l’officier de police judiciaire, dans le cadre d’une convention, l’initiative de la mise en œuvre individuelle des mesures alternatives aux poursuites. Il serait évidemment rendu compte régulièrement au procureur de la République à un rythme prévu dans les conventions.
La pratique des directives pénales a déjà cours. Sa « légalisation » permettra sa généralisation.
La Commission adopte l’amendement.
Article 15 ter (nouveau)
(art. 41-1-1 [nouveau] du code de procédure pénale)
Possibilité pour les officiers de police judiciaire de recourir
à la transaction pénale pour les infractions de faible gravité
Issu d’un amendement de votre rapporteur, le présent article insère, dans le code de procédure pénale, un nouvel article 41-1-1, qui ouvre aux officiers de police judiciaire la possibilité de recourir à la transaction pénale pour des infractions de faible gravité.
Remis à la garde des Sceaux le 27 novembre 2013, le rapport de la commission de modernisation de l’action publique, présidée par M. Jean-Louis Nadal, a appelé de ses vœux le développement du recours à la transaction pénale dans certains contentieux techniques, estimant notamment que « le recours à la transaction pénale, sous réserve que le ministère public assume pleinement son rôle d’examen des propositions de transaction qui lui sont soumises, devrait être encouragé et favorisé, notamment dans le cadre de l’animation de la politique pénale et du dialogue noué par les parquets et les parquets généraux avec les services déconcentrés, départementaux et régionaux, des administrations qui disposent d’un tel pouvoir » (425).
Les auditions de la mission d’information sur la lutte contre l’insécurité sur tout le territoire, créée par votre Commission et présidée par notre collègue Jean-Pierre Blazy, ont été l’occasion d’aborder la question de l’extension du champ de la transaction pénale pour sanctionner certaines infractions de faible gravité face auxquelles la réponse pénale « traditionnelle » semble peu ou mal adaptée. L’extension du champ de la transaction pénale à de nouvelles infractions a ainsi reçu l’appui de plusieurs syndicats de la police nationale entendus par la mission d’information.
Dans cette perspective, votre rapporteur considère que le vol simple – lorsque le préjudice est faible – ou bien encore l’usage de stupéfiants pourrait être plus efficacement et plus rapidement sanctionné en recourant à cette méthode, caractérisée par sa célérité et son effectivité. Le droit de transiger reconnu aux forces de l’ordre n’a, de surcroît, vocation à s’appliquer que dans des cas limitativement énumérés par la loi et toujours sous le contrôle du procureur de la République, lequel devra homologuer toutes les propositions de transaction qui lui seront soumises. C’est également en accord avec le ministère public que les barèmes fixant le montant des amendes transactionnelles devront être définis.
En l’état du droit, la transaction pénale est une procédure permettant à l’autorité administrative habilitée à engager des poursuites dans un certain domaine de proposer au contrevenant le paiement d’une amende ainsi que, le cas échéant, un certain nombre d’obligations supplémentaires – telles que la remise des lieux en l’état et réparation du dommage – en l’échange de l’abandon des poursuites. Le paiement ou l’exécution de ces obligations dans le délai imparti a pour effet d’éteindre l’action publique. Dans tous les cas, la mise en œuvre d’une procédure de transaction pénale « suppose l’accord libre et non équivoque, avec l’assistance éventuelle d’un avocat, de l’auteur des faits » (426) et requiert l’accord préalable du ministère public.
À ce jour, outre le code des douanes (427), le code forestier (428), le code de l’environnement (429), le code des transports (430) et le code rural et de la pêche maritime (431) accordent aux administrations compétentes le droit de transiger sur la poursuite de certaines infractions pénales.
Le I du nouvel article 41-1 du code de procédure pénale ouvre aux officiers de police judiciaire la possibilité de recourir à la transaction pénale s’agissant :
— des contraventions prévues par le code pénal, à l’exception de celles pour lesquelles l’action publique est éteinte par le paiement d’une amende forfaitaire ;
— des délits prévus par le code pénal et punis soit d’une peine d’amende seule, soit d’une peine d’un an d’emprisonnement au plus, à l’exception cependant du délit d’outrage à l’encontre d’une personne dépositaire de l’autorité publique (432) ;
— du délit de vol simple, prévu à l’article 311-3 du même code, lorsque la valeur de la chose volée est inférieure à un seuil fixé par décret ;
— du délit de consommation de stupéfiants, prévu à l’article L. 3421-1 du code de la santé publique.
À l’appui de son amendement, votre rapporteur a fait valoir que, s’agissant de ces infractions, le recours à la transaction pénale permettrait d’assurer une répression rapide et effective, tout en appliquant des sanctions plus dissuasives pour l’auteur des faits et plus efficaces que certaines amendes pénales dont le taux de recouvrement demeure faible ou des peines d’emprisonnement encourues mais rarement prononcées au regard de la gravité des faits. Cette procédure permet également d’éviter, pour des infractions dont la gravité ne le mérite pas toujours, le passage devant des juridictions pénales particulièrement encombrées.
Le II de l’article 41-1 du code de procédure pénale précise le contenu de la transaction pénale, dont la proposition sera faite par l’officier de police judiciaire en fonction des circonstances et de la gravité de l’infraction, de la personnalité et de la situation matérielle, familiale et sociale de son auteur ainsi que de ses ressources et de ses charges. La proposition devra également fixer l’amende transactionnelle due et dont le montant ne pourra excéder le tiers du montant de l’amende encourue, les obligations imposées à l’auteur de l’infraction afin de faire cesser celle-ci, d’éviter son renouvellement ou de réparer le dommage, ainsi que les délais impartis pour le paiement et l’exécution des obligations.
Le III de l’article 41-1 du code de procédure pénale dispose que le paiement de l’amende transactionnelle et, le cas échéant, l’exécution de ces obligations dans les délais impartis a pour effet d’éteindre l’action publique. En revanche, en cas de non-paiement de l’amende ou de non-exécution des obligations dans les délais impartis, il reviendra au procureur de la République de mettre en œuvre une composition pénale ou d’engager des poursuites.
Enfin, le IV de l’article 41-1 du code de procédure pénale renvoie à un décret en Conseil d’État le soin de fixer les modalités d’application de cet article.
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La Commission examine l’amendement CL262 du rapporteur.
M. le rapporteur. Les officiers de police judiciaire pourraient bénéficier, avant que l’action publique ne soit engagée, de pouvoirs semblables à ceux qu’exercent déjà les douaniers et recourir à des transactions pénales pour des infractions de faible gravité : délits punis d’une peine d’amende ou d’un an d’emprisonnement au plus, vols simples lorsque la valeur du butin est inférieure à un montant fixé par décret…
Cette extension du champ de la transaction pénale à de nouvelles infractions répond à des revendications formulées par les représentants syndicaux de la police nationale. Elle a également reçu l’appui de Mme la directrice générale des douanes et des droits indirects.
M. le président Jean-Jacques Urvoas. L’ancien procureur général près la Cour de cassation, Jean-Louis Nadal, avait fait la même proposition.
Mme Marie-Françoise Bechtel. Cette disposition a-t-elle bien sa place dans ce projet de loi consacré à la prévention de la récidive et à l’individualisation des peines ?
M. le rapporteur. Je proposerai de changer la dénomination du projet de loi qui vise aussi à l’efficacité des sanctions pénales. Il traitera également, par exemple, du contentieux routier, car il convient de maîtriser le flux des dossiers soumis à la justice tout en maintenant le niveau actuel de répression.
La Commission adopte l’amendement.
Article 15 quater (nouveau)
(art. L. 132-5, L. 132-10-1 [nouveau], L. 132-12-1 et L. 132-13 du code de sécurité intérieure)
Rôle des instances locales de sécurité et de prévention de la délinquance
en matière d’exécution des peines et de prévention de la récidive
Issu d’un amendement de votre rapporteur, le présent article modifie plusieurs articles du code de sécurité intérieure, afin de préciser et de renforcer le rôle des instances locales de sécurité et de prévention de la délinquance en matière d’exécution des peines et de prévention de la récidive.
En premier lieu, les 1°, 3° et 4° du présent article modifie respectivement les articles L. 132-5, L. 132-12-1 et L. 132-13 du code de la sécurité intérieure, en vue de reconnaître aux conseils locaux (CLSPD) (433), au conseil métropolitain du Grand Paris (CMSPD) ainsi qu’aux conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CISPD) (434), la faculté de constituer en leur sein un groupe de travail sur l’exécution des peines, à l’intérieur duquel toute information, y compris individuelle, pourra être échangée en vue de prévenir la récidive. Les modalités d’échange de ces informations seront définies par les règlements intérieurs respectifs de chacune de ces instances locales.
En second lieu, le 2° du présent article insère, dans le code de la sécurité intérieure, un nouvel article L. 132-10-1, lequel précise à deux égards le rôle dévolu aux conseils départementaux de prévention de la délinquance (CDPD) (435) en matière d’exécution des peines et de prévention de la récidive.
Le I de l’article L. 132-10-1 du code de la sécurité intérieure consacre tout d’abord la compétence de principe des CDPD dans l’élaboration et la mise en œuvre, dans le département, des grandes orientations de la politique d’exécution des peines et de prévention de la récidive. Ainsi, ces conseils départementaux ont vocation à devenir une instance d’échange et de concertation sur l’ensemble des questions posées par l’exécution des peines, en vue de favoriser le travail en commun de l’ensemble des intervenants concernés sur un même territoire et de leur permettre de disposer du même niveau d’information. Dans le cadre de leurs attributions, ils auront en particulier la charge d’élaborer un plan stratégique départemental d’exécution des peines et de prévention de la récidive, de faire toutes propositions utiles aux institutions et organismes publics et privés du département intéressés par ces politiques et, enfin, d’encourager les initiatives prises dans le département en vue de favoriser l’exécution des peines et de prévenir la récidive.
Le II de l’article L. 132-10-1 du code de la sécurité intérieure prévoit ensuite qu’au sein de chaque CDPD et, le cas échéant, de chaque zone de sécurité prioritaire, l’état-major de sécurité et la cellule de coordination opérationnelle du partenariat, formations restreintes placées sous l’autorité conjointe du préfet et du procureur de la République, seront chargés d’animer et de coordonner, sur leur territoire, les actions conduites par l’administration pénitentiaire, les autres services de l’État, les collectivités territoriales, les associations et les autres personnes publiques ou privées, en vue de favoriser l’exécution des peines et prévenir la récidive.
Dans le cadre de leurs attributions, les états-majors de sécurité ou, dans les zones de sécurité prioritaire, les cellules de coordination opérationnelle du partenariat auront en particulier la charge d’identifier, sur un territoire donné, les personnes condamnées sortant de détention pour lesquelles, compte tenu de leur personnalité, de leur situation matérielle, famille et sociale et des circonstances de la commission des faits, le risque de manquement aux obligations et interdictions imposées par le juge est considéré comme le plus élevé et que les forces de police et de gendarmerie devront, en conséquence, plus spécifiquement surveiller en milieu ouvert.
Afin de désigner ces personnes condamnées nécessitant un contrôle soutenu des forces de l’ordre en milieu ouvert, les membres des états-majors de sécurité et des cellules de coordination opérationnelle du partenariat pourront se faire communiquer, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État pris après avis de la commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), l’extrait de jugement ou d’arrêt, le bulletin n° 1 du casier judiciaire ainsi que la copie des rapports des expertises concernant ces personnes.
Afin d’assurer l’effectivité de ce suivi renforcé, le II de l’article L. 132-10-1 du code de la sécurité intérieure précise les modalités d’échanges d’informations, les membres des états-majors de sécurité et des cellules de coordination opérationnelle du partenariat se voyant ainsi reconnaître :
— la faculté d’échanger entre eux toute information, y compris individuelle, qu’ils jugent nécessaire au respect, par les personnes suivies, des obligations et interdictions auxquelles elles sont soumises ainsi qu’à la prévention de la commission par ces mêmes personnes de nouvelles infractions ;
— la responsabilité d’informer régulièrement les juridictions de l’application des peines ainsi que les services pénitentiaires d’insertion et de probation des conditions de mise en œuvre, dans leur ressort, du suivi renforcé des personnes qu’ils ont eux-mêmes désignées ;
— la possibilité de se voir transmettre par ces juridictions et services toute information que ces derniers jugeraient utile au bon déroulement du contrôle soutenu de ces personnes.
Enfin, le II de l’article L. 132-10-1 du code de la sécurité intérieure dispose que ces instances partenariales restreintes, que sont les états-majors de sécurité et les cellules de coordination opérationnelle du partenariat, examineront et donneront leur avis, chaque année, sur les conventions par lesquelles le procureur de la République pourra désormais, dans le cadre d’une convention conclue entre le ministère public près le tribunal de grande instance, le directeur départemental de la sécurité publique et le commandant du groupement de gendarmerie du département, confier aux officiers de police judiciaire l’initiative de la mise en œuvre des mesures alternatives aux poursuites pour des faits de faible gravité compte tenu du contexte propre au ressort (436).
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La Commission en vient à l’amendement CL52 du rapporteur.
M. le rapporteur. Pour que la libération sous contrainte fasse ses preuves, le contrôle doit être effectif. Police, gendarmerie, justice, services pénitentiaires, services de probation et d’insertion, tous les acteurs doivent collaborer. Cet amendement vise à trouver un lieu de coordination qui pourrait être les états-majors de sécurité au sein des conseils départementaux de prévention de la délinquance (CDPD), et, dans les zones de sécurité prioritaires, les cellules de coordination opérationnelle du partenariat.
La Commission adopte l’amendement.
Article 15 quinquies (nouveau)
(art. L. 132-16 [nouveau] du code de la sécurité intérieure)
Participation des députés et sénateurs aux conseils locaux, intercommunaux et métropolitains de sécurité et de prévention de la délinquance
Issu d’un amendement de Mme Élisabeth Pochon, le présent article complète le chapitre II « Prévention de la délinquance » du titre III « Compétences respectives de l’État et des collectivités territoriales en matière de sécurité publique » du livre Ier « Principes généraux et organisation de la sécurité intérieure » du code de la sécurité intérieure par une nouvelle section 6, intitulée « Du rôle des députés et des sénateurs » et comprenant un nouvel article L. 132-16.
Cet article définit les modalités d’association des parlementaires nationaux à l’activité et aux travaux des instances locales de prévention de la délinquance, que sont les conseils locaux (CLSPD), intercommunaux (CISPD) et métropolitain de sécurité et de prévention de la délinquance (CMSPD) (437). Ainsi, les députés et les sénateurs se voient reconnaître le droit, d’une part, d’être régulièrement informés par le président de ces instances, constituées dans la circonscription électorale dans laquelle ils ont été élus, de la tenue et de l’objet de leurs réunions et, d’autre part, d’y assister et d’être consultés par ces instances sur toute question concernant la prévention de la délinquance.
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La Commission est saisie de l’amendement CL263 de Mme Élisabeth Pochon.
Mme Élisabeth Pochon. Même sans disposer d’une voix délibérative, les parlementaires doivent être associés au travail des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) et des conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CISPD) de leur circonscription. Le non-cumul des mandats qui ne leur permettra plus d’y participer à un autre titre rend cette précision d’autant plus indispensable.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.
Article 15 sexies (nouveau)
(art. 5 de la loi n° 2007 297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance)
Conditionnalité du versement à l’État et aux collectivités territoriales
du fonds interministériel de prévention de la délinquance
Issu d’un amendement de votre rapporteur, le présent article modifie l’article 5 de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance, afin de conditionner le versement à l’État comme aux collectivités territoriales du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) à la mise en œuvre, à l’attention de l’ensemble des personnes placées sous main de justice, d’actions d’insertion ou de réinsertion ou d’actions de prévention de la récidive. Sont ainsi visées toutes actions conduites en matière de logement social, d’emploi et de formation professionnelle.
En l’état actuel, l’article 5 de la loi du 5 mars 2007, dans sa rédaction issue de la loi pénitentiaire précitée du 24 novembre 2009, a une portée beaucoup plus limitée, en ce qu’il conditionne le versement du FIPD uniquement à l’offre de travaux d’intérêt général (TIG) à destination des seules personnes condamnées. En effet, il dispose que « les actions conduites par l’État, les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les départements, les régions ainsi que les personnes morales de droit privé chargées d’une mission de service public ne sont éligibles au fonds interministériel pour la prévention de la délinquance que s’ils proposent des travaux d’intérêt général destinés aux personnes condamnées ».
Votre rapporteur a souhaité renforcer et élargir cette incitation financière à proposer non seulement des travaux d’intérêt général, mais également des actions d’insertion, de réinsertion ou de prévention de la récidive destinées à l’ensemble des personnes placées sous main de justice.
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La Commission examine l’amendement CL54 du rapporteur.
M. le rapporteur. Le versement des crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) est conditionné à la mise en œuvre, à l’attention de l’ensemble des personnes placées sous main de justice, détenues ou non détenues, d’actions d’insertion ou de réinsertion, ou d’actions de prévention de la récidive.
La Commission adopte l’amendement.
Chapitre V
Dispositions assurant un retour à la liberté contrôlé,
suivi et progressif des personnes condamnées
Article 16
(art. 720 [rétabli], 712-11 et 712-12 du code de procédure pénale)
Création de la libération sous contrainte pour les personnes condamnées
à une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée
inférieure ou égale à cinq ans
Afin de généraliser le principe de l’exécution de la fin de la peine privative de liberté en milieu ouvert ou semi-ouvert et, parallèlement, de réduire autant que possible les sorties de détention dépourvues de tout accompagnement, cet article crée un dispositif nouveau, la libération sous contrainte, visant à permettre le retour progressif et encadré à la liberté des personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée inférieure ou égale à cinq ans.
La libération sous contrainte aura vocation à s’appliquer également aux condamnés mineurs même si la portée de la réforme devrait demeurer limitée au regard du faible nombre d’entre eux potentiellement éligibles au nouveau dispositif. En effet, au 1er janvier 2014, 276 mineurs condamnés étaient écroués, soit 0,5 % du total des personnes écrouées en France (438).
1. Une mesure destinée à limiter le nombre de sorties de détention dépourvues d’accompagnement
a. L’état du droit de l’aménagement de la peine en cours d’exécution
Le code de procédure pénale prévoit que les peines d’emprisonnement ferme peuvent être aménagées en cours d’exécution, sous le régime de la semi-liberté et du placement à l’extérieur (article 723-1) ou du placement sous surveillance électronique (PSE) (article 723-7) (439), par le juge de l’application des peines (JAP) ou le tribunal de l’application des peines (TAP), lorsque :
–– la personne a été condamnée à une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée inférieure ou égale à deux ans (un an en cas de condamnation en état de récidive légale) ;
–– la personne purge une ou plusieurs peines privatives de liberté dont le reliquat n’excède pas deux ans (un an en cas de condamnation en état de récidive légale).
On notera qu’avant l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, le JAP pouvait ordonner une mesure d’aménagement, au bénéfice des primo-condamnés comme des récidivistes, dès lors que la peine prononcée ou le reliquat de peine ne dépassait pas un an (440).
L’article 729 du code de procédure pénale dispose, quant à lui, que la libération conditionnelle peut être accordée, sous réserve des dispositions de l’article 132-23 du code pénal (441), « lorsque la durée de la peine accomplie par le condamné est au moins égale à la durée de la peine lui restant à subir »
– c’est-à-dire dès la mi-peine. Les personnes condamnées en état de récidive légale en application des articles 132-8, 132-9 et 132-10 du code pénal n’y sont en revanche éligibles que si « la durée de la peine accomplie est au moins égale au double de la durée de la peine restant à subir » – ce qui correspond alors aux deux tiers de la peine. En application du neuvième alinéa de l’article 729 précité, les condamnés à la réclusion criminelle à perpétuité ne peuvent bénéficier de la mesure qu’au terme d’un temps d’épreuve égal à dix-huit années ou, si la personne a été condamnée en état de récidive légale, vingt-deux années (442).
À ce jour, deux procédures distinctes encadrent l’octroi des aménagements de peine et de la libération conditionnelle par les juridictions de l’application des peines (JAP et TAP) (443) :
–– la procédure de droit commun, prévue par les articles 712-6 et suivants du code de procédure pénale créés par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité et modifiés par la loi pénitentiaire de 2009, repose sur la tenue d’un débat contradictoire au cours duquel le JAP ou le TAP, après avoir recueilli l’avis du représentant de l’administration pénitentiaire, « entend les réquisitions du ministère public et les observations du condamné ainsi que, le cas échéant, celles de son avocat » ;
–– la procédure simplifiée d’aménagement des peines (PSAP) pour les condamnés incarcérés, créée par la même loi de 2009 dans le but d’accélérer le processus d’octroi des mesures de libération encadrée (444). Mentionnée aux articles 723-19 et suivants du code de procédure pénale, cette procédure confie l’initiative de la proposition d’aménagement de peine au directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation (DSPIP), chargé de l’adresser au procureur de la République, qui la transmet ensuite au JAP pour homologation. La tenue d’un débat contradictoire n’est alors envisagée par le dernier alinéa de l’article 723-20 du même code que lorsque le JAP, après avoir pris connaissance de l’opposition du procureur de la République, souhaite ordonner un aménagement de peine d’office ou à la demande du condamné.
b. Le faible recours aux aménagements de peine et à la libération conditionnelle
Malgré la coexistence de ces différentes procédures et l’évolution des seuils d’aménagement de peine consécutive à l’entrée en vigueur de la loi pénitentiaire de 2009 (445), le nombre de sorties de détention dépourvues d’accompagnement, appelées aussi « sorties sèches », demeure fort élevé. Ainsi, d’après les chiffres de la direction de l’administration pénitentiaire, 98 % des personnes condamnées à des peines inférieures à six mois, 84 % des personnes condamnées à des peines de six mois à un an et 64 % des personnes condamnées à des peines d’un an à trois ans ne font l’objet d’aucun aménagement de peine (446) (voir tableau ci-après).
QUANTUM DE PEINE DES PERSONNES CONDAMNÉES SORTANTES AYANT OBTENU
UN AMÉNAGEMENT DE PEINE AU COURS DE L’EXÉCUTION
DE LA PEINE PRIVATIVE DE LIBERTÉ (2011)
Quantum de peine prononcé |
Condamnés sortants ayant obtenu un aménagement de peine au cours de l’exécution de la peine |
Condamnés sortants n’ayant pas obtenu un aménagement de peine au cours de l’exécution de la peine |
Ensemble des sortants condamnés |
Part des sortants condamnés ayant obtenu un aménagement de peine au cours de l’exécution de la peine |
Moins de 6 mois |
586 |
27 755 |
28 341 |
2 % |
6 mois à moins d’un an |
3 100 |
16 859 |
19 959 |
16 % |
1 an à moins de 3 ans |
6 029 |
10 815 |
16 844 |
36 % |
3 ans à moins de 5 ans |
1 981 |
1 879 |
3 860 |
51 % |
5 ans à moins de 10 ans |
1 292 |
881 |
2 173 |
59 % |
10 ans à moins de 20 ans |
550 |
420 |
970 |
57 % |
Plus de 20 ans |
235 |
154 |
389 |
60 % |
Total |
13 773 |
58 763 |
72 536 |
19 % |
Source : direction de l’administration pénitentiaire, bureau des études et de la prospective, Fichier National des Détenus (FND) (cité dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 93).
Cette situation n’est pas nouvelle : dans un rapport de 2003 portant sur Les peines alternatives à la détention, les modalités d’exécution des courtes peines [et] la préparation des détenus à la sortie de prison, notre collègue Jean-Luc Warsmann s’inquiétait déjà en ces termes de l’importance numérique des « sorties sèches » : « Tous les dispositifs d’aménagement de peine pour éviter les sorties sèches sont en chute alors que le nombre de détenus atteint des records. 5 056 libérations conditionnelles en 2002, soit une baisse de 14 % en un an et un minimum historique atteint. 2 550 placements extérieurs en 2002, soit un minimum historique là encore (800 de moins qu’en 2000). Pour éviter une flambée de délinquance dans les prochaines années, il est indispensable de repenser notre système d’exécution des peines de prison » (447).
Plusieurs rapports parlementaires ont par la suite insisté sur la nécessité de développer les aménagements de peine afin de lutter contre les sorties de détention dépourvues de tout accompagnement (448). Néanmoins, le nombre de peines aménagées au cours de la détention reste insuffisant, comme le montre le tableau suivant. En effet, moins d’un cinquième des personnes détenues éligibles à une mesure d’aménagement achèvent aujourd’hui leur peine privative de liberté en milieu ouvert ou semi-ouvert alors même que le troisième alinéa de l’article 707 du code de procédure pénale, créé par la loi du 9 mars 2004, dispose que « l’individualisation des peines doit, chaque fois que cela est possible, permettre le retour progressif du condamné à la liberté et éviter une remise en liberté sans aucune forme de suivi judiciaire » (449).
PERSONNES BÉNÉFICIANT D’UN AMÉNAGEMENT DE PEINE ORDONNÉ
EN COURS D’EXÉCUTION (STOCK AU 1ER JANVIER DE CHAQUE ANNÉE)
Date |
Nombre de condamnés écroués |
Ensemble des aménagements de peine | ||
Total |
dont ordonné en cours d’exécution de peine | |||
Effectif |
% | |||
01/01/2009 |
50 125 |
5 776 |
2 134 |
37 |
01/01/2010 |
50 831 |
7 413 |
2 852 |
38 |
01/01/2011 |
51 717 |
8 747 |
3 272 |
37 |
01/01/2012 |
57 956 |
11 166 |
3 880 |
35 |
01/01/2013 |
61 178 |
12 275 |
4 423 |
36 |
01/01/2014 |
62 086 |
13 006 |
4 826 |
37 |
Source : direction de l’administration pénitentiaire, FND (France entière).
En outre et ainsi que le souligne l’étude d’impact accompagnant le présent projet de loi, le taux d’octroi de libération conditionnelle est peu élevé en France. Il est même particulièrement faible en comparaison de ce que l’on observe dans d’autres pays européens, y compris lorsque la mesure y est octroyée de façon discrétionnaire et non pas automatique. 7 981 libérations conditionnelles ont été octroyées en 2012 et, au total, seules 6,3 % des personnes éligibles à la mesure en ont bénéficié cette même année (voir tableau ci-après). Le nombre de libérations conditionnelles octroyées semble en outre avoir connu une légère diminution au cours des années 2000, passant de 17 pour 100 condamnés en 2000 à 15 pour 100 condamnés en 2011 (450). À titre de comparaison, en Allemagne, 40 838 libérations conditionnelles ont été prononcées en 2011, dont 36 974 aux deux tiers de la peine (le nombre de détenus condamnés était, cette année-là, de 60 336) (451). En Angleterre et au Pays de Galles, entre 1999 et 2013, 640 000 personnes ont bénéficié d’une libération conditionnelle, soit un peu plus de 40 000 personnes par an en moyenne, et près de 165 000 d’entre elles ont été réincarcérées à la suite du non-respect de leurs obligations (452).
NOMBRE ET TAUX D’OCTROI DE LIBÉRATION CONDITIONNELLE EN 2012
Personnes éligibles à une LC au 1er du mois |
Octrois de LC au cours du mois |
Taux d’octroi | |
Janvier 2012 |
10 175 |
583 |
5,7 % |
Février 2012 |
10 271 |
591 |
5,8 % |
Mars 2012 |
10 285 |
643 |
6,3 % |
Avril 2012 |
10 306 |
673 |
6,5 % |
Mai 2012 |
9 807 |
703 |
7,2 % |
Juin 2012 |
10 447 |
821 |
7,9 % |
Juillet 2012 |
12 546 |
683 |
5,4 % |
Août 2012 |
10 413 |
474 |
4,5 % |
Septembre 2012 |
10 323 |
628 |
6,1 % |
Octobre 2012 |
10 622 |
804 |
7,6 % |
Novembre 2012 |
10 746 |
652 |
6,1 % |
Décembre 2012 |
10 930 |
726 |
6,6 % |
Année 2012 |
7 981 |
6,3 % | |
Source : direction de l’administration pénitentiaire, FND-GIDE, statistique mensuelle des personnes écrouées (cité dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 48).
Note : Sont considérées comme éligibles à la libération conditionnelle les personnes condamnées récidivistes ayant effectué les 2/3 de leur peine et les personnes condamnées non récidivistes ayant effectué la moitié de leur peine. Ces éligibles ont pu bénéficier d’un autre aménagement de peine (PSE, PE, SL) ou d’une SEFIP sur la période concernée.
LC : libération conditionnelle.
L’impact positif de la libération conditionnelle sur la réinsertion des personnes condamnées comme sur la prévention du surpeuplement des établissements pénitentiaires est pourtant connu. L’annexe à la recommandation du Comité des ministres du Conseil de l’Europe concernant le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale de 1999 soulignait déjà à cet égard que « la libération conditionnelle devrait être considérée comme une des mesures les plus efficaces et les plus constructives qui, non seulement, réduit la durée de la détention mais contribue aussi de manière non négligeable à la réintégration planifiée du délinquant dans la communauté » (453). Dans sa recommandation du 24 septembre 2003, le même Comité des ministres affirmait que « pour réduire les effets délétères de la détention et favoriser la réinsertion des détenus dans des conditions visant à garantir la sécurité de la collectivité, la législation devrait prévoir la possibilité pour tous les détenus condamnés, y compris les condamnés à perpétuité, de bénéficier de la libération conditionnelle » (454).
En France, la principale étude relative au risque de récidive des sortants de prison (455) montre que celui-ci varie nettement en fonction du mode d’exécution de la peine. Ainsi, sur les 7 536 condamnés libérés entre le 1er juin et le 31 décembre 2002 dont la situation a été étudiée dans le cadre de ce travail, ceux qui avaient été libérés en fin de peine ont été recondamnés dans 63 % des cas – dans 56 % des cas à une peine privative de liberté – cinq ans après leur libération, alors que ceux ayant bénéficié d’une semi-liberté, d’un placement à l’extérieur ou d’un PSE ne l’ont été que dans 55 % des cas – dans 47 % des cas à une peine privative de liberté – et les libérés conditionnels dans 39 % des cas
– dans 30 % des cas à une peine privative de liberté. Il apparaît ainsi que le taux de recondamnation des libérés conditionnels est 1,6 fois plus faible que celui des libérés en fin de peine.
2. Le dispositif proposé par le projet de loi
Afin de favoriser le retour progressif à la liberté des personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée inférieure ou égale à cinq ans (456) – qui représentent 78 % des condamnés écroués au 1er janvier 2014 –, l’article 16 du projet de loi institue une procédure d’examen obligatoire de leur situation aux deux tiers de la peine afin d’apprécier s’il y a lieu qu’elles bénéficient d’une mesure de sortie encadrée.
À cette fin, le I de cet article insère, après l’article 719-1 du code de procédure pénale, une section I bis intitulée « De la libération sous contrainte » et rétablit l’article 720, abrogé par l’article 11 de la loi n° 2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale.
Le premier alinéa de l’article 720 rétabli prévoit, tout d’abord, l’examen systématique de la situation de l’ensemble des personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée totale inférieure ou égale à cinq ans. Le Gouvernement a ainsi privilégié l’automaticité de l’examen de la situation des personnes détenues à celle de leur libération. C’est pourquoi les options consistant à faire de la libération sous contrainte de plein droit la règle pour toutes les personnes condamnées ou même pour les seules personnes purgeant de courtes peines de prison ont été écartées.
La solution retenue diffère de celle que la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale avait préconisée. Sa proposition n° 47 visait en effet à « prévoir, pour les condamnés à des peines privatives de liberté inférieures ou égales à cinq ans, l’examen obligatoire de leur situation à mi-peine et la libération conditionnelle automatique aux deux tiers de la peine, sauf opposition motivée du juge de l’application des peines » (457). Cette proposition avait d’ailleurs été formulée dès juin 2012 par le groupe de travail sur la définition d’une « politique pénale efficace, innovante et respectueuse des droits » coordonné par M. Jean-Claude Bouvier et Mme Valérie Sagant (458), tous deux juges de l’application des peines. Enfin, le rapport du jury de la conférence de consensus remis au Premier ministre en février 2013 appelait également à l’adoption d’un modèle de libération conditionnelle d’office applicable aux condamnés récidivistes et non récidivistes, de façon à ce que la mesure ne soit plus considérée comme une faveur mais comme un temps à part entière de l’exécution de la peine de prison, le JAP « restant libre d’accorder la mesure avant le seuil d’octroi, d’en déterminer les modalités d’application et de la refuser dans certains cas précis » (459).
Votre rapporteur reconnaît que l’introduction d’un dispositif de libération sous contrainte automatique aurait toutefois emporté le risque de ne pas toujours permettre une prise en compte adaptée de la situation individuelle de chaque personne détenue et, par là-même, de ne pas garantir les conditions d’une bonne réinsertion. Elle aurait par ailleurs été susceptible d’être mal acceptée par l’opinion publique. À cet égard, l’exemple hollandais, pays dans lequel un système de libération conditionnelle automatique a laissé la place, en 2008, à un système discrétionnaire, témoigne de la difficulté à faire accepter à la population le principe d’une libération automatique. En revanche, la mise en place d’un examen systématique de la situation des personnes détenues devrait permettre de « prendre en compte la personnalité et les perspectives » de ces personnes et « [d’]opter pour des mesures adaptées à l’objectif de retour à la vie libre minimisant les risques d’échec » (460).
Le premier alinéa du même article 720 rétabli précise ensuite que cet examen interviendra lorsque la durée de la peine accomplie sera au moins égale au double de la durée de la peine restant à subir – soit aux deux tiers de la peine (voir tableau ci-après pour une évaluation de la durée de la libération sous contrainte en fonction du quantum des peines prononcées).
Cette option présente l’avantage de créer un cadre juridique clairement distinct de celui de la libération conditionnelle qui, en application du huitième alinéa de l’article 729 du code de procédure pénale, « peut être accordée lorsque la durée de la peine accomplie par le condamné est au moins égale à la durée de la peine lui restant à subir ». Il est d’ailleurs apparu tout à fait nécessaire de conserver aux juridictions de l’application des peines (JAP et TAP) la possibilité d’octroyer une libération conditionnelle à mi-peine dès lors que les conditions sont remplies.
DURÉE DE LA LIBÉRATION SOUS CONTRAINTE POUR DES PEINES
D’EMPRISONNEMENT DE SIX MOIS À CINQ ANS
Durée de la peine prononcée |
Durée de la peine tenant compte du CRP (hors récidive) |
Durée de la peine tenant compte du CRP (en récidive) |
Durée correspondant aux 2/3 de la peine tenant compte du CRP (hors récidive) |
Durée correspondant aux 2/3 de la peine tenant compte du CRP (en récidive) |
Durée de la libération sous contrainte tenant compte du CRP (hors récidive) |
Durée de la libération sous contrainte tenant compte du CRP (en récidive) | ||||
En jours |
En mois |
En jours |
En mois |
En jours |
En mois |
En jours |
En mois | |||
6 mois (180 jours) |
138 |
150 |
92 |
3,1 |
100 |
3,3 |
46 |
1,5 |
50 |
1,7 |
12 mois (360 jours) |
270 |
300 |
180 |
6,0 |
200 |
6,7 |
90 |
3,0 |
100 |
3,3 |
18 mois (540 jours) |
408 |
450 |
272 |
9,1 |
300 |
10,0 |
136 |
4,5 |
150 |
5,0 |
24 mois (720 jours) |
570 |
630 |
380 |
12,7 |
420 |
14,0 |
190 |
6,3 |
210 |
7,0 |
30 mois (900 jours) |
708 |
780 |
472 |
15,7 |
520 |
17,3 |
236 |
7,9 |
260 |
8,7 |
36 mois (1 080 jours) |
870 |
960 |
580 |
19,3 |
640 |
21,3 |
290 |
9,7 |
320 |
10,7 |
42 mois (1 260 jours) |
1 008 |
1 110 |
672 |
22,4 |
740 |
24,7 |
336 |
11,2 |
370 |
12,3 |
48 mois (1 440 jours) |
1 170 |
1 290 |
780 |
26,0 |
860 |
28,7 |
390 |
13,0 |
430 |
14,3 |
54 mois (1 620 jours) |
1 308 |
1 440 |
872 |
29,1 |
960 |
32,0 |
436 |
14,5 |
480 |
16,0 |
60 mois (1 800 jours) |
1 470 |
1 620 |
980 |
32,7 |
1 080 |
36,0 |
490 |
16,3 |
540 |
18,0 |
Source : sur la base des calculs de la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la Justice.
Lecture du tableau : une personne condamnée hors état de récidive légale à une peine de 6 mois d’emprisonnement (180 jours) voit sa peine réduite à 138 jours par le mécanisme du crédit de réduction de peine (CRP) prévu par l’article 721 du code de procédure pénale. L’examen de la situation de cette personne dans le cadre de la procédure créée par l’article 16 du projet de loi interviendra aux 2/3 de la peine, soit au 92e jour, et la durée de la libération sous contrainte sera alors de 46 jours (soit le tiers de la durée initiale de la peine en tenant compte du CRP : 138 jours).
Le premier alinéa de l’article 720 rétabli dispose par ailleurs que toutes les personnes condamnées à une ou plusieurs peines de prison d’une durée inférieure ou égale à cinq ans, y compris les personnes exécutant de très courtes peines de prison, seront éligibles à la libération sous contrainte. Les très courtes peines auraient pu être écartées du dispositif pour des raisons matérielles tenant à la difficulté, pour les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP), de préparer la sortie de détention de personnes incarcérées pour quelques semaines seulement. Cette distinction aurait néanmoins introduit une inégalité de traitement difficilement justifiable au détriment de ces dernières, qui auraient alors été placées sous un régime plus strict que les personnes exécutant de plus longues peines de prison.
De plus, les primo-condamnés et les récidivistes seront éligibles au nouveau dispositif dans les mêmes conditions. Il y a là une innovation qui mérite d’être soulignée : en effet, à l’heure actuelle, le droit pénal soumet l’accès aux aménagements de peine et à la libération conditionnelle des personnes condamnées en état de récidive légale à des règles plus contraignantes. Cette distinction, souvent critiquée par les praticiens entendus par votre rapporteur en raison de son inefficacité à prévenir la récidive, n’a donc pas été retenue ici.
Enfin, le premier alinéa de l’article 720 rétabli prévoit qu’il reviendra au JAP d’examiner la situation des personnes condamnées tandis que le deuxième alinéa précise que cet examen aura lieu en commission de l’application des peines (CAP), instance présidée par le JAP, composée du procureur de la République, du chef d’établissement ainsi que des membres du personnel de direction, de surveillance et du SPIP (461) et aujourd’hui chargée de donner un avis sur les réductions de peines, les autorisations de sorties sous escortes et les permissions de sortir (462).
Ainsi que le souligne l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, il a semblé opportun de mettre en place une procédure simplifiée et accélérée pour l’examen de la situation de chaque personne détenue susceptible d’être libérée sous contrainte tout en évitant de complexifier le cadre juridique de l’exécution des peines, modifié à de nombreuses reprises au cours des dix dernières années. C’est pour cela que le projet de loi confie cet examen à une instance existante et connue.
Toutefois, la Commission a jugé utile, sur proposition de votre rapporteur, de permettre au JAP d’entendre les observations du condamné et, le cas échéant, celles de son avocat, à l’occasion de l’examen de la situation dudit condamné par la CAP. Il est aussi apparu nécessaire de laisser à l’avocat du condamné la faculté de transmettre au JAP des observations écrites dans la perspective de la réunion de la CAP. De cette manière, le JAP devrait être suffisamment éclairé pour décider de prononcer ou non une libération sous contrainte et pour adapter, ensuite, la mesure au profil du condamné.
Le deuxième alinéa de l’article 720 rétabli prévoit en outre qu’à l’issue de l’examen en CAP, le JAP décidera, par ordonnance motivée, de prononcer une mesure de libération sous contrainte, dans le respect des exigences de l’article 707 du code de procédure pénale en partie réécrit par l’article 11 du présent texte (463), sauf s’il estime qu’une telle mesure n’est pas possible. S’il sera tenu d’examiner la situation de chaque personne éligible à ce nouveau dispositif, le JAP n’en conservera pas moins une réelle marge d’appréciation quant à l’opportunité de libérer ou non le condamné et quant à la nature de la mesure à prononcer.
On notera qu’en application du premier alinéa de l’article 712-8 du même code, c’est également « par ordonnance motivée du juge de l’application des peines, sauf si le procureur de la République demande qu’elles fassent l’objet d’un jugement pris après débat contradictoire conformément aux dispositions de l’article 712-6 » que sont prises les décisions modifiant ou refusant de modifier les mesures de placement à l’extérieur, de semi-liberté, de fractionnement et de suspension de peine, de PSE et de libération conditionnelle ou les obligations résultant de ces mesures ou des mesures ordonnées par le TAP en application de l’article 712-7.
Les critères autorisant le JAP à prononcer une libération sous contrainte se distinguent clairement de ceux habituellement prévus pour bénéficier d’un aménagement de peine, fondés sur l’existence d’un projet d’insertion ou de réinsertion élaboré par la personne concernée (exercice ou recherche d’une activité professionnelle, participation essentielle à la vie de famille, etc.). Par ailleurs, contrairement à la libération conditionnelle, octroyée au regard des efforts sérieux de réadaptation sociale de la personne détenue, la libération sous contrainte constitue une « étape normale et nécessaire de l’exécution d’une peine destinée à encadrer et accompagner une personne condamnée à une courte et moyenne peine sortant de détention » (464).
