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N° 3110 tome I - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2016 (n°3096)




N° 3110

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 8 octobre 2015.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2016 (n° 3096)

TOME I

RAPPORT GÉNÉRAL

Par Mme Valérie RABAULT

Rapporteure générale,

Députée

——

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 9

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016 11

I. FOCUS GÉNÉRAL SUR LES FINANCES PUBLIQUES 11

A. PRÉVISIONS DE RECETTES PUBLIQUES ET DE DÉPENSES PUBLIQUES POUR 2016 11

B. LES DÉPENSES PUBLIQUES 12

C. LES OBJECTIFS DE DÉFICIT 14

II. FOCUS SUR LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L’ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE 15

III. FOCUS SUR LES PRINCIPALES MESURES FISCALES DU PROJET DE LOI DE FINANCES 16

A. LES MESURES RELATIVES À L’IMPOSITION DES MÉNAGES 16

B. LES MESURES POUR LES ENTREPRISES 23

C. LES MESURES RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 24

IV. FOCUS SUR L’EFFORT ÉCOLOGIQUE 25

V. FOCUS SUR LE PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES 26

FICHES THÉMATIQUES 27

FICHE N° 1 : LE CADRAGE MACROÉCONOMIQUE 29

I. LES HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES RETENUES PAR LE GOUVERNEMENT 29

II. L’AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES SUR LES PRÉVISIONS 31

A. DES PRÉVISIONS DE CROISSANCE CRÉDIBLES MAIS AFFECTÉES PAR LA MONTÉE DES INCERTITUDES 32

B. QUATRE POINTS D’ATTENTION POINTÉS PAR LE HAUT CONSEIL 32

III. TRANSFORMER LE REBOND EN REPRISE DURABLE 33

A. LA FAIBLESSE DE L’INVESTISSEMENT, PRINCIPAL HANDICAP DE L’ÉCONOMIE FRANÇAISE 33

B. LE SOUTIEN À L’INVESTISSEMENT ET AU POUVOIR D’ACHAT 35

FICHE N° 2 : LE DÉFICIT PUBLIC ET LE DÉFICIT DE L’ÉTAT 37

I. LE DÉFICIT PUBLIC SE RÉDUIT PLUS VITE QUE PRÉVU 37

A. LE DÉFICIT PUBLIC A ÉTÉ RAMENÉ À 3,9 % DU PIB EN 2014 ET LA FRANCE VISE UN OBJECTIF INFÉRIEUR À 3 % EN 2017 37

B. LES MOYENS POUR ATTEINDRE L’OBJECTIF DE RÉDUCTION DU DÉFICIT NOMINAL 38

C. LA DÉCRUE DU DÉFICIT PUBLIC EST PLUS RAPIDE QUE PRÉVU DANS LES PROGRAMMATIONS PLURIANNUELLES DES FINANCES PUBLIQUES 39

II. LE DÉFICIT STRUCTUREL RAMENÉ À SON NIVEAU LE PLUS BAS DEPUIS LE DÉBUT DES ANNÉES 2000 40

A. LE CALCUL DU SOLDE STRUCTUREL REPOSE SUR LES HYPOTHÈSES DU PROGRAMME DE STABILITÉ DU 15 AVRIL 2015 41

B. UN DÉFICIT STRUCTUREL À SON PLUS BAS NIVEAU DEPUIS 2000 41

C. UN AJUSTEMENT STRUCTUREL DE 0,5 % DU PIB EN 2016 42

III. LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT BAISSE PEU EN RAISON DE LA BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES QU’IL PREND EN CHARGE DANS LE CADRE DU PACTE DE RESPONSABILITÉ ET DE SOLIDARITÉ 45

IV. LE DÉFICIT EN COMPTABILITÉ NATIONALE 46

FICHE N° 3 : LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 49

I. LES RECETTES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 49

II. LES RECETTES DE L’ÉTAT 50

A. LES RECETTES FISCALES NETTES 51

B. LES RECETTES NON FISCALES 60

C. LES DÉPENSES FISCALES SONT EN BAISSE MAIS DEMEURENT SUPÉRIEURES AUX OBJECTIFS DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 61

FICHE N° 4 : LE SUIVI DU PACTE DE RESPONSABILITÉ ET DE SOLIDARITÉ 65

I. LE VOLET « RESPONSABILITÉ » 65

A. LE CALENDRIER DE MISE EN œUVRE DU PACTE EST RESPECTÉ 65

B. 11,5 MILLIARDS D’EUROS N’ONT PAS ENCORE FAIT L’OBJET D’UN VOTE 68

C. LE CICE EST ENTRÉ DANS SA PHASE DE MATURITÉ 69

II. LE VOLET « SOLIDARITÉ » 72

A. LES DEUX MESURES ANTÉRIEURES AU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016 : 3 MILLIARDS D’EUROS DE RÉDUCTION POUR 9 MILLIONS DE MÉNAGES 72