Aligner les critères présidant au prononcé d’une libération sous contrainte sur ceux encadrant l’octroi des aménagements de peine aurait sans doute conduit à laisser subsister de nombreuses « sorties sèches », aux dépens principalement des personnes condamnées à de courtes peines de prison. Or, l’objectif poursuivi est bien de transformer le mode d’exécution des peines privatives de liberté, en garantissant à l’ensemble des personnes incarcérées un accompagnement au moment de la sortie de détention.
C’est pourquoi le deuxième alinéa de l’article 720 rétabli fait référence non pas aux critères traditionnels d’octroi des aménagements de peine mais à l’article 707 du même code qui, dans sa rédaction issue du projet de loi, dispose à son IV que « toute personne condamnée incarcérée en exécution d’une peine privative de liberté bénéficie, chaque fois que cela est possible, d’un retour progressif à la liberté, dans le cadre d’une mesure de semi-liberté, de placement à l’extérieur, de placement sous surveillance électronique, de libération conditionnelle ou d’une libération sous contrainte, afin d’éviter une remise en liberté sans aucune forme de suivi judiciaire ».
On rappellera néanmoins que les personnes condamnées s’investissant dans un projet d’insertion demeureront éligibles à l’ensemble des aménagements de peine dans les conditions de droit commun.
Le troisième alinéa du même article 720 rétabli précisait, dans sa rédaction initiale, que la libération sous contrainte entraînerait la « fin de l’incarcération du condamné » et son placement, selon la décision prise par le JAP, sous le régime de la semi-liberté, du placement à l’extérieur, du PSE ou de la libération conditionnelle pour une durée égale à celle de l’emprisonnement restant à subir. Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a modifié cet alinéa de façon à en clarifier la rédaction. Ainsi, la référence à la « fin de l’incarcération », quelque peu contradictoire avec la possibilité d’exécuter une libération sous contrainte sous le régime de la semi-liberté, mesure qui suppose l’« incarcération partielle » du condamné, y a été supprimée. Désormais, le troisième alinéa de l’article 720 rétabli disposera que « la libération sous contrainte entraîne l’exécution du reliquat de peine sous le régime, selon la décision prise par le juge de l’application des peines, de la semi-liberté, du placement à l’extérieur, du placement sous surveillance électronique ou de la libération conditionnelle » et précisera, dans une phrase distincte, que « les conséquences de l’inobservation de ces mesures sont celles prévues par le présent code ».
Cela signifie que le JAP aura la possibilité, si le condamné ne satisfait pas aux obligations qui lui sont imposées ou s’il fait preuve de mauvaise conduite, de revenir sur la mesure d’aménagement de peine prononcée ou d’y substituer une autre mesure. Ces dispositions font écho à celles des articles 723-2 et 723-7-1 du code de procédure pénale (465) aux termes desquels la décision du JAP est prise conformément à l’article 712-6 du même code, c’est-à-dire à l’issue d’un débat contradictoire en présence du ministère public et de la personne condamnée ainsi que, le cas échéant, de son avocat.
Le JAP pourra également révoquer la décision de mise en liberté conditionnelle « en cas de nouvelle condamnation, d’inconduite notoire, d’infraction aux conditions ou d’inobservation des mesures [énoncées dans ladite décision] » dans les conditions prévues par l’article 733 du code de procédure pénale.
On notera que si les critères d’octroi de la libération sous contrainte diffèrent de ceux prévus pour les aménagements de peine et la libération conditionnelle et si, plus généralement, la logique sous-tendant chacun de ces dispositifs doit être clairement distinguée, le contenu des mesures sera en revanche identique, le Gouvernement ayant fait le choix d’éviter une quelconque complexification du droit existant en la matière.
Le projet de loi ne précise pas expressément si le JAP disposera de la faculté de subordonner la libération conditionnelle à l’exécution, à titre probatoire, de l’une des mesures citées plus haut, comme cela est aujourd’hui prévu par le code de procédure pénale (466). Cette précision n’est en effet apparue nécessaire ni au Gouvernement ni à votre rapporteur dans la mesure où, sur ce point, le droit commun aura vocation à s’appliquer (467).
Enfin, le quatrième et dernier alinéa de l’article 720 rétabli met en place une procédure spécifique en cas d’absence d’examen de la situation de la personne condamnée dans les conditions fixées par le premier alinéa de cet article. Il est ainsi prévu que le président de la chambre de l’application des peines de la cour d’appel pourra, d’office ou sur saisine de la personne condamnée ou du procureur de la République, ordonner une mesure de libération sous contrainte. À l’heure actuelle, en application du deuxième alinéa de l’article 712-1 du code de procédure pénale, la chambre de l’application des peines ou, dans certains cas, le président de cette chambre, connaît des appels formés contre les décisions du JAP et du TAP.
Le II de l’article 16 effectue, quant à lui, une coordination au 1° de l’article 712-11 du code de procédure pénale afin de prévoir que les décisions du JAP prises par ordonnances motivées dans le cadre de l’article 720 rétabli pourront être attaquées par la voie de l’appel par le condamné, le procureur de la République et le procureur général, dans un délai de vingt-quatre heures. Le projet de loi, dans sa rédaction initiale, ne précisait toutefois pas si l’appel de ces décisions devait être porté devant la chambre de l’application des peines ou devant son président.
C’est pourquoi la Commission a, sur proposition de votre rapporteur, adopté un amendement visant à préciser et à regrouper les règles d’appel des décisions d’application des peines, non seulement pour la libération sous contrainte, créée par le présent article, mais aussi pour la contrainte pénale, créée par l’article 8 :
–– en premier lieu, seront soumises à un délai d’appel de vingt-quatre heures et relèveront de la compétence du président de la chambre de l’application des peines les ordonnances du JAP fixant ou modifiant les obligations ou interdictions d’un condamné à la contrainte pénale (articles 713-43 et 713-44 et premier alinéa de l’article 713-47 du code de procédure pénale), ainsi que les ordonnances relatives à la libération sous contrainte (article 720 rétabli) ;
–– en second lieu, seront soumises à un délai d’appel de dix jours et relèveront de la compétence de la chambre de l’application des peines les jugements mettant fin de façon anticipée à la contrainte pénale (article 713-45) et ceux prononçant une peine d’emprisonnement en raison de la violation de ses obligations ou interdictions par un condamné à une contrainte pénale (second alinéa de l’article 713-47).
Cette modification complète celle apportée à l’article 9 du projet de loi, également sur l’initiative de votre rapporteur, ayant consisté à supprimer, dans un souci de cohérence et de simplification, le régime particulier d’appel qui était prévu pour les ordonnances du JAP relatives à la contrainte pénale (468).
3. L’impact de la libération sous contrainte en chiffres
D’après l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, environ 48 000 personnes – dont 1 474 mineurs – devraient voir leur situation examinée chaque année en commission de l’application des peines dans la perspective d’une libération sous contrainte. Au regard des critères définis par le projet de loi, on peut considérer que cette dernière devrait être accordée dans 30 % à 60 % des cas et qu’elle concernerait par conséquent entre 14 400 et 28 800 personnes chaque année (469). L’étude d’impact précise qu’en fonction du taux d’octroi de la mesure, la durée moyenne estimée de la période de libération sous contrainte serait comprise entre 3 et 4,3 mois et, qu’au total, entre 3 600 et 10 400 personnes exécuteraient leur peine dans ce cadre à un instant donné. Parmi celles-ci, 35 % seraient placées sous surveillance électronique, 30 % sous le régime de la semi-liberté, 20 % sous celui de la libération conditionnelle et 15 % sous celui du placement à l’extérieur (470).
Ces chiffres se traduiraient par une diminution du « stock » de personnes détenues estimée, à un instant donné, entre 2 200 et 6 200, ce qui ferait mécaniquement augmenter d’autant le nombre de personnes suivies en milieu ouvert (471). L’introduction dans notre droit de la libération sous contrainte et ses conséquences sur le suivi, en milieu ouvert, des personnes condamnées entraîneraient, suivant le scénario retenu (entre 3 600 et 10 400 personnes libérées sous contrainte à un instant donné), une charge de travail supplémentaire équivalente à 90 et 260 emplois de conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation (CPIP) (472). De même, suivant le scénario retenu, le développement des mesures prononcées dans le cadre d’une libération sous contrainte
– essentiellement le PSE et la semi-liberté – se traduirait par un coût supplémentaire pour les finances publiques de 4,1 millions d’euros dans l’hypothèse basse et de 17 millions d’euros dans l’hypothèse haute (473).
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La Commission est saisie d’un amendement de suppression CL116 de M. Georges Fenech.
M. Georges Fenech. L’article 16 institue une procédure d’examen obligatoire de la situation des personnes condamnées à une peine de cinq ans au plus lorsqu’elles ont exécuté les deux tiers de leur peine afin d’apprécier s’il y a lieu qu’elles bénéficient ou non d’une mesure de sortie encadrée.
Soulignons tout d’abord qu’il s’agit de la création d’un nouvel automatisme. Notons ensuite que les crédits de réduction de peine pourtant automatiques ne sont pas supprimés, ce qui aurait pu donner une relative cohérence à ce système.
En fait, le mécanisme d’examen automatique aura lieu non pas aux deux tiers de la peine, mais à la moitié de sa durée. Ce dispositif concernera sans distinction les récidivistes et les primo-délinquants condamnés à une première peine privative de liberté, même si le cas est rare. Tous les détenus seront concernés par ce dispositif de libération anticipée. Une nouvelle fois, refusant de voir la réalité criminologique, le projet de loi étend à tous les détenus une mesure qui ne devrait concerner que ceux démontrant un effort particulier de réinsertion.
Conformément à l’idéologie mensongère qui dénonce l’existence d’un supposé « tout carcéral », cet article atteste de la volonté de vider plus rapidement les prisons en créant, malgré les nuances d’appellation, un véritable mécanisme de sortie automatique.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite l’amendement rédactionnel CL156 du rapporteur.
Puis elle examine l’amendement CL153 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à imposer l’audition systématique de la personne libérable avant le prononcé de la libération sous contrainte afin d’adapter au mieux les mesures prononcées et de permettre la réussite de cette sortie.
La présence du détenu au moment de la fixation de l’aménagement est indispensable pour permettre qu’il l’accepte et s’y conforme. Cette audition est un préalable à la réussite de l’encadrement de la sortie.
M. le rapporteur. Je demande le retrait de cet amendement. La tenue d’un débat contradictoire relève de la procédure de libération conditionnelle, dont nous savons qu’elle dure des mois et ne bénéficie qu’à 6,3 % des sortants. Je défendrai dans un instant un amendement CL76 visant à donner au juge de l’application des peines la possibilité d’ordonner la comparution du détenu. Pour des raisons matérielles, cette solution me semble la plus à même d’assurer le succès de la libération sous contrainte.
L’amendement CL153 est retiré.
La Commission examine l’amendement CL154 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Je souhaite qu’il soit permis aux détenus de refuser une mesure de libération sous contrainte. Outre qu’il paraît contraire aux droits des personnes d’imposer cette forme de libération, l’échec est à peu près certain s’il n’y a pas d’acceptation de la mesure de la part du condamné.
M. le rapporteur. Avis défavorable. La libération sous contrainte est la continuation d’une peine à l’extérieur de la prison, sous des modalités différentes. Il n’y a donc pas lieu de requérir l’accord formel du détenu. Dans la pratique, le juge de l’application des peines tiendra compte de l’éventuelle opposition du détenu dans la mesure où personne ne souhaite que la mesure se solde par un échec, qui se traduirait par le retour en prison. Mais je ne souhaite pas que soit inscrit dans le texte le fait que l’accord du détenu doive être demandé. Les juges sont raisonnables et ne mettront pas en place des dispositions dont ils savent qu’elles sont vouées à l’échec.
La Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL76 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement, que j’ai déjà évoqué, permet au juge d’ordonner la comparution de la personne condamnée devant la commission de l’application des peines.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte successivement l’amendement de clarification rédactionnelle CL77 et les amendements rédactionnels CL159 et CL83, tous trois du rapporteur.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CL34 du rapporteur.
M. le rapporteur. Amendement de cohérence avec les règles applicables en matière d’appel des décisions d’application des peines.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 16 modifié.
Article 16 bis (nouveau)
(art. 712-5 du code de procédure pénale)
Consécration dans la loi du principe selon lequel le service
pénitentiaire d’insertion et de probation est représenté
au sein de la commission de l’application des peines
Issu d’un amendement de M. Sergio Coronado et plusieurs de ses collègues, cet article consacre, dans la loi, le principe de la présence du personnel pénitentiaire d’insertion et de probation aux réunions de la commission de l’application des peines (CAP). À ce jour, ce principe figure à l’article D. 49-28 du code de procédure pénale, c’est-à-dire dans sa partie réglementaire (474).
Il y a là une évolution opportune au regard du rôle que la CAP sera appelée à jouer à la suite de l’instauration de la libération sous contrainte, à savoir l’examen de la situation de chaque personne condamnée détenue, aux deux tiers de la peine, dans la perspective d’une éventuelle sortie encadrée (semi-liberté, placement à l’extérieur, placement sous surveillance électronique, libération conditionnelle) (475). Or, cet examen ne pourra se faire sans l’éclairage du service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP).
C’est pourquoi le troisième alinéa de l’article 712-5 du code de procédure pénale mentionnera désormais expressément que le SPIP est représenté au sein de la CAP.
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La Commission est saisie de l’amendement CL152 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. L’article 712-5 du code de procédure pénale dispose actuellement que la commission de l’application des peines est présidée par le juge de l’application des peines, et que le procureur de la République et le chef d’établissement en sont membres de droit. Le service pénitentiaire d’insertion et de probation n’y est pas obligatoirement représenté et, dans les faits, il en est parfois absent. Compte tenu de son rôle dans l’application des peines, je souhaite que cette représentation soit obligatoire.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement.
Article 16 ter (nouveau)
(art. 723-4 du code de procédure pénale)
Extension du bénéfice des mesures d’aide prévues à l’article 132-46
du code pénal au condamné exécutant sa peine sous le régime
de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur
À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a souhaité enrichir l’article 723-4 du code de procédure pénale afin que le condamné exécutant sa peine sous le régime de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur en application de l’article 723-1 de ce code puisse bénéficier des mesures d’aide mentionnées à l’article 132-46 du code pénal, mesures qui « ont pour objet de seconder les efforts du condamné en vue de son reclassement social ».
À l’heure actuelle, l’article 723-10 du code de procédure pénale prévoit que le condamné placé sous surveillance électronique (PSE) peut bénéficier de ces mesures ; en revanche, l’article 723-4 ne le mentionne pas expressément. L’article 16 ter remédie par conséquent à cette lacune.
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La Commission adopte l’amendement CL79 du rapporteur.
La Commission est saisie de l’amendement CL155 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Je défendrai en même temps l’amendement CL155 et l’amendement CL157, qui portent sur le même sujet.
Actuellement, pour les condamnés à de longues peines, la libération conditionnelle est subordonnée à un avis de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, après examen au centre national d’évaluation. Cette commission doit normalement rendre son avis en six mois mais, en pratique, ce délai n’est presque jamais tenu. Or les juridictions de l’application des peines ne rendent pratiquement jamais leurs décisions sans cet avis.
Le jury de la conférence de consensus a ainsi noté qu’il était « devenu impossible d’examiner la demande du condamné dans un délai raisonnable, car plus d’une année s’écoule entre la demande et l’examen au fond. Il est dès lors illusoire d’exiger du condamné qu’il soit en mesure de présenter un projet de qualité. Il est impératif de laisser le soin aux juridictions d’application des peines de définir les mesures d’instruction pertinentes au regard du projet présenté et de la personnalité du condamné. »
Entre 2010 et 2013, le taux de sorties de longues peines non encadrées par une mesure de libération conditionnelle est passé de 31 % à 75 % alors qu’il est impératif d’éviter ces « sorties sèches ». C’est pourquoi l’amendement CL155 tend à simplifier la procédure pour les personnes qui n’ont plus que deux ans de prison à effectuer en rendant facultatif l’avis de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté.
Quant à l’amendement CL157, il vise à ajouter le placement extérieur au nombre des mesures probatoires au terme desquelles la libération conditionnelle peut être accordée à des personnes condamnées à plus de dix ans de prison, et à réduire la période probatoire à six mois.
M. le rapporteur. La commission qui se penche sur l’exécution des peines devrait apporter une réponse à ces questions relatives aux longues peines. Avis défavorable.
La Commission rejette successivement les amendements CL155 et CL157.
Article 17
(art. 730-3 [nouveau] du code de procédure pénale)
Création d’une obligation d’examen, aux deux tiers de la peine, de la situation des personnes condamnées à une ou plusieurs peines
privatives de liberté de plus de cinq ans
Cet article institue le principe d’un examen obligatoire, aux deux tiers de la peine, de la situation des personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée totale de plus de cinq ans, dans la perspective d’une éventuelle libération conditionnelle (476). À cette fin, il insère dans le titre III du livre V du code de procédure pénale, consacré à la libération conditionnelle, un article 730-3 qui définit le cadre juridique du nouveau dispositif.
Son premier alinéa dispose, en premier lieu, que l’examen de la situation des personnes exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée supérieure à cinq ans – qui représentent 22 % des condamnés écroués au 1er janvier 2014 – interviendra lorsque la durée de la peine accomplie sera au moins égale au double de la durée de la peine restant à subir. C’est donc aux deux tiers de la peine que la situation de ces personnes sera examinée, comme cela est par ailleurs prévu dans le cadre de la libération sous contrainte créée par l’article 16 du présent texte (477).
La solution retenue ici par le projet de loi ne diffère que partiellement de la proposition n° 48 du rapport de la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale qui appelait à la modification du code de procédure pénale de façon à « prévoir, pour les condamnés à des peines privatives de liberté à temps supérieures à cinq ans, l’examen automatique de leur situation à mi-peine dans la perspective d’une éventuelle libération conditionnelle » (478). Sous réserve de la distinction portant sur le moment de l’examen de la situation des personnes détenues, la logique sous-tendant chacun des dispositifs est bel et bien identique.
Le premier alinéa ajoute, en deuxième lieu, que l’examen sera réalisé par le juge de l’application des peines (JAP) ou le tribunal de l’application des peines (TAP) « à l’occasion d’un débat contradictoire tenu selon les modalités prévues par l’article 712-6 ou l’article 712-7 [du code de procédure pénale] ». En application de ces deux articles, les jugements concernant les mesures d’aménagement de peine et la libération conditionnelle (479) sont rendus après avis du représentant de l’administration pénitentiaire à l’issue d’un débat contradictoire tenu en chambre du conseil, au cours duquel le JAP ou le TAP entend les réquisitions du ministère public et les observations du condamné et, éventuellement, celles de son avocat.
En l’absence de précision contraire, ce sont les dispositions de droit commun qui s’appliqueront s’agissant de la répartition des compétences entre le JAP et le TAP : à cet égard, le premier alinéa de l’article 730 du code de procédure pénale prévoit que lorsque la peine de prison est d’une durée inférieure ou égale à dix ans, ou que, quelle que soit la peine initialement prononcée, la durée de détention restant à subir est inférieure ou égale à trois ans, la libération conditionnelle est accordée par le JAP selon les modalités prévues par l’article 712-6. Le deuxième alinéa du même article indique que dans les autres cas, la mesure est accordée par le TAP dans les conditions prévues par l’article 712-7.
Le premier alinéa précise, en troisième lieu, que ce débat devra permettre à la juridiction de statuer sur l’octroi d’une libération conditionnelle. Il y a là une différence fondamentale avec la libération sous contrainte créée par l’article 16 du présent texte : alors que, dans le cadre de cette dernière, le JAP aura la possibilité d’ordonner une mesure de semi-liberté, de placement à l’extérieur, de placement sous surveillance électronique (PSE) ou de libération conditionnelle (480), seule une éventuelle libération conditionnelle pourra être accordée à l’issue de l’examen prévu par l’article 17 du projet de loi.
L’option retenue ici apparaît pertinente. En effet, la mise en place d’un système dans lequel une personne condamnée à une peine de prison d’une durée supérieure à cinq ans aurait pu exécuter la fin de sa peine – pour une durée susceptible d’excéder deux ans – sous le régime de la semi-liberté, du placement à l’extérieur ou du PSE aurait emporté le risque d’un taux d’échec élevé, en raison du caractère peu supportable de ces mesures sur une trop longue période.
Le projet de loi ne précise pas expressément si les juridictions de l’application des peines pourront, comme cela est aujourd’hui prévu par le code de procédure pénale, subordonner la libération conditionnelle à l’exécution, à titre probatoire, d’une mesure de semi-liberté, de placement à l’extérieur ou de PSE (481). Cette précision n’est en effet pas apparue nécessaire dans la mesure où, sur ce point, les dispositions de droit commun auront vocation à s’appliquer (482).
Le premier alinéa dispose, en quatrième et dernier lieu, que l’examen de la situation des personnes condamnées à la réclusion criminelle à perpétuité aura lieu à l’issue de la dix-huitième année de détention. À ce jour, ces condamnés peuvent bénéficier d’une libération conditionnelle mais le temps d’épreuve est, en application du neuvième alinéa de l’article 729 du même code, de dix-huit années et, en cas de condamnation en état de récidive légale, de vingt-deux années. Dans sa rédaction actuelle, le premier alinéa de l’article 730-3 nouveau ne distingue pas les primo-condamnés à la réclusion criminelle à perpétuité des récidivistes, ce qui signifie que l’examen de la situation de l’ensemble de ces condamnés interviendra à l’issue de la dix-huitième année de détention.
On notera que la procédure créée par l’article 17 du présent texte a vocation à compléter les dispositions du code de procédure pénale relatives à la libération conditionnelle et non pas à s’y substituer. C’est pour cela que l’article 729 de ce code, qui définit le cadre juridique de la mesure et permet au JAP ou au TAP de l’octroyer dès la mi-peine (483), n’est pas modifié sur ce point par le projet de loi.
Le deuxième alinéa de l’article 730-3 nouveau précise que le JAP ou le TAP ne seront pas tenus de procéder à l’examen de la situation de la personne condamnée à une ou plusieurs peines d’une durée supérieure à cinq ans dès lors que celle-ci aura « fait préalablement connaître expressément qu’elle [refuse] toute mesure de libération conditionnelle ». Il y a là une spécificité du dispositif introduit par le présent article : en effet, alors que l’article 16 institue une procédure d’examen de la situation des condamnés à une ou plusieurs peines d’une durée inférieure ou égale à cinq ans, indépendamment de leur volonté, dans la perspective d’une libération sous contrainte, l’article 17 laisse expressément aux personnes concernées la possibilité de refuser d’exécuter leur fin de peine sous le régime de la libération conditionnelle.
Enfin, le troisième alinéa du même article 730-3 nouveau prévoyait, dans sa rédaction initiale, que s’il n’était pas procédé au débat « dans les délais et selon les modalités » prévus par ce même article, le président de la chambre de l’application des peines de la cour d’appel pourrait, d’office ou sur saisine de la personne condamnée ou du procureur de la République, tenir ce débat.
Sur proposition de votre rapporteur, la Commission a modifié cet alinéa afin de prévoir que s’il n’est pas procédé au débat dans les conditions prévues par le premier alinéa du nouvel article 730-3, la chambre de l’application des peines de la cour d’appel – et non pas son président – pourra, d’office ou à la demande du condamné ou du procureur de la République, tenir le débat.
Il est apparu pertinent de rapprocher la procédure créée par le troisième alinéa de l’article 730-3 nouveau de celle prévue par les articles D. 49-33 et D. 49-36 du même code, qui disposent qu’à défaut de l’organisation du débat contradictoire mentionné par les articles 712-6 et 712-7, le condamné peut saisir la chambre de l’application des peines de la cour d’appel.
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La Commission est saisie d’un amendement CL117 de M. Georges Fenech, tendant à supprimer l’article.
M. Georges Fenech. Conformément à la logique « anticarcérale » de ce projet, l’article 17 fait obligation d’examiner la situation des condamnés à de longues peines lorsque celles-ci sont exécutées aux deux tiers. Ainsi un condamné à la réclusion criminelle à perpétuité pourra bénéficier d’une libération sous contrainte après dix-huit années de détention. Une telle disposition porte atteinte à l’autorité de la chose jugée et à la crédibilité de la justice en ce qu’elle porte suppression définitive des peines perpétuelles. Voilà qui mériterait au moins un débat plus approfondi que celui que nous pouvons avoir à propos d’un article arrivant en fin de projet de loi.
Cet article montre par ailleurs que le projet de loi ne se limite pas aux délits punis de cinq ans de prison au plus, mais qu’il s’applique également aux crimes. S’ajoutant aux crédits de réduction de peine, ces examens obligatoires facilitant des libérations s’appliqueront dès que les peines seront exécutées à moitié, et non aux deux tiers comme il a été dit.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Elle adopte ensuite successivement l’amendement rédactionnel CL160, l’amendement de simplification rédactionnelle CL84 et l’amendement rédactionnel CL161 du rapporteur.
Elle examine l’amendement CL80, également du rapporteur.
M. le rapporteur. Le présent amendement vise à rapprocher la procédure créée par l’alinéa 4 de l’article 17 de celle prévue par les articles D. 49-33 et D. 49-36 du code de procédure pénale. En bref, il s’agit d’unifier les règles d’appel.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte ensuite l’article 17 modifié.
Article 17 bis (nouveau)
(art. 721-2 du code de procédure pénale)
Renforcement des mesures de contrôle, des obligations et interdictions susceptibles d’être prononcées à l’encontre du condamné ayant bénéficié d’une ou plusieurs réductions de peines
Issu d’un amendement de votre rapporteur, le présent article vise à éviter toute « sortie sèche » des personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté, mais qui n’ont pu bénéficier, aux deux tiers de l’exécution de leur peine, d’une mesure de libération sous contrainte (484) ou de libération conditionnelle (485). En effet, il est indispensable que ces personnes puissent tout de même, à l’issue de la privation de liberté, faire l’objet d’un suivi judiciaire permettant d’assurer leur insertion ou réinsertion et de prévenir la commission de nouvelles infractions.
À cette fin, le présent article réécrit intégralement l’actuel article 721-2 du code de procédure pénale, afin de prévoir que les personnes condamnées n’ayant pu bénéficier d’une libération sous contrainte ou d’une libération conditionnelle peuvent être soumises par le juge de l’application des peines, dans le cadre des crédits de réduction de peine et des réductions supplémentaires de la peine
– prévues aux articles 721 et 721-1 du code de procédure pénale – qui leur sont éventuellement octroyés, au respect de certaines mesures de surveillance prévues à l’article 132-44 du code pénal ainsi que de certaines obligations et interdictions prévues par l’article 132-45 du même code. La personne condamnée peut, en outre, bénéficier des mesures d’aide prévues par l’article 132-46 du code pénal.
En l’état actuel, l’article 721-2 du code de procédure pénale, issu de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dispose que le condamné ayant bénéficié d’une ou plusieurs réductions de peines, peut être soumis après sa libération à certaines obligations ou interdictions décidées par le juge de l’application des peines et destinées à assurer la protection des victimes. Ainsi, pendant la durée de la réduction de peine octroyée, le condamné peut se voir interdire de recevoir la partie civile, de la rencontrer ou d’entrer en contact avec elle de quelque façon que ce soit.
Le II de l’article 721-2 du code de procédure pénale, dans sa rédaction issue de l’amendement de votre rapporteur, reprend ces dispositions, sans les modifier sur le fond, tandis que le I de ce même article les complète par de nouvelles dispositions, prévoyant qu’une personne condamnée n’ayant pu bénéficier d’une libération sous contrainte ou d’une libération conditionnelle pourra désormais être soumise par le juge de l’application des peines, dans le cadre des crédits de réduction de peine et des réductions supplémentaires de la peine et aux seules fins de favoriser son insertion ou sa réinsertion et de prévenir la commission de nouvelles infractions, au respect de certaines mesures de surveillance prévues à l’article 132-44 du code pénal (486) ainsi que de certaines obligations et interdictions prévues à l’article 132-45 de ce même code (487). Il s’agit des mesures et obligations auxquelles le condamné peut être astreint dans le cadre du sursis avec mise à l’épreuve (SME). La personne condamnée pourra également, pendant la durée de la réduction de peine, bénéficier des mesures d’aides prévues à l’article 132-46 du code pénal, lequel précise que ces mesures « s’exercent sous forme d’une aide à caractère social et, s’il y a lieu, d’une aide matérielle, [et] sont mises en œuvre par le service de probation avec la participation, le cas échéant, de tous organismes publics et privés ».
En cas d’inobservation par la personne condamnée des mesures de contrôle, obligations et interdictions auxquelles elle est astreinte, le juge de l’application des peines pourra retirer tout ou partie de la durée des réductions de peines et ordonner sa réincarcération. Ce dispositif repose sur l’idée qu’une personne condamnée à une peine d’emprisonnement pour une certaine durée doit pouvoir être suivie par l’autorité judiciaire pendant toute cette période, aux fins de favoriser son insertion ou sa réinsertion et de prévenir la commission de nouvelles infractions. L’octroi de réductions de peines se voit ainsi assigner une finalité, le condamné ayant vocation à faire l’objet de mesures de surveillance pendant toute la durée de la peine qui a été prononcée et ce, dans le souci d’éviter toute « sortie sèche ».
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La Commission est saisie de l’amendement CL55 (2e rectification) du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement réécrit l’article 721-2 du code de procédure pénale afin que les crédits de réduction de peine et les réductions de peine supplémentaires puissent être soumis à conditions, et que la violation des interdictions imposées à un condamné, à l’issue de son incarcération et après un débat contradictoire, puisse être sanctionnée par la révocation de ses crédits et, en conséquence, par sa réincarcération pour une durée égale à celle des réductions de peines dont il aura bénéficié.
La Commission adopte l’amendement.
Article 17 ter (nouveau)
(art. 730 du code de procédure pénale)
Coordination dans le code de procédure pénale
À l’initiative de votre rapporteur, la Commission a modifié le troisième alinéa de l’article 730 du code de procédure pénale afin de tirer les conséquences de l’introduction, dans ce même code, des articles 720 et 730-3, qui organisent les conditions d’un retour progressif et encadré à la liberté des :
–– personnes détenues condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée totale égale ou inférieure à cinq ans (libération sous contrainte) (488) ;
–– personnes détenues condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée totale de cinq ans au plus (489).
Dans les deux cas, l’examen de la situation de chaque personne condamnée intervient, indépendamment de sa situation au regard de la récidive légale, aux deux tiers de la peine.
Le présent article vise ainsi à assurer la bonne articulation du principe posé par le troisième alinéa de l’article 730 – examen de la situation de chaque condamné, au moins une fois par an, dans la perspective d’une libération conditionnelle, dès lors que les « conditions de délai prévues à l’article 729 sont remplies » (procédure de libération conditionnelle de droit commun) – avec les dispositions de ces deux nouveaux articles.
Il s’agit d’éviter qu’une personne dont la situation aurait été examinée en application d’un de ces articles ne puisse plus bénéficier des dispositions du troisième alinéa de l’article 730.
*
* *
La Commission adopte l’amendement CL78 du rapporteur.
Article 18
(art. 712-4, 723-14, 723-19 à 723-28, 934-1 et 934-2 du code de procédure pénale)
Suppression de la procédure simplifiée d’aménagement des peines (PSAP)
applicable aux condamnés incarcérés et de la surveillance
électronique de fin de peine (SEFIP)
Cet article abroge les dispositions du code de procédure pénale relatives à la procédure simplifiée d’aménagement des peines (PSAP) applicable aux condamnés incarcérés et à la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP). Ainsi que le souligne l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, ces dispositifs, créés dans le but de faire diminuer le nombre de sorties de détention sans accompagnement et de réduire la surpopulation carcérale, ont été peu utilisés et se sont avérés peu efficaces au regard des objectifs que leur avait assignés le législateur.
1. La suppression de la procédure simplifiée d’aménagement des peines (PSAP) applicable aux condamnés incarcérés
La procédure simplifiée d’aménagement des peines (PSAP), instituée par la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire et prévue par les articles 723-19 et suivants du code de procédure pénale, a remplacé la nouvelle procédure d’aménagement des fins de peine (NPAP), créée par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dans le but de limiter les « sorties sèches ».
Dans sa rédaction issue de la loi précitée de 2004, l’article 723-20 du code de procédure pénale disposait que les condamnés détenus en fin de peine bénéficiaient « dans la mesure du possible du régime de la semi-liberté, du placement à l’extérieur ou du placement sous surveillance électronique ». Ce dispositif s’adressait aux condamnés auxquels il restait trois mois d’emprisonnement à subir en exécution d’une ou plusieurs peines d’emprisonnement d’une durée supérieure ou égale à six mois mais inférieure à deux ans ou auxquels il restait six mois d’emprisonnement à subir en exécution d’une ou plusieurs peines d’emprisonnement d’une durée supérieure ou égale à deux ans mais inférieure à cinq ans.
La NPAP reposait sur un processus essentiellement écrit dont l’initiative était confiée au directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation (DSPIP) sous le contrôle du juge de l’application des peines (JAP), auquel il appartenait d’homologuer ou de refuser d’homologuer la proposition d’aménagement. Afin d’assurer l’effectivité de la procédure, le JAP disposait d’un délai de trois semaines pour statuer sur la proposition d’aménagement et, à défaut de réponse dans ce délai, le DSPIP pouvait décider de ramener lui-même à exécution la mesure d’aménagement.
Face aux résultats assez décevants de ce dispositif, le législateur a fait le choix, en 2009, d’en modifier le contenu et le fonctionnement tout en conservant le principe d’une procédure simplifiée pour l’aménagement des fins de peine d’emprisonnement (PSAP) (voir schéma ci-après). L’article 723-19 du code de procédure pénale prévoit ainsi désormais que « les personnes détenues condamnées à une ou des peines d’emprisonnement dont le cumul est inférieur ou égal à deux ans ou condamnées à une ou des peines d’emprisonnement dont le cumul est inférieur ou égal à cinq ans et dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à deux ans bénéficient, sauf impossibilité matérielle et si leur personnalité et leur situation le permettent, d’une semi-liberté, d’un placement à l’extérieur, d’un placement sous surveillance électronique ou d’une libération conditionnelle » (490).
LA PROCÉDURE SIMPLIFIÉE D’AMÉNAGEMENT DES PEINES (PSAP)
APPLICABLE AUX CONDAMNÉS INCARCÉRÉS
La PSAP instituée en 2009 se distingue de la NPAP créée en 2004 à plusieurs égards :
–– en premier lieu, l’examen de la situation de toutes les personnes détenues éligibles à la procédure est désormais obligatoire. Contrairement à ce que prévoyait l’article 723-21 du code de procédure pénale, abrogé par la loi pénitentiaire de 2009, la mauvaise conduite en détention ne constitue plus un motif d’exclusion du dispositif. Ainsi, en application du premier alinéa de l’article 723-20 du même code, le DSPIP examine « en temps utile » le dossier des condamnés relevant de l’article 723-19 « afin de déterminer, après avis du chef d’établissement pénitentiaire, la mesure d’aménagement de la peine la mieux adaptée à [leur] personnalité et à [leur] situation matérielle, familiale et sociale ».
Le deuxième alinéa de ce même article 723-20 ajoute que, sauf en cas d’absence de projet sérieux d’insertion ou de réinsertion ou d’impossibilité matérielle, le DSPIP est tenu d’adresser au procureur de la République, en vue de la saisine du JAP, une proposition d’aménagement de peine comprenant éventuellement une ou plusieurs des obligations énumérées à l’article 132-45 du code pénal (491) ou, à défaut, un rapport motivé expliquant les raisons pour lesquelles un tel aménagement ne peut être proposé (492).
Dans l’hypothèse où le procureur de la République estime que la proposition n’est pas justifiée, il en informe le JAP et le condamné. Toutefois, aux termes du dernier alinéa de l’article 723-20, le JAP peut ordonner un aménagement de peine « d’office ou à la demande du condamné, à la suite d’un débat contradictoire conformément à l’article 712-6 [du code de procédure pénale] » ou après avoir reçu le rapport susmentionné. On notera que dans le cadre de la PSAP, la proposition d’aménagement de peine du DSPIP est adressée au parquet et non plus, comme auparavant, au JAP ;
–– en deuxième lieu, la libération conditionnelle est ajoutée aux mesures proposables dans le cadre de cette procédure, à côté de la semi-liberté, du placement à l’extérieur et du placement sous surveillance électronique (PSE) déjà prévus par la NPAP ;
–– en troisième lieu, les dispositions relatives aux durées de peine susceptibles d’ouvrir droit à cette nouvelle procédure sont simplifiées.
Les statistiques montrent que la PSAP, créée dans le but de faciliter le prononcé des aménagements de peine d’emprisonnement d’une durée de cinq ans au plus et, ce faisant, de limiter les sorties de détention dépourvues de tout accompagnement, n’a pas trouvé sa place dans notre droit de l’exécution des peines (le tableau ci-après fait état de l’évolution du recours à la PSAP entre 2011 et 2012). En 2012, sur plus de 17 000 dossiers transmis par les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) au parquet, 783 aménagements de peine ont ainsi été accordés selon cette nouvelle procédure simplifiée, contre 820 en 2011. En 2012, les aménagements de peine accordés selon cette procédure représentaient moins de 5 % du total des aménagements de peine octroyés.
ÉVOLUTION DU RECOURS À LA PSAP APPLICABLE
AUX CONDAMNÉS INCARCÉRÉS ENTRE 2011 ET 2012
Dossiers transmis par le SPIP au Parquet |
Dont propositions d’aménagement de peine avec avis favorable |
Soit % des dossiers transmis |
Aménagements de peine octroyés selon cette procédure |
Soit % des propositions avec avis favorable | |
2011 |
18 881 |
2 232 |
12 % |
820 |
37 % |
2012 |
17 222 |
2 092 |
12 % |
783 |
37 % |
Évolution |
– 1 659 |
– 140 |
– |
– 36 |
– |
Source : direction de l’administration pénitentiaire, bureau des études et de la prospective, remontée manuelle auprès de SPIP (cité dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 40).
SPIP : service pénitentiaire d’insertion et de probation.
Ainsi que le souligne l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, plusieurs causes peuvent expliquer l’échec de la PSAP. Tout d’abord, alors même qu’il s’agit d’une procédure simplifiée, les praticiens la considèrent comme un dispositif à la fois complexe et chronophage en raison, notamment, de son caractère principalement écrit. Cette procédure n’apporte pas par ailleurs de réelle plus-value lorsque le traitement des dossiers d’aménagement de peine, en débat contradictoire ou hors débat contradictoire, ne souffre pas de retard. Enfin, elle apparaît inadaptée à la situation d’un nombre important de personnes purgeant de courtes peines de prison et n’a en tout état de cause pas permis de faire diminuer le nombre de « sorties sèches ». Ces limites ont d’ailleurs été plusieurs fois rappelées devant votre rapporteur par les personnes qu’il a entendues dans le cadre des travaux préparatoires au présent texte.
Tirant les conséquences, d’une part, de l’échec du dispositif et, d’autre part, de la mise en place de la libération sous contrainte, destinée à organiser le retour progressif et encadré à la liberté des personnes condamnées à une ou plusieurs peines de prison d’une durée de cinq ans au plus (493), l’article 18 du projet de loi abroge les articles 723-19 à 723-27 du code de procédure pénale qui constituent le cadre juridique de la PSAP applicable aux condamnés incarcérés.
L’article 18 effectue par ailleurs plusieurs coordinations au sein du code de procédure pénale :
–– il abroge l’article 723-14 qui pose la règle générale selon laquelle les personnes, libres ou incarcérées, condamnées à de courtes peines d’emprisonnement peuvent bénéficier de procédures simplifiées d’aménagement des peines dans les conditions et suivant les modalités prévues aux articles 723-15 à 723-27. La suppression de la PSAP applicable aux condamnés incarcérés vide ainsi de son sens cette disposition ;
–– il abroge également l’article 934-2 relatif à l’application de l’article 723-20 à Saint-Pierre-et-Miquelon ;
–– il supprime le second alinéa de l’article 712-4 qui prévoit que les mesures accordées, modifiées, ajournées, refusées, retirées ou révoquées par le JAP peuvent l’être, si la durée de la peine prononcée ou restant à subir le permet, selon les procédures simplifiées prévues par les articles 723-14 à 723-27. Là encore, l’abrogation des dispositions relatives à la PSAP applicable aux condamnés incarcérés ôte à cet alinéa sa portée ;
–– il modifie l’article 934-1 qui apporte une précision au sujet de l’application des articles 723-15, 723-24 et 723-27 à Saint-Pierre-et-Miquelon.
2. La suppression de la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP)
Créée par la loi pénitentiaire de 2009, la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP) a été conçue pour limiter les sorties de prison dépourvues de tout accompagnement. À cette fin, le premier alinéa de l’article 723-28 du code de procédure pénale prévoit que les personnes condamnées à une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à cinq ans à qui il reste quatre mois d’emprisonnement à subir et pour lesquelles aucune mesure d’aménagement n’a été ordonnée six mois avant le terme de la peine ou celles condamnées à une peine d’emprisonnement inférieure ou égale à six mois à qui il reste les deux tiers de la peine à subir exécutent le reliquat de leur peine selon les modalités du PSE.
À la différence des aménagements de peine, octroyés au regard de la qualité du projet d’insertion ou de réinsertion de la personne détenue, la SEFIP constitue une modalité d’exécution de la fin de peine lorsque celle-ci n’a pas été aménagée et « sauf en cas d’impossibilité matérielle, de refus de l’intéressé, d’incompatibilité entre sa personnalité et la nature de la mesure ou de risque de récidive ».
Comme le montre le schéma suivant, la SEFIP fait principalement intervenir le DSPIP et le procureur de la République.
LA SURVEILLANCE ÉLECTRONIQUE DE FIN DE PEINE (SEFIP)
Le principe de la mise en œuvre de la mesure par le DSPIP sous l’autorité du procureur de la République, posé par le deuxième alinéa de l’article 723-28, précité, est décliné à tous les stades de la procédure.
Ainsi, l’article D. 147-30-30 du code de procédure pénale dispose que le DSPIP transmet au procureur de la République « les dossiers des condamnés pour lesquels il considère qu’aucun des obstacles prévus par la loi ne s’oppose à l’exécution du reliquat de leur peine selon les modalités du placement sous surveillance électronique ». Par ailleurs, si le DSPIP est compétent pour modifier, d’office ou à la demande du condamné, les modalités d’exécution de la mesure, et notamment les horaires d’assignation (article D. 147-30-42), le procureur de la République peut annuler la modification opérée par une décision écrite non susceptible de recours (article D. 147-30-43). De la même manière, si le DSPIP a la faculté de retirer la mesure en cas, notamment, de manquement à l’obligation de bonne conduite, le procureur de la République peut annuler le retrait par une décision écrite non susceptible de recours (article D. 147-30-47). On notera qu’il revient au procureur de la République, aux termes du deuxième alinéa de l’article 723-28, précité, de fixer les mesures de contrôle et les obligations, énumérées aux articles 132-44 et 132-45 du code pénal, auxquelles le condamné peut être astreint (494).
En application du troisième alinéa du même article 723-28, la personne détenue n’ayant pas fait l’objet d’une SEFIP peut saisir le JAP afin qu’il statue par jugement après débat contradictoire conformément à l’article 712-6 du code de procédure pénale. Au cours de ce débat, tenu en chambre du conseil, le JAP entend les réquisitions du ministère public et les observations du condamné ainsi que, le cas échéant, celles de son avocat.
Ainsi que le souligne l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, la SEFIP constitue la première forme d’exécution automatique de peine « hors les murs » sans décision d’un juge du siège. Toutefois, les praticiens se sont peu emparés de cette procédure, qui n’est pas devenue le mode d’exécution par défaut des fins de peine d’emprisonnement et ce, pour plusieurs raisons :
–– d’une part, certains parquets ont pu faire faire preuve de rigidité dans l’appréciation des motifs légaux d’exclusion de la mesure, ce qui n’a pas manqué d’en freiner le développement, à tout le moins dans un premier temps ;
–– d’autre part, afin d’éviter toute confusion entre ce mode d’exécution de fin de peine et le PSE prononcé dans le cadre d’un aménagement de peine, la circulaire du 3 décembre 2010 (495) a préconisé de restreindre l’amplitude horaire de sortie des personnes placées sous SEFIP – trois à quatre heures par jour –, rendant malaisée, voire impossible, la conduite d’un projet d’insertion ou de réinsertion ;
–– enfin, le principal reproche fait à la SEFIP par les praticiens réside sans doute dans l’absence de suivi socio-éducatif au bénéfice des condamnés astreints à la mesure. Pour cette raison, d’après plusieurs personnes entendues par votre rapporteur, le dispositif, sorte de « grâce électronique » (496), est assimilable à une sortie « sèche » ne favorisant, par construction, ni la réinsertion ni la prévention de la récidive. Pour remédier à cette limite, la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale appelait à « renforcer considérablement l’accompagnement socio-éducatif [de la SEFIP], afin d’en faire autre chose qu’un simple mécanisme de " désencombrement" des établissements pénitentiaires » (497).
Le fort investissement des SPIP a néanmoins permis à la mesure d’être de plus en plus utilisée par l’autorité judiciaire. Depuis sa mise en place, en janvier 2011, son utilisation a en effet connu une réelle progression : 3 954 SEFIP ont été accordées en 2012, contre 3 069 en 2011, soit une hausse de près de 30 % (voir tableau ci-après pour les chiffres d’octroi par mois en 2011 et 2012). Les propositions faites par les SPIP en ce sens représentent désormais 24 % des dossiers traités, contre 19 % en 2011.
Si plusieurs personnes entendues par votre rapporteur ont ainsi admis que la mesure fonctionnait plutôt bien dans certains ressorts, d’autres ont fait état de ses limites. Le taux de SEFIP accordée demeure d’ailleurs modeste à l’échelle nationale et le dispositif n’est pas parvenu à lutter efficacement contre les « sorties sèches » ni à réduire significativement la surpopulation carcérale. Au 1er mai 2014, le nombre de personnes détenues – 68 645 – demeurait en effet largement supérieur à celui des places opérationnelles en détention – 57 631. En conséquence, on comptait encore quelque 13 820 « détenus en surnombre » (498) et 1 157 matelas posés au sol, soit 20 % de plus qu’au 1er mai 2013 et 78 % de plus qu’au 1er mai 2012 (499).
NOMBRE ET TAUX D’OCTROI DE SURVEILLANCE ÉLECTRONIQUE
DE FIN DE PEINE (SEFIP) ENTRE JANVIER 2011 ET DÉCEMBRE 2012
Date |
Propositions SPIP |
Octrois SEFIP |
Éligibles SEFIP au 1er du mois |
% |
Janvier 2011 |
379 |
96 |
9 459 |
1,00 % |
Février 2011 |
497 |
229 |
8 707 |
2,60 % |
Mars 2011 |
353 |
223 |
8 691 |
2,60 % |
Avril 2011 |
478 |
201 |
9 033 |
2,20 % |
Mai 2011 |
462 |
282 |
9 960 |
2,80 % |
Juin 2011 |
443 |
274 |
9 875 |
2,80 % |
Juillet 2011 |
515 |
336 |
9 062 |
3,70 % |
Août 2011 |
378 |
274 |
9 648 |
2,80 % |
Septembre 2011 |
486 |
243 |
9 267 |
2,60 % |
Octobre 2011 |
500 |
266 |
9 410 |
2,80 % |
Novembre 2011 |
470 |
274 |
9 257 |
3,00 % |
Décembre 2011 |
532 |
371 |
9 936 |
3,70 % |
Janvier 2012 |
509 |
284 |
9 296 |
3,10 % |
Février 2012 |
564 |
337 |
9 358 |
3,60 % |
Mars 2012 |
595 |
378 |
10 630 |
3,60 % |
Avril 2012 |
603 |
340 |
10 485 |
3,20 % |
Mai 2012 |
472 |
330 |
9 861 |
3,30 % |
Juin 2012 |
525 |
342 |
10 378 |
3,30 % |
Juillet 2012 |
573 |
331 |
9 574 |
3,50 % |
Août 2012 |
484 |
342 |
10 388 |
3,30 % |
Septembre 2012 |
493 |
264 |
10 131 |
2,60 % |
Octobre 2012 |
422 |
297 |
10 615 |
2,80 % |
Novembre 2012 |
557 |
374 |
9 988 |
3,70 % |
Décembre 2012 |
539 |
335 |
9 843 |
3,40 % |
Source : direction de l’administration pénitentiaire, bureau des études et de la prospective, GIDE : remontée manuelle auprès de SPIP (cité dans l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 43).
Remarque méthodologique : le nombre d’éligibles au 1er du mois ne prend pas en compte toutes les personnes éligibles du mois. En effet, une personne peut ne pas être éligible au 1er du mois mais au 5e jour et obtenir par la suite une mesure.
L’article 18 du présent projet de loi supprime la SEFIP, devenue sans objet en raison de la création de la libération sous contrainte destinée à organiser le retour progressif et encadré à la liberté des personnes condamnées à une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée de cinq ans au plus. En effet, ces personnes pourront, dans le cadre de ce nouveau dispositif et si le JAP statue en ce sens, exécuter la fin de leur peine sous le régime du PSE, ainsi que le prévoit l’article 16 du texte (500). Plus généralement, la suppression de la SEFIP comme de la PSAP pour les condamnés incarcérés témoigne de la volonté du Gouvernement de procéder à la simplification du droit de l’exécution des peines, ambition que votre rapporteur ne peut que soutenir.
*
* *
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL118 de M. Georges Fenech, tendant à la suppression de l’article.
Puis elle adopte l’article 18 sans modification.
Article 18 bis (nouveau)
(art. 712-17 du code de procédure pénale)
Modification relative aux mandats délivrés par le juge
de l’application des peines
Issu de l’adoption par la Commission d’un amendement de votre rapporteur, l’article 18 bis a pour objet de corriger une erreur rédactionnelle dans les dispositions relatives aux mandats pouvant être délivrés par le juge de l’application des peines.
Le texte actuel du septième alinéa de l’article 712-17 du code de procédure pénale fixe le délai de comparution devant le juge de l’application des peines, en cas d’arrestation et d’incarcération provisoire d’un condamné recherché, en fonction de la nature correctionnelle ou criminelle de l’affaire. Mais cette distinction, inspirée des dispositions relatives aux mandats délivrés par le juge d’instruction, est inadaptée en matière d’application des peines. Pour remédier à cette situation, le présent article fixe le délai de comparution du condamné incarcéré après son arrestation en fonction de la juridiction devant laquelle il doit comparaître, à huit jours s’il s’agit du juge de l’application des peines, et à un mois s’il s’agit du tribunal de l’application des peines.
*
* *
La Commission adopte l’amendement CL35 du rapporteur.
Article 18 ter (nouveau)
(art. 712-21 du code de procédure pénale)
Limitation du champ d’application des expertises psychiatriques obligatoires préalables à une mesure d’aménagement de peine
Issu de l’adoption par la Commission d’un amendement de votre rapporteur, l’article 18 ter a pour objet de limiter le champ d’application des expertises psychiatriques obligatoires préalables à une mesure d’aménagement de peine.
Depuis la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, l’article 712-21 du code de procédure pénale prévoit que tout condamné à une peine pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru – même si ce suivi n’a pas été prononcé – ne peut faire l’objet d’aucune mesure entraînant une interruption de son incarcération, qu’il s’agisse d’une mesure d’aménagement de peine ou d’une permission de sortir, sans une expertise psychiatrique préalable. Or, si la peine complémentaire de suivi socio-judiciaire était, lors de sa création par la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu’à la protection des mineurs, réservée aux auteurs de crimes particulièrement graves, son champ d’application a été progressivement étendu à un très grand nombre d’infractions moins graves, telles que certains délits de destructions ou dégradations de biens. De ce fait, un grand nombre de condamnés, notamment ceux qui subissent de courtes peines, ne peuvent accéder à aucun aménagement ni même à aucune permission de sortir faute d’une expertise psychiatrique préalable pouvant être réalisée en temps utile.
Les difficultés d’application de cette disposition avait été soulignées dès la fin de l’année 2007 par notre collègue Étienne Blanc, rapporteur de la mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale : « [l]’application immédiate de la nouvelle rédaction de l’article 712-21 du code de procédure pénale a posé des difficultés transitoires qu’il aurait sans doute été souhaitable et possible d’anticiper davantage : en effet, certains aménagements de peine qui avaient été préparés avant l’été et n’attendaient plus pour être mis en place qu’une décision du JAP à la fin du mois d’août ou au début du mois de septembre ont dû être différés, parfois de plusieurs mois d’après les indications données à votre rapporteur par les responsables de SPIP et les JAP, dans l’attente de l’expertise prévue par l’article 712-21 (…). Surtout, cette nouvelle disposition risque de poser (…) des difficultés sur le long terme, si les délais pour disposer d’une expertise ne sont pas très nettement améliorés. En effet, certaines juridictions ont indiqué que les délais pouvaient atteindre trois mois, en raison d’un nombre d’experts psychiatres insuffisant dans le ressort du tribunal. De tels délais reviennent de facto à priver de toute possibilité d’aménagement les condamnés à de très courtes peines, ou font perdre à l’aménagement une partie de son attrait si l’expertise ne peut être remise au JAP qu’à une date trop proche de la libération théorique. » (501) La mission d’information avait formulé une recommandation tendant, « [p]our les infractions pour lesquelles le suivi socio-judiciaire est encouru, [à] garantir que l’expertise préalable à un aménagement de peine soit réalisée dans un délai raisonnable » (502). Cependant, compte tenu du coût exorbitant qu’elle aurait eu en raison du champ d’application extrêmement large de l’article 712-21 du code de procédure pénale, cette recommandation n’a été suivie d’aucun effet.
Lors des déplacements qu’il a effectués dans plusieurs tribunaux dans le cadre de la préparation de la discussion du présent projet de loi, l’inapplicabilité de l’article 712-21 du code de procédure pénale dans son texte actuel et ses inconvénients majeurs ont été signalés à plusieurs reprises à votre rapporteur. Dans un souci de pragmatisme et d’efficacité, l’article 18 ter limite le champ d’application de l’expertise psychiatrique préalable obligatoire aux personnes qui ont effectivement été condamnées à la peine de suivi socio-judiciaire. Pour les autres condamnés, les juridictions de l’application des peines ont, en tout état de cause, toujours la faculté d’ordonner toute mesure d’instruction qu’elles jugent utiles avant d’accorder un aménagement de peine ou une permission de sortir.
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* *
La Commission adopte l’amendement CL36 du rapporteur.
La Commission examine l’amendement CL252 de M. Sergio Coronado.
M. Sergio Coronado. Cet amendement vise à supprimer la rétention de sûreté.
Cette disposition, introduite par la loi de février 2008, n’a été que très peu appliquée : quatre personnes seulement ont séjourné au centre socio-médico-judiciaire de Fresnes, la première y étant arrivée le 23 décembre 2011, la dernière en étant sortie le 24 novembre 2013.
La rétention de sûreté est totalement contraire au sens de la peine et à notre conception de la justice en permettant l’incarcération d’une personne pour un délit à venir. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a d’ailleurs été très sévère à l’égard de cette mesure dans son avis du 25 février 2014 : selon lui, les quatre personnes auxquelles elle a été appliquée n’auraient pas dû en relever.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Nous nous éloignons du cœur du texte, qui ne concerne que les délits. Je ne peux, là encore, que renvoyer à la commission de refonte du droit des peines, présidée par M. Bruno Cotte.
M. Georges Fenech. Madame la garde des Sceaux, en décembre 2012, vous avez dit votre intention de supprimer cette rétention de sûreté. Est-ce toujours votre volonté ? Si vous voulez bien répondre…
Mme la garde des Sceaux. La suppression de la rétention de sûreté est un engagement du président de la République et j’ai en effet dit que j’y étais moi aussi favorable. Pour autant, la mesure ne figure pas dans ce texte.
La rédaction de dispositions sur le sujet est complexe, compte tenu de la décision du Conseil constitutionnel, mais, je le répète, ce n’est pas un sujet que ce projet aborde et cela ne le sera pas du fait du Gouvernement. Cela étant, si vous cherchez querelle, vous pourrez soulever la question en séance publique…
M. le président Jean-Jacques Urvoas. Il me semble, madame la garde des Sceaux, que, si le président de la République a pris des engagements relatifs aux peines plancher et aux tribunaux correctionnels pour mineurs, ce n’est pas le cas en ce qui concerne la rétention de sûreté.
La Commission rejette l’amendement CL252.
Chapitre VI
Dispositions visant à instaurer une contribution pour l’aide aux victimes
(Division et intitulé nouveaux)
Article 18 quater (nouveau)
(art. 121-8 [nouveau] du code pénal, art. L. 409-1 [nouveau] du code des douanes,
art. L. 612-42 et art. L. 621-15 du code monétaire et financier, art. L. 464-5-1 [nouveau] et art. 44
de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne)
Contribution pour l’aide aux victimes, assise sur le montant des amendes pénales et douanières ainsi que les sanctions pécuniaires prononcées par certaines autorités administratives indépendantes
Sur l’initiative de Mmes Nathalie Nieson et Martine Carrillon-Couvreur, le présent article instaure une contribution pour l’aide aux victimes, assise sur le montant des amendes pénales et douanières recouvrées ainsi que sur les sanctions pécuniaires prononcées par certaines autorités administratives indépendantes, afin d’assurer un mode de financement pérenne des associations d’aide aux victimes.
À l’appui de l’amendement dont est issu le présent article, les auteurs ont fait valoir que la baisse des crédits alloués au réseau d’associations d’aide aux victimes au cours des deux dernières années de la précédente législature a conduit à la réduction du nombre d’associations assurant des permanences sur le terrain – de 180 en 2010, elles ne sont plus que 173 depuis 2012 –, au détriment des victimes. À cette réduction du montant global des crédits viennent s’ajouter deux difficultés supplémentaires : l’absence de lisibilité dans la répartition des financements entre associations et l’absence de prévisibilité pour les associations du montant et de la date de versement de leur dotation.
Alors parlementaire en mission auprès de la ministre de la Justice, Mme Nathalie Nieson a, dans un rapport remis en juillet 2013 sur le financement des associations d’aide aux victimes et la gouvernance de la politique nationale d’aide aux victimes, plaidé pour l’instauration d’une contribution pour l’aide aux victimes, assise sur le montant des amendes pénales, et proposé l’instauration d’une majoration de toutes les amendes pénales, y compris les amendes pour infraction au code de la route, d’un montant de 10 euros, le produit de cette majoration étant affecté au financement des associations d’aide aux victimes. Une proposition de loi dans le même sens a d’ailleurs été déposée par Mme Martine Carrillon-Couvreur sur le Bureau de l’Assemblée nationale le 25 février 2014.
Le présent article a pour objet de mettre en œuvre, moyennant quelques adaptations, ces propositions.
Ainsi, le I du présent article insère, dans le code pénal, un nouvel article 121-8, lequel met en place une contribution additionnelle assise sur les amendes pénales recouvrées, dont le produit serait versé à la politique d’aide aux victimes : il serait ainsi demandé à toute personne déclarée coupable d’une infraction de verser une contribution additionnelle à l’amende pénale de 10 %, le produit venant abonder le financement des services d’aide aux victimes d’infractions pénales.
Le II du présent article rend applicable cette contribution additionnelle de 10 % aux amendes douanières et insère à ce titre, dans le code des douanes, un nouvel article 409-1. Cette contribution additionnelle ayant également vocation à s’appliquer aux autorités administratives indépendantes chargées de la régulation économique, le 1° du III du présent article la rend applicable aux sanctions pécuniaires prononcées par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), quand le 2° du III du présent article l’étend aux sanctions prononcées par l’Autorité des marchés financiers (AMF). Enfin, les IV et V du présent article incluent dans le champ de cette contribution d’aide aux victimes les sanctions susceptibles d’être prononcées respectivement par l’Autorité de la concurrence (ADC) et l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).
Selon les informations transmises par la Chancellerie à votre rapporteur, cette contribution additionnelle permettrait, sur le fondement des seules amendes pénales recouvrées, d’abonder d’au moins 10 millions d’euros le financement de la politique d’aide aux victimes. Toutefois, compte tenu de l’ampleur de cette réforme dont la réussite nécessitera en amont une large concertation avec l’ensemble des acteurs concernés, le VI du présent article diffère son entrée en vigueur au 1er janvier 2015.
En définitive, le présent article repose sur l’idée d’associer les auteurs d’infractions pénales à la contribution financière des dispositifs d’aide et d’assistance aux victimes. Les auteurs d’infractions pénales doivent comprendre que la réparation des préjudices, l’accompagnement et l’orientation des victimes sont générateurs de coûts qu’ils doivent à leur tour compenser. Elle procède des grands principes contenus dans les lois relatives à l’aide aux victimes.
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* *
La Commission examine les amendements CL266 et CL56 de Mme Nathalie Nieson, pouvant faire l’objet d’une discussion commune.
Mme Nathalie Nieson. Depuis le début de cette législature, je travaille sur l’aide aux victimes – comme l’avait fait avant moi Mme Martine Carillon-Couvreur. Il y a quelques mois, à la demande du Premier ministre, j’ai conduit une mission sur le financement des associations d’aide aux victimes, qui a abouti à la remise d’un rapport à Mme la garde des Sceaux.
Depuis sa prise de fonctions, celle-ci a constamment soutenu cette cause. Pour autant, le constat s’impose : la situation des associations d’aide aux victimes, qui remplissent pourtant une véritable mission de service public au sein de notre système judiciaire, est plus que fragile en raison de la faiblesse et de la précarité des financements publics.
L’amendement CL266, issu d’une des préconisations de mon rapport, vise à insérer dans le code pénal un nouvel article 121-8 instituant, en faveur de la politique d’aide aux victimes, une contribution additionnelle assise sur les amendes pénales recouvrées. Pour le dire très précisément, il serait demandé à toute personne déclarée coupable d’une infraction de verser une contribution additionnelle – de 10 % – à l’amende pénale, contribution dont le produit viendrait abonder le financement des services d’aide aux victimes d’infractions pénales. Cette contribution additionnelle serait également appliquée aux amendes douanières ainsi qu’aux sanctions pécuniaires prononcées par l’Autorité des marchés financiers, par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, par l’Autorité de la concurrence ainsi que par l’Autorité de régulation des jeux en ligne.
Cet amendement repose, en définitive, sur l’idée de faire contribuer les auteurs d’infractions pénales aux dispositifs d’aide et d’assistance aux victimes – que ces infractions pénales aient fait ou non des victimes. Il procède des grands principes qui ont inspiré les lois relatives à l’aide aux victimes.
L’amendement CL56, quant à lui, est un amendement de conséquence.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte successivement les amendements CL266 et CL56.
TITRE II BIS
DEMANDE DE MISE EN LIBERTÉ POUR MOTIF MÉDICAL
(Division et intitulé nouveaux)
Article 18 quinquies (nouveau)
(art. 147-1 [nouveau] du code de procédure pénale)
Dispositif de suspension de détention provisoire pour motif d’ordre médical
Issu d’un amendement de M. Coronado, le présent article insère dans le code de procédure pénale un nouvel article 147-1, qui instaure une procédure de demande de suspension de détention provisoire pour motif d’ordre médical.
En l’état actuel du droit, rien n’interdit à un prévenu, placé en détention provisoire, de demander au juge d’instruction une demande de suspension de sa détention pour motif médical. Il convient, à cet égard, de faire confiance à l’humanité des magistrats instructeurs. En effet, l’absence de dispositif de suspension de détention pour raisons médicales applicables aux personnes prévenues malades ne signifie pas pour autant que ces dernières sont dépourvues de toute voie de droit. L’article 148 du code de procédure pénale permet à toute personne, ou à son avocat, de demander à tout moment sa mise en liberté. Le juge statue en droit et en fait, par référence aux dispositions de l’article 144 du code de procédure pénale qui énonce de façon stricte les circonstances justifiant un placement en détention provisoire.
Toutefois, la Cour de cassation a, à plusieurs reprises (503), jugé que, dans le silence de la loi, un état de santé incompatible avec la détention pouvait également motiver une remise en liberté. L’absence de dispositif de suspension de détention pour raisons médicales applicables aux personnes prévenues malades ne signifie donc pas pour autant que ces dernières sont dépourvues de toute voie de droit.
L’auteur de l’amendement dont est issu le présent article a toutefois fait valoir que cet état du droit n’était pas entièrement satisfaisant, car cette possibilité est diversement appliquée par les magistrats sur l’ensemble du territoire national. En outre, les pratiques varient fortement d’une juridiction à une autre : en particulier, tous les juges d’instruction n’ordonnent pas systématiquement une expertise médicale, pourtant nécessaire pour corroborer la demande de remise en liberté de la personne prévenue.
Cherchant à remédier à ces jurisprudences et pratiques divergentes, le présent article crée un dispositif de suspension de la détention provisoire pour motif médical, sur le modèle des dispositions de l’article 720-1-1 du code de procédure pénale applicable aux détenus condamnés. Ainsi, sauf en cas de risque grave de renouvellement de l’infraction, une mise en liberté du prévenu pourrait être prononcée dès lors qu’une expertise médicale établirait que la personne détenue est atteinte d’une pathologie engageant le pronostic vital ou que son état de santé est incompatible avec le maintien en détention.
La personne qui bénéficierait de cette procédure pourrait être placée sous contrôle judiciaire ou assignée à résidence avec surveillance électronique. Le juge d’instruction pourrait à tout moment ordonner une nouvelle expertise. La suspension de détention provisoire pourrait prendre fin si les conditions ne sont plus réunies ou si la personne ne respecte pas les obligations qui lui ont été imposées. Ainsi, en cas d’amélioration de l’état de santé du prévenu, il appartiendrait au juge d’instruction de demander à nouveau son placement en détention provisoire, dans les conditions de droit commun, en justifiant cette demande par l’un des objectifs énoncés à l’article 144 du code de procédure pénale (nécessité de conserver les preuves ou indices matériels, empêcher une pression sur les témoins, etc.).
Ce dispositif de suspension de la détention provisoire pour motif médical présente toutefois des différences avec la suspension médicale de peine pour les personnes détenues condamnées prévue à l’article 720-1-1 du code de procédure pénale :
— alors que, pour les condamnés, deux expertises médicales distinctes et concordantes sont requises, le présent article prévoit la mise en œuvre de la nouvelle procédure au vu d’une unique expertise médicale (504) ;
— il introduit des éléments de souplesse supplémentaires, en prévoyant que l’état de santé du prévenu devrait être « incompatible avec le maintien en détention » et non « durablement » incompatible avec un tel maintien.
Ces conditions, plus favorables que celles applicables aux personnes condamnées, peuvent se justifier par la différence de statut entre prévenus et condamnés et par la difficulté croissante, compte tenu de la pénurie d’experts, à obtenir la réalisation d’expertises médicales dans des délais brefs, alors même que la détention provisoire doit revêtir la durée la plus courte possible.
Le 17 février 2014, le Sénat a adopté, à l’unanimité, des dispositions similaires, à la faveur de l’examen de la proposition de loi visant à créer un mécanisme de demande de mise en liberté pour motif médical, déposée sur le Bureau du Sénat par Mme Hélène Lipietz le 16 décembre 2013.
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La Commission est saisie des amendements CL253 et CL254 de M. Sergio Coronado, pouvant faire l’objet d’une présentation commune.
M. Sergio Coronado. Ces deux amendements reprennent une proposition de loi, adoptée à l’unanimité par le Sénat avec le soutien du Gouvernement, visant à créer un mécanisme de demande de mise en liberté pour motif médical, comme il existe une suspension médicale de peine pour les personnes détenues condamnées.
Il n’existe actuellement aucun mécanisme pour permettre la libération immédiate d’une personne gravement malade placée en détention provisoire. Il s’agirait ici, non pas d’une procédure de suspension de peine, mais d’une possibilité de demande de mise en liberté pour motif médical.
Mme Colette Capdevielle. L’amendement CL253 me semble tout particulièrement opportun : d’une part, comme l’a dit M. Coronado, il applique aux personnes en détention provisoire des dispositions équivalentes à celles de l’article 720-1-1 du code de procédure pénale, dont peuvent aujourd’hui bénéficier les personnes condamnées ; d’autre part et surtout, il modifie le deuxième alinéa du même article 720-1-1 en ne prévoyant désormais plus qu’une seule expertise, au lieu de deux, pour les condamnés malades. Les experts mettant beaucoup de temps pour se prononcer, cela réduira considérablement le délai entre la demande de suspension médicale de peine et le moment où le juge de l’application des peines sera saisi.
M. le rapporteur. Je suis pour ma part favorable à l’amendement CL254, qui se limite à la première disposition.
L’amendement CL253 est retiré.
La Commission adopte l’amendement CL254.
TITRE III
DISPOSITIONS DIVERSES
Article 19 A (nouveau)
(art. 131-6 du code pénal)
Ajout à la liste des peines privatives ou restrictives de liberté susceptibles d’être prononcées à la place de l’emprisonnement l’interdiction de conduire, pendant une durée de cinq ans au plus, un véhicule non équipé
d’un éthylotest anti-démarrage
Issu d’un amendement de votre rapporteur, cet article complète l’article 131-6 du code pénal, qui autorise la juridiction de jugement, lorsqu’un délit est puni d’une peine d’emprisonnement, à prononcer, à la place de l’emprisonnement, une ou plusieurs des peines privatives ou restrictives de liberté, telles que la suspension, pour une durée de cinq ans au plus, du permis de conduire, l’annulation du permis de conduire avec interdiction de solliciter la délivrance d’un nouveau permis pendant cinq ans au plus, l’interdiction de conduire certains véhicules pendant une durée de cinq ans au plus ou encore l’immobilisation, pour une durée d’un an au plus, d’un ou de plusieurs véhicules appartenant au condamné.
L’article 19 A ajoute à cette liste l’interdiction de conduire, pendant une durée de cinq ans au plus, un véhicule non équipé d’un éthylotest anti-démarrage (EAD) de façon à favoriser le développement de ce dispositif, trop peu utilisé à ce jour alors que son efficacité a fait ses preuves dans plusieurs pays, ainsi que l’ont rappelé devant votre rapporteur les associations œuvrant dans le domaine de la sécurité routière.
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La Commission est saisie de l’amendement CL82 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cette disposition vise à permettre au juge d’obliger une personne frappée d’une interdiction de conduire à installer, à l’issue de l’exécution de sa peine, un éthylotest anti-démarrage sur sa voiture.
La Commission adopte l’amendement.
Article 19
Disposition transitoire en matière de révocation de sursis simple
L’article 19 a pour objet de régler la situation des condamnés dont le sursis simple aura été révoqué de plein droit par une condamnation prononcée antérieurement à l’entrée en vigueur de la loi qui sera issue du présent projet de loi.
L’article 6 du projet de loi supprime la révocation automatique de plein droit du sursis simple par une nouvelle condamnation, sous réserve de la possibilité pour la juridiction d’écarter la révocation. Il lui substitue une révocation devant être expressément décidée par la juridiction qui prononce la condamnation susceptible d’entraîner la révocation du sursis (505). Dans le droit actuel, la non-révocation du sursis peut être décidée par la juridiction de jugement soit au moment où elle prononce la condamnation révoquant le sursis, soit ultérieurement après avoir été saisie à cette fin par le condamné. Cette faculté de révocation ultérieure est prévue à l’article 735 du code de procédure pénale, que le II de l’article 6 du projet de loi abroge.
Pour les personnes qui auront subi, avant l’entrée en vigueur de la loi qui sera issue du présent projet de loi, une condamnation ayant eu pour effet de révoquer automatiquement un sursis antérieurement accordé, il est cependant nécessaire de maintenir une possibilité d’obtenir de la juridiction ayant prononcé la condamnation une décision écartant la révocation. Tel est l’objet du présent article, qui dispose que lorsqu’un sursis simple aura été révoqué de plein droit par une condamnation prononcée antérieurement à l’entrée en vigueur de la présente loi, « les dispositions de l’article 735 du code de procédure pénale demeurent applicables tant que la peine résultant de la révocation n’a pas été totalement ramenée à exécution ».
Sur l’initiative de votre rapporteur, la Commission a complété l’article 19 par un alinéa permettant aux juridictions de l’application des peines – juge ou tribunal de l’application des peines – de statuer, à la place du tribunal correctionnel, par un jugement pris après un débat contradictoire public, sur la dispense de révocation du sursis simple formée par un condamné dont le sursis aura été révoqué de plein droit avant l’entrée en vigueur de la loi qui sera issue du présent projet, lorsqu’elles seront déjà saisies d’une demande d’aménagement de peine. Cette dérogation à la règle prévue à titre transitoire au premier alinéa de l’article 19 permettra de simplifier la procédure d’octroi de cette dispense de révocation, tout en conservant la publicité de la décision puisqu’elle sera prise après débat contradictoire public.
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La Commission examine l’amendement CL119 de M. Georges Fenech, visant à supprimer l’article.
M. Georges Fenech. C’est un amendement de cohérence avec l’amendement déposé à l’article 6, qui supprime la révocation automatique des sursis en cas de nouvelle condamnation.
Il me fournit l’occasion, madame la garde des Sceaux, de vous demander si vous avez répondu à l’interpellation du Syndicat national des directeurs pénitentiaires, qui vous a récemment alertée en ces termes : « Il faut créer de nouvelles places de prison. Il faut que tous les dispositifs d’accroissement de capacités soient mis en chantier. Il faut que les nouveaux établissements annoncés sortent de terre sans attendre. (…) Le nombre des places doit être cohérent avec l’évolution constatée et anticipée de la délinquance. »
Ce nouvel article vise à éviter à tout prix de nouvelles incarcérations parce que, faute de volonté politique ou par idéologie, le Gouvernement se refuse à construire les milliers de places de prison qui manquent à notre pays alors que l’ancienne majorité en avait voté la création dans la loi de programmation relative à l’exécution des peines.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Elle examine ensuite l’amendement CL37 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement permettra au juge de l’application des peines de statuer, à la place du tribunal correctionnel, sur la dispense de révocation du sursis simple formée par un condamné dont le sursis aura été révoqué de plein droit avant l’entrée en vigueur de la présente loi.
M. Georges Fenech. Cet article peut s’analyser comme une forme de dépossession de la juridiction de jugement naturelle, le tribunal. Sachant que 30 % des peines de prison procèdent aujourd’hui de révocations de sursis, il aura en effet pour conséquence que, demain, la même proportion de condamnations à l’emprisonnement sera le fait, non pas d’une juridiction collégiale, mais du juge de l’application des peines !
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte l’article 19 modifié.
Article 20
Date d’entrée en vigueur de la loi
L’article 20 a pour objet de définir les modalités d’entrée en vigueur de la loi dans le temps.
Le I prévoit que les articles 7 à 10 qui instaurent la nouvelle peine de contrainte pénale entreront en vigueur, « pour les infractions commises à compter de cette date, le premier jour du sixième mois suivant sa promulgation » (506). Cette disposition appelle deux observations.
Tout d’abord, le report de l’entrée en vigueur de six mois après la promulgation de la loi est prévu afin, d’une part, que les juridictions et les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) puissent s’approprier les nouveaux textes, et, d’autre part, que les dispositions réglementaires nécessaires puissent être prises et que les logiciels utilisés par les juridictions et les SPIP puissent faire l’objet des adaptations nécessaires. Rappelons ici que l’article 713-49 du code de procédure pénale, créé par l’article 9 du projet de loi, prévoit qu’un décret précisera les modalités d’application des dispositions du code de procédure pénale relatives à la contrainte pénale, et notamment le délai dans lequel l’évaluation préalable à la fixation des obligations ou interdictions du condamné devra être réalisée, ainsi que le délai dans lequel, au vu de cette évaluation, le juge de l’application des peines devra prendre la décision fixant ces obligations ou interdictions (507).
En deuxième lieu, le fait que la contrainte pénale ne pourra s’appliquer qu’aux infractions commises après l’entrée en vigueur des dispositions relatives à la contrainte pénale – c’est-à-dire six mois après la promulgation de la loi – est justifié par le principe de la non-rétroactivité des lois pénales plus sévères, corollaire du principe de la légalité des délits et des peines affirmé à l’article 112-1 du code pénal (508).
Le II prévoit une modalité d’application dans le temps spécifique pour l’article 16, qui crée la procédure de libération sous contrainte pour les condamnés à des peines d’une durée inférieure ou égale à cinq ans, et l’article 17, qui prévoit un examen obligatoire de la situation des personnes condamnées à des peines d’une durée supérieure à cinq ans lorsqu’elles ont accompli les deux tiers de leur peine (509).
Le premier alinéa prévoit que ces deux articles entreront en vigueur le premier jour du troisième mois suivant la promulgation de la loi qui sera issue du présent projet de loi. Ce délai permettra, comme le délai prévu au I pour la contrainte pénale, l’appropriation des nouvelles dispositions par les juridictions et les SPIP, ainsi que l’adaptation nécessaire des outils informatiques.
Le second alinéa prévoit, pour les condamnés qui, au moment de l’entrée en vigueur de ces deux articles, auront déjà accompli « au moins le double de la durée de la peine restant à subir », c’est-à-dire les deux tiers de leur peine, que les juridictions de l’application des peines – juge ou tribunal de l’application des peines – disposeront d’un délai d’un an après cette entrée en vigueur pour procéder à l’examen de leur situation.
Pendant cette période transitoire, les dispositions de ces articles autorisant le président de la chambre de l’application des peines (CHAP) de la cour d’appel à ordonner une mesure de libération sous contrainte (article 16) ou à tenir un débat contradictoire (article 17) lorsque les juridictions de l’application des peines du premier degré n’auront pu le faire dans les délais imposés par le texte – aux deux tiers de la peine – ne seront donc pas applicables. Cette disposition dérogatoire vise à garantir la mise en place progressive de ces nouvelles procédures et, par-là-même, à éviter que les présidents de CHAP ne soient systématiquement saisis de demandes fondées sur le fait que les juridictions de l’application des peines n’auraient pas fait application des deux articles créés par le projet de loi.
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La Commission est saisie de l’amendement CL120 de M. Georges Fenech, tendant à la suppression de l’article.
M. Georges Fenech. L’article 20 prévoit une entrée en vigueur différée de certaines dispositions, dont celles qui concernent la contrainte pénale et l’examen obligatoire des aménagements de peines : preuve que notre justice n’a sans doute pas les moyens de répondre à l’afflux massif de détenus qui pourront bénéficier du dispositif de libération conditionnelle quasi automatique. Ces délais risquent d’ailleurs de ne pas être suffisants.
J’observe en outre qu’avec l’application partiellement rétroactive de la disposition de l’alinéa 3, c’est une loi d’amnistie déguisée qui sera votée.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CL220 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à prendre en compte, pour l’entrée en vigueur des dispositions dont l’application est différée dans le temps, la promulgation de la loi plutôt que sa publication.
La Commission adopte l’amendement.
Elle adopte l’article 20 modifié.
Article 21
Application outre-mer du projet de loi
Le présent article prévoit, d’une part, que le présent projet de loi sera applicable sur l’ensemble du territoire de la République et, d’autre part, que le VII de son article 15, relatif à la rétribution de l’intervention des avocats désignés d’office lors d’une retenue judiciaire, ne s’appliquera ni en Nouvelle-Calédonie, ni dans les îles Wallis et Futuna. En effet, la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique n’est pas applicable, en l’état, dans ces collectivités ultramarines.
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Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CL121 de M. Georges Fenech, tendant à la suppression de l’article.
Elle adopte alors l’article 21 sans modification.
La Commission examine l’amendement CL261 du rapporteur et l’amendement CL102 de M. Georges Fenech, pouvant faire l’objet d’une discussion commune.
M. le rapporteur. L’amendement CL261 vise à rédiger ainsi le titre du projet de loi : « Projet de loi tendant à renforcer l’efficacité des sanctions pénales ».
La Commission adopte l’amendement CL261.
En conséquence, l’amendement CL102 tombe.
La Commission adopte l’ensemble du projet de loi modifié.
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En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République vous demande d’adopter le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l’individualisation des peines (n° 1413), dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.
Code pénal 492
Art. 130-1, 131-8, 131-11, 132-18, 132-18-1, 132-19-1, 132-19-2, 132-20-1, 132-25 à 132-28, 132-44, 132-45, 132-46, 311-3, 433-5
Code de procédure pénale 498
Art. 41, 56 à 58, 59, 63-1 à 63-4, 64, 138, 142-12, 144, 397-3, 529, 712-6, 712-7, 712-8, 712-14, 712-16-3, 712-17, 712-19, 721, 721-1, 723-14, 723-16, 723-19 à 723-28, 732-29, 728-1, 934-2
Code de commerce 517
Art. L. 464-2 à L. 464-5
Code monétaire et financier 519
Art. L. 612-39 à L. 612-41
Code de la santé publique 525
Art. L. 3421-1, L. 3413-1 à L. 3413-4, L. 3711-1 à L. 3711-5
Loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne 529
Art. 43
Code pénal
Art. 131-8. – Lorsqu’un délit est puni d’une peine d’emprisonnement, la juridiction peut prescrire, à la place de l’emprisonnement, que le condamné accomplira, pour une durée de vingt à deux cent dix heures, un travail d’intérêt général non rémunéré au profit soit d’une personne morale de droit public, soit d’une personne morale de droit privé chargée d’une mission de service public ou d’une association habilitées à mettre en œuvre des travaux d’intérêt général.
La peine de travail d’intérêt général ne peut être prononcée contre le prévenu qui la refuse ou qui n’est pas présent à l’audience. Le président du tribunal, avant le prononcé du jugement, informe le prévenu de son droit de refuser l’accomplissement d’un travail d’intérêt général et reçoit sa réponse.
Art. 131-11. – Lorsqu’un délit est puni d’une ou de plusieurs des peines complémentaires mentionnées à l’article 131-10, la juridiction peut ne prononcer que la peine complémentaire ou l’une ou plusieurs des peines complémentaires encourues à titre de peine principale.