B. AVEC LA MESURE PRÉVUE PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016 : UN TOTAL DE 5 MILLIARDS D’EUROS DE RÉDUCTION POUR 12 MILLIONS DE MÉNAGES 73

FICHE N° 5 : LES DÉPENSES PUBLIQUES 75

I. UNE CROISSANCE CONTENUE DES DÉPENSES PUBLIQUES 75

A. UNE RUPTURE CONFIRMÉE AVEC LES RYTHMES DE CROISSANCE ENREGISTRÉS SOUS LES PRÉCÉDENTES LÉGISLATURES 75

B. LA PART DES SECTEURS D’ADMINISTRATION DANS LA CROISSANCE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE 78

II. LA POURSUITE DU PROGRAMME D’ÉCONOMIES 81

A. RAPPEL DE LA DÉCLINAISON DU PROGRAMME D’ÉCONOMIES SUR LES ANNÉES 2015 À 2017 81

B. LA DÉCOMPOSITION DU PROGRAMME D’ÉCONOMIES ENTRE ÉCONOMIES EN TENDANCE ET ÉCONOMIES RÉELLES 84

FICHE N° 6 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT 89

I. LES DÉPENSES DE L’ÉTAT DIMINUENT ENTRE 2014 ET 2016, HORS MESURES EXCEPTIONNELLES ET À PÉRIMÈTRE COURANT 89

A. L’ANALYSE À PÉRIMÈTRE COURANT 89

B. L’ANALYSE À PÉRIMÈTRE CONSTANT 94

II. LE PROGRAMME D’ÉCONOMIES DE L’ÉTAT EN 2016 95

A. LES ÉCONOMIES SUR LA MASSE SALARIALE 95

B. LES ÉCONOMIES SUR LES DÉPENSES D’INTERVENTION 96

C. LES ÉCONOMIES PORTANT SUR LES AUTRES DÉPENSES DE L’ÉTAT, DONT LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT DES MINISTÈRES 97

D. LES ÉCONOMIES SUR LES SUBVENTIONS POUR CHARGES DE SERVICE PUBLIC ET LES TAXES AFFECTÉES PLAFONNÉES 97

III. DES NORMES DE DÉPENSES AMBITIEUSES 98

A. PRÉSENTATION DES NORMES DE DÉPENSES APPLICABLES AUX DÉPENSES DE L’ÉTAT 98

B. LES NORMES DE DÉPENSES FIXÉES POUR 2016 99

FICHE N° 7 : LES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL 101

I. UNE HAUSSE GLOBALE DES CRÉDITS DES MISSIONS 101

II. LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS CONSTATÉES SUR LES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL ENTRE 2015 ET 2016 103

A. LA MISSION ENSEIGNEMENT SCOLAIRE 103

B. LA MISSION DÉFENSE 105

C. LA MISSION TRAVAIL ET EMPLOI ET LES MESURES EN FAVEUR DE L’APPRENTISSAGE 106

D. LA MISSION ÉGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT 109

E. L’ÉVOLUTION DE CERTAINES AUTRES MISSIONS 110

FICHE N° 8 : LE FINANCEMENT DES NOUVELLES ANNONCES 115

FICHE N° 9 : LES REVUES DE DÉPENSES CONDUITES EN 2015 123

FICHE N° 10 : L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT EN 2016 125

I. LA POURSUITE DES CRÉATIONS DE POSTES DANS LES SECTEURS PRIORITAIRES 125

II. LES SUPPRESSIONS DE POSTES PRÉVUES EN COMPENSATION 127

III. L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS EST SOUMISE À L’APPROBATION DU PARLEMENT DANS LE CADRE DU VOTE SUR LES PLAFONDS D’AUTORISATION D’EMPLOIS 129

FICHE N° 11 : LA DETTE PUBLIQUE 131

FICHE N° 12 : LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L’ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE 137