La juridiction peut alors fixer la durée maximum de l’emprisonnement ou le montant maximum de l’amende dont le juge de l’application des peines pourra ordonner la mise à exécution en tout ou partie, dans des conditions prévues par l’article 712-6 du code de procédure pénale, en cas de violation par le condamné des obligations ou interdictions résultant des peines prononcées en application des dispositions du présent article. Le président de la juridiction en avertit le condamné après le prononcé de la décision. L’emprisonnement ou l’amende que fixe la juridiction ne peuvent excéder les peines encourues pour le délit pour lequel la condamnation est prononcée, ni celles prévues par l’article 434-41 du présent code. Lorsqu’il est fait application des dispositions du présent alinéa, les dispositions de l’article 434-41 ne sont pas applicables.
Art. 132-18. – Lorsqu'une infraction est punie de la réclusion criminelle ou de la détention criminelle à perpétuité, la juridiction peut prononcer une peine de réclusion criminelle ou de détention criminelle à temps, ou une peine d'emprisonnement qui ne peut être inférieure à deux ans.
Lorsqu'une infraction est punie de la réclusion criminelle ou de la détention criminelle à temps, la juridiction peut prononcer une peine de réclusion criminelle ou de détention criminelle pour une durée inférieure à celle qui est encourue, ou une peine d'emprisonnement qui ne peut être inférieure à un an.
Art. 132-18-1. – Pour les crimes commis en état de récidive légale, la peine d’emprisonnement, de réclusion ou de détention ne peut être inférieure aux seuils suivants :
1° Cinq ans, si le crime est puni de quinze ans de réclusion ou de détention ;
2° Sept ans, si le crime est puni de vingt ans de réclusion ou de détention ;
3° Dix ans, si le crime est puni de trente ans de réclusion ou de détention ;
4° Quinze ans, si le crime est puni de la réclusion ou de la détention à perpétuité.
Toutefois, la juridiction peut prononcer une peine inférieure à ces seuils en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur ou des garanties d’insertion ou de réinsertion présentées par celui-ci.
Lorsqu’un crime est commis une nouvelle fois en état de récidive légale, la juridiction ne peut prononcer une peine inférieure à ces seuils que si l’accusé présente des garanties exceptionnelles d’insertion ou de réinsertion.
Art. 132-19-1. – Pour les délits commis en état de récidive légale, la peine d’emprisonnement ne peut être inférieure aux seuils suivants :
1° Un an, si le délit est puni de trois ans d’emprisonnement ;
2° Deux ans, si le délit est puni de cinq ans d’emprisonnement ;
3° Trois ans, si le délit est puni de sept ans d’emprisonnement ;
4° Quatre ans, si le délit est puni de dix ans d’emprisonnement.
Toutefois, la juridiction peut prononcer, par une décision spécialement motivée, une peine inférieure à ces seuils ou une peine autre que l’emprisonnement en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur ou des garanties d’insertion ou de réinsertion présentées par celui-ci.
La juridiction ne peut prononcer une peine autre que l’emprisonnement lorsque est commis une nouvelle fois en état de récidive légale un des délits suivants :
1° Violences volontaires ;
2° Délit commis avec la circonstance aggravante de violences ;
3° Agression ou atteinte sexuelle ;
4° Délit puni de dix ans d’emprisonnement.
Par décision spécialement motivée, la juridiction peut toutefois prononcer une peine d’emprisonnement d’une durée inférieure aux seuils prévus par le présent article si le prévenu présente des garanties exceptionnelles d’insertion ou de réinsertion.
Les dispositions du présent article ne sont pas exclusives d’une peine d’amende et d’une ou plusieurs peines complémentaires.
Art. 132-19-2. – Pour les délits prévus aux articles 222-9, 222-12 et 222-13, au 3° de l’article 222-14, au 4° de l’article 222-14-1 et à l’article 222-15-1, la peine d’emprisonnement ne peut être inférieure aux seuils suivants :
1° Dix-huit mois, si le délit est puni de sept ans d’emprisonnement ;
2° Deux ans, si le délit est puni de dix ans d’emprisonnement.
Toutefois, la juridiction peut prononcer, par une décision spécialement motivée, une peine inférieure à ces seuils ou une peine autre que l’emprisonnement en considération des circonstances de l’infraction, de la personnalité de son auteur ou des garanties d’insertion ou de réinsertion présentées par celui-ci.
Art. 132-20-1. – Lorsque les circonstances de l’infraction ou la personnalité de l’auteur le justifient, le président de la juridiction avertit, lors du prononcé de la peine, le condamné des conséquences qu’entraînerait une condamnation pour une nouvelle infraction commise en état de récidive légale.
Art. 132-25. – Lorsque la juridiction de jugement prononce une peine égale ou inférieure à deux ans d’emprisonnement, ou, pour une personne en état de récidive légale, une peine égale ou inférieure à un an, elle peut décider que cette peine sera exécutée en tout ou partie sous le régime de la semi-liberté à l’égard du condamné qui justifie :
1° Soit de l’exercice d’une activité professionnelle, même temporaire, du suivi d’un stage ou de son assiduité à un enseignement, à une formation professionnelle ou à la recherche d’un emploi ;
2° Soit de sa participation essentielle à la vie de sa famille ;
3° Soit de la nécessité de suivre un traitement médical ;
4° Soit de l’existence d’efforts sérieux de réadaptation sociale résultant de son implication durable dans tout autre projet caractérisé d’insertion ou de réinsertion de nature à prévenir les risques de récidive.
Ces dispositions sont également applicables en cas de prononcé d’un emprisonnement partiellement assorti du sursis ou du sursis avec mise à l’épreuve, lorsque la partie ferme de la peine est inférieure ou égale à deux ans, ou, si la personne est en état de récidive légale, inférieure ou égale à un an.
Dans les cas prévus aux alinéas précédents, la juridiction peut également décider que la peine d’emprisonnement sera exécutée sous le régime du placement à l’extérieur.
Art. L. 132-26. – Le condamné admis au bénéfice de la semi-liberté est astreint à rejoindre l’établissement pénitentiaire selon les modalités déterminées par le juge de l’application des peines en fonction du temps nécessaire à l’activité, à l’enseignement, à la formation professionnelle, à la recherche d’un emploi, au stage, à la participation à la vie de famille, au traitement ou au projet d’insertion ou de réinsertion en vue duquel il a été admis au régime de la semi-liberté. Il est astreint à demeurer dans l’établissement pendant les jours où, pour quelque cause que ce soit, ses obligations extérieures se trouvent interrompues.
Le condamné admis au bénéfice du placement à l’extérieur est astreint, sous le contrôle de l’administration, à effectuer des activités en dehors de l’établissement pénitentiaire.
La juridiction de jugement peut également soumettre le condamné admis au bénéfice de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur aux mesures prévues par les articles 132-43 à 132-46.
Art. L. 132-26-1. – Lorsque la juridiction de jugement prononce une peine égale ou inférieure à deux ans d’emprisonnement, ou, pour une personne en état de récidive légale, une peine égale ou inférieure à un an, elle peut décider que la peine sera exécutée en tout ou partie sous le régime du placement sous surveillance électronique à l’égard du condamné qui justifie :
1° Soit de l’exercice d’une activité professionnelle, même temporaire, du suivi d’un stage ou de son assiduité à un enseignement, à une formation professionnelle ou à la recherche d’un emploi ;
2° Soit de sa participation essentielle à la vie de sa famille ;
3° Soit de la nécessité de suivre un traitement médical ;
4° Soit de l’existence d’efforts sérieux de réadaptation sociale résultant de son implication durable dans tout autre projet caractérisé d’insertion ou de réinsertion de nature à prévenir les risques de récidive.
Ces dispositions sont également applicables en cas de prononcé d’un emprisonnement partiellement assorti du sursis ou du sursis avec mise à l’épreuve, lorsque la partie ferme de la peine est inférieure ou égale à deux ans, ou, si la personne est en état de récidive légale, inférieure ou égale à un an.
La décision de placement sous surveillance électronique ne peut être prise qu’avec l’accord du prévenu préalablement informé qu’il peut demander à être assisté par son avocat, le cas échéant désigné d’office par le bâtonnier à sa demande, avant de donner son accord. S’il s’agit d’un mineur non émancipé, cette décision ne peut être prise qu’avec l’accord des titulaires de l’exercice de l’autorité parentale.
Art. L. 132-26-2. – Le placement sous surveillance électronique emporte, pour le condamné, interdiction de s’absenter de son domicile ou de tout autre lieu désigné par le juge de l’application des peines en dehors des périodes fixées par celui-ci. Les périodes et les lieux sont fixés en tenant compte : de l’exercice d’une activité professionnelle par le condamné ; du fait qu’il suit un enseignement ou une formation, effectue un stage ou occupe un emploi temporaire en vue de son insertion sociale ; de sa participation à la vie de famille ; de la prescription d’un traitement médicaL. Le placement sous surveillance électronique emporte également pour le condamné l’obligation de répondre aux convocations de toute autorité publique désignée par le juge de l’application des peines.
Art. L. 132-26-3. – La juridiction de jugement peut également soumettre le condamné admis au bénéfice du placement sous surveillance électronique aux mesures prévues par les articles 132-43 à 132-46.
Art. L. 132-27. – En matière correctionnelle, la juridiction peut, pour motif d’ordre médical, familial, professionnel ou social, décider que l’emprisonnement prononcé pour une durée de deux ans, ou, si la personne est en état de récidive légale, égale ou inférieure à un an au plus sera, pendant une période n’excédant pas quatre ans, exécuté par fractions, aucune d’entre elles ne pouvant être inférieure à deux jours.
Art. L. 132-28. – En matière correctionnelle ou contraventionnelle, la juridiction peut, pour motif grave d’ordre médical, familial, professionnel ou social, décider que la peine d’amende sera, pendant une période n’excédant pas trois ans, exécutée par fractions. Il en est de même pour les personnes physiques condamnées à la peine de jours-amende ou à la peine de suspension du permis de conduire ; le fractionnement de la peine de suspension de permis de conduire n’est toutefois pas possible en cas de délits ou de contraventions pour lesquels la loi ou le règlement prévoit que cette peine ne peut pas être limitée à la conduite en dehors de l’activité professionnelle.
Art. 132-44. – Les mesures de contrôle auxquelles le condamné doit se soumettre sont les suivantes :
1° Répondre aux convocations du juge de l’application des peines ou du travailleur social désigné ;
2° Recevoir les visites du travailleur social et lui communiquer les renseignements ou documents de nature à permettre le contrôle de ses moyens d’existence et de l’exécution de ses obligations ;
3° Prévenir le travailleur social de ses changements d’emploi ;
4° Prévenir le travailleur social de ses changements de résidence ou de tout déplacement dont la durée excéderait quinze jours et rendre compte de son retour ;
5° Obtenir l’autorisation préalable du juge de l’application des peines pour tout déplacement à l’étranger et, lorsqu’il est de nature à mettre obstacle à l’exécution de ses obligations, pour tout changement d’emploi ou de résidence.
Art. 132-45. – La juridiction de condamnation ou le juge de l’application des peines peut imposer spécialement au condamné l’observation de l’une ou de plusieurs des obligations suivantes :
1° Exercer une activité professionnelle ou suivre un enseignement ou une formation professionnelle ;
2° Établir sa résidence en un lieu déterminé ;
3° Se soumettre à des mesures d’examen médical, de traitement ou de soins, même sous le régime de l’hospitalisation. Ces mesures peuvent consister en l’injonction thérapeutique prévue par les articles L. 3413-1 à L. 3413-4 du code de la santé publique, lorsqu’il apparaît que le condamné fait usage de stupéfiants ou fait une consommation habituelle et excessive de boissons alcooliques. Une copie de la décision ordonnant ces mesures est adressée par le juge de l’application des peines au médecin ou au psychologue qui doit suivre la personne condamnée. Les rapports des expertises réalisées pendant la procédure sont adressés au médecin ou au psychologue, à leur demande ou à l’initiative du juge de l’application des peines. Celui-ci peut également leur adresser toute autre pièce utile du dossier ;
4° Justifier qu’il contribue aux charges familiales ou acquitte régulièrement les pensions alimentaires dont il est débiteur ;
5° Réparer en tout ou partie, en fonction de ses facultés contributives, les dommages causés par l’infraction, même en l’absence de décision sur l’action civile ;
6° Justifier qu’il acquitte en fonction de ses facultés contributives les sommes dues au Trésor public à la suite de la condamnation ;
7° S’abstenir de conduire certains véhicules déterminés par les catégories de permis prévues par le code de la route ;
8° Ne pas se livrer à l’activité dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise ou ne pas exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs ;
9° S’abstenir de paraître en tout lieu, toute catégorie de lieux ou toute zone spécialement désignés ;
10° Ne pas engager de paris, notamment dans les organismes de paris mutuels ;
11° Ne pas fréquenter les débits de boissons ;
12° Ne pas fréquenter certains condamnés, notamment les auteurs ou complices de l’infraction ;
13° S’abstenir d’entrer en relation avec certaines personnes, dont la victime, ou certaines catégories de personnes, et notamment des mineurs, à l’exception, le cas échéant, de ceux désignés par la juridiction ;
14° Ne pas détenir ou porter une arme ;
15° En cas d’infraction commise à l’occasion de la conduite d’un véhicule terrestre à moteur, accomplir, à ses frais, un stage de sensibilisation à la sécurité routière ;
16° S’abstenir de diffuser tout ouvrage ou œuvre audiovisuelle dont il serait l’auteur ou le co-auteur et qui porterait, en tout ou partie, sur l’infraction commise et s’abstenir de toute intervention publique relative à cette infraction ; les dispositions du présent alinéa ne sont applicables qu’en cas de condamnation pour crimes ou délits d’atteintes volontaires à la vie, d’agressions sexuelles ou d’atteintes sexuelles ;
17° Remettre ses enfants entre les mains de ceux auxquels la garde a été confiée par décision de justice ;
18° Accomplir un stage de citoyenneté ;
19° En cas d’infraction commise soit contre son conjoint, son concubin ou son partenaire lié par un pacte civil de solidarité, soit contre ses enfants ou ceux de son conjoint, concubin ou partenaire, résider hors du domicile ou de la résidence du couple et, le cas échéant, s’abstenir de paraître dans ce domicile ou cette résidence ou aux abords immédiats de celui-ci, ainsi que, si nécessaire, faire l’objet d’une prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique ; les dispositions du présent 19° sont également applicables lorsque l’infraction est commise par l’ancien conjoint ou concubin de la victime, ou par la personne ayant été liée à elle par un pacte civil de solidarité, le domicile concerné étant alors celui de la victime.
Art. 132-46. – Les mesures d'aide ont pour objet de seconder les efforts du condamné en vue de son reclassement social.
Ces mesures, qui s'exercent sous forme d'une aide à caractère social et, s'il y a lieu, d'une aide matérielle, sont mises en œuvre par le service de probation avec la participation, le cas échéant, de tous organismes publics et privés.
Art. 311-3. – Le vol est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 € d'amende.
Art. 433-5. – Constituent un outrage puni de 7 500 € d'amende les paroles, gestes ou menaces, les écrits ou images de toute nature non rendus publics ou l'envoi d'objets quelconques adressés à une personne chargée d'une mission de service public, dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de sa mission, et de nature à porter atteinte à sa dignité ou au respect dû à la fonction dont elle est investie.
Lorsqu'il est adressé à une personne dépositaire de l'autorité publique, l'outrage est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 € d'amende.
Lorsqu'il est adressé à une personne chargée d'une mission de service public et que les faits ont été commis à l'intérieur d'un établissement scolaire ou éducatif, ou, à l'occasion des entrées ou sorties des élèves, aux abords d'un tel établissement, l'outrage est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 € d'amende.
Lorsqu'il est commis en réunion, l'outrage prévu au premier alinéa est puni de six mois d'emprisonnement et de 7500 € d'amende, et l'outrage prévu au deuxième alinéa est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 € d'amende.
Art. 41. – Le procureur de la République procède ou fait procéder à tous les actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions à la loi pénale.
À cette fin, il dirige l'activité des officiers et agents de la police judiciaire dans le ressort de son tribunal.
Le procureur de la République contrôle les mesures de garde à vue. Il visite les locaux de garde à vue chaque fois qu'il l'estime nécessaire et au moins une fois par an ; il tient à cet effet un registre répertoriant le nombre et la fréquence des contrôles effectués dans ces différents locaux. Il adresse au procureur général un rapport concernant les mesures de garde à vue et l'état des locaux de garde à vue de son ressort ; ce rapport est transmis au garde des sceaux. Le garde des sceaux rend compte de l'ensemble des informations ainsi recueillies dans un rapport annuel qui est rendu public.
Il a tous les pouvoirs et prérogatives attachés à la qualité d'officier de police judiciaire prévus par la section II du chapitre Ier du titre Ier du présent livre, ainsi que par des lois spéciales.
Il peut se transporter dans toute l'étendue du territoire national. Il peut également, dans le cadre d'une demande d'entraide adressée à un État étranger et avec l'accord des autorités compétentes de l'État concerné, se transporter sur le territoire d'un État étranger aux fins de procéder à des auditions.
En cas d'infractions flagrantes, il exerce les pouvoirs qui lui sont attribués par l'article 68.
Le procureur de la République peut également requérir, suivant les cas, une personne habilitée dans les conditions prévues au sixième alinéa de l'article 81 ou, en cas d'impossibilité matérielle, le service pénitentiaire d'insertion et de probation de vérifier la situation matérielle, familiale et sociale d'une personne faisant l'objet d'une enquête et de l'informer sur les mesures propres à favoriser l'insertion sociale de l'intéressé.
Ces diligences doivent être prescrites avant toute réquisition de placement en détention provisoire, en cas de poursuites contre un majeur âgé de moins de vingt et un ans au moment de la commission de l'infraction, lorsque la peine encourue n'excède pas cinq ans d'emprisonnement, et en cas de poursuites selon la procédure de comparution immédiate prévue aux articles 395 à 397-6 ou selon la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité prévue aux articles 495-7 à 495-13.
À l'exception des infractions prévues aux articles 19 et 27 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, en cas de poursuites pour une infraction susceptible d'entraîner à son encontre le prononcé d'une mesure d'interdiction du territoire français d'un étranger qui déclare, avant toute saisine de la juridiction compétente, se trouver dans l'une des situations prévues par les articles 131-30-1 ou 131-30-2 du code pénal, le procureur de la République ne peut prendre aucune réquisition d'interdiction du territoire français s'il n'a préalablement requis, suivant les cas, l'officier de police judiciaire compétent, une personne habilitée dans les conditions prévues au sixième alinéa de l'article 81 ou, en cas d'impossibilité matérielle, le service pénitentiaire d'insertion et de probation, afin de vérifier le bien-fondé de cette déclaration.
Le procureur de la République peut également recourir à une association d'aide aux victimes ayant fait l'objet d'un conventionnement de la part des chefs de la cour d'appel, afin qu'il soit porté aide à la victime de l'infraction.
Art. 56. – Si la nature du crime est telle que la preuve en puisse être acquise par la saisie des papiers, documents, données informatiques ou autres objets en la possession des personnes qui paraissent avoir participé au crime ou détenir des pièces, informations ou objets relatifs aux faits incriminés, l'officier de police judiciaire se transporte sans désemparer au domicile de ces derniers pour y procéder à une perquisition dont il dresse procès-verbal. L'officier de police judiciaire peut également se transporter en tous lieux dans lesquels sont susceptibles de se trouver des biens dont la confiscation est prévue à l'article 131-21 du code pénal, pour y procéder à une perquisition aux fins de saisie de ces biens ; si la perquisition est effectuée aux seules fins de rechercher et de saisir des biens dont la confiscation est prévue par les cinquième et sixième alinéas de ce même article, elle doit être préalablement autorisée par le procureur de la République.
Il a seul, avec les personnes désignées à l'article 57 du présent code et celles auxquelles il a éventuellement recours en application de l'article 60, le droit de prendre connaissance des papiers, documents ou données informatiques avant de procéder à leur saisie.
Toutefois, il a l'obligation de provoquer préalablement toutes mesures utiles pour que soit assuré le respect du secret professionnel et des droits de la défense.
Tous objets et documents saisis sont immédiatement inventoriés et placés sous scellés. Cependant, si leur inventaire sur place présente des difficultés, ils font l'objet de scellés fermés provisoires jusqu'au moment de leur inventaire et de leur mise sous scellés définitifs et ce, en présence des personnes qui ont assisté à la perquisition suivant les modalités prévues à l'article 57.
Il est procédé à la saisie des données informatiques nécessaires à la manifestation de la vérité en plaçant sous main de justice soit le support physique de ces données, soit une copie réalisée en présence des personnes qui assistent à la perquisition.
Si une copie est réalisée, il peut être procédé, sur instruction du procureur de la République, à l'effacement définitif, sur le support physique qui n'a pas été placé sous main de justice, des données informatiques dont la détention ou l'usage est illégal ou dangereux pour la sécurité des personnes ou des biens.
Avec l'accord du procureur de la République, l'officier de police judiciaire ne maintient que la saisie des objets, documents et données informatiques utiles à la manifestation de la vérité, ainsi que des biens dont la confiscation est prévue à l'article 131-21 du code pénal.
Le procureur de la République peut également, lorsque la saisie porte sur des espèces, lingots, effets ou valeurs dont la conservation en nature n'est pas nécessaire à la manifestation de la vérité ou à la sauvegarde des droits des personnes intéressées, autoriser leur dépôt à la Caisse des dépôts et consignations ou à la Banque de France ou sur un compte ouvert auprès d'un établissement bancaire par l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués.
Lorsque la saisie porte sur des billets de banque ou pièces de monnaie libellés en € contrefaisants, l'officier de police judiciaire doit transmettre, pour analyse et identification, au moins un exemplaire de chaque type de billets ou pièces suspectés faux au centre d'analyse national habilité à cette fin. Le centre d'analyse national peut procéder à l'ouverture des scellés. Il en dresse inventaire dans un rapport qui doit mentionner toute ouverture ou réouverture des scellés. Lorsque les opérations sont terminées, le rapport et les scellés sont déposés entre les mains du greffier de la juridiction compétente. Ce dépôt est constaté par procès-verbal.
Les dispositions du précédent alinéa ne sont pas applicables lorsqu'il n'existe qu'un seul exemplaire d'un type de billets ou de pièces suspectés faux, tant que celui-ci est nécessaire à la manifestation de la vérité.
Si elles sont susceptibles de fournir des renseignements sur les objets, documents et données informatiques saisis, les personnes présentes lors de la perquisition peuvent être retenues sur place par l'officier de police judiciaire le temps strictement nécessaire à l'accomplissement de ces opérations.
Art. 56-1. – Les perquisitions dans le cabinet d'un avocat ou à son domicile ne peuvent être effectuées que par un magistrat et en présence du bâtonnier ou de son délégué, à la suite d'une décision écrite et motivée prise par ce magistrat, qui indique la nature de l'infraction ou des infractions sur lesquelles portent les investigations, les raisons justifiant la perquisition et l'objet de celle-ci. Le contenu de cette décision est porté dès le début de la perquisition à la connaissance du bâtonnier ou de son délégué par le magistrat. Celui-ci et le bâtonnier ou son délégué ont seuls le droit de consulter ou de prendre connaissance des documents ou des objets se trouvant sur les lieux préalablement à leur éventuelle saisie. Aucune saisie ne peut concerner des documents ou des objets relatifs à d'autres infractions que celles mentionnées dans la décision précitée. Les dispositions du présent alinéa sont édictées à peine de nullité.
Le magistrat qui effectue la perquisition veille à ce que les investigations conduites ne portent pas atteinte au libre exercice de la profession d'avocat.
Le bâtonnier ou son délégué peut s'opposer à la saisie d'un document ou d'un objet s'il estime que cette saisie serait irrégulière. Le document ou l'objet doit alors être placé sous scellé fermé. Ces opérations font l'objet d'un procès-verbal mentionnant les objections du bâtonnier ou de son délégué, qui n'est pas joint au dossier de la procédure. Si d'autres documents ou d'autres objets ont été saisis au cours de la perquisition sans soulever de contestation, ce procès-verbal est distinct de celui prévu par l'article 57. Ce procès-verbal ainsi que le document ou l'objet placé sous scellé fermé sont transmis sans délai au juge des libertés et de la détention, avec l'original ou une copie du dossier de la procédure.
Dans les cinq jours de la réception de ces pièces, le juge des libertés et de la détention statue sur la contestation par ordonnance motivée non susceptible de recours.
À cette fin, il entend le magistrat qui a procédé à la perquisition et, le cas échéant, le procureur de la République, ainsi que l'avocat au cabinet ou au domicile duquel elle a été effectuée et le bâtonnier ou son délégué. Il peut ouvrir le scellé en présence de ces personnes.
S'il estime qu'il n'y a pas lieu à saisir le document ou l'objet, le juge des libertés et de la détention ordonne sa restitution immédiate, ainsi que la destruction du procès-verbal des opérations et, le cas échéant, la cancellation de toute référence à ce document, à son contenu ou à cet objet qui figurerait dans le dossier de la procédure.
Dans le cas contraire, il ordonne le versement du scellé et du procès-verbal au dossier de la procédure. Cette décision n'exclut pas la possibilité ultérieure pour les parties de demander la nullité de la saisie devant, selon les cas, la juridiction de jugement ou la chambre de l'instruction.
Les dispositions du présent article sont également applicables aux perquisitions effectuées dans les locaux de l'ordre des avocats ou des caisses de règlement pécuniaire des avocats. Dans ce cas, les attributions confiées au juge des libertés et de la détention sont exercées par le président du tribunal de grande instance qui doit être préalablement avisé de la perquisition. Il en est de même en cas de perquisition au cabinet ou au domicile du bâtonnier.
Art. 56-2. – Les perquisitions dans les locaux d'une entreprise de presse, d'une entreprise de communication audiovisuelle, d'une entreprise de communication au public en ligne, d'une agence de presse, dans les véhicules professionnels de ces entreprises ou agences ou au domicile d'un journaliste lorsque les investigations sont liées à son activité professionnelle ne peuvent être effectuées que par un magistrat.
Ces perquisitions sont réalisées sur décision écrite et motivée du magistrat qui indique la nature de l'infraction ou des infractions sur lesquelles portent les investigations, ainsi que les raisons justifiant la perquisition et l'objet de celle-ci. Le contenu de cette décision est porté dès le début de la perquisition à la connaissance de la personne présente en application de l'article 57.
Le magistrat et la personne présente en application de l'article 57 ont seuls le droit de prendre connaissance des documents ou des objets découverts lors de la perquisition préalablement à leur éventuelle saisie. Aucune saisie ne peut concerner des documents ou des objets relatifs à d'autres infractions que celles mentionnées dans cette décision.
Ces dispositions sont édictées à peine de nullité.
Le magistrat qui effectue la perquisition veille à ce que les investigations conduites respectent le libre exercice de la profession de journaliste, ne portent pas atteinte au secret des sources en violation de l'article 2 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse et ne constituent pas un obstacle ou n'entraînent pas un retard injustifié à la diffusion de l'information.
La personne présente lors de la perquisition en application de l'article 57 du présent code peut s'opposer à la saisie d'un document ou de tout objet si elle estime que cette saisie serait irrégulière au regard de l'alinéa précédent. Le document ou l'objet doit alors être placé sous scellé fermé. Ces opérations font l'objet d'un procès-verbal mentionnant les objections de la personne, qui n'est pas joint au dossier de la procédure. Si d'autres documents ou objets ont été saisis au cours de la perquisition sans soulever de contestation, ce procès-verbal est distinct de celui prévu par l'article 57. Ce procès-verbal ainsi que le document ou l'objet placé sous scellé fermé sont transmis sans délai au juge des libertés et de la détention, avec l'original ou une copie du dossier de la procédure.
Dans les cinq jours de la réception de ces pièces, le juge des libertés et de la détention statue sur la contestation par ordonnance motivée non susceptible de recours.
À cette fin, il entend le magistrat qui a procédé à la perquisition et, le cas échéant, le procureur de la République, ainsi que la personne en présence de qui la perquisition a été effectuée. Il peut ouvrir le scellé en présence de ces personnes. Si le journaliste au domicile duquel la perquisition a été réalisée n'était pas présent lorsque celle-ci a été effectuée, notamment s'il a été fait application du deuxième alinéa de l'article 57, le journaliste peut se présenter devant le juge des libertés et de la détention pour être entendu par ce magistrat et assister, si elle a lieu, à l'ouverture du scellé.
S'il estime qu'il n'y a pas lieu à saisir le document ou l'objet, le juge des libertés et de la détention ordonne sa restitution immédiate, ainsi que la destruction du procès-verbal des opérations et, le cas échéant, la cancellation de toute référence à ce document, à son contenu ou à cet objet qui figurerait dans le dossier de la procédure.
Dans le cas contraire, il ordonne le versement du scellé et du procès-verbal au dossier de la procédure. Cette décision n'exclut pas la possibilité ultérieure pour les parties de demander la nullité de la saisie devant, selon les cas, la juridiction de jugement ou la chambre de l'instruction.
Art. 56-3. – Les perquisitions dans le cabinet d'un médecin, d'un notaire ou d'un huissier sont effectuées par un magistrat et en présence de la personne responsable de l'ordre ou de l'organisation professionnelle à laquelle appartient l'intéressé ou de son représentant.
Art. 56-4. – I. – Lorsqu'une perquisition est envisagée dans un lieu précisément identifié, abritant des éléments couverts par le secret de la défense nationale, la perquisition ne peut être réalisée que par un magistrat en présence du président de la Commission consultative du secret de la défense nationale. Ce dernier peut être représenté par un membre de la commission ou par des délégués, dûment habilités au secret de la défense nationale, qu'il désigne selon des modalités déterminées par décret en Conseil d'État. Le président ou son représentant peut être assisté de toute personne habilitée à cet effet.
La liste des lieux visés au premier alinéa est établie de façon précise et limitative par arrêté du Premier ministre. Cette liste, régulièrement actualisée, est communiquée à la Commission consultative du secret de la défense nationale ainsi qu'au ministre de la justice, qui la rendent accessible aux magistrats de façon sécurisée. Le magistrat vérifie si le lieu dans lequel il souhaite effectuer une perquisition figure sur cette liste.
Les conditions de délimitation des lieux abritant des éléments couverts par le secret de la défense nationale sont déterminées par décret en Conseil d'État.
Le fait de dissimuler dans les lieux visés à l'alinéa précédent des procédés, objets, documents, informations, réseaux informatiques, données informatisées ou fichiers non classifiés, en tentant de les faire bénéficier de la protection attachée au secret de la défense nationale, expose son auteur aux sanctions prévues à l'article 434-4 du code pénal.
La perquisition ne peut être effectuée qu'en vertu d'une décision écrite du magistrat qui indique au président de la Commission consultative du secret de la défense nationale les informations utiles à l'accomplissement de sa mission. Le président de la commission ou son représentant se transporte sur les lieux sans délai. Au commencement de la perquisition, le magistrat porte à la connaissance du président de la commission ou de son représentant, ainsi qu'à celle du chef d'établissement ou de son délégué, ou du responsable du lieu, la nature de l'infraction ou des infractions sur lesquelles portent les investigations, les raisons justifiant la perquisition, son objet et les lieux visés par cette perquisition.
Seul le président de la Commission consultative du secret de la défense nationale, son représentant et, s'il y a lieu, les personnes qui l'assistent peuvent prendre connaissance d'éléments classifiés découverts sur les lieux. Le magistrat ne peut saisir, parmi les éléments classifiés, que ceux relatifs aux infractions sur lesquelles portent les investigations. Si les nécessités de l'enquête justifient que les éléments classifiés soient saisis en original, des copies sont laissées à leur détenteur.
Chaque élément classifié saisi est, après inventaire par le président de la commission consultative, placé sous scellé. Les scellés sont remis au président de la Commission consultative du secret de la défense nationale qui en devient gardien. Les opérations relatives aux éléments classifiés saisis ainsi que l'inventaire de ces éléments font l'objet d'un procès-verbal qui n'est pas joint au dossier de la procédure et qui est conservé par le président de la commission consultative.
La déclassification et la communication des éléments mentionnés dans l'inventaire relèvent de la procédure prévue par les articles L. 2312-4 et suivants du code de la défense.
II. – Lorsqu'à l'occasion d'une perquisition un lieu se révèle abriter des éléments couverts par le secret de la défense nationale, le magistrat présent sur le lieu ou immédiatement avisé par l'officier de police judiciaire en informe le président de la Commission consultative du secret de la défense nationale. Les éléments classifiés sont placés sous scellés, sans en prendre connaissance, par le magistrat ou l'officier de police judiciaire qui les a découverts, puis sont remis ou transmis, par tout moyen en conformité avec la réglementation applicable aux secrets de la défense nationale, au président de la commission afin qu'il en assure la garde. Les opérations relatives aux éléments classifiés font l'objet d'un procès-verbal qui n'est pas joint au dossier de la procédure. La déclassification et la communication des éléments ainsi placés sous scellés relèvent de la procédure prévue par les articles L. 2312-4 et suivants du code de la défense.
III. – (Supprimé).
IV. – Les dispositions du présent article sont édictées à peine de nullité.
Art. 57. – Sous réserve de ce qui est dit à l’article 56 concernant le respect du secret professionnel et des droits de la défense, les opérations prescrites par ledit article sont faites en présence de la personne au domicile de laquelle la perquisition a lieu.
En cas d’impossibilité, l’officier de police judiciaire aura l’obligation de l’inviter à désigner un représentant de son choix ; à défaut, l’officier de police judiciaire choisira deux témoins requis à cet effet par lui, en dehors des personnes relevant de son autorité administrative.
Le procès-verbal de ces opérations, dressé ainsi qu’il est dit à l’article 66, est signé par les personnes visées au présent article ; au cas de refus, il en est fait mention au procès-verbal.
Art. 57-1. – Les officiers de police judiciaire ou, sous leur responsabilité, les agents de police judiciaire peuvent, au cours d'une perquisition effectuée dans les conditions prévues par le présent code, accéder par un système informatique implanté sur les lieux où se déroule la perquisition à des données intéressant l'enquête en cours et stockées dans ledit système ou dans un autre système informatique, dès lors que ces données sont accessibles à partir du système initial ou disponibles pour le système initial.
S'il est préalablement avéré que ces données, accessibles à partir du système initial ou disponibles pour le système initial, sont stockées dans un autre système informatique situé en dehors du territoire national, elles sont recueillies par l'officier de police judiciaire, sous réserve des conditions d'accès prévues par les engagements internationaux en vigueur.
Les données auxquelles il aura été permis d'accéder dans les conditions prévues par le présent article peuvent être copiées sur tout support. Les supports de stockage informatique peuvent être saisis et placés sous scellés dans les conditions prévues par le présent code.
Art. 58. – Sous réserve des nécessités des enquêtes, toute communication ou toute divulgation sans l'autorisation de la personne mise en examen ou de ses ayants droit ou du signataire ou du destinataire d'un document provenant d'une perquisition à une personne non qualifiée par la loi pour en prendre connaissance est punie de 4 500 € d'amende et de deux ans d'emprisonnement.
Art. 59. – Sauf réclamation faite de l’intérieur de la maison ou exceptions prévues par la loi, les perquisitions et les visites domiciliaires ne peuvent être commencées avant 6 heures et après 21 heures.
Les formalités mentionnées aux articles 56, 56-1, 57 et au présent article sont prescrites à peine de nullité.
Art. 63-1. – Les personnels visés aux articles 16 à 29 concourant à la procédure sont autorisés à déclarer comme domicile l'adresse du siège du service dont ils dépendent.
Art. 63-2. – Toute personne placée en garde à vue peut, à sa demande, faire prévenir, par téléphone, une personne avec laquelle elle vit habituellement ou l’un de ses parents en ligne directe, l’un de ses frères et sœurs ou son curateur ou son tuteur de la mesure dont elle est l’objet. Elle peut en outre faire prévenir son employeur. Lorsque la personne gardée à vue est de nationalité étrangère, elle peut faire contacter les autorités consulaires de son pays.
Si l’officier de police judiciaire estime, en raison des nécessités de l’enquête, ne pas devoir faire droit à cette demande, il en réfère sans délai au procureur de la République qui décide, s’il y a lieu, d’y faire droit.
Sauf en cas de circonstance insurmontable, qui doit être mentionnée au procès-verbal, les diligences incombant aux enquêteurs en application du premier alinéa doivent intervenir au plus tard dans un délai de trois heures à compter du moment où la personne a formulé la demande.
Art. 63-3. – Toute personne placée en garde à vue peut, à sa demande, être examinée par un médecin désigné par le procureur de la République ou l’officier de police judiciaire. En cas de prolongation, elle peut demander à être examinée une seconde fois. Le médecin se prononce sur l’aptitude au maintien en garde à vue et procède à toutes constatations utiles. Sauf en cas de circonstance insurmontable, les diligences incombant aux enquêteurs en application du présent alinéa doivent intervenir au plus tard dans un délai de trois heures à compter du moment où la personne a formulé la demande. Sauf décision contraire du médecin, l’examen médical doit être pratiqué à l’abri du regard et de toute écoute extérieurs afin de permettre le respect de la dignité et du secret professionnel.
À tout moment, le procureur de la République ou l’officier de police judiciaire peut d’office désigner un médecin pour examiner la personne gardée à vue.
En l’absence de demande de la personne gardée à vue, du procureur de la République ou de l’officier de police judiciaire, un examen médical est de droit si un membre de sa famille le demande ; le médecin est désigné par le procureur de la République ou l’officier de police judiciaire.
Le médecin examine sans délai la personne gardée à vue. Le certificat médical est versé au dossier.
Les dispositions du présent article ne sont pas applicables lorsqu’il est procédé à un examen médical en application de règles particulières.
Art. 63-3-1. – Dès le début de la garde à vue, la personne peut demander à être assistée par un avocat. Si elle n’est pas en mesure d’en désigner un ou si l’avocat choisi ne peut être contacté, elle peut demander qu’il lui en soit commis un d’office par le bâtonnier.
Le bâtonnier ou l’avocat de permanence commis d’office par le bâtonnier est informé de cette demande par tous moyens et sans délai.
L’avocat peut également être désigné par la ou les personnes prévenues en application du premier alinéa de l’article 63-2. Cette désignation doit toutefois être confirmée par la personne.
L’avocat désigné est informé par l’officier de police judiciaire ou, sous le contrôle de celui-ci, par un agent de police judiciaire de la nature et de la date présumée de l’infraction sur laquelle porte l’enquête.
S’il constate un conflit d’intérêts, l’avocat fait demander la désignation d’un autre avocat. En cas de divergence d’appréciation entre l’avocat et l’officier de police judiciaire ou le procureur de la République sur l’existence d’un conflit d’intérêts, l’officier de police judiciaire ou le procureur de la République saisit le bâtonnier qui peut désigner un autre défenseur.
Le procureur de la République, d’office ou saisi par l’officier de police judiciaire ou l’agent de police judiciaire, peut également saisir le bâtonnier afin qu’il soit désigné plusieurs avocats lorsqu’il est nécessaire de procéder à l’audition simultanée de plusieurs personnes placées en garde à vue.
Art. 63-4. – L’avocat désigné dans les conditions prévues à l’article 63-3-1 peut communiquer avec la personne gardée à vue dans des conditions qui garantissent la confidentialité de l’entretien.
La durée de l’entretien ne peut excéder trente minutes.
Lorsque la garde à vue fait l’objet d’une prolongation, la personne peut, à sa demande, s’entretenir à nouveau avec un avocat dès le début de la prolongation, dans les conditions et pour la durée prévues aux deux premiers alinéas.
Art. 64. – I. – L'officier de police judiciaire établit un procès-verbal mentionnant :
1° Les motifs justifiant le placement en garde à vue, conformément aux 1° à 6° de l'article 62-2 ;
2° La durée des auditions de la personne gardée à vue et des repos qui ont séparé ces auditions, les heures auxquelles elle a pu s'alimenter, le jour et l'heure à partir desquels elle a été gardée à vue, ainsi que le jour et l'heure à partir desquels elle a été soit libérée, soit déférée devant le magistrat compétent ;
3° Le cas échéant, les auditions de la personne gardée à vue effectuées dans une autre procédure pendant la durée de la garde à vue ;
4° Les informations données et les demandes faites en application des articles 63-2 à 63-3-1 et les suites qui leur ont été données ;
5° S'il a été procédé à une fouille intégrale ou à des investigations corporelles internes.
Ces mentions doivent être spécialement émargées par la personne gardée à vue. En cas de refus, il en est fait mention.
II. – Les mentions et émargements prévus aux 2° et 5° du I concernant les dates et heures du début et de fin de garde à vue et la durée des auditions et des repos séparant ces auditions ainsi que le recours à des fouilles intégrales ou des investigations corporelles internes figurent également sur un registre spécial, tenu à cet effet dans tout local de police ou de gendarmerie susceptible de recevoir une personne gardée à vue. Ce registre peut être tenu sous forme dématérialisée.
Dans les corps ou services où les officiers de police judiciaire sont astreints à tenir un carnet de déclarations, les mentions et émargements prévus au premier alinéa du présent II sont également portés sur ce carnet. Seules les mentions sont reproduites au procès-verbal qui est transmis à l'autorité judiciaire.
Art. 138. – Le contrôle judiciaire peut être ordonné par le juge d'instruction ou par le juge des libertés et de la détention si la personne mise en examen encourt une peine d'emprisonnement correctionnel ou une peine plus grave.
Ce contrôle astreint la personne concernée à se soumettre, selon la décision du juge d'instruction ou du juge des libertés et de la détention, à une ou plusieurs des obligations ci-après énumérées :
1° Ne pas sortir des limites territoriales déterminées par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention ;
2° Ne s'absenter de son domicile ou de la résidence fixée par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention qu'aux conditions et pour les motifs déterminés par ce magistrat ;
3° Ne pas se rendre en certains lieux ou ne se rendre que dans les lieux déterminés par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention ;
4° Informer le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention de tout déplacement au-delà de limites déterminées ;
5° Se présenter périodiquement aux services, associations habilitées ou autorités désignés par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention qui sont tenus d'observer la plus stricte discrétion sur les faits reprochés à la personne mise en examen ;
6° Répondre aux convocations de toute autorité, de toute association ou de toute personne qualifiée désignée par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention et se soumettre, le cas échéant, aux mesures de contrôle portant sur ses activités professionnelles ou sur son assiduité à un enseignement ainsi qu'aux mesures socio-éducatives destinées à favoriser son insertion sociale et à prévenir le renouvellement de l'infraction ;
7° Remettre soit au greffe, soit à un service de police ou à une brigade de gendarmerie tous documents justificatifs de l'identité, et notamment le passeport, en échange d'un récépissé valant justification de l'identité ;
8° S'abstenir de conduire tous les véhicules ou certains véhicules et, le cas échéant, remettre au greffe son permis de conduire contre récépissé ; toutefois, le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention peut décider que la personne mise en examen pourra faire usage de son permis de conduire pour l'exercice de son activité professionnelle ;
9° S'abstenir de recevoir ou de rencontrer certaines personnes spécialement désignées par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention, ainsi que d'entrer en relation avec elles, de quelque façon que ce soit ;
10° Se soumettre à des mesures d'examen, de traitement ou de soins, même sous le régime de l'hospitalisation, notamment aux fins de désintoxication. Une copie de l'ordonnance de placement sous contrôle judiciaire est adressée par le juge d'instruction au médecin ou au psychologue qui doit suivre la personne mise en examen. Les rapports des expertises réalisées pendant l'enquête ou l'instruction sont adressés au médecin ou au psychologue, à leur demande ou à l'initiative du juge d'instruction. Celui-ci peut également leur adresser toute autre pièce utile du dossier ;
11° Fournir un cautionnement dont le montant et les délais de versement, en une ou plusieurs fois, sont fixés par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention, compte tenu notamment des ressources et des charges de la personne mise en examen ;
12° Ne pas se livrer à certaines activités de nature professionnelle ou sociale, à l'exclusion de l'exercice des mandats électifs et des responsabilités syndicales, lorsque l'infraction a été commise dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ces activités et lorsqu'il est à redouter qu'une nouvelle infraction soit commise. Lorsque l'activité concernée est celle d'un avocat, le conseil de l'ordre, saisi par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention, a seul le pouvoir de prononcer cette mesure à charge d'appel, dans les conditions prévues à l'article 24 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques ; le conseil de l'ordre statue dans les quinze jours ;
13° Ne pas émettre de chèques autres que ceux qui permettent exclusivement le retrait de fonds par le tireur auprès du tiré ou ceux qui sont certifiés et, le cas échéant, remettre au greffe les formules de chèques dont l'usage est ainsi prohibé ;
14° Ne pas détenir ou porter une arme et, le cas échéant, remettre au greffe contre récépissé les armes dont elle est détentrice ;
15° Constituer, dans un délai, pour une période et un montant déterminés par le juge d'instruction ou le juge des libertés et de la détention, des sûretés personnelles ou réelles ;
16° Justifier qu'elle contribue aux charges familiales ou acquitte régulièrement les aliments qu'elle a été condamnée à payer conformément aux décisions judiciaires et aux conventions judiciairement homologuées portant obligation de verser des prestations, subsides ou contributions aux charges du mariage ;
17° En cas d'infraction commise soit contre son conjoint, son concubin ou son partenaire lié par un pacte civil de solidarité, soit contre ses enfants ou ceux de son conjoint, concubin ou partenaire, résider hors du domicile ou de la résidence du couple et, le cas échéant, s'abstenir de paraître dans ce domicile ou cette résidence ou aux abords immédiats de celui-ci, ainsi que, si nécessaire, faire l'objet d'une prise en charge sanitaire, sociale ou psychologique ; les dispositions du présent 17° sont également applicables lorsque l'infraction est commise par l'ancien conjoint ou concubin de la victime, ou par la personne ayant été liée à elle par un pacte civil de solidarité, le domicile concerné étant alors celui de la victime.
Les modalités d'application du présent article, en ce qui concerne notamment l'habilitation des personnes contribuant au contrôle judiciaire sont déterminées en tant que de besoin par un décret en Conseil d'État.
Art. 142-12. – Les juridictions d'instruction et de jugement peuvent prononcer, comme mesure alternative à la détention provisoire, une assignation à résidence avec surveillance électronique dans les cas prévus par les articles 135-2, 145, 148, 201, 221-3, 272-1, 397-3, 695-34 et 696-19.
Cette mesure peut être levée, maintenue, modifiée ou révoquée par les juridictions d'instruction et de jugement selon les mêmes modalités que le contrôle judiciaire en application des articles 148-2, 148-6, 213, 272-1, 695-35, 695-36, 696-20 et 696-21.
Art. 144. – La détention provisoire ne peut être ordonnée ou prolongée que s'il est démontré, au regard des éléments précis et circonstanciés résultant de la procédure, qu'elle constitue l'unique moyen de parvenir à l'un ou plusieurs des objectifs suivants et que ceux-ci ne sauraient être atteints en cas de placement sous contrôle judiciaire ou d'assignation à résidence avec surveillance électronique :
1° Conserver les preuves ou les indices matériels qui sont nécessaires à la manifestation de la vérité ;
2° Empêcher une pression sur les témoins ou les victimes ainsi que sur leur famille ;
3° Empêcher une concertation frauduleuse entre la personne mise en examen et ses coauteurs ou complices ;
4° Protéger la personne mise en examen ;
5° Garantir le maintien de la personne mise en examen à la disposition de la justice ;
6° Mettre fin à l'infraction ou prévenir son renouvellement ;
7° Mettre fin au trouble exceptionnel et persistant à l'ordre public provoqué par la gravité de l'infraction, les circonstances de sa commission ou l'importance du préjudice qu'elle a causé. Ce trouble ne peut résulter du seul retentissement médiatique de l'affaire. Toutefois, le présent alinéa n'est pas applicable en matière correctionnelle.
Art. 397-3. – Dans tous les cas prévus par le présent paragraphe, le tribunal peut, conformément aux dispositions de l’article 141-1, placer ou maintenir le prévenu sous contrôle judiciaire. Cette décision est exécutoire par provision. Si le prévenu placé sous contrôle judiciaire se soustrait aux obligations qui lui sont imposées, les dispositions du deuxième alinéa de l’article 141-2 sont applicables.
Dans les cas prévus par les articles 395 et suivants, le tribunal peut également placer ou maintenir le prévenu en détention provisoire par décision spécialement motivée. La décision prescrivant la détention est rendue suivant les modalités prévues par les articles 135, 137-3, premier alinéa et 464-1 et est motivée par référence aux dispositions des 1° à 6° de l’article 144. Elle est exécutoire par provision.
Lorsque le prévenu est en détention provisoire, le jugement au fond doit être rendu dans les deux mois qui suivent le jour de sa première comparution devant le tribunaL. Faute de décision au fond à l’expiration de ce délai, il est mis fin à la détention provisoire. Le prévenu, s’il n’est pas détenu pour une autre cause, est mis d’office en liberté.
Lorsqu’il a été fait application des dispositions du deuxième alinéa de l’article 397-1, le délai prévu à l’alinéa précédent est porté à quatre mois.
Art. 529. – Pour les contraventions dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État l'action publique est éteinte par le paiement d'une amende forfaitaire qui est exclusive de l'application des règles de la récidive.
Toutefois, la procédure de l'amende forfaitaire n'est pas applicable si plusieurs infractions, dont l'une au moins ne peut donner lieu à une amende forfaitaire, ont été constatées simultanément ou lorsque la loi prévoit que la récidive de la contravention constitue un délit.
Art. 712-6. – Les jugements concernant les mesures de placement à l’extérieur, de semi-liberté, de fractionnement et suspension des peines, de placement sous surveillance électronique et de libération conditionnelle sont rendus, après avis du représentant de l’administration pénitentiaire, à l’issue d’un débat contradictoire tenu en chambre du conseil, au cours duquel le juge de l’application des peines entend les réquisitions du ministère public et les observations du condamné ainsi que, le cas échéant, celles de son avocat. Si le condamné est détenu, ce débat peut se tenir dans l’établissement pénitentiaire. Il peut être fait application des dispositions de l’article 706-71.
Le juge de l’application des peines peut, avec l’accord du procureur de la République et celui du condamné ou de son avocat, octroyer l’une de ces mesures sans procéder à un débat contradictoire.
Le juge de l’application des peines peut également, chaque fois qu’il l’estime nécessaire, décider, d’office ou à la demande du condamné ou du ministère public, de renvoyer le jugement de l’affaire devant le tribunal de l’application des peines. Le juge ayant ordonné ce renvoi est membre du tribunal qui statue conformément à l’article 712-7. La décision de renvoi constitue une mesure d’administration judiciaire qui n’est pas susceptible de recours.
Les dispositions du présent article sont également applicables, sauf si la loi en dispose autrement, aux décisions du juge de l’application des peines concernant les peines de suivi socio-judiciaire, d’interdiction de séjour, de travail d’intérêt général, d’emprisonnement avec sursis assorti de la mise à l’épreuve ou de l’obligation d’accomplir un travail d’intérêt général, ou les mesures d’ajournement du prononcé de la peine avec mise à l’épreuve.
Art. 712-7. – Les mesures concernant le relèvement de la période de sûreté, la libération conditionnelle ou la suspension de peine qui ne relèvent pas de la compétence du juge de l’application des peines sont accordées, ajournées, refusées, retirées ou révoquées par jugement motivé du tribunal de l’application des peines saisi sur la demande du condamné, sur réquisitions du procureur de la République ou à l’initiative du juge de l’application des peines dont relève le condamné en application des dispositions de l’article 712-10.
Les jugements du tribunal de l’application des peines sont rendus, après avis du représentant de l’administration pénitentiaire, à l’issue d’un débat contradictoire tenu en chambre du conseil, au cours duquel la juridiction entend les réquisitions du ministère public et les observations du condamné ainsi que, le cas échéant, celles de son avocat. Si le condamné est détenu, ce débat peut se tenir dans l’établissement pénitentiaire. Il peut être fait application des dispositions de l’article 706-71.
Art. 712-8. – Les décisions modifiant ou refusant de modifier les mesures mentionnées aux premier et quatrième alinéas de l’article 712-6 ou les obligations résultant de ces mesures ou des mesures ordonnées par le tribunal de l’application des peines en application de l’article 712-7 sont prises par ordonnance motivée du juge de l’application des peines, sauf si le procureur de la République demande qu’elles fassent l’objet d’un jugement pris après débat contradictoire conformément aux dispositions de l’article 712-6.
Toutefois, pour l’exécution d’une mesure de semi-liberté, de placement à l’extérieur ou de placement sous surveillance électronique ou pour l’exécution de permissions de sortir, le juge de l’application des peines peut, dans sa décision, autoriser le chef d’établissement ou le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation ou, s’agissant des mineurs, le directeur régional de la protection judiciaire de la jeunesse, à modifier les horaires d’entrée ou de sortie du condamné de l’établissement pénitentiaire, ou de sa présence en un lieu déterminé, lorsqu’il s’agit de modifications favorables au condamné ne touchant pas à l’équilibre de la mesure. Il est informé sans délai des modifications opérées et peut les annuler par ordonnance non susceptible de recours.
Art. 712-14. – Les décisions du juge de l'application des peines et du tribunal de l'application des peines sont exécutoires par provision. Toutefois, lorsque l'appel du ministère public est formé dans les vingt-quatre heures de la notification, il suspend l'exécution de la décision jusqu'à ce que la chambre de l'application des peines de la cour d'appel ou son président ait statué. L'affaire doit être examinée au plus tard dans les deux mois suivant l'appel du parquet, faute de quoi celui-ci est non avenu.
Art. 712-16-3. – Les services de police et les unités de gendarmerie peuvent, d’office ou sur instruction du juge de l’application des peines ou du magistrat du siège qui le remplace ou, en cas d’urgence, du procureur de la République, appréhender toute personne placée sous le contrôle du juge de l’application des peines et à l’encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a manqué aux obligations qui lui incombent et spécialement à son interdiction d’entrer en relation avec certaines personnes, dont la victime, ou de paraître en un lieu, une catégorie de lieux ou une zone spécialement désignés. La personne peut alors, sur décision d’un officier de police judiciaire, être retenue vingt-quatre heures au plus dans un local de police ou de gendarmerie afin que soit vérifiée sa situation et qu’elle soit entendue sur la violation de ses obligations.
Dès le début de la mesure, l’officier de police judiciaire informe le juge de l’application des peines ou, en cas d’empêchement du juge de l’application des peines ainsi que du magistrat du siège qui le remplace, le procureur de la République.
La personne retenue est immédiatement informée par l’officier de police judiciaire ou, sous le contrôle de celui-ci, par un agent de police judiciaire de la nature de l’obligation qu’elle est soupçonnée avoir violée et du fait qu’elle peut exercer les droits prévus par les articles 63-2 à 63-4.
Les pouvoirs conférés au procureur de la République par les articles 63-2 et 63-3 sont exercés par le juge de l’application des peines ou, en cas d’empêchement de ce juge ainsi que du magistrat du siège qui le remplace, par le procureur de la République.
L’article 64 est applicable à la présente mesure.
À l’issue de la mesure, le juge de l’application des peines ou le magistrat du siège qui le remplace peut ordonner que la personne soit conduite devant lui, le cas échéant pour qu’il ordonne son incarcération provisoire.
Le juge de l’application des peines ou le magistrat du siège qui le remplace peut également demander à un officier ou un agent de police judiciaire d’aviser la personne qu’elle est convoquée devant lui à une date ultérieure puis de mettre fin à la rétention de la personne.
Art. 712-17. – Le juge de l'application des peines peut délivrer un mandat d'amener contre un condamné placé sous son contrôle en cas d'inobservation par ce dernier des obligations qui lui incombent.
Si le condamné est en fuite ou réside à l'étranger, il peut délivrer un mandat d'arrêt. La délivrance du mandat d'arrêt suspend, jusqu'à son exécution, le délai d'exécution de la peine ou des mesures d'aménagement.
En cas d'urgence et d'empêchement du juge de l'application des peines ainsi que du magistrat du siège qui le remplace, le mandat d'amener peut être délivré par le procureur de la République qui en informe dès que possible le juge de l'application des peines ; lorsqu'il n'a pas déjà été mis à exécution, ce mandat est caduc s'il n'est pas repris, dans le premier jour ouvrable qui suit, par le juge de l'application des peines.
Si la personne est découverte, il est procédé conformément aux dispositions ci-après.
Le procureur de la République du lieu de l'arrestation est avisé dès le début de la rétention de la personne par les services de police ou de gendarmerie. Pendant la rétention, qui ne peut durer plus de vingt-quatre heures, il est fait application des dispositions des articles 63-2 et 63-3.
La personne est conduite dans les meilleurs délais, et au plus tard dans les vingt-quatre heures de son arrestation, devant le procureur de la République du tribunal de grande instance dans le ressort duquel siège le juge de l'application des peines compétent. Après avoir vérifié son identité et lui avoir notifié le mandat, ce magistrat la présente devant le juge de l'application des peines qui procède conformément aux dispositions de l'article 712-6.
Si la présentation immédiate devant le juge de l'application des peines n'est pas possible, la personne est présentée devant le juge des libertés et de la détention. Ce juge peut, sur les réquisitions du procureur de la République, ordonner l'incarcération du condamné jusqu'à sa comparution devant le juge de l'application des peines, qui doit intervenir dans les huit jours ou dans le mois qui suit, selon qu'il s'agit d'une procédure correctionnelle ou d'une procédure criminelle.
Si la personne est arrêtée à plus de 200 kilomètres du siège du juge de l'application des peines et qu'il n'est pas possible de la conduire dans le délai de vingt-quatre heures devant le procureur de la République compétent en vertu du sixième alinéa, elle est conduite devant le procureur de la République du lieu de son arrestation, qui vérifie son identité, lui notifie le mandat et reçoit ses éventuelles déclarations après l'avoir avertie qu'elle est libre de ne pas en faire. Ce magistrat met alors le mandat à exécution en faisant conduire la personne à la maison d'arrêt ; il en avise le juge de l'application des peines ayant délivré le mandat. Celui-ci ordonne le transfèrement de la personne, qui doit comparaître devant lui dans les quatre jours de la notification du mandat ; ce délai est porté à six jours en cas de transfèrement entre un département d'outre-mer et la France métropolitaine ou un autre département d'outre-mer.
Art. 712-19. – En cas d’inobservation des obligations qui incombent au condamné faisant l’objet d’un sursis avec mise à l’épreuve, d’un sursis avec obligation d’accomplir un travail d’intérêt général, d’un suivi socio-judiciaire, d’une surveillance judiciaire, d’une suspension ou d’un fractionnement de peine ou d’une libération conditionnelle, le juge de l’application des peines peut ordonner, après avis du procureur de la République, l’incarcération provisoire du condamné.
L’ordonnance d’incarcération provisoire peut être prise par le juge d’application des peines du lieu où se trouve le condamné.
A défaut de la tenue du débat contradictoire prévu par l’article 712-6 dans un délai de quinze jours suivant l’incarcération du condamné, celui-ci est remis en liberté s’il n’est pas détenu pour une autre cause. Ce délai est porté à un mois lorsque le débat contradictoire doit se faire devant le tribunal de l’application des peines en application des dispositions de l’article 712-7.
Art. 721. – Chaque condamné bénéficie d'un crédit de réduction de peine calculé sur la durée de la condamnation prononcée à hauteur de trois mois pour la première année, de deux mois pour les années suivantes et, pour une peine de moins d'un an ou pour la partie de peine inférieure à une année pleine, de sept jours par mois ; pour les peines supérieures à un an, le total de la réduction correspondant aux sept jours par mois ne peut toutefois excéder deux mois.
Lorsque le condamné est en état de récidive légale, le crédit de réduction de peine est calculé à hauteur de deux mois la première année, d'un mois pour les années suivantes et, pour une peine de moins d'un an ou pour la partie de peine inférieure à une année pleine, de cinq jours par mois ; pour les peines supérieures à un an, le total de la réduction correspondant aux cinq jours par mois ne peut toutefois excéder un mois. Il n'est cependant pas tenu compte des dispositions du présent alinéa pour déterminer la date à partir de laquelle une libération conditionnelle peut être accordée au condamné, cette date étant fixée par référence à un crédit de réduction de peine qui serait calculé conformément aux dispositions du premier alinéa.
En cas de mauvaise conduite du condamné en détention, le juge de l'application des peines peut être saisi par le chef d'établissement ou sur réquisitions du procureur de la République aux fins de retrait, à hauteur de trois mois maximum par an et de sept jours par mois, de cette réduction de peine. Il peut également ordonner le retrait lorsque la personne a été condamnée pour les crimes ou délits, commis sur un mineur, de meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle et qu'elle refuse pendant son incarcération de suivre le traitement qui lui est proposé par le juge de l'application des peines, sur avis médical, en application des articles 717-1 ou 763-7. Il en est de même lorsque le juge de l'application des peines est informé, en application de l'article 717-1, que le condamné ne suit pas de façon régulière le traitement qu'il lui a proposé. La décision du juge de l'application des peines est prise dans les conditions prévues à l'article 712-5.
Lorsque le condamné est en état de récidive légale, le retrait prévu par le troisième alinéa du présent article est alors de deux mois maximum par an et de cinq jours par mois.
En cas de nouvelle condamnation à une peine privative de liberté pour un crime ou un délit commis par le condamné après sa libération pendant une période égale à la durée de la réduction résultant des dispositions du premier ou du deuxième alinéa et, le cas échéant, du troisième alinéa du présent article, la juridiction de jugement peut ordonner le retrait de tout ou partie de cette réduction de peine et la mise à exécution de l'emprisonnement correspondant, qui n'est pas confondu avec celui résultant de la nouvelle condamnation.
Lors de sa mise sous écrou, le condamné est informé par le greffe de la date prévisible de libération compte tenu de la réduction de peine prévue par le premier alinéa, des possibilités de retrait, en cas de mauvaise conduite ou de commission d'une nouvelle infraction après sa libération, de tout ou partie de cette réduction. Cette information lui est à nouveau communiquée au moment de sa libération.
Art. 721-1. – Une réduction supplémentaire de la peine peut être accordée aux condamnés qui manifestent des efforts sérieux de réadaptation sociale, notamment en passant avec succès un examen scolaire, universitaire ou professionnel traduisant l'acquisition de connaissances nouvelles, en justifiant de progrès réels dans le cadre d'un enseignement ou d'une formation, en suivant une thérapie destinée à limiter les risques de récidive ou en s'efforçant d'indemniser leurs victimes. Sauf décision contraire du juge de l'application des peines, aucune réduction supplémentaire de la peine ne peut être accordée à une personne condamnée pour un crime ou un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru, qui refuse pendant son incarcération de suivre le traitement qui lui est proposé par le juge de l'application des peines en application des articles 717-1 et 763-7. Il en est de même lorsque le juge de l'application des peines est informé, en application de l'article 717-1, que le condamné ne suit pas de façon régulière le traitement qu'il lui a proposé.
Cette réduction, accordée par le juge de l'application des peines après avis de la commission de l'application des peines, ne peut excéder, si le condamné est en état de récidive légale, deux mois par année d'incarcération ou quatre jours par mois lorsque la durée d'incarcération restant à subir est inférieure à une année. Si le condamné n'est pas en état de récidive légale, ces limites sont respectivement portées à trois mois et à sept jours. Lorsque la personne a été condamnée pour les crimes ou délits, commis sur un mineur, de meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle, la réduction ne peut excéder deux mois par an ou quatre jours par mois ou, si elle est en état de récidive légale, un mois par an ou deux jours par mois, dès lors qu'elle refuse les soins qui lui ont été proposés.
Elle est prononcée en une seule fois si l'incarcération est inférieure à une année et par fraction annuelle dans le cas contraire.
Sauf décision du juge de l'application des peines, prise après avis de la commission de l'application des peines, les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux personnes condamnées pour l'une des infractions mentionnées à l'article 706-47 si, lorsque leur condamnation est devenue définitive, le casier judiciaire faisait mention d'une telle condamnation.
En cas d'exécution sur le territoire de la République d'une peine prononcée à l'étranger, les réductions de peines accordées antérieurement à la mise à exécution de la peine en France restent acquises à la personne condamnée en tant qu'elles ont été accordées à raison de la durée de détention subie à l'étranger. La personne condamnée bénéficie d'un crédit de réduction de peine en application du présent article, calculé sur la durée de détention restant à subir en France à compter de son arrivée sur le territoire national, déduction faite des réductions de peine déjà accordées à l'étranger pour la période qui restait à exécuter.
Art. 723-14. – Les personnes condamnées à de courtes peines d’emprisonnement, qu’elles soient libres ou incarcérées, peuvent bénéficier de procédures simplifiées d’aménagement de ces peines dans les conditions et suivant les modalités prévues aux articles 723-15 à 723-27.
Ces procédures ne sont pas exclusives de l’application des articles 712-4 et 712-6.
Un décret détermine en tant que de besoin les modalités et les conditions d’application de la présente section.
Art. 723-16. – Par dérogation aux dispositions de l'article 723-15, en cas d'urgence motivée soit par un risque de danger pour les personnes ou les biens établi par la survenance d'un fait nouveau, soit par l'incarcération de la personne dans le cadre d'une autre procédure, soit d'un risque avéré de fuite du condamné, le ministère public peut mettre la peine à exécution en établissement pénitentiaire.
Il en informe immédiatement le juge de l'application des peines si celui-ci a été saisi en application du deuxième alinéa de l'article 723-15.
Art. 723-19. – Les personnes détenues condamnées à une ou des peines d’emprisonnement dont le cumul est inférieur ou égal à deux ans ou condamnées à une ou des peines d’emprisonnement dont le cumul est inférieur ou égal à cinq ans et dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à deux ans bénéficient, sauf impossibilité matérielle et si leur personnalité et leur situation le permettent, d’une semi-liberté, d’un placement à l’extérieur, d’un placement sous surveillance électronique ou d’une libération conditionnelle, conformément à la procédure prévue par le présent paragraphe. Les durées de deux ans prévues par le présent article sont réduites à un an si le condamné est en état de récidive légale.
Art. 723-20. – Le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation examine en temps utile le dossier de chacun des condamnés relevant de l’article 723-19, afin de déterminer, après avis du chef d’établissement pénitentiaire, la mesure d’aménagement de la peine la mieux adaptée à sa personnalité et à sa situation matérielle, familiale et sociale.
Sauf en cas d’absence de projet sérieux d’insertion ou de réinsertion ou d’impossibilité matérielle de mettre en place une mesure d’aménagement, le directeur, après avoir obtenu l’accord du condamné à la mesure qui lui est proposée, adresse au procureur de la République, en vue de la saisine du juge de l’application des peines, une proposition d’aménagement comprenant, le cas échéant, une ou plusieurs des obligations et interdictions énumérées à l’article 132-45 du code pénal. À défaut, il lui adresse, ainsi qu’au juge de l’application des peines, un rapport motivé expliquant les raisons pour lesquelles un aménagement de peine ne peut être proposé et en informe le condamné.
S’il estime la proposition justifiée, le procureur de la République transmet celle-ci pour homologation au juge de l’application des peines. Celui-ci dispose alors d’un délai de trois semaines à compter de la réception de la requête le saisissant pour décider par ordonnance d’homologuer ou de refuser d’homologuer la proposition.
S’il n’estime pas la proposition justifiée, le procureur de la République en informe le juge de l’application des peines en lui transmettant cette proposition. Il avise également le condamné de sa position. Le juge de l’application des peines peut alors ordonner un aménagement de peine, d’office ou à la demande du condamné, à la suite d’un débat contradictoire conformément à l’article 712-6 du présent code. Il peut également le faire après avoir reçu le rapport prévu au deuxième alinéa du présent article.
Art. 723-22. – Si le juge de l’application des peines refuse d’homologuer la proposition, il doit rendre une ordonnance motivée qui est susceptible de recours par le condamné et par le procureur de la République devant le président de la chambre de l’application des peines de la cour d’appel selon les modalités prévues par le 1° de l’article 712-11.
Art. 723-24. – A défaut de réponse du juge de l’application des peines dans le délai de trois semaines, le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation peut, sur instruction du procureur de la République, ramener à exécution la mesure d’aménagement. Cette décision constitue une mesure d’administration judiciaire qui n’est pas susceptible de recours. Elle est préalablement notifiée au juge de l’application des peines.
Art. 723-25. – Le juge de l’application des peines ou le président de la chambre de l’application des peines de la cour d’appel saisis en application des dispositions de l’article 723-20 ou de l’article 723-22 peuvent substituer à la mesure d’aménagement proposée une des autres mesures prévues par l’article 723-19. Ils peuvent de même modifier ou compléter les obligations et interdictions énumérées à l’article 132-45 du code pénal et accompagnant la mesure. La mesure est alors octroyée, sans débat contradictoire, par ordonnance motivée.
Lorsqu’elle est rendue par le juge de l’application des peines, cette ordonnance peut faire l’objet d’un appel de la part du condamné ou du procureur de la République selon les modalités prévues par le 1° de l’article 712-11.
Art. 723-26. – Lorsque la proposition d’aménagement de la peine est homologuée ou qu’il est fait application des dispositions de l’article 723-24, l’exécution de la mesure d’aménagement est directement mise en œuvre dans les meilleurs délais par le service pénitentiaire d’insertion et de probation. En cas d’inobservation par le condamné de ses obligations, le directeur du service saisit le juge de l’application des peines aux fins de révocation de la mesure conformément aux dispositions de l’article 712-6. Le juge peut également se saisir d’office à cette fin, ou être saisi par le procureur de la République.
Art. 723-27. – Pour les condamnés mentionnés à l’article 723-19 et afin de préparer une mesure de semi-liberté, de placement à l’extérieur, de placement sous surveillance électronique ou de libération conditionnelle selon les modalités prévues par le présent paragraphe, le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation peut adresser au procureur de la République, aux fins de saisine du juge de l’application des peines, une proposition de permission de sortir, selon les modalités prévues par les articles 723-19 à 723-24.
Art. 723-28. – Pour les peines d’emprisonnement d’une durée inférieure ou égale à cinq ans, lorsqu’aucune mesure d’aménagement n’a été ordonnée six mois avant la date d’expiration de la peine, toute personne condamnée à laquelle il reste quatre mois d’emprisonnement à subir ou, pour les peines inférieures ou égales à six mois, à laquelle il reste les deux tiers de la peine à subir, exécute le reliquat de sa peine selon les modalités du placement sous surveillance électronique sauf en cas d’impossibilité matérielle, de refus de l’intéressé, d’incompatibilité entre sa personnalité et la nature de la mesure ou de risque de récidive.
Le placement est mis en œuvre par le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation sous l’autorité du procureur de la République qui peut fixer les mesures de contrôle et les obligations énumérées aux articles 132-44 et 132-45 du code pénal auxquelles la personne condamnée devra se soumettre.
En l’absence de décision de placement, la personne condamnée peut saisir le juge de l’application des peines pour qu’il statue par jugement après débat contradictoire conformément à l’article 712-6.
Un décret précise les modalités d’application du présent article.
Art. 723-29. – Lorsqu'une personne a été condamnée à une peine privative de liberté d'une durée égale ou supérieure à sept ans pour un crime ou un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru ou d'une durée supérieure ou égale à cinq ans pour un crime ou un délit commis une nouvelle fois en état de récidive légale, le tribunal de l'application des peines peut, sur réquisitions du procureur de la République, ordonner à titre de mesure de sûreté et aux seules fins de prévenir une récidive dont le risque paraît avéré, qu'elle sera placée sous surveillance judiciaire dès sa libération et pendant une durée qui ne peut excéder celle correspondant au crédit de réduction de peine et aux réductions de peines supplémentaires dont elle a bénéficié et qui n'ont pas fait l'objet d'une décision de retrait.
Art. 728-1. – Les valeurs pécuniaires des détenus, inscrites à un compte nominatif ouvert à l'établissement pénitentiaire, sont divisées en trois parts : la première sur laquelle seules les parties civiles et les créanciers d'aliments peuvent faire valoir leurs droits ; la deuxième, affectée au pécule de libération, qui ne peut faire l'objet d'aucune voie d'exécution ; la troisième, laissée à la libre disposition des détenus.
Les sommes destinées à l'indemnisation des parties civiles leur sont versées directement, sous réserve des droits des créanciers d'aliments, à la demande du procureur de la République, par l'établissement pénitentiaire. Lorsque le fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions intervient en application des dispositions de l'article 706-11, il est assimilé à une partie civile et bénéficie des mêmes droits dès lors que le prélèvement au profit des parties civiles a eu lieu.
La consistance des valeurs pécuniaires, le montant respectif des parts et les modalités de gestion du compte nominatif sont fixés par décret.
Art. 934-2. – Pour l’application de l’article 723-20 à Saint-Pierre-et-Miquelon, le premier alinéa de cet article est ainsi rédigé :
« Le chef d’établissement pénitentiaire examine en temps utile le dossier de chacun des condamnés relevant de l’article 723-19 afin de déterminer la mesure d’aménagement de la peine la mieux adaptée à leur personnalité. »
Art. L. 464-2. – I. – L'Autorité de la concurrence peut ordonner aux intéressés de mettre fin aux pratiques anticoncurrentielles dans un délai déterminé ou imposer des conditions particulières. Elle peut aussi accepter des engagements proposés par les entreprises ou organismes et de nature à mettre un terme à ses préoccupations de concurrence susceptibles de constituer des pratiques prohibées visées aux articles L. 420-1, L. 420-2, L. 420-2-1 et L. 420-5 ou contraires aux mesures prises en application de l'article L. 410-3.
Elle peut infliger une sanction pécuniaire applicable soit immédiatement, soit en cas d'inexécution des injonctions soit en cas de non-respect des engagements qu'elle a acceptés.
Les sanctions pécuniaires sont proportionnées à la gravité des faits reprochés, à l'importance du dommage causé à l'économie, à la situation de l'organisme ou de l'entreprise sanctionné ou du groupe auquel l'entreprise appartient et à l'éventuelle réitération de pratiques prohibées par le présent titre. Elles sont déterminées individuellement pour chaque entreprise ou organisme sanctionné et de façon motivée pour chaque sanction.
Si le contrevenant n'est pas une entreprise, le montant maximum de la sanction est de 3 millions d'euros. Le montant maximum de la sanction est, pour une entreprise, de 10 % du montant du chiffre d'affaires mondial hors taxes le plus élevé réalisé au cours d'un des exercices clos depuis l'exercice précédant celui au cours duquel les pratiques ont été mises en œuvre. Si les comptes de l'entreprise concernée ont été consolidés ou combinés en vertu des textes applicables à sa forme sociale, le chiffre d'affaires pris en compte est celui figurant dans les comptes consolidés ou combinés de l'entreprise consolidante ou combinante.
L'Autorité de la concurrence peut ordonner la publication, la diffusion ou l'affichage de sa décision ou d'un extrait de celle-ci selon les modalités qu'elle précise. Elle peut également ordonner l'insertion de la décision ou de l'extrait de celle-ci dans le rapport établi sur les opérations de l'exercice par les gérants, le conseil d'administration ou le directoire de l'entreprise. Les frais sont supportés par la personne intéressée.
Les entreprises ou groupements d'entreprises ayant fait l'objet d'une injonction de l'Autorité de la concurrence en raison de pratiques contraires aux mesures prises en application de l'article L. 410-3 doivent rendre publique cette injonction en la publiant, à leurs frais, dans la presse quotidienne locale, selon des modalités précisées par l'Autorité de la concurrence. Cette publication mentionne, le cas échéant, l'existence d'un recours formé à l'encontre de l'injonction.
II.-L'Autorité de la concurrence peut infliger aux intéressés des astreintes dans la limite de 5 % du chiffre d'affaires journalier moyen, par jour de retard à compter de la date qu'elle fixe, pour les contraindre :
a) À exécuter une décision les ayant obligés à mettre fin aux pratiques anticoncurrentielles, à exécuter une décision ayant imposé des conditions particulières ou à respecter une décision ayant rendu un engagement obligatoire en vertu du I ;
b) À respecter les mesures prononcées en application de l'article L. 464-1.
Le chiffre d'affaires pris en compte est calculé sur la base des comptes de l'entreprise relatifs au dernier exercice clos à la date de la décision. L'astreinte est liquidée par l'Autorité de la concurrence qui en fixe le montant définitif.
III. – Lorsqu'un organisme ou une entreprise ne conteste pas la réalité des griefs qui lui sont notifiés, le rapporteur général peut proposer à l'Autorité de la concurrence, qui entend les parties et le commissaire du Gouvernement sans établissement préalable d'un rapport, de prononcer la sanction pécuniaire prévue au I en tenant compte de l'absence de contestation. Dans ce cas, le montant maximum de la sanction encourue est réduit de moitié. Lorsque l'entreprise ou l'organisme s'engage en outre à modifier son comportement pour l'avenir, le rapporteur général peut proposer à l'Autorité de la concurrence d'en tenir compte également dans la fixation du montant de la sanction.
IV. – Une exonération totale ou partielle des sanctions pécuniaires peut être accordée à une entreprise ou à un organisme qui a, avec d'autres, mis en œuvre une pratique prohibée par les dispositions de l'article L. 420-1 s'il a contribué à établir la réalité de la pratique prohibée et à identifier ses auteurs, en apportant des éléments d'information dont l'Autorité ou l'administration ne disposaient pas antérieurement. À la suite de la démarche de l'entreprise ou de l'organisme, l'Autorité de la concurrence, à la demande du rapporteur général ou du ministre chargé de l'économie, adopte à cette fin un avis de clémence, qui précise les conditions auxquelles est subordonnée l'exonération envisagée, après que le commissaire du Gouvernement et l'entreprise ou l'organisme concerné ont présenté leurs observations ; cet avis est transmis à l'entreprise ou à l'organisme et au ministre, et n'est pas publié. Lors de la décision prise en application du I du présent article, l'Autorité peut, si les conditions précisées dans l'avis de clémence ont été respectées, accorder une exonération de sanctions pécuniaires proportionnée à la contribution apportée à l'établissement de l'infraction.
V. – Lorsqu'une entreprise ou un organisme ne défère pas à une convocation ou ne répond pas dans le délai prescrit à une demande de renseignements ou de communication de pièces formulée par un des agents visés au I de l'article L. 450-1 dans l'exercice des pouvoirs qui lui sont conférés par les titres V et VI du livre IV, l'Autorité peut, à la demande du rapporteur général, prononcer à son encontre une injonction assortie d'une astreinte, dans la limite prévue au II.
Lorsqu'une entreprise a fait obstruction à l'investigation ou à l'instruction, notamment en fournissant des renseignements incomplets ou inexacts, ou en communiquant des pièces incomplètes ou dénaturées, l'Autorité peut, à la demande du rapporteur général, et après avoir entendu l'entreprise en cause et le commissaire du Gouvernement, décider de lui infliger une sanction pécuniaire. Le montant maximum de cette dernière ne peut excéder 1 % du montant du chiffre d'affaires mondial hors taxes le plus élevé réalisé au cours d'un des exercices clos depuis l'exercice précédant celui au cours duquel les pratiques ont été mises en œuvre.
Art. L. 464-3. – I Si les mesures, injonctions ou engagements prévus aux articles L. 464-1 et L. 464-2 ne sont pas respectés, l'Autorité peut prononcer une sanction pécuniaire dans les limites fixées à l'article L. 464-2.
Art. L. 464-4. – I Les sanctions pécuniaires et les astreintes sont recouvrées comme les créances de l'État étrangères à l'impôt et au domaine.
Art. L. 464-5. – I L'Autorité, lorsqu'elle statue selon la procédure simplifiée prévue à l'article L. 463-3, peut prononcer les mesures prévues au I de l'article L. 464-2. Toutefois, la sanction pécuniaire ne peut excéder 750 000 € pour chacun des auteurs de pratiques prohibées.
Art. L. 612-39. – Sous réserve des dispositions de l'article L. 612-40, si l'une des personnes mentionnées au I de l'article L. 612-2, à l'exception de celles mentionnées aux 4 bis, 5° et 11° du A et au 4° du B, a enfreint une disposition européenne, législative ou réglementaire au respect de laquelle l'Autorité a pour mission de veiller ou des codes de conduite homologués applicables à sa profession, n'a pas remis à l'Autorité le programme de rétablissement demandé ou le programme de formation mentionné au V de l'article L. 612-23-1, n'a pas tenu compte d'une mise en garde, n'a pas déféré à une mise en demeure ou n'a pas respecté les conditions particulières posées ou les engagements pris à l'occasion d'une demande d'agrément, d'autorisation ou de dérogation prévue par les dispositions législatives ou réglementaires applicables, la commission des sanctions peut prononcer l'une ou plusieurs des sanctions disciplinaires suivantes, en fonction de la gravité du manquement :
1° L'avertissement ;
2° Le blâme ;
3° L'interdiction d'effectuer certaines opérations et toutes autres limitations dans l'exercice de l'activité ;
4° La suspension temporaire d'un ou plusieurs dirigeants ou de toute autre personne mentionnée à l'article L. 612-23-1 ou, dans le cas d'un établissement de paiement ou d'un établissement de monnaie électronique exerçant des activités hybrides, des personnes déclarées responsables, respectivement, de la gestion des activités de services de paiement ou des activités d'émission et de gestion de monnaie électronique, avec ou sans nomination d'administrateur provisoire ;
5° La démission d'office d'un ou plusieurs dirigeants ou de toute autre personne mentionnée à l'article L. 612-23-1 ou, dans le cas d'un établissement de paiement ou d'un établissement de monnaie électronique exerçant des activités hybrides, des personnes déclarées responsables, respectivement, de la gestion des activités de services de paiement ou des activités d'émission et de gestion de monnaie électronique, avec ou sans nomination d'administrateur provisoire ;
6° Le retrait partiel d'agrément ;
7° Le retrait total d'agrément ou la radiation de la liste des personnes agréées, avec ou sans nomination d'un liquidateur.
Les sanctions mentionnées aux 3° et 4° ne peuvent, dans leur durée, excéder dix ans.
Lorsque la procédure de sanction engagée peut conduire à l'application de sanctions à des dirigeants, la formation de l'Autorité qui a décidé de l'engagement de la procédure indique expressément, dans la notification de griefs, que les sanctions mentionnées aux 4° et 5° sont susceptibles d'être prononcées à l'encontre des dirigeants qu'elle désigne, en précisant les éléments susceptibles de fonder leur responsabilité directe et personnelle dans les manquements ou infractions en cause, et la commission des sanctions veille au respect à leur égard du caractère contradictoire de la procédure.
La commission des sanctions peut prononcer, soit à la place, soit en sus de ces sanctions, une sanction pécuniaire au plus égale à cent millions d'euros.