I. LES PRINCIPES ENCADRANT CES RELATIONS 137

A. LE PRINCIPE DE COMPENSATION 137

B. LE PRINCIPE DE NEUTRALITÉ 137

II. PRÉSENTATION DES MESURES DE COMPENSATION DES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS 139

A. LES MESURES COMPENSÉES 139

B. LES MESURES NON COMPENSÉES 139

C. PRÉSENTATION DES EXONÉRATIONS CIBLÉES 140

FICHE N° 13 : LA CONTRIBUTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AU REDRESSEMENT BUDGÉTAIRE 143

I. UNE ÉCONOMIE SUR L’ÉVOLUTION DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT 143

II. LA FIXATION D’UN OBJECTIF D’ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE LOCALE 144

FICHE N° 14 : LES DISPOSITIONS FISCALES ET FINANCIÈRES DE LA LOI NOTRe 147

FICHE N° 15 : LA CRÉATION DE LA PRIME D’ACTIVITÉ 151

FICHE N° 16 : L’EFFORT FISCAL POUR L’ÉCOLOGIE 159

I. LA FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE PROGRESSE 159

II. LES DÉPENSES FISCALES À FINALITÉ ÉCOLOGIQUE PROGRESSENT ÉGALEMENT 161

III. LES AVANTAGES FISCAUX « ANTI-ÉCOLOGIQUES » DIMINUENT 162

IV. LA RÉDUCTION DE L’ÉCART DE TAXATION ENTRE L’ESSENCE ET LE DIESEL 163

FICHE N° 17 : LE PROJET DE LOI DE FINANCES 2016 DANS SON CONTEXTE EUROPÉEN 165

I. LE SEMESTRE EUROPÉEN A PERMIS UN DIALOGUE CONSTRUCTIF ENTRE LES INSTITUTIONS EUROPÉENNES ET LA FRANCE 166

A. DÉROULEMENT GÉNÉRAL DU SEMESTRE EUROPÉEN 166

B. DÉROULEMENT DU SEMESTRE EUROPÉEN 2015 167

II. AU TERME DU SEMESTRE EUROPÉEN, LA FRANCE A FAIT PRÉVALOIR SA STRATÉGIE BUDGÉTAIRE 169

III. LE PROJET DE LOI DE FINANCES DOIT DÉSORMAIS ÊTRE EXAMINÉ SELON LES PROCÉDURES PRÉVUES PAR LE « TWO-PACK » 171

A. RAPPEL DES PRINCIPES DU « TWO-PACK » 171

B. LA FRANCE DANS LE « TWO-PACK » 172

AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 175

AUDITION DE M. MICHEL SAPIN, MINISTRE DES FINANCES ET DES COMPTES PUBLICS, ET DE M. CHRISTIAN ECKERT, SECRÉTAIRE D’ÉTAT AU BUDGET 187

INTRODUCTION

Ce projet de loi de finances pour 2016 s’inscrit dans un environnement économique « dual » : d’un côté, la plupart des paramètres économiques sont favorables à la reprise (taux d’intérêt bas, prix du baril du pétrole bas, taux de change euro-dollar favorable aux exportations), de l’autre, des inquiétudes nouvelles se font jour sur la demande mondiale, induisant même de la part du Fonds monétaire international (FMI) une révision à la baisse de ses prévisions économiques globales.

Dans ce contexte « dual », le choix pour le budget 2016 est de poursuivre les engagements mis en œuvre depuis 2012 : l’assainissement des comptes publics et le soutien à la croissance économique via une politique d’ampleur en faveur des entreprises. Des premiers effets de cette politique sont d’ores et déjà à observer : la reconstitution des marges des entreprises qui, dégradées par plusieurs années de crise, ont franchi un cap au cours des premiers mois de 2015 dépassant 31 % contre 29 % en 2013 et la réduction du déficit public qui est passé pour la première fois depuis 2008 sous la barre des 4 % du PIB à fin 2014.

Poursuivre ces engagements, c’est l’enjeu du projet de loi de finances pour 2016 présenté par le Gouvernement. Ce projet de loi repose sur des hypothèses crédibles et sincères, qu’il s’agisse de la prévision de croissance ou encore du niveau d’inflation. Au-delà de ces engagements, ce projet de loi réaffirme l’absolue nécessité du pouvoir d’achat des ménages avec une nouvelle baisse de l’impôt sur le revenu qui bénéficiera à 8 millions de ménages. Il réaffirme le soutien financier à l’apprentissage qui n’a jamais été aussi élevé pour les entreprises de moins de onze salariés. À quelques mois de la COP21, il réaffirme aussi le soutien à un effort écologique. En consolidant l’ensemble des moyens déployés, on constate que l’effort écologique (notion qui agrège les crédits d’impôt octroyés, les moyens budgétaires et les prélèvements en faveur de l’écologie) a significativement progressé depuis 2012.