La commission des sanctions peut assortir la sanction d'une astreinte, dont elle fixe le montant et la date d'effet. Un décret en Conseil d'État fixe la procédure applicable, le montant journalier maximum de l'astreinte et les modalités selon lesquelles, en cas d'inexécution totale ou partielle ou de retard d'exécution, il est procédé à la liquidation de l'astreinte.
La commission des sanctions peut également prononcer les sanctions mentionnées au présent article s'il n'a pas été déféré aux injonctions prévues aux articles L. 511-41-3, L. 522-15-1 et L. 526-29 et aux exigences complémentaires prévues au second alinéa de l'article L. 334-1 du code des assurances, au premier alinéa de l'article L. 510-1-1 du code de la mutualité ou au premier alinéa de l'article L. 931-18 du code de la sécurité sociale.
La décision de la commission des sanctions est rendue publique dans les publications, journaux ou supports qu'elle désigne, dans un format proportionné à la faute commise et à la sanction infligée. Les frais sont supportés par les personnes sanctionnées. Toutefois, lorsque la publication risque de perturber gravement les marchés financiers ou de causer un préjudice disproportionné aux parties en cause, la décision de la commission peut prévoir qu'elle ne sera pas publiée.
Art. L. 612-40. – I. - Si un établissement de crédit, une entreprise d'investissement ou une société de financement a enfreint une disposition du règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, une disposition du titre Ier et du titre III du livre V ou d'un règlement pris pour son application ou toute autre disposition législative ou réglementaire dont la méconnaissance entraîne celle des dispositions précitées ou s'il n'a pas déféré à une mise en demeure de se conformer à ces dispositions ou à une injonction prévue aux articles L. 511-41-3 et L. 511-41-4, la commission des sanctions peut prononcer l'une ou plusieurs des sanctions disciplinaires suivantes, en fonction de la gravité du manquement :
1° L'avertissement ;
2° Le blâme ;
3° L'interdiction d'effectuer certaines opérations et toutes autres limitations dans l'exercice de l'activité ;
4° Le retrait partiel d'agrément ;
5° Le retrait total d'agrément ou la radiation de la liste des personnes agréées, avec ou sans nomination d'un liquidateur.
La sanction mentionnée au 3° ne peut, dans sa durée, excéder dix ans.
II. - Si une compagnie financière holding, une compagnie financière holding mixte ou une entreprise mère de société de financement a enfreint une disposition du règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013, une disposition du titre Ier et du titre III du livre V ou d'un règlement pris pour son application ou toute autre disposition législative ou réglementaire dont la méconnaissance entraîne celle des dispositions précitées ou si elle n'a pas déféré à une mise en demeure de se conformer à ces dispositions, la commission des sanctions peut prononcer à son encontre, en fonction de la gravité du manquement, un avertissement ou un blâme.
III. - Si une compagnie holding mixte ou une entreprise mère mixte de société de financement n'a pas déféré à une injonction sous astreinte prononcée en application de l'article L. 612-25 ou ne s'est pas soumise à un contrôle sur place prévu à l'article L. 612-26, la commission des sanctions peut prononcer à son encontre une sanction pécuniaire au plus égale à un million d'euros.
IV. - La commission des sanctions peut prononcer, soit à la place, soit en sus des sanctions prévues au I et au II, une sanction pécuniaire d'un montant maximal de 10 % du chiffre d'affaires annuel net, y compris le revenu brut de l'entreprise composé des intérêts et produits assimilés, des revenus d'actions, de parts et d'autres titres à revenu variable ou fixe et des commissions perçues conformément à l'article 316 du règlement (UE) n° 575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 au cours de l'exercice précédent.
Lorsque l'entreprise est une filiale d'une entreprise mère, le revenu brut à prendre en considération est celui qui ressort des comptes consolidés de l'entreprise mère ultime au cours de l'exercice précédent.
Lorsque l'avantage retiré du manquement peut être déterminé, la commission des sanctions prononce une sanction d'un montant maximal de deux fois ce dernier.
V. - La commission des sanctions peut assortir la sanction d'une astreinte, dont elle fixe le montant et la date d'effet.
VI. - Lorsque la responsabilité directe et personnelle dans les manquements ou infractions mentionnés aux I et II est établie à l'encontre des personnes qui dirigent effectivement l'activité de l'entreprise au sens des articles L. 511-13 ou L. 532-2, des membres du conseil d'administration, du conseil de surveillance, du directoire ou de tout autre organe exerçant des fonctions équivalentes au sein d'un établissement de crédit, d'une entreprise d'investissement, d'une société de financement, d'une compagnie financière holding, d'une compagnie financière holding mixte ou d'une entreprise mère de société de financement, la commission des sanctions peut prononcer, en fonction de la gravité du manquement, leur suspension temporaire ou leur démission d'office.
Ces sanctions ne peuvent, dans leur durée, excéder dix ans.
VII. - Lorsque la responsabilité directe et personnelle dans les manquements ou infractions en cause est établie à l'encontre des personnes qui dirigent effectivement, au sens des articles L. 511-13 ou L. 532-2, l'activité d'un établissement de crédit, d'une entreprise d'investissement, d'une société de financement, d'une compagnie financière holding, d'une compagnie financière holding mixte ou d'une entreprise mère de société de financement, la commission des sanctions peut prononcer, soit à la place, soit en sus des sanctions mentionnées au VI, une sanction pécuniaire au plus égale à cinq millions d'euros.
Lorsque l'avantage retiré du manquement peut être déterminé, elle prononce une sanction d'un montant maximal de deux fois ce dernier.
VIII. - La cessation des fonctions au titre desquelles la responsabilité d'une personne physique est établie, si elle intervient dans un délai inférieur ou égal à un an avant l'ouverture de la procédure disciplinaire, ne constitue pas un obstacle au prononcé d'une des sanctions prévues par le présent article.
IX. - Le montant et le type de la sanction infligée au titre du présent article sont fixés en tenant compte, notamment, le cas échéant :
1° De la gravité et de la durée des manquements commis et, le cas échéant, de leurs conséquences systémiques potentielles ;
2° Du degré de responsabilité de l'auteur des manquements, de sa situation financière, de l'importance des gains qu'il a obtenus ou des pertes qu'il a évitées, de son degré de coopération avec l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et des manquements qu'il a précédemment commis ;
3° Des préjudices subis par des tiers du fait des manquements, s'ils peuvent être déterminés.
X. - Lorsqu'une procédure de sanction est engagée à l'encontre d'une personne physique en application des dispositions du présent article, la formation de l'Autorité qui décide de l'engagement de la procédure lui notifie les griefs, en précisant les éléments susceptibles de fonder sa responsabilité directe et personnelle dans les manquements ou infractions en cause.
Une copie de la notification de griefs est adressée au conseil d'administration, au conseil de surveillance ou à tout autre organe exerçant des fonctions équivalentes de l'entreprise au sein de laquelle la personne physique exerce ses fonctions ainsi que, le cas échéant, au conseil d'administration, au conseil de surveillance ou à tout autre organe exerçant des fonctions équivalentes de l'entreprise mère ou de l'organe central de l'entreprise au sein de laquelle la personne physique exerce ses fonctions.
XI. - Dans les conditions fixées par un décret en Conseil d'État, la décision de la commission des sanctions est rendue publique dans les publications, journaux ou supports qu'elle désigne, dans un format proportionné à la faute commise et à la sanction infligée. Les frais sont supportés par les personnes sanctionnées.
Toutefois, les décisions de la commission des sanctions sont publiées de manière anonyme dans les cas suivants :
1° Lorsque, s'agissant d'une sanction infligée à une personne physique, il ressort d'une évaluation préalable réalisée à partir des éléments fournis par l'intéressée que la publication des données personnelles la concernant lui causerait un préjudice disproportionné ;
2° Lorsque la publication non anonymisée compromettrait la stabilité des marchés financiers ou une enquête pénale en cours ;
3° Lorsqu'il ressort d'éléments objectifs et vérifiables fournis par la personne poursuivie que le préjudice qui résulterait pour elle d'une publication non anonymisée serait disproportionné.
Lorsque les situations mentionnées aux 1° à 3° sont susceptibles de cesser d'exister dans un court délai, la commission des sanctions peut décider de différer la publication pendant ce délai.
XII. - Les dispositions du présent article sont applicables aux personnes qui n'ont pas déféré à l'injonction prévue aux articles L. 511-12-1 et L. 531-6.
Art. L. 612-41 – I. ― Si une personne mentionnée au 4° du B du I ou au II de l'article L. 612-2 a enfreint une disposition européenne, législative ou réglementaire au respect de laquelle l'autorité a pour mission de veiller ou un code de conduite homologué applicable à sa profession, n'a pas tenu compte d'une mise en garde ou n'a pas déféré à une mise en demeure, la commission des sanctions peut prononcer à son encontre ou, le cas échéant, à l'encontre de ses dirigeants, associés ou tiers ayant le pouvoir de gérer ou d'administrer, l'une ou plusieurs des sanctions disciplinaires suivantes, en fonction de la gravité du manquement :
1° L'avertissement ;
2° Le blâme ;
3° L'interdiction d'effectuer certaines opérations d'intermédiation et toutes autres limitations dans l'exercice de cette activité ;
4° La suspension temporaire d'un ou plusieurs dirigeants de l'organisme qui exerce une activité d'intermédiation ;
5° La démission d'office d'un ou plusieurs dirigeants de l'organisme qui exerce une activité d'intermédiation ;
6° La radiation du registre mentionné à l'article L. 512-1 du code des assurances ;
7° L'interdiction de pratiquer l'activité d'intermédiation.
Les sanctions mentionnées aux 3°, 4° et 7° ne peuvent, dans leur durée, excéder dix ans.
Lorsque la procédure de sanction engagée peut conduire à l'application de sanctions à des dirigeants, la formation de l'Autorité qui a décidé de l'engagement de la procédure l'indique expressément dans la notification de griefs, en précisant les éléments susceptibles de fonder leur responsabilité directe et personnelle dans les manquements ou infractions en cause, et la commission des sanctions veille au respect à leur égard du caractère contradictoire de la procédure.
La commission des sanctions peut prononcer, soit à la place, soit en sus de ces sanctions, une sanction pécuniaire au plus égale à cent millions d'euros.
La commission des sanctions peut assortir la sanction d'une astreinte, dont elle fixe le montant et la date d'effet. Un décret en Conseil d'État fixe la procédure applicable, le montant journalier maximum de l'astreinte et les modalités selon lesquelles, en cas d'inexécution totale ou partielle ou de retard d'exécution, il est procédé à la liquidation de l'astreinte.
La décision de la commission des sanctions est rendue publique dans les publications, journaux ou supports qu'elle désigne, dans un format proportionné à la faute commise et à la sanction infligée. Les frais sont supportés par les personnes sanctionnées. Toutefois, lorsque la publication risque de perturber gravement les marchés financiers ou de causer un préjudice disproportionné aux parties en cause, la décision de la commission peut prévoir qu'elle ne sera pas publiée.
II. ― Si un changeur manuel a enfreint une disposition du présent code qui lui est applicable, la commission des sanctions peut prononcer l'une des sanctions disciplinaires suivantes, en fonction de la gravité du manquement :
1° L'avertissement ;
2° Le blâme ;
3° La radiation de la liste mentionnée à l'article L. 612-21.
Elle peut prononcer, soit à la place, soit en sus de ces sanctions, une sanction pécuniaire fixée en fonction de la gravité du manquement et qui ne peut excéder un million d'euros.
La commission des sanctions peut interdire aux dirigeants de droit ou de fait des changeurs manuels d'exercer, directement ou indirectement, la profession de changeur manuel pour une durée de dix ans au plus. Lorsque le changeur manuel est une personne morale, la commission des sanctions peut décider que ses dirigeants de droit ou de fait seront tenus solidairement au paiement de la sanction pécuniaire prononcée. Lorsque la procédure de sanction engagée peut conduire à l'application de sanctions à des dirigeants, la formation de l'Autorité qui a décidé de l'engagement de la procédure l'indique expressément dans la notification de griefs, en précisant les éléments susceptibles de fonder leur responsabilité directe et personnelle dans les manquements ou infractions en cause, et la commission des sanctions veille au respect à leur égard du caractère contradictoire de la procédure.
La commission des sanctions peut assortir la sanction d'une astreinte, dont elle fixe le montant et la date d'effet. Un décret en Conseil d'État fixe la procédure applicable, le montant journalier maximum de l'astreinte et les modalités selon lesquelles, en cas d'inexécution totale ou partielle ou de retard d'exécution, il est procédé à la liquidation de l'astreinte.
La décision de la commission des sanctions est rendue publique dans les publications, journaux ou supports qu'elle désigne, dans un format proportionné à la faute commise et à la sanction infligée. Les frais sont supportés par les personnes sanctionnées. Toutefois, lorsque la publication risque de perturber gravement les marchés financiers ou de causer un préjudice disproportionné aux parties en cause, la décision de la commission peut prévoir qu'elle ne sera pas publiée.
Art. L. 3421-1. – L'usage illicite de l'une des substances ou plantes classées comme stupéfiants est puni d'un an d'emprisonnement et de 3750 € d'amende.
Les personnes coupables de ce délit encourent également, à titre de peine complémentaire, l'obligation d'accomplir un stage de sensibilisation aux dangers de l'usage de produits stupéfiants, selon les modalités fixées à l'article 131-35-1 du code pénal.
Si l'infraction est commise dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions par une personne dépositaire de l'autorité publique ou chargée d'une mission de service public, ou par le personnel d'une entreprise de transport terrestre, maritime ou aérien, de marchandises ou de voyageurs exerçant des fonctions mettant en cause la sécurité du transport dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État, les peines sont portées à cinq ans d'emprisonnement et à 75 000 € d'amende. Pour l'application du présent alinéa, sont assimilés au personnel d'une entreprise de transport les travailleurs mis à la disposition de l'entreprise de transport par une entreprise extérieure.
Art. L 711-1. – Pour la mise en œuvre de l’injonction de soins prévue par l’article 131-36-4 du code pénal et les articles 723-30 et 731-1 du code de procédure pénale, le juge de l’application des peines désigne, sur une liste de psychiatres ou de médecins ayant suivi une formation appropriée établie par le procureur de la République, un médecin coordonnateur qui est chargé :
1° D’inviter le condamné, au vu des expertises réalisées au cours de la procédure ainsi que, le cas échéant, au cours de l’exécution de la peine privative de liberté, à choisir un médecin traitant. En cas de désaccord persistant sur le choix effectué, le médecin est désigné par le juge de l’application des peines, après avis du médecin coordonnateur ;
2° De conseiller le médecin traitant si celui-ci en fait la demande ;
3° De transmettre au juge de l’application des peines ou à l’agent de probation les éléments nécessaires au contrôle de l’injonction de soins ;
4° D’informer, en liaison avec le médecin traitant, le condamné dont le suivi socio-judiciaire, le sursis avec mise à l’épreuve ou la surveillance judiciaire est arrivé à son terme, ou le condamné qui a bénéficié d’une libération conditionnelle, de la possibilité de poursuivre son traitement en l’absence de contrôle de l’autorité judiciaire et de lui indiquer les modalités et la durée qu’il estime nécessaires et raisonnables à raison notamment de l’évolution des soins en cours ;
5° De coopérer à la réalisation d’évaluations périodiques du dispositif de l’injonction de soins ainsi qu’à des actions de formation et d’étude.
Art. L 711-2. – Le juge de l’application des peines communique au médecin traitant, par l’intermédiaire du médecin coordonnateur, copie de la décision ayant ordonné l’injonction de soins. Le juge communique également au médecin traitant, à la demande de ce dernier ou à son initiative, par l’intermédiaire du médecin coordonnateur, copie des rapports des expertises médicales réalisées pendant l’enquête ou l’instruction, du réquisitoire définitif, de la décision de renvoi devant la juridiction de jugement, de la décision de condamnation ainsi que des rapports des expertises qu’il a ordonnées en cours d’exécution de la peine. Le juge peut, en outre, adresser au médecin traitant toute autre pièce utile du dossier.
Sans que leur soient opposables les dispositions de l’article 226-13 du code pénal, les praticiens chargés de dispenser des soins en milieu pénitentiaire communiquent les informations médicales qu’ils détiennent sur le condamné au médecin coordonnateur afin qu’il les transmette au médecin traitant.
Le médecin traitant délivre des attestations de suivi du traitement à intervalles réguliers, afin de permettre au condamné de justifier auprès du juge de l’application des peines de l’accomplissement de son injonction de soins.
Art. L 711-3. – Le médecin traitant est habilité, sans que puissent lui être opposées les dispositions de l’article 226-13 du code pénal, à informer le juge de l’application des peines ou l’agent de probation de l’interruption du traitement. Lorsque le médecin traitant informe le juge ou l’agent de probation, il en avise immédiatement le médecin coordonnateur.
Lorsque le refus ou l’interruption du traitement intervient contre l’avis du médecin traitant, celui-ci le signale sans délai au médecin coordonnateur qui en informe immédiatement, dans le respect des dispositions relatives au secret médical, le juge de l’application des peines. En cas d’indisponibilité du médecin coordonnateur, le médecin traitant peut informer directement le juge de l’application des peines du refus ou de l’interruption du traitement intervenu contre son avis.
Le médecin traitant peut également informer de toutes difficultés survenues dans l’exécution du traitement le médecin coordonnateur qui est habilité, dans les mêmes conditions qu’à l’alinéa précédent, à prévenir le juge de l’application des peines ou l’agent de probation.
Le médecin traitant peut également proposer au juge de l’application des peines d’ordonner une expertise médicale.
Le médecin traitant peut prescrire tout traitement indiqué pour le soin du condamné y compris des médicaments inhibiteurs de libido.
Art. L 711-4. – Les agences régionales de santé prennent en charge les dépenses afférentes aux interventions des médecins coordonnateurs.
Art. L 711-4-1. – Si la personnalité du condamné le justifie, le médecin coordonnateur peut inviter celui-ci à choisir, soit en plus du médecin traitant, soit à la place de ce dernier, un psychologue traitant ayant exercé pendant au moins cinq ans.
Les dispositions des articles L. 3711-1 à L. 3711-3 applicables au médecin traitant sont applicables à ce psychologue à l’exception de celles prévues au dernier alinéa de l’article L. 3711-3.
Art. L 711-5. – Les modalités d’application du présent chapitre sont fixées par décret en Conseil d’État.
Art. L. 3413-1. – Chaque fois que l'autorité judiciaire enjoint à une personne ayant fait un usage illicite de stupéfiants ou une consommation habituelle et excessive d'alcool de se soumettre à une mesure d'injonction thérapeutique qui consiste en une mesure de soins ou de surveillance médicale, elle en informe le directeur général de l'agence régionale de santé.
Celui-ci fait procéder dans les meilleurs délais à l'examen médical de l'intéressé par un médecin désigné en qualité de médecin relais ou, le cas échéant, à une évaluation socio-psychologique par un psychologue habilité ou tout professionnel de santé également habilité par le directeur général de l'agence régionale de santé. Cette habilitation doit notamment résulter de la justification d'une formation ou d'une expérience professionnelle dans le domaine de la prise en charge des addictions. Le directeur général de l'agence régionale de santé fait également procéder, s'il y a lieu, à une enquête sur la vie familiale, professionnelle et sociale de l'intéressé, le cas échéant à la demande du professionnel de santé désigné. S'il n'est pas donné suite à cette demande, le professionnel de santé désigné peut en aviser l'autorité judiciaire afin qu'elle se prononce sur l'opportunité de cette enquête.
A l'issue de cette phase d'évaluation, le professionnel de santé désigné fait connaître sans délai à l'autorité judiciaire son avis motivé sur l'opportunité de la mesure d'injonction thérapeutique.
Art. L. 3413-2. – Si l'examen médical ou l'évaluation prévu à l'article L. 3413-1 confirme l'opportunité d'une mesure d'injonction thérapeutique, le professionnel de santé désigné invite l'intéressé à se présenter auprès d'un centre de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie ou d'un médecin de son choix ou, à défaut, désigné d'office pour suivre un traitement médical ou faire l'objet d'une prise en charge socio-psychologique adaptée.
Art. L. 3413-3. – Le médecin relais, le psychologue habilité ou le professionnel de santé habilité est chargé de la mise en œuvre de la mesure d'injonction thérapeutique, d'en proposer les modalités et d'en contrôler le suivi.
Il informe l'autorité judiciaire de l'évolution de la situation de dépendance de l'intéressé.
En cas d'interruption du suivi à l'initiative de l'intéressé ou de tout autre incident survenant au cours de la mesure, le professionnel de santé désigné en informe sans délai l'autorité judiciaire.
Art. L. 3413-4. – Les modalités d'application du présent chapitre sont précisées par décret en Conseil d'État.
Art. L. 3711-1. – Pour la mise en œuvre de l'injonction de soins prévue par l'article 131-36-4 du code pénal et les articles 723-30 et 731-1 du code de procédure pénale, le juge de l'application des peines désigne, sur une liste de psychiatres ou de médecins ayant suivi une formation appropriée établie par le procureur de la République, un médecin coordonnateur qui est chargé :
1° D'inviter le condamné, au vu des expertises réalisées au cours de la procédure ainsi que, le cas échéant, au cours de l'exécution de la peine privative de liberté, à choisir un médecin traitant. En cas de désaccord persistant sur le choix effectué, le médecin est désigné par le juge de l'application des peines, après avis du médecin coordonnateur ;
2° De conseiller le médecin traitant si celui-ci en fait la demande ;
3° De transmettre au juge de l'application des peines ou à l'agent de probation les éléments nécessaires au contrôle de l'injonction de soins ;
4° D'informer, en liaison avec le médecin traitant, le condamné dont le suivi socio-judiciaire, le sursis avec mise à l'épreuve ou la surveillance judiciaire est arrivé à son terme, ou le condamné qui a bénéficié d'une libération conditionnelle, de la possibilité de poursuivre son traitement en l'absence de contrôle de l'autorité judiciaire et de lui indiquer les modalités et la durée qu'il estime nécessaires et raisonnables à raison notamment de l'évolution des soins en cours ;
5° De coopérer à la réalisation d'évaluations périodiques du dispositif de l'injonction de soins ainsi qu'à des actions de formation et d'étude.
Art. L. 3711-2. – Le juge de l'application des peines communique au médecin traitant, par l'intermédiaire du médecin coordonnateur, copie de la décision ayant ordonné l'injonction de soins. Le juge communique également au médecin traitant, à la demande de ce dernier ou à son initiative, par l'intermédiaire du médecin coordonnateur, copie des rapports des expertises médicales réalisées pendant l'enquête ou l'instruction, du réquisitoire définitif, de la décision de renvoi devant la juridiction de jugement, de la décision de condamnation ainsi que des rapports des expertises qu'il a ordonnées en cours d'exécution de la peine. Le juge peut, en outre, adresser au médecin traitant toute autre pièce utile du dossier.
Sans que leur soient opposables les dispositions de l'article 226-13 du code pénal, les praticiens chargés de dispenser des soins en milieu pénitentiaire communiquent les informations médicales qu'ils détiennent sur le condamné au médecin coordonnateur afin qu'il les transmette au médecin traitant.
Le médecin traitant délivre des attestations de suivi du traitement à intervalles réguliers, afin de permettre au condamné de justifier auprès du juge de l'application des peines de l'accomplissement de son injonction de soins.
Art. L. 3711-3. – Le médecin traitant est habilité, sans que puissent lui être opposées les dispositions de l'article 226-13 du code pénal, à informer le juge de l'application des peines ou l'agent de probation de l'interruption du traitement. Lorsque le médecin traitant informe le juge ou l'agent de probation, il en avise immédiatement le médecin coordonnateur.
Lorsque le refus ou l'interruption du traitement intervient contre l'avis du médecin traitant, celui-ci le signale sans délai au médecin coordonnateur qui en informe immédiatement, dans le respect des dispositions relatives au secret médical, le juge de l'application des peines. En cas d'indisponibilité du médecin coordonnateur, le médecin traitant peut informer directement le juge de l'application des peines du refus ou de l'interruption du traitement intervenu contre son avis.
Le médecin traitant peut également informer de toutes difficultés survenues dans l'exécution du traitement le médecin coordonnateur qui est habilité, dans les mêmes conditions qu'à l'alinéa précédent, à prévenir le juge de l'application des peines ou l'agent de probation.
Le médecin traitant peut également proposer au juge de l'application des peines d'ordonner une expertise médicale.
Le médecin traitant peut prescrire tout traitement indiqué pour le soin du condamné y compris des médicaments inhibiteurs de libido.
Art. L. 3711-4. – Les agences régionales de santé prennent en charge les dépenses afférentes aux interventions des médecins coordonnateurs.
Art. L. 3711-4-1. – Si la personnalité du condamné le justifie, le médecin coordonnateur peut inviter celui-ci à choisir, soit en plus du médecin traitant, soit à la place de ce dernier, un psychologue traitant ayant exercé pendant au moins cinq ans.
Les dispositions des articles L. 3711-1 à L. 3711-3 applicables au médecin traitant sont applicables à ce psychologue à l'exception de celles prévues au dernier alinéa de l'article L. 3711-3.
Art. L. 3711-5. – Les modalités d'application du présent chapitre sont fixées par décret en Conseil d'État.
Loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne
Art. 43. – I. ― Sous réserve des dispositions des articles L. 561-37 et L. 561-38 du code monétaire et financier, la commission des sanctions de l'Autorité de régulation des jeux en ligne peut prononcer, dans les conditions prévues au présent article, des sanctions à l'encontre d'un opérateur de jeux ou de paris en ligne titulaire de l'agrément prévu à l'article 21 de la présente loi.
II. ― Le collège de l'Autorité de régulation des jeux en ligne peut décider l'ouverture d'une procédure de sanction à l'encontre d'un opérateur de jeux ou de paris en ligne agréé ayant manqué ou manquant aux obligations législatives et réglementaires applicables à son activité, sous réserve des articles L. 561-37 et L. 561-38 du code monétaire et financier. Il notifie alors les griefs aux personnes en cause et en saisit la commission des sanctions.
Préalablement à cette notification, le collège de l'Autorité de régulation des jeux en ligne informe l'opérateur concerné des manquements qui lui sont imputés et des sanctions qu'il encourt, et l'invite à présenter, dans un délai qui ne peut être inférieur à trente jours, ses observations en réponse. Cette information et cette réponse sont adressées par tout moyen propre à attester de leur date de réception.
III. ― La commission des sanctions de l'Autorité de régulation des jeux en ligne peut, avant de prononcer les sanctions prévues aux IV à VII, entendre toute personne dont l'audition lui paraît utile.
Les conditions de communication à un tiers d'une pièce mettant en jeu le secret des affaires sont définies par le décret en Conseil d'État prévu à l'article 45.
IV. ― La commission des sanctions de l'Autorité peut prononcer, compte tenu de la gravité du manquement, une des sanctions suivantes :
1° L'avertissement ;
2° La réduction d'une année au maximum de la durée de l'agrément ;
3° La suspension de l'agrément pour trois mois au plus ;
4° Le retrait de l'agrément.
Le retrait de l'agrément peut s'accompagner de l'interdiction de solliciter un nouvel agrément pendant un délai maximal de trois ans.
V. ― La commission des sanctions de l'Autorité peut, à la place ou en sus des sanctions prévues au IV, prononcer une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement, à la situation de l'opérateur en cause, à l'ampleur du dommage causé et aux avantages qui en sont tirés, sans pouvoir excéder 5 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos correspondant à ses activités faisant l'objet de l'agrément. Ce plafond est porté à 10 % en cas de nouveau manquement. A défaut d'activité antérieure permettant de déterminer ce plafond, le montant de la sanction ne peut excéder 150 000 €, portés à 375 000 € en cas de nouvelle violation de la même obligation.
Lorsque le manquement est constitutif d'une infraction pénale, le montant de la sanction pécuniaire ne peut excéder celui prévu pour l'amende pénale.
Lorsque la commission des sanctions de l'Autorité de régulation des jeux en ligne a prononcé une sanction pécuniaire devenue définitive avant que le juge pénal ait statué définitivement sur les mêmes faits ou des faits connexes, celui-ci peut ordonner que la sanction pécuniaire s'impute sur l'amende qu'il prononce.
VI. ― Lorsqu'un opérateur agréé de jeux ou de paris en ligne communique des informations inexactes, refuse de fournir les informations demandées ou fait obstacle au déroulement de l'enquête menée par les fonctionnaires ou agents habilités en application du II de l'article 42, la commission des sanctions de l'Autorité de régulation des jeux en ligne peut, après une mise en demeure émanant du président de l'Autorité ou d'un membre du personnel de l'Autorité délégué à cet effet par le président, et restée infructueuse, prononcer une sanction pécuniaire d'un montant qui ne peut excéder 30 000 EUR.
VII. ― La commission des sanctions peut en outre décider, à l'encontre des personnes physiques et morales frappées des sanctions mentionnées aux IV à VI :
1° La publication de la décision prononcée au Journal officiel ;
2° L'affichage ou la diffusion de cette décision dans les conditions prévues par l'article 131-35 du code pénal.
PRÉSENTATION DES OBSERVATIONS SUR LES DOCUMENTS RENDANT COMPTE DE L’ÉTUDE D’IMPACT (ARTICLE 86, ALINÉA 8, DU RÈGLEMENT DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE)
En application de l’article 86, alinéa 8, du Règlement de l’Assemblée nationale, les rapports faits sur un projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée « comportent en annexe un document présentant les observations qui ont été recueillies sur les documents qui rendent compte de l’étude d’impact joints au projet de loi ».
À la date du début de l’examen des articles du projet de loi par la Commission, le 27 mai 2014, 2 contributions ont été reçues.
Ces contributions tendent moins à formuler des observations sur les documents qui rendent compte de l’étude d’impact joints au projet de loi, qu’à se prononcer sur le contenu du texte soumis à l’examen de l’Assemblée nationale.
La première de ces contributions s’interroge sur la conformité de la libération sous contrainte – prévue à l’article 16 du projet de loi – à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, en raison notamment du caractère administratif de cette procédure et de l’absence, dans le projet de loi initial, d’audition du condamné ou de son conseil par la commission de l’application des peines.
La seconde fait état de certaines craintes, concernant la suppression – par l’article 6 du projet de loi – de la révocation de plein droit du sursis, au motif que l’automaticité de la révocation constitue une réponse adaptée à la réitération et n’empêche pas les magistrats d’individualiser les peines qu’ils prononcent.
PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR
• Ministère de la Justice
Direction des affaires criminelles et des grâces
— Mme Marie-Suzanne LE QUÉAU, directrice
— Mme Marguerite AURENCHE, chef du bureau de l’exécution des peines et des grâces
Direction de l’administration pénitentiaire
— Mme Isabelle GORCE, directrice
— Mme Annie KENSEY, cheffe du bureau des études et des prospectives
— M. Julien MOREL D’ARLEUX, sous-directeur des personnes placées sous main de justice
Direction de la protection judiciaire de la jeunesse
— Mme Catherine SULTAN, directrice
• Ministère de l’Intérieur
Direction générale de la police nationale
— M. David SKULI, directeur de cabinet du directeur général de la police nationale
— Mme Stéphanie CHERBONNIER, cheffe de cabinet du directeur de la police judiciaire
Direction générale de la gendarmerie nationale
— Général Simon-Pierre BARADEL, sous-directeur de la police judiciaire
— M. Emmanuel DUPIC, conseiller juridique et judiciaire du directeur général de la gendarmerie nationale
— Lieutenant-colonel Grégory GOUMAIN, adjoint au sous-directeur de la police judiciaire
Direction centrale de la sécurité publique
— M. Pascal LALLE, directeur
• Ministère du Travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social
— Mme Claire DESCREUX, adjointe à la déléguée générale à l’emploi et à la formation professionnelle
• Ministère des Affaires sociales et de la santé
— Mme Isabelle PRADE, cheffe du bureau des prises en charge post-aigües, des maladies chroniques et de la santé mentale
— M. Pascal MELIHAN-CHEININ, chargé des fonctions de sous-directeur de la santé des populations et de la prévention des maladies chroniques
• Défenseur des droits
— M. Etienne MARTY, expert auprès du Défenseur des droits sur les questions pénitentiaires
• Contrôleur général des lieux de privation de liberté
— M. Jean-Marie DELARUE, Contrôleur général des lieux de privation de liberté
• Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH)
— Mme Christine LAZERGES, présidente
— M. Pierre LYON-CAEN, membre
— M. Hervé HENRION, chargé de mission
• Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ)
— M. André-Michel VENTRE, directeur
— M. Christophe SOULLEZ, chef du département de l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP)
• Conseil national des villes
— Mme Brigitte RAYNAUD, secrétaire générale
— Mme Claudine BANSEPT, chargée de mission
• Délégation interministérielle à la sécurité routière
–– M. Henri PRÉVOST, directeur
–– M. Ludovic GUILLAUME, sous-directeur action interministérielle
• Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT)
— Mme Danièle JOURDAIN MENNINGER, présidente
— Mme Katia DUBREUIL, chargée de mission
• Union syndicale des magistrats
— Mme Virginie DUVAL, secrétaire générale
— Mme Céline PARISOT, trésorière nationale adjointe
• Syndicat de la magistrature
— M. Éric BOCCIARELLI, secrétaire général
— Mme Sophie COMBES, secrétaire nationale
• FO Magistrats
— M. Emmanuel POINAS, secrétaire général
— Mme Béatrice BRUGÈRE, secrétaire générale adjointe
• Conférence nationale des premiers présidents de cour d’appel
— M. Dominique VONAU, président
— Mme Chantal BUSSIÈRE, membre du bureau
• Conférence nationale des procureurs généraux
— M. Jean-Marie HUET, président
— Mme Catherine PIGNON, membre du bureau
• Conférence nationale des procureurs de la République
— M. Robert GELLI, président
• Conférence nationale des présidents de tribunaux de grande instance
— M. Paul-André BRETON, président
— M. Henri DE LAROSIÈRE DE CHAMPFEU, membre du bureau
• Association nationale des juges de l’application des peines (ANJAP)
— M. Ludovic FOSSEY, vice-président
— Mme Lara DANGUY DES DÉSERTS, secrétaire générale
— M. Pierre PETIT, membre du conseil d’administration
• Table ronde des syndicats de l’administration pénitentiaire
Syndicat national pénitentiaire FO – personnels de direction
— M. Jimmy DELLISTE, secrétaire général
— Mme Lucie COMMEUREUC, membre du bureau
Syndicat National Pénitentiaire FO – personnels de surveillance
— Mme Nadine COLIN, membre
— M. Stéphane DIFERNAND, membre
Syndicat national des directeurs pénitentiaires (SNDP)
— M. Jean-Michel DEJENNE, premier secrétaire national
— M. Antoine DANEL, secrétaire national à l’organisation
SNEPAP-FSU
— M. Olivier CAQUINEAU, secrétaire général
Union générale des syndicats pénitentiaires CGT
— Mme Delphine COLIN, référente nationale des travailleurs sociaux
— Mme Sarah SILVA-DESCAS, référente nationale des travailleurs sociaux
Syndicat national des cadres pénitentiaires (SNCP-CGE-CGC)
— M. Éric FIEVEZ, secrétaire national
— Mme Aurélie PASCAL, membre
Syndicat libre justice CFTC
— M. Marcel AJOLET, conseiller technique
— M. Jean-Marcellin BABIN, expert
CFDT Interco
— M. Jean-Philippe GUILLOTEAU, secrétaire fédéral
— M. Benoît TSHISANGA, membre
• Table ronde des syndicats généralistes de la police nationale
Alliance Police nationale
— M. Laurent LACLAU-LACROUTS, délégué national
Unité SGP Police-FO
— M. Nicolas COMTE, secrétaire général adjoint
— M. Stéphane LIÉVIN, délégué national
UNSA Police
— M. Philippe CAPON, secrétaire général
— Mme Ophélie BRUYENNE, responsable du pôle formation
• Syndicat des commissaires de la police nationale
— M. Emmanuel ROUX, secrétaire général
— Mme Céline BERTHON, secrétaire générale adjointe
• Synergie officiers
— M. Patrice RIBEIRO, secrétaire général
— Mme Isabelle TROUSSLARD, conseiller technique
• Table ronde des syndicats de greffiers
Union nationale des syndicats autonomes des services judiciaires UNSA Services Judiciaires (UNSA/SJ)
— M. Serge BILLIG, secrétaire général adjoint
— M. Arnaud FAURE, membre de la commission exécutive
Syndicat National CGT Chancellerie et services judiciaires
— M. Cyril PAPON, secrétaire national
— Mme Fouzia MAMECHE, membre de la direction
Syndicat des Greffiers de France (SDGF) Force ouvrière
— M. Ali ADJAL, secrétaire général adjoint
Fédération CFDT Interco Branche Justice (CFDT/SJ)
— M. Michel BESSEAU, membre
• Conseil national des barreaux (CNB) (510)
— M. Philippe CHAUDON, président de la commission libertés et droits de l’homme
— M. David LEVY, directeur du pôle juridique
• Association des avocats pénalistes
–- Mme Corinne DREYFUS-SCHMIDT, présidente
-– M. Christian SAINT-PALAIS, secrétaire de l'association
• Table ronde de syndicats d’avocats
Syndicat des avocats de France (SAF)
— M. Bruno REBSTOCK, président de la commission pénale
Fédération nationale des unions de jeunes avocats (FNUJA)
— M. Vincent PENARD, président de la commission pénale
Confédération nationale des avocats
— M. Benoît CHABERT, vice-président
• Assemblée des départements de France
–- M. Augustin ROSSI, conseiller en charge de l’insertion
–- Mme Marylène JOUVIEN, chargée des relations avec le Parlement
• Association des régions de France - ARF
–– Mme Catherine VEYSSY, vice-présidente de la région Aquitaine, déléguée à la formation professionnelle
–- Mme Frédérique BRUN, responsable en région Aquitaine de la formation des détenus
• Table ronde d’associations œuvrant dans le domaine de l’insertion ou de la réinsertion des personnes sous main de justice
Fédération des associations de réflexion action, prison et justice (FARAPEJ)
— M. Alexis SAURIN, président
Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale (FNARS)
— M. Jean-François BOUILLAND, administrateur
— Mme Elsa HAJMAN, chargée de mission
Fédération citoyens et justice
— M. Christian FOURNIER, vice-président
— Mme Stéphanie LASSALLE, chargée de mission
• Table ronde d’associations d’aide aux victimes
Institut national d’aide aux victimes et de médiation (Inavem)
— Mme Sabrina BELLUCCI, directrice
— M. Sébastien BRACH, administrateur
Association pour la protection contre les agressions et les crimes sexuels (APACS) et Association nationale pour la reconnaissance des victimes (ANPRV)
— Mme Marie-Ange LE BOULAIRE, présidente
• Institut pour la justice
— M. Alexandre GIUGLARIS, délégué général
— M. Arnaud BECK, responsable des relations institutionnelles
— Mme Marie-Alix MAISONABÉ, responsable de la communication
• Collectif « Victimes, familles de victimes, associations de victimes de la récidive »
— Mme Sophie LEVERRIER, représentante du collectif
— M. Thierry PIEL, membre du collectif
• Table ronde d’associations de personnes victimes d’accidents de la route
et de leurs proches
Aide aux victimes des accidents de la route (AIVAR)
— Me Fabian HINCKER, membre, avocat
Victimes et citoyens contre l’insécurité routière
— M. Julien THIBAULT, vice-président
— M. Vincent Julé PARADE, membre, avocat
Mélodie : Les Clefs Pour La Vie
— M. Michel LE GUERN, responsable de l’association
— Mme Marie-Rose LE GUERN, responsable de l’association
• Table ronde d’universitaires
— M. Paul MBANZOULOU, responsable du département de la recherche et du Centre interdisciplinaire de recherche appliquée au champ pénitentiaire (CIRAP)
— M. Jean DANET, maître de conférences en droit pénal à l’Université de Nantes
— M. Xavier DE LARMINAT, chercheur au Centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénales (CESDIP)
• Table ronde de jeunes universitaires ou doctorants
— M. Hakim BELLEBNA, doctorant à l’Université de Lille 2
— Mme Yasmine BOUAGGA, attachée d'enseignement et de recherche en sociologie à l'université Paris-Dauphine
— Mme Émilie DUBOURG, doctorante à l’Université de Nantes
— Mme Juliette SOISSONS, doctorante à l’Université de Picardie Jules Verne
• Table ronde sur les soins en prison et sur le suivi des auteurs d’infractions sexuelles
Association pour la recherche et le traitement des auteurs d’agressions sexuelles
— Mme Odile VERSCHOOT, présidente
— Docteur Sylvie LELANN, membre du bureau
Association des professionnels de santé exerçant en prison
— Docteur Patrick SERRE, président
— Docteur Fadi MEROUEH, vice-président
— Docteur Anne LÉCU
Association des secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire
— Docteur Michel DAVID, président
— Docteur Cyrille CANETTI, vice-président
— Docteur Ève BECACHE, membre du bureau
Fédération nationale des centres de ressources pour intervenants auprès des auteurs de violences sexuelles (CRIAVS)
— Docteur Mathieu LACAMBRE, psychiatre, président
— M. Jean BOITOUT, coordinateur du CRIAVS de Haute-Normandie
Ligue française pour la santé mentale
— Docteur Roland COUTANCEAU, président
• Table ronde sur l’impact des addictions sur la délinquance et la sortie de délinquance
Association nationale en prévention en alcoologie et addictologie (ANPAA)
— Docteur Alain RIGAUD, président
Fédération Addiction
— M. Jean-Pierre COUTERON, président
— Docteur Laurent MICHEL, administrateur
• Association des jeunes magistrats
— M. Philippe GUISLAIN, président
— Mme Linda MAIZENER, vice-présidente
• Audition commune
ACAT France (Action des chrétiens pour l’abolition de la torture)
— Mme Aline DAILLERE, responsable des programmes lieux privatifs de liberté
— M. Nordine DRICI, directeur des programmes
Secours catholique
— M. Jean CAËL, responsable du département prison
— M. Alexandre DUVAL-STALLA, bénévole, avocat
• Groupement étudiant national d'enseignement aux personnes incarcérées (GENEPI)
— M. Matthieu QUINQUIS, vice-président chargé de la communication et de la voix politique
• Association Lire c’est vivre
–– M. Olwen LESOURD, directeur
• Observatoire international des prisons
–– Mme Sarah DINDO, responsable des publications
–– Mme Marie CRÉTENOT, responsable du plaidoyer
• Association française de criminologie
— M. Alain BLANC, président
— Mme Sophie DESBRUYÈRES, membre du conseil d’administration
• Association la confédération francophone de la probation (LACFP)
— Mme Martine HERZOG-EVANS, présidente
— M. Marcel AJOLET, vice-président
• Association nationale de la justice réparatrice (ANJR)
— M. Thierry OLIVE, président
• Forum français pour la sécurité urbaine
— Mme Émilie THÉROUIN, présidente
— M. Michel MARCUS, délégué général
• Observatoire des libertés
— M. Louis MAISONNEUVE, président
• Association Ensemble contre la récidive - Les prisons du cœur
— M. Paul-Roger GONTARD, chargé des projets d’établissements de lutte contre la récidive
— Mme Marie VERRANDO, membre
• Association Prévention routière
–– Mme Annick BILLARD, secrétaire générale
• Ligue contre la violence routière
— Mme Chantal PERRICHON, présidente
• Association 40 millions d’automobilistes
— M. Pierre CHASSERAY, délégué général
• Mme Françoise TULKENS, ancienne vice-présidente de la Cour européenne des droits de l’homme, ancienne présidente du jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive
• M. Marwan MOHAMMED, chargé de recherche au CNRS
• M. Pierre Victor TOURNIER, directeur de recherche au CNRS
• MM. Alain CUGNO et Frédéric GROS, philosophes
• M. Philippe LAFLAQUIÈRE, magistrat
• M. Nicolas FRIZE, compositeur
• M. Stéphane JACQUOT, fondateur de l’Association nationale de la justice réparatrice
• Contributions écrites :
— Syndicat des cadres de la sécurité intérieure (SCSI)
— Comité de coopération pénologique du Conseil de l’Europe
— Association des parents d’enfants victimes (APEV)
DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS PAR LE RAPPORTEUR
Cour d’appel et tribunal de grande instance de Douai
Réunion avec les chefs de juridiction
– Mme Dominique LOTTIN, première présidente de la cour d’appel
– M. Olivier DE BAYNAST, procureur général près la cour d’appel
– Mme Fabienne LE ROY, présidente du tribunal de grande instance
– M. Éric VAILLANT, procureur de la République près le tribunal de grande instance
Réunion sur le prononcé et l’application des peines
– Mme Anne SEGOND, présidente de la chambre de l’application des peines de la cour d’appel
– Mme Mathilde VALIN, conseillère à la chambre de l’application des peines de la cour d’appel
– Mme Hélène TAPSOBA, présidente de la 6ème chambre correctionnelle de la cour d’appel
– Mme Colette SAURON, présidente de la 4ème chambre correctionnelle de la cour d’appel
– M. Christophe KAPELLA, avocat général près la cour d’appel
– Mme Marianne JAMET, vice-présidente en charge de l’application des peines au tribunal de grande instance
– Mme Anne-Lise CAU, vice-procureur près le tribunal de grande instance
Réunion avec le service pénitentiaire d’insertion et de probation du Nord
–– Mme Laurence MARCHANDIN, directrice
–– Mme Asmina AGOUNEZERA, conseillère pénitentiaire d’insertion et de probation
–– Mme Agnès TERRIEN, conseillère pénitentiaire d’insertion et de probation
Réunion avec des représentants d’associations œuvrant dans le domaine de l’insertion ou de la réinsertion des personnes sous main de justice
–– M. Dominique HAMY, chef de service du dispositif d’accueil et d’hébergement transitionnel de La bouée des jeunes
–– Mme Fatna REZGUI, directrice de l’association de prévention de Pecquencourt et environs (APPE)
–– M. Kader TITI, directeur de l’association Rencontres et loisirs
Réunion avec les représentants des forces de sécurité
–– M. Thierry COURTECUISSE, commissaire central de Douai
–– Colonel Jude VINOT, commandant du groupement de gendarmerie départementale du Nord
–– Capitaine Philippe SOLA commandant de la compagnie de Douai
Cour d’appel et tribunal de grande instance de Paris
Réunion avec les chefs de juridiction
– M. Jacques DEGRANDI, premier président de la cour d’appel
– M. François FALLETTI, procureur général près la cour d’appel
– Mme Chantal ARENS, présidente du tribunal de grande instance
– M. François MOLINS, procureur de la République près le tribunal de grande instance
Réunion sur le prononcé des peines
– M. Régis DE JORNA, président de chambre, président de la cour d’assises
– Mme Catherine DALLOZ, présidente de chambre à la cour d’appel
– Mme Anne LE DIMNA, avocate générale près la cour d’appel, cheffe de la division des affaires pénales générales
– M. Jean-Baptiste PARLOS, premier vice-président du tribunal de grande instance
– M. Laurent RAVIOT, vice-président du tribunal de grande instance
– M. Edmond BRUNAUD, vice-président du tribunal de grande instance
– Mme Julie DUVEZ, vice procureure près le tribunal de grande instance
– Mme Aurore MATHIEU, juge à la 16ème chambre du tribunal de grande instance
Réunion sur l’application des peines
– Mme Marie-Pierre MALIGNIER-PEYRON, présidente de la chambre de l’application des peines de la cour d’appel
– Mme Anne KOSTOMAROFF, avocate générale près la cour d’appel, cheffe du service de l'exécution des peines
– M. Jean-Marc COQUENTIN, procureur de la République adjoint en charge de l’exécution des peines
– Mme Marie-Hélène POINSEAUX, première vice-présidente du tribunal de grande instance en charge de l’application des peines
– M. Henri MOYEN, vice-président du tribunal de grande instance en charge du service de l'application des peines
– M. Ludovic FOSSEY, juge de l’application des peines
– Mme Jacqueline CHAMBORD, juge de l’application des peines
Réunion avec le service pénitentiaire d’insertion et de probation de Paris
– M. Patrick MADIGOU, directeur
Réunion avec des représentants d’associations œuvrant dans le domaine de l’insertion ou de la réinsertion des personnes sous main de justice
– M. Éric PLIEZ, directeur général de l’association Aurore
– Mme Valérie CAULLIEZ, cheffe de service au centre d’hébergement et de réinsertion sociale Soleillet (association Aurore)
– M. Hervé LEPORQ, chef de service au centre d’hébergement et de réinsertion sociale Etoile du matin (association Aurore)
– M. Jean CELIER, président de l’association Maisons d'accueil – l’Ilôt
– M. Christian VILMER, directeur général de l’association Maisons d'accueil – l’Ilôt
Réunion avec les représentants des forces de sécurité
– M. Guy PARENT, chef de la brigade d’exécution des décisions de justice
Cour d’appel et tribunal de grande instance de Toulouse
Réunion avec les chefs de juridiction
– M. Guy de FRANCLIEU, premier président de la cour d’appel
– Mme Monique OLLIVIER, procureure générale près la cour d’appel
– M. Henri DE LAROSIERE DE CHAMPFEU, président du tribunal de grande instance
– M. Michel VALET, procureur de la République près le tribunal de grande instance
Réunion sur le prononcé des peines
– Mme Dominique BRODARD, présidente de la chambre des appels correctionnels
– Mme Eliane RENON, présidente de la chambre des appels correctionnels
– Mme Claude GATE, substitut général près la cour d’appel
– M. Gilles NEYRAND, secrétaire général du parquet général
– M. Jean-Marc BAÏSSUS, secrétaire général de la première présidence
– Mme Anne RIVIERE, vice-présidente du service correctionnel du tribunal de grande instance
– M. Hervé BARRIE, vice-président du service correctionnel du tribunal de grande instance
– Mme Marianne DOUCHEZ-BOUCARD, secrétaire générale de la présidence du tribunal de grande instance
– Mme Claudie VIAUD, secrétaire générale du parquet du tribunal de grande instance
– Mme Dominique COQUIZARD, vice-procureur près le tribunal de grande instance
– M. Sébastien FARGES, vice-procureur près le tribunal de grande instance
– M. Raoul DESLANDES, vice procureur près le tribunal de grande instance
Réunion sur l’application des peines
– Mme Marie-Josée COUREAU-VERGNOLLE, vice-présidente du tribunal de grande instance en charge de l’application des peines, coordonatrice du service de l’application des peines
– M. Didier TREMBLEAU, vice-président du tribunal de grande instance en charge de l’application des peines
– Mme Nicole HARDY, juge de l’application des peines
– Mme Dominique COQUIZARD, vice-procureur en charge de l’exécution des peines
Réunion avec la direction interrégionale des services pénitentiaires de Toulouse et le le service pénitentiaire d’insertion et de probation de la Haute-Garonne
– Mme Guylhaine HERVY-PERREAU, directrice du département des politiques d'insertion, de probation et de prévention de la récidive à la direction interrégionale des services pénitentiaires de Toulouse
– M. Waldémar PAWLACZYK, directeur territorial des services pénitentiaires d’insertion et de probation de la Haute-Garonne et de l’Ariège
– Mme Stéphanie LIENARD, directrice pénitentiaire d’insertion et de probation
– M. Théodore ADIN, directeur pénitentiaire d’insertion et de probation
– Mme Eveline ROUQUET, conseillère pénitentiaire d’insertion et de probation
– Mme Sandrine BEC, conseillère pénitentiaire d’insertion et de probation
– M. François GUCEMAS, conseillère pénitentiaire d’insertion et de probation
– Mme Valérie PAILHE, conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation
– M. Jean-Marc JIMENEZ, conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation
Représentants d’acteurs de la formation professionnelle et d’associations œuvrant dans le domaine de l’insertion ou de la réinsertion des personnes sous main de justice
– Mme Aude AMIGUES, adjointe de direction du Centre de préparation à la vie active
– M. Xavier DESSIRIE, éducateur spécialisé du Centre de préparation à la vie active
– M. Alain FEDOU, président de l’association L’Oustal
– M. Michel RAMOND, représentant de l’ADRAR (organisme de formation et de placement extérieur de condamnés)
– Mme Sylvie MANAC’H, directrice générale de l’Union Cépiere Robert Monnier
– Mme Hélène MAYER, directrice du Pôle logement de l’Union Cépiere Robert Monnier
– Mme Céline BROS, directrice de l’association Bouger pour s’en sortir
– Mme Sylvie DENOT, présidente de l’association Bouger pour s’en sortir
– Mme Catherine ROUX, directrice de l’INSTEP Midi-Pyrénées
– M. Jean-Paul GIRBAL, référent des dispositifs de formation et d’accompagnement des personnes sous main de justice de l’INSTEP Midi-Pyrénées
Réunion avec les représentants des forces de sécurité
– M. Lucien POURAILLY, directeur départemental de la sécurité publique de la Haute-Garonne
– Colonel Frantz TAVARD, commandant du groupement de Gendarmerie de la Haute-Garonne
Cour d’appel et tribunal de grande instance de Bordeaux
Réunion avec les chefs de juridiction
– Mme Chantal BUSSIERE, première présidente de la cour d’appel
– M. André RIDE, procureur général près la cour d’appel
– M. Jean SEITHER, président du tribunal de grande instance
– M. Gérard ALDIGE, procureur de la République adjoint près le tribunal de grande instance, représentant Mme la procureure de la République
Réunion sur le prononcé des peines
– Mme Marie-Elisabeth BANCAL, première vice-présidente du tribunal de grande instance
– Mme Cécile RAMONATXO, vice-présidente du tribunal de grande instance
– M. Alain REYNAL, vice-président du tribunal de grande instance
– Mme Sylvie BARGHEON-Duval, vice-présidente du tribunal de grande instance
– Mme Françoise GAMBACHIDZE, vice-présidente du tribunal de grande instance
– Mme Agnès AUBOIN, vice-procureur en charge du secrétariat général
Réunion sur l’application des peines
– Mme Monique TAFFIN, vice-présidente du tribunal de grande instance en charge de l’application des peines
– M. Pascal FAUCHER, vice-président du tribunal de grande instance en charge de l’application des peines
– M. Ivan GUITZ, vice-président en charge de l’application des peines
– Mme Sylvie RODRIGUES, vice-procureur en charge de l’exécution des peines
Réunion avec le service pénitentiaire d’insertion et de probation de la Gironde
– M. Philippe MONSCAVOIR, directeur
– Mme Catherine JALBY, conseillère pénitentiaire d’insertion et de probation
– Mme Mahaut GUIBERT, conseillère pénitentiaire d’insertion et de probation
– M. Cédric PICHON, surveillant en charge du suivi des personnes placées sous surveillance électronique
– Mme Christine BENETREAU, adjointe administrative
Réunion avec les représentants d’associations œuvrant dans le domaine de l’insertion ou de la réinsertion des personnes sous main de justice
– Mme Armelle DENIS ROUDEAU, directrice du service de contrôle judiciaire socio--éducatif et d’enquêtes pénales du Pôle de prévention de la récidive (association ALP)
– M. Philippe SOU, président de l’association INCOTEC
Réunion avec les représentants des forces de sécurité
– M. le contrôleur général Jean-Claude BOREL-GARIN, directeur départemental de la sécurité publique de la Gironde
– M. David BOOK, commissaire divisionnaire
– M. Bernard LE HIR, commissaire divisionnaire
– M. Nicolas PEREZ, commissaire de police
– M. Laurent CHEVRIAUT, capitaine de police chef de la brigade de sureté urbaine de Bordeaux,
– Lieutenant-colonel Philippe LAGRUE, adjoint du commandant de groupement de gendarmerie départementale de la Gironde
– Chef d’escadron Vincent CORBEL
École nationale de la magistrature (ENM) et École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP)
– M. Jean-David CAVAILLE, directeur-adjoint de l’ENM
– M. Philippe POTTIER, directeur de l’ENAP
– Géraldine BERHAULT, sous-directrice des stages de l’ENM
– Pierre ROUVIERE, coordonnateur de formation sur l’application des peines à l’ENM
– Delphine BOURGOIN, coordonnatrice de formation sur l’application des peines à l’ENM
– Sarah DUPOND, coordonnatrice de formation pour le parquet à l’ENM
– Patrick AUDREN, directeur de la formation initiale de l’ENAP
– Paul MBANZOULOU, directeur de la recherche de l’ENAP
1 () Ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
2 () La responsabilité n’est alors engagée que par une faute lourde ou un déni de justice.
3 () Ministère de la Justice, « Une évaluation de l’activité des juridictions en 2004 », Infostat Justice, Bulletin d’information statistique, n° 80, mars 2005, p. 1.
4 () Rapport (n° 1428, XIVe législature) de M. Étienne Blanc au nom de la commission des Finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur le projet de loi de finances pour 2014 (n° 1395), Annexe n° 32 – crédits de la mission « Justice », octobre 2013, p. 19.
5 () Loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs.
6 () Rapport du jury de la conférence de consensus remis au Premier ministre, Pour une nouvelle politique publique de prévention de la récidive, Paris, 20 février 2013.
7 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) de MM. Dominique Raimbourg, président et rapporteur, et Sébastien Huyghe, vice-président et co-rapporteur, au nom de la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, janvier 2013.
8 () Bruno Lavielle, « La peine, demain comme aujourd’hui ? », AJ Pénal, 2013, p. 186.
9 () Commission nationale consultative des droits de l’homme, Sanctionner dans le respect des droits de l’homme, volume 2 : Les alternatives à la détention, La Documentation française, 2007, p. 9.
10 () Sur ce point, voir, notamment :
— le rapport (n° 2521, XIe législature) de M. Jacques Floch au nom de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la situation dans les prisons françaises ;
— le rapport (n° 449, session ordinaire de 1999-2000) de M. Guy-Pierre Cabanel au nom de la commission d’enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France ;
— le rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité.
Voir également infra, le 1 du B du présent I.
11 () Projet de loi (n° 300, session ordinaire de 1985-1986) portant réforme des dispositions générales du code pénal, déposé sur le bureau du Sénat le 20 février 1986.
12 () Loi du 26 mars 1891 sur l’atténuation et l’aggravation des peines, dite loi « Bérenger ».
13 () Articles 395 et suivants du code de procédure pénale.
14 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 43.
15 () En matière criminelle, il résulte de l’article 132-8 du code pénal que la récidive est constituée lorsqu’une personne qui a déjà été condamnée définitivement pour un crime ou un délit puni de dix ans d’emprisonnement commet un crime, quel que soit le temps écoulé entre ces deux infractions.
En matière correctionnelle, il résulte des articles 132-8 à 132-10 du code pénal que la récidive n’est constituée que si une personne ayant déjà été condamnée définitivement pour :
— un délit puni de dix ans d’emprisonnement, commet, dans le délai de dix ans à compter de l’expiration ou de la prescription de la précédente peine, un délit puni de la même peine ;
— un délit puni de dix ans d’emprisonnement, commet, dans le délai de cinq ans à compter de l’expiration ou de la prescription de la précédente peine, un délit puni d’une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à un an et inférieure à dix ans ;
— un délit (sans condition de niveau de peine encourue), commet, dans le délai de cinq ans à compter de l’expiration ou de la prescription de la précédente peine, soit le même délit, soit un délit qui lui est assimilé au regard des règles de la récidive (par exemple, sont des délits assimilés au regard de la récidive le vol, l’extorsion, le chantage, l’escroquerie et l’abus de confiance ; les délits d’agressions sexuelles et d’atteintes sexuelles ; les délits de violences volontaires aux personnes ainsi que tout délit commis avec la circonstance aggravante de violences).
16 () En matière criminelle, en application de l’article 132-18-1 du code pénal, la peine d’emprisonnement, de réclusion ou de détention en cas de récidive légale ne peut être inférieure à :
— cinq ans, si le crime est puni de quinze ans de réclusion ou de détention ;
— sept ans, si le crime est puni de vingt ans de réclusion ou de détention ;
— dix ans, si le crime est puni de trente ans de réclusion ou de détention ;
— quinze ans, si le crime est puni de la réclusion ou de la détention à perpétuité.
En matière correctionnelle, en application de l’article 132-19-1 du code pénal, la peine d’emprisonnement en cas de récidive légale ne peut être inférieure aux seuils suivants :
— un an, si le délit est puni de trois ans d’emprisonnement ;
— deux ans, si le délit est puni de cinq ans d’emprisonnement ;
— trois ans, si le délit est puni de sept ans d’emprisonnement ;
— quatre ans, si le délit est puni de dix ans d’emprisonnement.
17 () Décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005 sur la loi précisant le déroulement de l’audience d’homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Sur le principe d’individualisation des peines, voir infra, le commentaire de l’article 2.
18 () Sixième alinéa de l’article 132-18-1 et sixième alinéa de l’article 132-19-1 du code pénal.
19 () Délits de violences volontaires, délits commis avec la circonstance aggravante de violences, délits d’agression ou d’atteinte sexuelle et délits punis de dix ans d’emprisonnement.
20 () Septième alinéa de l’article 132-18-1 et septième alinéa de l’article 132-19-1 du code pénal.
21 () Voir le rapport (n° 1899, XIIIe législature) de M. Jean-Paul Garraud, au nom de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi, adopté par le Sénat, pénitentiaire, septembre 2009, pp. 274-275.
22 () Troisième alinéa de l’article 132-24 du code pénal.
23 () En 2012, ce délai était de moins d’un mois (0,7 mois).
24 () Sur ce point, voir infra, le commentaire de l’article 3.
25 () Commission nationale consultative des droits de l’homme, Avis sur les alternatives à la détention, adopté en assemblée plénière le 14 décembre 2006, p. 1.
26 () Commission nationale consultative des droits de l’homme, Avis sur l’élaboration des lois, adopté en assemblée plénière le 15 avril 2010, p. 3.
27 () Prévention de la récidive : sortir de l’impasse. Pour une politique pénale efficace, innovante et respectueuse des droits, document coordonné par M. Jean-Claude Bouvier et Mme Valérie Sagant, juges de l’application des peines, 11 juin 2012, p. 2.
28 () Rapport 2012 de l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales, La criminalité en France, sous la direction de MM. Alain Bauer et Christophe Soullez.
29 () Proposition n° 2 du rapport d’information (n° 505, XIIIe législature) de M. Étienne Blanc, député, au nom de la mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale concernant les personnes majeures, décembre 2007.
30 () Proposition n° 62 du rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité.
31 () Il s’agit du sursis assorti de l’obligation d’accomplir un TIG (plus couramment appelé sursis-TIG).
32 () Serge Portelli, « Les alternatives à la prison », Pouvoirs, 2010/4 n° 135, pp. 25-26.
33 () Voir infra, le commentaire de l’article 7.
34 () Sont désignées par les expressions « primo-condamnés » ou « condamnés primaires » les personnes qui n’ont pas été condamnées en état de récidive légale au sens des articles 132-8 et suivants du code pénal. En revanche, ces personnes peuvent tout à fait avoir fait l’objet de condamnations par le passé et être multi-réitérantes.
35 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, p. 20.
36 () Voir l’article 721 du code de procédure pénale.
37 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 114.
38 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, p. 20.
39 () Cour des comptes, Le service public pénitentiaire : prévenir la récidive, gérer la vie carcérale, La Documentation française, juillet 2010, p. 134.
40 () Document coordonné par M. Jean-Claude Bouvier et Mme Valérie Sagant précité, p. 20.
41 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, p. 20.
42 () Ministère de la Justice, « Le suivi socio-judiciaire : bilan de l’application de la loi du 17 juin 1998 », Infostat Justice, Bulletin d’information statistique, n° 94, mai 2007, p. 1.
43 () Ministère de la justice, « Le recours au suivi socio-judiciaire », Infostat Justice, Bulletin d’information statistique, n° 121, février 2013, p. 1.
44 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, pp. 11-12.
45 () Direction de l’administration pénitentiaire, Bureau des études et de la prospective, Statistique mensuelle de la population écrouée et détenue en France, situation au 1er janvier 2014, p. 4.
46 () La notion de « détenus en surnombre » a été développée par M. Pierre Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS et président de « DES Maintenant en Europe ». Au 1er janvier 2014, le nombre de « détenus en surnombre » est de 32 % supérieur à celui de la surpopulation apparente.
47 () Ces chiffres ont été communiqués par M. Pierre Victor Tournier à l’occasion de son audition du 20 février 2014.
48 () Direction de l’administration pénitentiaire, Bureau des études et de la prospective, précité, p. 4.
49 () Observatoire des prisons et autres lieux d’enfermement, État du surpeuplement carcéral au 1er janvier 2014 (France entière) par type d’établissement – ou de quartier, sous la direction de M. Pierre Victor Tournier.
50 () Contrôleur général des lieux de privation de liberté, Avis relatif à la mise en œuvre du régime de semi-liberté, 26 septembre 2012.
51 () Contrôleur général des lieux de privation de liberté, Recommandations du 12 novembre 2012 prises en application de la procédure d’urgence (article 9 de la loi du 30 octobre 2007) et relatives au centre pénitentiaire des Baumettes, à Marseille, p. 2.
52 () Contrôleur général des lieux de privation de liberté, Recommandations du 30 novembre 2011 faites en application du deuxième alinéa de l’article 9 de la loi du 30 octobre 2007 et relatives au centre pénitentiaire de Nouméa, p. 4.
53 () Adoptées pour la première fois en 1973, révisées en 1987, puis en 2006, les règles pénitentiaires européennes (RPE) visent à harmoniser les politiques pénitentiaires des États membres du Conseil de l’Europe et à faire adopter des pratiques et des normes communes. Les règles pénitentiaires européennes 26.1 à 26.17 sont relatives au travail en détention.
54 () Environ 15 % des personnes détenues seraient illettrées et 35 % seraient concernées par une situation d’indigence d’après les chiffres mentionnés dans l’avis de la Commission nationale consultative des droits de l’homme du 21 février 2013 sur la prévention de la récidive, pp. 4 et 8.
55 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 29.
56 () Tribunal administratif de Rouen, 27 mars 2008, n° 0602590.
57 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 31.
58 () Ibid.
59 () Ce dernier chiffre a été transmis à votre rapporteur par la direction de l’administration pénitentiaire.
60 () Cour européenne des droits de l’homme, 25 avril 2013, Canali c/ France, n° 40119/09.
61 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 124.
62 () Direction de l’administration pénitentiaire, « Les risques de récidive des sortants de prison. Une nouvelle évaluation », étude réalisée par Mme Annie Kensey et M. Abdelmalik Benaouda, Cahiers d’études pénitentiaires et criminologiques, n° 36, mai 2011, p. 2.
63 () Article 741-1 du code de procédure pénale.
64 () Article 763-7-1 du code de procédure pénale.
65 () Ministère de la Justice, « Peines planchers : application et impact de la loi du 10 août 2007 », Infostat justice, n° 118, octobre 2012, pp. 3-4.
66 () Commission nationale consultative des droits de l’homme, Avis sur la prévention de la récidive, 21 février 2013, § 3.
67 () Ministère de la Justice, Annuaire statistique de la justice, édition 2011-2012, p. 208.
68 () Cesare Beccaria, Traité des délits et des peines, Paris, 1773.
69 () Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
70 () Mission « Justice », programme n° 166 « Justice judiciaire », objectif n° 3 « Amplifier et diversifier la réponse pénale et améliorer l’exécution des décisions pénales », indicateurs 3.3 et 3.4, disponibles à l’adresse suivante : http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/farandole/2014/pap/html/DBGPGMOBJINDPGM166.htm.
71 () Rapport d’information de M. Étienne Blanc (n° 3177, XIIIe législature), déposé le 16 février 2011, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République de l’Assemblée nationale, sur les carences de l’exécution des peines et l’évaluation de l’application Cassiopée.
72 () Tribunaux de grande instance de Paris, de Bobigny, de Créteil, d’Évry, de Nanterre, de Pontoise et de Versailles.
73 () L’application Cassiopée – pour « Chaîne Applicative Supportant le Système d’Information Opérationnel Pour le Pénal et les Enfants » – est une application informatique mise en service dans les juridictions à partir de 2009, dont les objectifs étaient de faciliter le traitement des affaires pénales pour tous les intervenants judiciaires – magistrats du parquet, magistrats du siège et greffe – sur l’ensemble du territoire national et de permettre le recueil de données statistiques sur l’activité pénale des juridictions.
74 () Ministère de la Justice, « Les délais de la mise à exécution des peines d’emprisonnement ferme », Infostat Justice, n° 124, novembre 2013.
75 () Ministère de la Justice, Infostat Justice précité, p. 2.
76 () Ibid., p. 3.
77 () Ibid., p. 4.
78 () Ibid., p. 5.
79 () Le délai moyen d’exécution est calculé :
— pour les peines de TIG et de sursis-TIG prononcées à l’audience, entre le prononcé de la peine et la fin de gestion du dossier ;
— pour les mesures de TIG issues d’un aménagement de peine prononcé par le JAP, entre l’aménagement en TIG ou sursis-TIG et la fin de gestion du dossier.
80 () Rapport d’information (n° 3177, XIIIe législature) précité, p. 7.
81 () Voir infra, le commentaire de l’article 7.
82 () Ministère de la justice, « Les délais de la mise à exécution des peines d’emprisonnement ferme », Infostat Justice, Bulletin d’information statistique, n° 124, novembre 2013, p. 4.
83 () Rapport de la mission parlementaire auprès de M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la justice, confiée à M. Jean Luc Warsmann, député, sur Les peines alternatives à la détention, les modalités d’exécution des courtes peines, la préparation des détenus à la sortie de prison, 18 avril 2003, p. 58.
84 () Op. cit., p. 60
85 () Serge Portelli, « Les alternatives à la prison », Pouvoirs, n° 135, 2010, p. 15.
86 () La fonction de rétribution désigne le fait que la peine sanctionne le condamné en lui imposant une souffrance en compensation du mal causé à la société par l’infraction.
87 () Sur la redéfinition des fonctions de l’exécution de la peine, voir infra, le 1 du C du présent II.
88 () Raymond Saleilles, L’individualisation de la peine, Paris, Alcan, 1898.
89 () Décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005 sur la loi précisant le déroulement de l’audience d’homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, considérant n° 3.
90 () Sur ce principe, voir supra, le a du 1 du A du I du présent exposé général.
91 () Sur ces deux points, voir supra, le b du 1 du A du I du présent exposé général.
92 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 41.
93 () Voir supra, le 1 du C du I du présent exposé général.
94 () Voir supra, le b du 1 du A du I du présent exposé général.
95 () Sur les raisons de cette situation, voir supra, le 2 du B du I du présent exposé général.
96 () Pierre Victor Tournier, Réformes pénales : deux ou trois choses que j’attends d’elles, document de l’association DES Maintenant en Europe, 2006, publié dans la revue Arpenter le champ pénal, n° 253-254, supplément n° 1, décembre 2011.
97 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 97.
98 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, pp. 13-14.
99 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 78.
100 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 73.
101 () Voir infra, les commentaires des articles 8 et 9 du projet de loi.
102 () Voir infra, le commentaire de l’article 14 du présent projet de loi.
103 () Prévue au 19° de l’article 132-45 du code de procédure pénale.
104 () En application du 11° de l’article 15-1 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante.
105 () Une retenue judiciaire sera désormais possible en cas de violation des interdictions, fixées par le juge d’instruction ou le juge des libertés et de la détention, de sortir des limites territoriales déterminées par le juge, de s’absenter de son domicile ou de la résidence fixée par le magistrat, de se rendre en certains lieux déterminés par le juge, de conduire certains véhicules, sauf pour l’exercice d’une activité professionnelle, ou bien encore de détenir ou de porter une arme.
106 () Bruno Lavielle, « La peine, demain comme aujourd’hui ? », AJ Pénal, 2013, p. 186.
107 () Sur ce point, voir supra, le 2 du B du I du présent exposé général.
108 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 85.
109 () Op. cit., p. 113.
110 () Sarah Dindo, Sursis avec mise à l’épreuve, une analyse des pratiques de probation en France, Direction de l’administration pénitentiaire, Collection travaux et documents, mai 2011, p. 73.
111 () Sur ce point, voir supra, le B du II du présent exposé général.
112 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 72.
113 () Martine Herzog-Evans, Moderniser la probation française. Un défi à relever !, Paris, L’Harmattan, 2013, pp. 24-25.
114 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, p. 13.
115 () Stéphane Jacquot, « Et si la justice réparatrice devenait la nouvelle réponse pour limiter une récidive ? », Cahiers de la sécurité, n° 20, juin 2012.
116 () Directive 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité et remplaçant la décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil.
117 () Conseil de l’Europe, Commentaire (règle 97) relatif à la recommandation sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation, adopté le 20 janvier 2010.
118 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, p. 13.
119 () Sarah Dindo, op. cit., p. 67.
120 () Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), La santé des personnes entrées en prison en 2003-2005, 2003 ; Institut national de veille sanitaire, La santé des personnes détenues en France et à l’étranger : une revue de littérature, 2013.
121 () CEMKA-EVAL, Étude épidémiologique sur la santé mentale des personnes détenues, 2006.
122 () Institut national de veille sanitaire et direction générale de la santé, Enquête PREVACAR sur la prévalence du VIH, du VHC et des traitements de substitution aux opiacés, 2010.
123 () Cour des comptes, Rapport public annuel 2014, tome I. – Les observations, « La santé des personnes détenues : des progrès encore indispensables », février 2014, p. 269.
124 () Op. cit., p. 270.
125 () Ibid., p. 278.
126 () Ibid.
127 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 30.
128 () Sauf dans le cas de l’accidentologie routière.
129 () Rapport d’information de M. Étienne Blanc (n° 1811, XIIIe législature), déposé le 8 juillet 2009, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République de l’Assemblée nationale, sur la prise en charge sanitaire, psychologique et psychiatrique des personnes majeures placées sous main de justice, p. 95.
130 () Ibid.
131 () Voir infra, le 1 du B du présent IV.
132 () Il s’agit du conseil de la métropole du Grand Paris.
133 () En application de l’article 7 du présent projet de loi tel qu’il a été adopté par la Commission, il s’agira des peines d’emprisonnement ferme inférieures ou égales à un an.
134 () Proposition de loi (n° 232, session ordinaire 2013-2014) relative à la création d’un dispositif de suspension de détention provisoire pour motif d’ordre médical, déposée par Mme Hélène Lipietz et plusieurs de ses collègues sur le Bureau du Sénat le 16 décembre 2013.
135 () Voir, notamment, Frédéric Desportes et Francis Le Gunehec, Droit pénal général, Economica, 16e édition, 2009, § 63 et suivants ; Jacques Leroy, Droit pénal général, LGDJ, 2012, p. 23.
136 () Marc Ancel, La Défense sociale nouvelle, un mouvement de politique criminelle humaniste, Cujas, 1954.
137 () Décision n° 93-334 DC du 20 janvier 1994 sur la loi instituant une peine incompressible et relative au nouveau code pénal et à certaines dispositions de procédure pénale, considérant n° 12.
138 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 71.
139 () Voir Yvonne Bongert, Histoire du droit pénal. Cours de doctorat, Éditions Panthéon Assas, 2012, pp. 69-72.
140 () Voir infra, le commentaire de l’article 11.
141 () Par exemple, les dispositions régissant le cumul des peines prévues aux articles 131-9 et 131-11, ou encore les règles applicables en matière de confiscation prévues à l’article 131-21.
142 () Voir infra, le commentaire de l’article 3.
143 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 69.
144 () Voir infra, le commentaire de l’article 11
145 () Sur la complexité et le caractère artificiel de la notion de récidive légale, voir supra, le b) du 1 du A du I de l’exposé général, et infra, le commentaire de l’article 3.
146 () Raymond Saleilles, L’individualisation de la peine, Paris, Alcan, 1898.
147 () Voir Marc Ancel, op. cit.
148 () Décision n° 80-127 DC du 20 janvier 1981 sur la loi renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes, considérant n° 16.
149 () Décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 sur la loi relative à la Nouvelle-Calédonie, considérant n° 41.
150 () Décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004 sur la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, considérant n° 107.
151 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 70.
152 () Décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005 sur la loi précisant le déroulement de l’audience d’homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, considérant n° 3.
153 () Décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007 sur la loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, considérants nos 12 à 19.
154 () Rappelons que la décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999 sur la loi relative à la Nouvelle-Calédonie avait déjà censuré une peine automatiquement encourue, mais sans mentionner explicitement le principe d’individualisation des peines, en se fondant sur le principe de nécessité des peines.
155 () Décision n° 2010-6/7 QPC du 11 juin 2010, considérant n° 6.
156 () Décision n° 2010-40 du 29 septembre 2010, considérant n° 5, et décision n° 2010-41 du 29 septembre 2010, considérant n° 5.
157 () Décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011 sur la loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, considérant nos 22 à 24.
158 () Op. cit., considérant nos 26 et 27.
159 () Voir infra, le commentaire de l’article 3.
160 () Projet de loi (n° 300, session ordinaire de 1985-1986) portant réforme des dispositions générales du code pénal, déposé sur le bureau du Sénat le 20 février 1986.
161 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) de MM. Dominique Raimbourg, président et rapporteur, et Sébastien Huyghe, vice-président et co-rapporteur, au nom de la mission d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale, janvier 2013, p. 16.
162 () La France comptait 61,385 millions d’habitants au 1er janvier 2002 et 65,252 millions d’habitants au 1er janvier 2012 (source : Institut national de la statistique et des études économiques).
163 () Source : chiffres clés de la Justice, éditions 2003 et 2013.
164 () Voir infra, le commentaire de l’article 5.
165 () Rapport (n° 1899, XIIIe législature) de M. Jean-Paul Garraud, au nom de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi, adopté par le Sénat, pénitentiaire, septembre 2009, pp. 274-275.
166 () En matière correctionnelle, il résulte des articles 132-8 à 132-10 du code pénal que la récidive n’est constituée que si une personne ayant déjà été condamnée définitivement pour :
— un délit puni de dix ans d’emprisonnement, commet, dans le délai de dix ans à compter de l’expiration ou de la prescription de la précédente peine, un délit puni de la même peine ;
— un délit puni de dix ans d’emprisonnement, commet, dans le délai de cinq ans à compter de l’expiration ou de la prescription de la précédente peine, un délit puni d’une peine d’emprisonnement d’une durée supérieure à un an et inférieure à dix ans ;
— un délit (sans condition de niveau de peine encourue), commet, dans le délai de cinq ans à compter de l’expiration ou de la prescription de la précédente peine, soit le même délit, soit un délit qui lui est assimilé au regard des règles de la récidive (par exemple, sont des délits assimilés au regard de la récidive le vol, l’extorsion, le chantage, l’escroquerie et l’abus de confiance ; les délits d’agressions sexuelles et d’atteintes sexuelles ; les délits de violences volontaires aux personnes ainsi que tout délit commis avec la circonstance aggravante de violences).
Sur les règles applicables en matière de récidive, voir infra, le commentaire de l’article 5.
167 () Données communiquées par le ministère de la Justice.
168 () Rapport (n° 505, XIIIe législature) de M. Étienne Blanc au nom de la mission d’information de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur l’exécution des décisions de justice pénale pour les personnes majeures, pp. 32-37.
169 () Actuellement, les seuils d’aménagement de peine sont fixés à deux ans pour les non-récidivistes et à un an pour les récidivistes. L’article 7 du projet de loi modifie ces seuils de peine. Dans le texte initial du projet de loi, ces seuils étaient abaissés à un an pour les non-récidivistes et six mois pour les récidivistes. La Commission a supprimé la distinction entre les récidivistes et les non-récidivistes et fixé le seuil d’aménagement de peine à un an pour l’ensemble des condamnés. Voir infra, le commentaire de cet article.
170 () Ces trois dimensions – matérielle, familiale et sociale – de la situation de la personne sont d’ores et déjà expressément mentionnées aux articles 41 et 81 du code de procédure pénale, relatifs aux enquêtes de personnalité et de situation susceptibles d’être ordonnées par le ministère public ou par le juge d’instruction.
171 () Voir supra, les commentaires des articles 1er et 2 et le commentaire du présent article.
172 () Voir infra, le commentaire de l’article 5.
173 () Décret n° 2004-1364 du 13 décembre 2004 modifiant le code de procédure pénale (troisième partie : Décrets) et relatif à l’application des peines.
174 () Rapport (n° 505, XIIIe législature) de M. Étienne Blanc au nom de la mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale, p. 38.
175 () Rapport (n° 3515, XIIIe législature) de M. Michel Zumkeller au nom de la mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale pour la justice des mineurs, p. 38.
176 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, proposition n° 25, p. 86. La proposition formulée par la mission d’information ne concernait que la procédure de comparution immédiate, « grande pourvoyeuse d’incarcérations », mais l’article 4 a retenu un champ d’application plus large, pour des raisons exposées infra.
177 () Bruno Lavielle, « La peine, demain comme aujourd’hui ? », AJ Pénal, 2013, p. 186.
178 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 41.
179 () Op. cit., p. 43.
180 () Rapport du jury de la conférence de consensus remis au Premier ministre le 20 février 2013, « Pour une nouvelle politique publique de prévention de la récidive », p. 34.
181 () Bruno Lavielle, op. cit.
182 () Conditions prévues à l’article 132-59 du code pénal.
183 () Article 132-65 du code pénal.
184 () Article 132-69 du code pénal.
185 () Ces conditions sont que le reclassement du coupable soit en voie d’être acquis, que le dommage causé soit en voie d’être réparé et que le trouble résultant de l’infraction soit sur le point de cesser.
186 () Rapport (n° 3532, XIIIe législature) de M. Sébastien Huyghe au nom de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi, adopté par le Sénat, sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs, p. 268.
187 () Sous-section 6 de la section II du chapitre II du titre III du livre Ier du code pénal.
188 () Le premier alinéa de l’article 132-58 prévoit que les dispositions sur la dispense et l’ajournement de peine sont applicables en matière correctionnelle et contraventionnelle, à l’exception de celles sur l’ajournement avec mise à l’épreuve qui ne sont applicables qu’en matière correctionnelle.
189 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 71.
190 () 2° de l’article 143-1 du code de procédure pénale.
191 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 102.
192 () Septième alinéa de l’article 41 et septième alinéa de l’article 81 du code de procédure pénale.
193 () Voir, notamment, l’avis (n° 1435, XIVe législature, tome VIII) de M. Jean-Yves Le Bouillonnec au nom de la commission des Lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances pour 2014, crédits de la justice administrative et de la justice judiciaire, octobre 2013.
194 () Sous-section 6 de la section II du chapitre II du titre III du livré Ier du code pénal.
Sur les différentes possibilités d’ajournement existantes et sur le nouveau cas d’ajournement aux fins d’investigation sur la personnalité et la situation matérielle, familiale et sociale du condamné créé par le projet de loi, voir supra, le commentaire de l’article 4.
195 () Ces progrès sont, toutefois, difficiles à quantifier, ni le ministère de la Justice, ni le ministère des Finances ne disposant de données fiables sur le paiement volontaire des amendes pénales.
196 () Rapport de M. Guy Geoffroy (n° 65, XIIIe législature) sur le projet de loi, adopté par le Sénat, renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, juillet 2007, p. 7.
197 () Décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007 sur la loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, considérants nos 12 à 19.
198 () Décision n° 2007-554 DC du 9 août 2007 sur la loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, considérants nos 21 à 28.
199 () Journal officiel Débats Sénat, séance du 9 septembre 2010, p. 6507.
200 () Décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011 sur la loi d’orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure, considérant nos 22 à 24.
201 () Op. cit., considérant nos 26 et 27.
202 () Rapport (n° 65, XIIIe législature) précité, p. 29.
203 () Pierre Victor Tournier, Des délits… et des peines planchers, un projet de loi déflationniste en matière carcérale ?, Centre d’histoire sociale du XXe siècle, Groupe d’étude de la récidive en Europe, Université Paris I, 2007.
204 () Rapport (n° 65, XIIIe législature) précité, p. 29.
205 () Martine Herzog-Evans, « Révolutionner la pratique judiciaire. S’inspirer de l’inventivité américaine », Recueil Dalloz, 2011, p. 3016.
206 () Ministère de la Justice, « Peines planchers : application et impact de la loi du 10 août 2007 », Infostat justice, n° 118, octobre 2012, p. 3.
207 () Op. cit., p. 1.
208 () Voir le rapport (n° 2521, XIe législature) de M. Jacques Floch au nom de la commission d’enquête de l’Assemblée nationale sur la situation dans les prisons françaises, et le rapport (n° 449, session ordinaire de 1999-2000) de M. Guy-Pierre Cabanel au nom de la commission d’enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France.
209 () Sur les effets de la révocation automatique du sursis simple, que l’article 6 du projet de loi supprime, voir infra, le commentaire de cet article.
210 () Ministère de la Justice, « Peines planchers : application et impact de la loi du 10 août 2007 », Infostat justice, n° 118, octobre 2012, p. 4.
211 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 80.
212 () Commission nationale consultative des droits de l’homme, avis sur la prévention de la récidive, 21 février 2013, § 3.
213 () Ministère de la Justice, Annuaire statistique de la justice, édition 2011-2012, p. 208.
214 () Voir supra, le commentaire de l’article 3.
215 () Sur ce point, voir également supra, le commentaire de l’article 3.
216 () Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales, rapport annuel pour 2013, Dossier I, La victimation, § 5.
217 () Circonstances aggravantes prévues aux 1°, 8° et 13° de l’article 222-13 du code pénal.
218 () Michaël Haravon, « Tolérance zéro : où en est le tout-carcéral en Angleterre et aux États-Unis ? », Recueil Dalloz, 2013, p. 2235.
219 () Voir supra, le commentaire de l’article 3.
220 () Du nom de René Bérenger, député de 1871 à 1876 et sénateur de 1876 à 1915, qui fut l’auteur et le rapporteur au Sénat de la proposition de loi dont est issue la loi du 26 mars 1891.
221 () Jacques Leroy, Droit pénal général, LGDJ, 2012, p. 442.
222 () Ministère de la Justice, Annuaire statistique de la justice, édition 2011-2012, p. 151.
223 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, pp. 77-78.
224 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 71.
225 () Délai s’écoulant entre le moment où la condamnation devient définitive et le moment où elle est effectivement inscrite au casier judiciaire de la personne condamnée.
226 () Sur les délais d’enregistrement des décisions au casier judiciaire national, voir supra, le commentaire de l’article 3.
227 () Au sens strict, les termes « condamné primaire » et primo-condamné ne signifient pas que la personne a été condamnée pour la première fois mais simplement qu’elle n’était pas, au moment de la condamnation, en état de récidive légale au sens des articles 132-8 et suivants du code pénal.
228 () Voir infra, le 3 du commentaire du présent article.
229 () Article 132-25, alinéa 1er, du code pénal dans sa rédaction issue de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.
230 () Les dispositions de l’article 723-15 du code de procédure pénale s’appliquaient aussi en cas de cumul de condamnations concernant la même personne si le total des peines prononcées ou restant à subir était inférieur ou égal à un an.
231 () Dans certains cas, le JAP peut, au regard notamment du quantum de la peine prononcée, de la nature des faits et des antécédents du condamné, décider que celui-ci sera convoqué devant le SPIP puis devant le JAP (article D. 147-9 du code de procédure pénale).
232 () Direction de l’administration pénitentiaire, bureau des études et de la prospective, Statistique mensuelle de la population écrouée et détenue en France, situation au 1er janvier 2014, p. 4.
233 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 108.
234 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature), précité, p. 108.
235 () Direction de l’administration pénitentiaire, Bureau des études et de la prospective, Statistique mensuelle de la population écrouée et détenue en France, situation au 1er janvier 2014, p. 4.
236 () Ces chiffres sont sans doute quelque peu sous-estimés : en effet, le nombre d’aménagements de peine prononcés ab initio ne peut pas, en l’état, faire l’objet d’une extraction statistique informatisée. Depuis janvier 2013, cette donnée est recensée dans les juridictions et transmise trimestriellement à l’administration centrale. Le taux de répondant est élevé pour les trois premiers trimestres de l’année 2013 (autour de 90 %) mais il est en recul pour le dernier trimestre (70 %).
237 () Rapport d’information (n° 1899, XIIIe législature) précité, p. 280.
238 () Rapport d’information (n° 629, session extraordinaire de 2011-2012) de M. Jean-René Lecerf et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, fait au nom de la commission des Lois et de la commission pour le contrôle de l’application des lois sur l’application de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009, juillet 2012, p. 56.
239 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 36.
240 () Martine Herzog-Evans, Moderniser la probation française. Un défi à relever !, Paris, L’Harmattan, 2013, p. 27.
241 () Voir infra, le commentaire de l’article 7 ter (nouveau).
242 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 104.
243 () Ibid., p. 106.
244 () Id.
245 () L’octroi d’une réduction supplémentaire de la peine ne revêt aucun caractère automatique puisqu’il s’agit d’une faculté laissée au juge de l’application des peines par le premier alinéa de l’article 721-1 du code de procédure pénale.
246 () En application du premier alinéa de l’article 723-7 du code de procédure pénale, « le juge de l’application des peines peut prévoir que la peine s’exécutera sous le régime du placement sous surveillance électronique défini par l’article 132-26-1 du code pénal soit en cas de condamnation à une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas deux ans, soit lorsqu’il reste à subir par le condamné une ou plusieurs peines privatives de liberté dont la durée totale n’excède pas deux ans. Les durées de deux ans prévues par le présent alinéa sont réduites à un an si le condamné est en état de récidive légale. »
247 () Voir le rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité.
248 () Prévention de la récidive, sortir de l’impasse. Pour une politique pénale efficace, innovante et respectueuse des droits, document coordonné par M. Jean-Claude Bouvier et Mme Valérie Sagant, juges de l’application des peines, juin 2012, p. 20.
249 () Voir infra, le commentaire de l’article 16.
250 () Sur l’impact positif de la libération conditionnelle sur l’insertion ou la réinsertion des personnes condamnées, voir infra, le commentaire de l’article 16.
251 () Voir infra, le commentaire de l’article 16.
252 () Voir infra, le commentaire de l’article 17.
253 () Voir supra, le commentaire de l’article 7 sur les seuils d’aménagements de peine.
254 () Voir infra, le commentaire de l’article 9.
255 () Recommandation CM/Rec(2010)1 du comité des ministres du Conseil de l’Europe, adoptée le 20 janvier 2010, sur les règles du Conseil de l’Europe relatives à la probation.
256 () Martine Herzog-Evans, Moderniser la probation française. Un défi à relever !, L’Harmattan, 2013, p. 23.
257 () Sarah Dindo, Sursis avec mise à l’épreuve, une analyse des pratiques de probation en France, Direction de l’administration pénitentiaire, Collection travaux et documents, mai 2011, p. 23.
258 () Martine Herzog-Evans, op. cit., pp. 105-106.
259 () Hormis le TIG, qui est toutefois une peine alternative à l’emprisonnement.
260 () Articles 132-40 à 132-53 du code pénal pour le SME et articles 132-54 à 132-57 pour le sursis-TIG.
261 () Articles 729 à 733 du code de procédure pénale.
262 () Articles 131-36-1 à 131-36-8 du code pénal.
263 () Pierre Victor Tournier, Réformes pénales : deux ou trois choses que j’attends d’elles, document de l’association DES Maintenant en Europe, 2006, publié dans la revue Arpenter le champ pénal, n° 253-254, supplément n° 1, décembre 2011.
264 () Ibid.
265 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 97.
266 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, pp. 13-14.
267 () Commission nationale consultative des droits de l’homme, avis sur la prévention de la récidive adopté le 21 février 2013, § 19.
268 () Jean-Pierre Dintilhac, « Contrainte pénale communautaire », AJ Pénal, 2013, p. 132.
269 () Circonstances aggravantes prévues par les 1° et 7° de l’article 311-4 du code pénal.
270 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, pp. 97-98.
271 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 81.
272 () Loi n° 83-466 du 10 juin 1983 portant abrogation ou révision de certaines dispositions de la loi n° 81-82 du 2 février 1981 et complétant certaines dispositions du code pénal et du code de procédure pénale
273 () Voir les articles 131-5-1, 131-8 et 131-8-1 du code pénal.
274 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 84.
275 () Articles 131-36-1 à 131-36-8 du code pénal.
276 () 3° de l’article L. 3711-1 du code de la santé publique.
277 () Sur ce point, voir supra, le 3 du B du III de l’exposé général, ainsi que le a du 1 du commentaire du présent article.
278 () Voir infra, le d du présent 2, et le commentaire de l’article 9.
279 () Voir infra, le texte de l’article 132-45 du code pénal dans l’annexe au tableau comparatif.
280 () Voir supra, le commentaire de l’article 6 bis.
281 () Voir infra, le commentaire de l’article 9.
282 () Voir supra, le c du 2 du présent commentaire.
283 () Le 1° de l’article 9 modifie l’article 474 du code de procédure pénale pour prévoir que la personne condamnée à une contrainte pénale devra se voir remettre, lorsqu’elle est présente à l’issue de l’audience, une convocation à comparaître devant le SPIP dans un délai maximal de trente jours. Sur ce point, voir infra, le 1 du commentaire de l’article 9.
284 () Voir infra, le 2 du commentaire de l’article 9.
285 () Sarah Dindo, op. cit., p. 13.
286 () En criminologie, dans la théorie dite « RNR » (« Risks, needs, responsivity » - « Risques, besoins, réceptivité »), les besoins criminogènes sont les « failles psycho-sociales » qui conduisent une personne à commettre un acte délinquant, qu’il convient d’identifier avec précision afin de pouvoir travailler à leur résolution. Sur ce point, voir Martine Herzog-Evans, op. cit., p. 33.
287 () Martine Herzog-Evans, op. cit., p. 65.
288 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, pp. 34-35.
289 () Pour une présentation détaillée des difficultés que soulevait le DAVC, voir infra, le commentaire de l’article 14.
290 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 72. Sur l’évolution des méthodes des SPIP et le développement de nouveaux outils d’évaluation, voir également infra, le commentaire de l’article 14.
291 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, p. 13.
292 () Pierre-Victor Tournier, « La contrainte pénale communautaire. Créer une sanction non carcérale qui ne sera pas un sursis à exécution d’une sanction carcérale », AJ Pénal, 2013 p. 127.
293 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 17
294 () Op. cit., p. 86
295 () Voir supra, le commentaire de l’article 8.
296 () Sur ce point, voir supra, le d du 2 du commentaire de l’article 8.
297 () Pour une présentation détaillée de chacune des mesures pouvant être ordonnées dans le cadre de la contrainte pénale, voir supra, le b du 2 du commentaire de l’article 8.
298 () Voir supra, le b du 2 du commentaire de l’article 8.
299 () Sur ces articles, voir infra, le 4 du commentaire du présent article.
300 () Voir infra, le commentaire de l’article 16.
301 () Le second alinéa de l’article 132-43 du code pénal prévoit que les mesures et obligations particulières auxquelles est soumis le condamné à une peine de SME « cessent de s’appliquer et le délai d’épreuve est suspendu pendant le temps où le condamné est incarcéré ».
302 () Voir le rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 97, et le rapport du jury de la conférence de consensus précité, pp. 13-14.
303 () Voir supra, le e du 2 du commentaire de l’article 8.
304 () Sur ce point, voir supra, le commentaire de l’article 7.
305 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 89.
306 () Voir les articles 434-38 à 434-43 du code pénal.
307 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, pp. 13-14.
308 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 87.
309 () Voir le rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 97.
310 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 88.
311 () Ibid.
312 () Décision n° 2002-461 DC du 29 août 2002 sur la loi d’orientation et de programmation pour la justice, considérant n° 26.
313 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 78.
314 () Loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.
315 () Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
316 () Mission « Justice », programme n° 166 « Justice judiciaire », objectif n° 3 « Amplifier et diversifier la réponse pénale et améliorer l’exécution des décisions pénales », indicateurs 3.3 et 3.4, disponibles à l’adresse suivante : http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/farandole/2014/pap/html/DBGPGMOBJINDPGM166.htm.
317 () Circulaire du 19 septembre 2012 de politique pénale de Mme la garde des Sceaux.
318 () Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.
319 () Circulaire de la direction des affaires criminelles et des grâces du 1er décembre 2009 relative à la première présentation des dispositions de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 modifiant le code pénal et le codes de procédure pénale.
320 () Voir supra, le commentaire de l’article 1er sur les fonctions de la peine.
321 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 73.
322 () Rapport de M. Jean-Luc Warsmann (n° 1236, XIIe législature), déposé le 19 novembre 2003, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République de l’Assemblée nationale, sur le projet de loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.
323 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 52.
324 () À savoir les crimes de meurtre ou assassinat d’un mineur précédé ou accompagné d’un viol, de tortures ou d’actes de barbarie, les agressions ou atteintes sexuelles, le proxénétisme à l’égard d’un mineur et le recours à la prostitution d’un mineur.
325 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, p. 13.
326 () Directive 2012/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 établissant des normes minimales concernant les droits, le soutien et la protection des victimes de la criminalité et remplaçant la décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil.
327 () Voir supra, le commentaire de l’article 1er.
328 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 74.
329 () Ces finalités figureront désormais dans un nouvel article 130-1 du code pénal (voir supra, le commentaire de l’article 1er).
330 () Ces finalités figureront désormais dans l’article 707 du code de procédure pénale, tel que modifié par le présent article.
331 () Voir supra, le commentaire de l’article 1er sur les fonctions de la peine.
332 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 71.
333 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 72.
334 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, p. 34.
335 () Deuxième phrase du troisième alinéa de l’article 707 du code de procédure pénale : « L’individualisation des peines doit, chaque fois que cela est possible, permettre le retour progressif du condamné à la liberté et éviter une remise en liberté sans aucune forme de suivi judiciaire. »
336 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 66.
337 () Voir infra, le commentaire de l’article 16.
338 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, p. 26.
339 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 74.
340 () Rapport (n° 1899, XIIIe législature) précité, p. 91.
341 () Julien Morel d’Arleux, « L’externalisation et les partenariats publics du service public pénitentiaire en France : quel bilan ? », in L’administration pénitentiaire face aux principes de la nouvelle gestion publique, Presses universitaires de Grenoble, 2011, p. 103.
342 () Ce guide méthodologique est disponible à l’adresse suivante : http://www.justice.gouv.fr/prison-et-reinsertion-10036/la-vie-en-detention-10039/la-sante-10026.html
343 () Rapport d’information (n° 629, session extraordinaire 2011-2012) précité.
344 () Article 8 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 : « Les conditions dans lesquelles les représentants des collectivités territoriales et les représentants des associations et autres personnes publiques ou privées peuvent participer aux instances chargées de l’évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires ainsi que du suivi des politiques pénitentiaires sont fixées par décret. »
Le décret n° 2010-1635 du 23 décembre 2010 a cherché à donner une plus grande visibilité à la participation des collectivités territoriales en les citant au premier rang des institutions associées au « conseil d’évaluation » appelé à se substituer, auprès de chaque établissement, à la commission de surveillance. Il élargit la composition de cette instance à la région alors que les collectivités locales n’étaient jusqu’alors représentées qu’à l’échelle du département et de la commune. Le conseil d’évaluation comprend ainsi le président du conseil général, le président du conseil régional ainsi que les maires des communes sur le territoire desquelles est situé l’établissement.
345 () Article 9 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 : « L’État peut, à titre expérimental pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier suivant la publication de la présente loi, confier par convention aux régions ou à la collectivité territoriale de Corse, sur leur demande, l’organisation et le financement des actions de formation professionnelle continue des personnes détenues dans un établissement pénitentiaire situé sur leur territoire. Six mois avant le terme de la période prévue au premier alinéa, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport sur la mise en œuvre de cette expérimentation. »
À ce jour, seules les régions Pays de la Loire et Aquitaine se sont engagées dans l’expérimentation.
346 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, fiche n° 15, « L’accompagnement social des condamnés et des sortants de prisons », p. 267.
347 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, p. 28.
348 () Ibid.
349 () Ibid.
350 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 120.
351 () L’article 11 du présent projet de loi a abrogé l’article 1er de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire et a fait de l’actuel article 2 de cette même loi son nouvel article 1er.
352 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 48.
353 () Rapport d’information de M. Étienne Blanc (n° 4421, XIIIe législature), déposé le 29 février 2012, au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République de l’Assemblée nationale, sur le suivi des auteurs d’infractions à caractère sexuel.
354 () Ordonnance n° 58-1296 du 23 décembre 1958 modifiant et complétant le code de procédure pénale.
355 () Décret n° 86-461 du 14 mars 1986 modifiant le code de procédure pénale et décret n° 86-462 du 14 mars 1986 modifiant certaines dispositions du code de procédure pénale.
356 () Décret n° 99-276 du 13 avril 1999 modifiant le code de procédure pénale et portant création des services pénitentiaires d’insertion et de probation
357 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 49.
358 () Décret n° 2011-1876 du 14 décembre 2011 relatif aux attributions respectives du juge de l’application des peines, des autres magistrats mandants et du service pénitentiaire d’insertion et de probation et à leurs relations.
359 () Circulaire du 16 décembre 2011 relative aux attributions respectives du juge de l’application des peines, des autres magistrats mandants et du service pénitentiaire d’insertion et de probation et à leurs relations.
360 () Conseil d’État, 13 février 2013, 6e et 1ère sous-sections réunies, n° 356852.
361 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, p. 32.
362 () En cas de difficulté dans l’application des orientations générales ou des instructions particulières données par l’autorité judiciaire ; en cas de modification de la situation du condamné susceptible d’avoir des implications sur le respect de ses obligations et interdictions ; en cas de changement significatif des modalités de la prise en charge du condamné ; en cas d’incident dans le suivi de la mesure et ce, dans les plus brefs délais, en cas de demande du magistrat mandant.
363 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, p. 32.
364 () Voir supra, les commentaires des articles 8 et 9.
365 () Le compte-rendu de la commission élargie, qui s’est réunie le jeudi 24 octobre 2013 pour examiner les crédits de la mission « Justice » de la loi de finances initiale pour 2014, est disponible à l’adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/14/budget/plf2014/commissions_elargies/cr/C006.asp
366 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, p. 35.
367 () Il s’agit en l’espèce de la règle n° 66.
368 () Ibid.
369 () Circulaire JUSK1140051C du 8 novembre 2011 relative au diagnostic à visée criminologique (DAVC).
370 () Les DAVC renseignés en milieu fermé sont peu nombreux et non significatifs, 62 % d’entre eux ayant été réalisés par l’antenne du SPIP de Fleury-Mérogis.
371 () Meurtre de Mme Laetitia Perrais par M. Tony Meillon, le 18 janvier 2011, à Pornic (Loire-Atlantique).
372 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, p. 35.
373 () Ibid.
374 () La méthode clinique repose sur des entretiens avec la personne et son observation dans le cadre d’expertises psychiatriques.
375 () La méthode actuarielle d’évaluation repose sur des tables actuarielles mettant en évidence les différents facteurs de récidive à partir d’études statistiques comparant des groupes de criminels récidivistes et de criminels d’occasion.
376 () Conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation, directeurs pénitentiaires d’insertion et de probation, assistants sociaux, psychologues.
377 () Démarche méthodologique consistant à transposer des connaissances théoriques dans le milieu naturel étudié et à en dégager des enseignements susceptibles de généralisation pour aboutir à la production d’un savoir théorique ou s’attacher à résoudre des conflits internes à ce milieu.
378 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 75.
379 () Ibid.
380 () En application des 1°, 2°, 3°, 8°, 9°, 12° et 14° de l’article 138 du code de procédure pénale.
381 () En application des 1°, 2°, 3°, 6°, 11°, 12°, 13° et 14° de l’article 131-6 du code de procédure pénale.
382 () En application des 8°, 9° et 13° de l’article 132-45 du code pénal.
383 () En application du 5° de l’article 132-44 et des 7° à 14 ° de l’article 132-45 du code pénal.
384 () En application des 2°, 3° et 4° de l’article 15-1 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante.
385 () En application des articles L. 332-11 à L. 332-15 du code du sport.
386 () En application de l’article 731 du code de procédure pénale.
387 () En application de l’article 706-163 du code de procédure pénale.
388 () Loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants.
389 () Les pouvoirs conférés au procureur de la République en cas de garde à vue étant, s’agissant de cette mesure de rétention, transférés au juge d’instruction.
390 () Loi n° 2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale.
391 () Le premier alinéa de l’article 712-16-3 du code de procédure pénale dispose que « les services de police et les unités de gendarmerie peuvent, d’office ou sur instruction du juge de l’application des peines ou du magistrat du siège qui le remplace ou, en cas d’urgence, du procureur de la République, appréhender toute personne placée sous le contrôle du juge de l’application des peines et à l’encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu’elle a manqué aux obligations qui lui incombent et spécialement à son interdiction d’entrer en relation avec certaines personnes, dont la victime, ou de paraître en un lieu, une catégorie de lieux ou une zone spécialement désignés. La personne peut alors, sur décision d’un officier de police judiciaire, être retenue vingt-quatre heures au plus dans un local de police ou de gendarmerie afin que soit vérifiée sa situation et qu’elle soit entendue sur la violation de ses obligations ».
392 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 124.
393 () Ibid.
394 () Voir proposition n° 73 du rapport d’information n° 652 précité : prévoir l’inscription au fichier des personnes recherchées (FPR) des obligations et interdictions pesant sur les personnes suivies en milieu ouvert pour lesquelles le risque de non-respect des décisions du juge aurait été considéré comme le plus élevé.
395 () Voir proposition n° 74 du rapport d’information n° 652 précité : autoriser les forces de police et de gendarmerie nationales à procéder, en cas de violation des obligations et interdictions, à l’interpellation et au défèrement des personnes devant le procureur de la République.
396 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 125.
397 () Visée au 17° de l’article 138 du code de procédure pénale.
398 () En application du 5° de l’article 132-44 et des 7° à 14 ° de l’article 132-45 du code pénal.
399 () Prévue au 19° de l’article 132-45 du code de procédure pénale.
400 () En l’état actuel, cette interdiction peut être prononcée par le tribunal pour enfants pour une durée de trois mois maximum, renouvelable une fois.
401 () Voir supra : obligation de s’abstenir de recevoir ou de rencontrer certaines personnes spécialement désignées par le juge d’instruction ou le juge des libertés et de la détention, ainsi que d’entrer en relation avec elles, de quelque façon que ce soit ; obligation faite à l’auteur de violences commises à l’encontre de ses enfants, de son conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou les enfants de celui-ci, de s’abstenir de résider au domicile conjugal et de paraître aux abords de celui-ci.
402 () Interdiction prévue au 1° de l’article 138 du code de procédure pénale.
403 () Interdiction prévue au 2° de ce même article.
404 () Interdiction prévue au 3° de ce même article.
405 () Interdiction prévue au 8° de ce même article.
406 () Interdiction prévue au 14° de ce même article.
407 () En l’espèce, le juge d’instruction ou le juge des libertés et de la détention.
408 () Chapitre Ier « Dispositions générales » du titre Ier « De l’exécution des sentences pénales » du livre V « Des procédures d’exécution » de la partie législative du code de procédure pénale.
409 () Voir supra.
410 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 75.
411 () Pour une durée de vingt à deux cent dix heures.
412 () L’article 131-10 du code pénal dispose que « lorsque la loi le prévoit, un crime ou un délit peut être sanctionné d’une ou de plusieurs peines complémentaires qui, frappant les personnes physiques, emportent interdiction, déchéance, incapacité ou retrait d’un droit, injonction de soins ou obligation de faire, immobilisation ou confiscation d’un objet, confiscation d’un animal, fermeture d’un établissement ou affichage de la décision prononcée ou diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication au public par voie électronique ».
413 () En application des premiers alinéas des articles 131-9 et 131-11 du code pénal.
414 () Les pouvoirs conférés au procureur de la République en cas de garde à vue étant, s’agissant de cette mesure de rétention, transférés au juge d’instruction.
415 () Ce droit est prévu à l’article 63-2 du code de procédure pénale.
416 () Ce droit est prévu à l’article 63-3 du code de procédure pénale.
417 () Ce droit est prévu à l’article 63-4 du code de procédure pénale.
418 () Sous-section 1 « Du contrôle judiciaire », de la section 7 « Du contrôle judiciaire, de l’assignation à résidence et de la détention provisoire », du chapitre Ier « Du juge d’instruction : juridiction d’instruction du premier degré » du titre III « Des juridictions d’instruction », du livre Ier « De la conduite de la politique pénale, de l’exercice de l’action publique et de l’instruction » de la partie législative du code de procédure pénale.
419 () Chapitre Ier « Dispositions générales » du titre Ier « De l’exécution des sentences pénales » du livre V « Des procédures d’exécution » de la partie législative du code de procédure pénale.
420 () Prévue au nouvel article 141-5 du code de procédure pénale.
421 () Prévue au nouvel article 709 1 1 du code de procédure pénale.
422 () Voir supra, commentaire de l’article 11.
423 () Selon les modalités prévues à la sous-section 2 de la section III du chapitre Ier du titre III du livre Ier du code de procédure pénale.
424 () Selon les modalités prévues au chapitre V du titre IV du livre Ier du code de procédure pénale.
425 () Commission de modernisation de l’action publique, sous la présidence de Jean-Louis Nadal, procureur général honoraire près la Cour de cassation, Refonder le ministère public, 27 novembre 2013, p. 55-57.
426 () Conseil constitutionnel, décision n°2006-535 DC du 30 mars 2006, Loi pour l’égalité des chances, considérant n° 43.
427 () En application de l’article 350 du code des douanes.
428 () En application de l’article L. 161-25 du code forestier.
429 () En application de l’article L. 173-12 du code de l’environnement.
430 () En application des articles L. 1721-1 et suivants du code des transports.
431 () En application de l’article L. 205-10 du code rural et de la pêche maritime.
432 () Ce délit est prévu au deuxième alinéa de l’article 433-5 du code pénal.
433 () En application de l’article D. 132-8 du code de la sécurité intérieure, le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) est présidé par le maire ou son représentant et comprend : le préfet de département et le procureur de la République ou leurs représentants ; le président du conseil général ou son représentant ; des représentants des services de l’État désignés par le préfet de département ; le cas échéant, le président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, compétent en matière de dispositifs locaux de prévention de la délinquance et auquel la commune appartient, ou son représentant ; des représentants d’associations, établissements ou organismes.
434 () En application de l’article D. 132-12 du code de la sécurité intérieure, le conseil intercommunal de sécurité et de prévention de la délinquance (CISPD) est présidé par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou son représentant et comprend : le préfet de département et le procureur de la République, ou leurs représentants ; les maires, ou leurs représentants, des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale ; le président du conseil général, ou son représentant ; des représentants des services de l’État désignés par le préfet de département ; des représentants d’associations, établissements ou organismes.
435 () En application de l’article D. 132-6 du code de la sécurité intérieure, le conseil départemental de prévention de la délinquance (CDPD) est présidé par le préfet de département. Le président du conseil général et le procureur de la République en sont les vice-présidents. Il comprend, en outre, des magistrats, des représentants des services de l’État – notamment des services de la police et de la gendarmerie nationales, de l’économie et des finances, de la protection judiciaire de la jeunesse et de l’administration pénitentiaire, du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, des affaires sanitaires et sociales, de l’éducation nationale –, des représentants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, ainsi que des représentants d’associations, établissements ou organismes et des personnalités qualifiées.
436 () Voir supra, le commentaire de l’article 15 bis.
437 () Il s’agit du conseil de la métropole du Grand Paris.
438 () Direction de l’administration pénitentiaire, bureau des études et de la prospective, Statistique mensuelle de la population écrouée et détenue en France, situation au 1er janvier 2014, p. 32.
439 () Il ne sera pas question ici de la suspension et du fractionnement des peines mentionnés aux articles 720-1 et 720-1-1 du code de procédure pénale.
440 () Articles 723-1 et 723-7 du code de procédure pénale dans leur rédaction issue de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.
441 () « En cas de condamnation à une peine privative de liberté, non assortie du sursis, dont la durée est égale ou supérieure à dix ans, prononcée pour les infractions spécialement prévues par la loi, le condamné ne peut bénéficier, pendant une période de sûreté, des dispositions concernant la suspension ou le fractionnement de la peine, le placement à l’extérieur, les permissions de sortir, la semi-liberté et la libération conditionnelle.
La durée de la période de sûreté est de la moitié de la peine ou, s’il s’agit d’une condamnation à la réclusion criminelle à perpétuité, de dix-huit ans. La cour d’assises ou le tribunal peut toutefois, par décision spéciale, soit porter ces durées jusqu’aux deux tiers de la peine ou, s’il s’agit d’une condamnation à la réclusion criminelle à perpétuité, jusqu’à vingt-deux ans, soit décider de réduire ces durées.
Dans les autres cas, lorsqu’elle prononce une peine privative de liberté d’une durée supérieure à cinq ans, non assortie du sursis, la juridiction peut fixer une période de sûreté pendant laquelle le condamné ne peut bénéficier d’aucune des modalités d’exécution de la peine mentionnée au premier alinéa. La durée de cette période de sûreté ne peut excéder les deux tiers de la peine prononcée ou vingt-deux ans en cas de condamnation à la réclusion criminelle à perpétuité.
Les réductions de peines accordées pendant la période de sûreté ne seront imputées que sur la partie de la peine excédant cette durée. »
442 () Le temps d’épreuve correspond à la période au cours de laquelle un condamné ne peut bénéficier d’une libération conditionnelle.
443 () Il n’est pas question ici de la procédure applicable aux longues peines prévue par l’article 730-2 du code de procédure pénale.
444 () Voir infra, le commentaire de l’article 18.
445 () Voir supra, le commentaire de l’article 7.
446 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, pp. 66-67.
447 () Rapport de la mission parlementaire auprès de M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la Justice, confiée à M. Jean Luc Warsmann, député, sur les peines alternatives à la détention, les modalités d’exécution des courtes peines, la préparation des détenus à la sortie de prison, Paris, 18 avril 2003, p. 88.
448 () Voir notamment le rapport d’information (n° 505, XIIIe législature) précité.
449 () Voir supra, les modifications apportées à l’article 707 du code de procédure pénale par l’article 11 du projet de loi.
450 () Document coordonné par M. Jean-Claude Bouvier et Mme Valérie Sagant précité, p. 18.
451 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 48.
452 () Ces données ont été transmises par la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la Justice.
453 () Annexe à la Recommandation n° R (99) 22 du Comité des ministres du Conseil de l’Europe concernant le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale, adoptée le 30 septembre 1999, p. 3.
454 () Annexe à la Recommandation Rec (2003) 22 du Comité des Ministres aux États membres concernant la libération conditionnelle, adoptée le 24 septembre 2003, p. 2.
455 () Annie Kensey et Abdelmalik Benaouda, « Les risques de récidive des sortants de prison. Une nouvelle évaluation », Cahier d’études pénitentiaires et criminologiques, mai 2011.
456 () Voir infra, le commentaire de l’article 17 pour la procédure applicable aux personnes condamnées à une ou plusieurs peines d’emprisonnement d’une durée supérieure à cinq ans.
457 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 108.
458 () Op. cit., p. 19.
459 () Rapport du jury de la conférence de consensus précité, p. 25.
460 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 92.
461 () En application du dernier alinéa de l’article 712-5 du code de procédure pénale, « la commission de l’application des peines est présidée par le juge de l’application des peines [tandis que] le procureur de la République et le chef d’établissement en sont membres de droit ». Le premier alinéa de l’article D. 49-28 du même code ajoute qu’y siègent également « les membres du personnel de direction, un membre du corps de commandement et un membre du corps d’encadrement et d’application du personnel de surveillance et les personnels d’insertion et de probation ».
462 () Article 712-5, alinéa 1er, du code de procédure pénale.
463 () Voir supra, le commentaire de l’article 11.
464 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 90.
465 () À titre d’exemple, les deuxième et troisième phrases de l’article 723-2 du code de procédure pénale disposent que « si les conditions qui ont permis au tribunal de décider que la peine serait subie sous le régime de la semi-liberté ou du placement à l’extérieur ne sont plus remplies, si le condamné ne satisfait pas aux obligations qui lui sont imposées ou s’il fait preuve de mauvaise conduite, le bénéfice de la mesure peut être retiré par le juge de l’application des peines par une décision prise conformément aux dispositions de l’article 712-6. Si la personnalité du condamné ou les moyens disponibles le justifient, le juge de l’application des peines peut également, selon les mêmes modalités, substituer la mesure de semi-liberté à la mesure de placement à l’extérieur et inversement, ou substituer à l’une de ces mesures celle de placement sous surveillance électronique. »
466 () Cette possibilité est prévue par les articles 723-1 et 723-7 du code de procédure pénale.
467 () Le second alinéa de l’article 723-1 du code de procédure pénale dispose par exemple que « le juge de l’application des peines peut (…) subordonner la libération conditionnelle du condamné à l’exécution, à titre probatoire, d’une mesure de semi-liberté ou de placement à l’extérieur, pour une durée n’excédant pas un an. La mesure de semi-liberté ou de placement à l’extérieur peut être exécutée un an avant la fin du temps d’épreuve prévu à l’article 729 ».
468 () Voir supra, le 2 du commentaire de l’article 9.
469 () Étude d’impact accompagnant le projet de loi, p. 106.
470 () Op. cit., p. 113.
471 () Op. cit., p. 106.
472 () Op. cit., p. 113.
473 () Id.
474 () Le premier alinéa de cet article dispose que « la commission de l’application des peines qui siège dans chaque établissement pénitentiaire comprend, outre les membres de droit mentionnés à l’article 712-5 (alinéa 3), les membres du personnel de direction, un membre du corps de commandement et un membre du corps d’encadrement et d’application du personnel de surveillance et les personnels d’insertion et de probation ».
475 () Voir supra, le commentaire de l’article 16.
476 () L’article 16 du projet de loi porte, quant à lui, sur l’examen obligatoire, aux deux tiers de la peine, de la situation des personnes condamnées exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d’une durée inférieure ou égale à cinq ans.
477 () Voir supra, le commentaire de l’article 16.
478 () Op. cit., p. 108.
479 () Aux termes du premier alinéa de l’article 712-6 du code de procédure pénale, sont concernés « les jugements [portant sur] les mesures de placement à l’extérieur, de semi-liberté, de fractionnement et suspension des peines, de placement sous surveillance électronique et de libération conditionnelle » tandis que le premier alinéa de l’article 712-7 de ce code traite des « mesures concernant le relèvement de la période de sûreté, la libération conditionnelle ou la suspension de peine qui ne relèvent pas de la compétence du juge de l’application des peines ».
480 () Voir supra, le commentaire de l’article 16.
481 () Cette possibilité est prévue par les articles 723-1 et 723-7 du code de procédure pénale.
482 () Le second alinéa de l’article 723-1 du code de procédure pénale dispose par exemple que « le juge de l’application des peines peut également subordonner la libération conditionnelle du condamné à l’exécution, à titre probatoire, d’une mesure de semi-liberté ou de placement à l’extérieur, pour une durée n’excédant pas un an. La mesure de semi-liberté ou de placement à l’extérieur peut être exécutée un an avant la fin du temps d’épreuve prévu à l’article 729 ».
483 () Les personnes condamnées en état de récidive légale n’y sont éligibles qu’aux deux tiers de la peine, en application du huitième alinéa de l’article 729.
484 () Voir supra, le commentaire de l’article 16.
485 () Voir supra, le commentaire de l’article 17.
486 () Voir infra, le texte de l’article 132-44 du code pénal dans l’annexe au tableau comparatif.
487 () Voir infra, le texte de l’article 132-45 du code pénal dans l’annexe au tableau comparatif.
488 () Voir supra, le commentaire de l’article 16.
489 () Voir supra, le commentaire de l’article 17.
490 () Les durées de deux ans sont réduites à un an si le condamné est en état de récidive légale.
491 () Il s’agit des obligations et interdictions du sursis avec mise à l’épreuve (prévu par les articles 132-40 et suivants du code pénal) : par exemple, exercer une activité professionnelle ou suivre un enseignement ou une formation professionnelle, s’abstenir de paraître en tout lieu, toute catégorie de lieux ou toute zone spécialement désignés, ne pas fréquenter certains condamnés, notamment les auteurs ou complices de l’infraction, s’abstenir d’entrer en relation avec certaines personnes, dont la victime, ou certaines catégories de personnes, et notamment des mineurs, à l’exception, le cas échéant, de ceux désignés par la juridiction, etc.
492 () Le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation (DSPIP) adresse la proposition d’aménagement de peine au procureur de la République « après avoir obtenu l’accord du condamné à la mesure qui lui est proposée » (article 723-20, alinéa 2, du code de procédure pénale).
493 () Voir supra, le commentaire de l’article 16.
494 () Il s’agit des obligations prévues dans le cadre du sursis avec mise à l’épreuve.
495 () Circulaire NOR : JUSD1031152C du 3 décembre 2010 relative à la présentation des dispositions de l’article 723-28 de la loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 et du décret n° 2010-1278 relatif aux modalités d’exécution des fins de peines d’emprisonnement en l’absence de tout aménagement de peine.
496 () Martine Herzog-Evans, « Les leçons du droit et de la criminologie comparée », AJ Pénal, 4/2011, p. 177 et suivantes.
497 () Rapport d’information (n° 652, XIVe législature) précité, p. 109.
498 () La notion de « détenus en surnombre », qui permet de disposer d’une appréciation plus juste de la surpopulation carcérale que la notion de surpopulation apparente, a été développée par M. Pierre Victor Tournier, directeur de recherches au CNRS et président de « DES Maintenant en Europe ». Elle correspond à l’addition de la surpopulation apparente (elle-même égale à la différence entre le nombre de personnes détenues et le nombre de places opérationnelles) et du nombre de places opérationnelles inoccupées (2 806 au 1er mai 2014 à l’échelle de la France entière).
499 () Observatoire de la privation de liberté et des sanctions et mesures appliquées dans la communauté, État du surpeuplement carcéral au 1er mai 2014 (France entière) par type d’établissement ou de quartier, sous la direction de M. Pierre Victor Tournier.
500 () Voir supra, le commentaire de l’article 16.
501 () Rapport (n° 505, XIIIe législature) précité, p. 92.
502 () Proposition n° 44.
503 () Arrêts de la chambre criminelle des 26 février 2003 et 2 septembre 2009.
504 () Cependant, en cas d’urgence, dès lors que le pronostic vital de la personne est engagé, sa mise en liberté pourrait être ordonné au vu d’un certificat médical établi par le médecin responsable de la structure sanitaire dans laquelle cette personne est prise en charge.
505 () Sur ces modifications, voir supra, le commentaire de l’article 6.
506 () Le texte initial du projet de loi prévoyait une application le premier jour du sixième mois suivant la « publication » de la loi. La Commission a, sur l’initiative du rapporteur, prévu une application le premier jour du sixième mois suivant la « promulgation », afin de faciliter le calcul des dates d’entrée en vigueur.
507 () Voir supra, les 1 et 2 du commentaire de l’article 9.
508 () Article 112-1 du code pénal :
« Sont seuls punissables les faits constitutifs d’une infraction à la date à laquelle ils ont été commis.
« Peuvent seules être prononcées les peines légalement applicables à la même date.
« Toutefois, les dispositions nouvelles s’appliquent aux infractions commises avant leur entrée en vigueur et n’ayant pas donné lieu à une condamnation passée en force de chose jugée lorsqu’elles sont moins sévères que les dispositions anciennes. »
509 () Voir supra, les commentaires des articles 16 et 17.
510 () Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de l’Assemblée nationale, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.