Pour autant, ces aspects favorables ne doivent pas faire oublier qu’en cette rentrée 2015, la France est à un tournant. Car pour soutenir la croissance économique et la transformer en créations d’emplois, il faut une reprise de l’investissement qui est encore insuffisante. C’est aujourd’hui le point bloquant pour une reprise économique durable : l’investissement des particuliers a reculé de 1,5 % en 2013 et de 5,3 % en 2014 et les perspectives pour 2015 et 2016 seraient respectivement de – 4,2 % et + 1,6 % ; l’investissement des entreprises n’est pas reparti alors même que leurs marges se reconstituent et que leur niveau consolidé de liquidités figure parmi les plus important en Europe ; l’investissement des collectivités locales a reculé de 9,6 % en 2014 et sans doute de 8,5 % en 2015.

Obtenir des résultats par ce projet de loi de finances, c’est réussir le tournant de l’investissement.

1. Pour les ménages, deux leviers principaux sont mis en œuvre : la baisse de l’impôt sur le revenu qui bénéficiera à 8 millions de foyers fiscaux et la mobilisation de crédits d’impôt pour soutenir leurs investissements en matière de rénovation énergétique.

2. Pour les entreprises, le soutien à l’investissement reposera sur la poursuite du pacte de responsabilité, la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi et la limitation des effets de seuil pour les TPE-PME.

3. Pour les collectivités locales, le Gouvernement s’est engagé à mettre en place un nouveau fonds en faveur de l’investissement local à hauteur d’un milliard d’euros.

PRÉSENTATION GÉNÉRALE
DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016

Cette présentation générale propose d’illustrer les grands équilibres budgétaires du projet de loi de finances pour 2016 ainsi que les principales mesures fiscales proposées à l’aide de tableaux et graphiques réalisés à partir des données figurant dans les documents budgétaires, dans les publications de l’INSEE ou transmises par le Gouvernement à la Rapporteure générale.

L’ensemble de ces éléments font l’objet de développements détaillés dans une série de fiches thématiques qui suivent cette présentation générale.

I. FOCUS GÉNÉRAL SUR LES FINANCES PUBLIQUES

A. PRÉVISIONS DE RECETTES PUBLIQUES ET DE DÉPENSES PUBLIQUES POUR 2016

Les prévisions de recettes et de dépenses des administrations publiques font apparaître un besoin de financement de près de 3,3 % du produit intérieur brut (principalement du fait des administrations centrales).

RECETTES ET DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES EN 2016

(en milliards d’euros)

Périmètre

Agrégat

PLF 2016

État et organismes divers d’administration centrale

Recettes nettes du budget général

+ solde des comptes spéciaux

+ capacité de financement des ODAC

303,1

Dépenses

374,8

Administrations de sécurité sociale

Recettes

583,8

Dépenses

582,6

Administrations publiques locales

Recettes

252

Dépenses

253

Total

Recettes

1 138,9

Dépenses

1 210,4

Solde nominal

71,5

3,3 % (du PIB)

Le graphique qui suit illustre le net ralentissement de la progression des dépenses publiques depuis 2012. Cette baisse est liée d’une part à l’amélioration des prévisions macroéconomiques et, d’autre part, aux efforts sans précédents engagés par la présente majorité pour contenir la croissance des dépenses.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE SUR LA PÉRIODE 2002-2017

(en milliards d’euros)

ASSO : administrations de sécurité sociale.

APUL : administrations publiques locales.

Source : calculs de la commission des finances sur la base des données de l’INSEE et du Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016.

L’évolution annuelle de la dépense publique, hors crédits d’impôts (1), est limitée à 15,5 milliards d’euros en moyenne par an depuis le début de la législature au lieu de 32,7 milliards d’euros sous la législature précédente.

ÉVOLUTION ANNUELLE DES DÉPENSES PUBLIQUES, HORS CRÉDITS D’IMPÔTS

(en milliards d’euros)

Administrations publiques

2002-2007

2007-2012

2012-2017

dont 2015-2017

Total

35,0

32,7

15,5

16,5

État

4,8

8,7

2,3

3,4

ODAC

2,5

2,5

1,5

0,9

Collectivités locales

10,4

5,6

2,7

3,4

Sécurité sociale

17,2

16,0

9,0

8,7

Source : calculs de la commission des finances sur la base des données de l’INSEE et du Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016.

La croissance des dépenses publiques ralentit dans les mêmes proportions, à structure constante, soit en conservant les crédits d’impôt dans leur périmètre (18,3 milliards sous cette législature au lieu de 34 milliards sous la précédente).

ÉVOLUTION ANNUELLE DES DÉPENSES PUBLIQUES, Y COMPRIS CRÉDITS D’IMPÔTS

(en milliards d’euros)

Administrations publiques

2002-2007

2007-2012

2012-2017

2015-2017

Total

36,5

34

18,3

16,3

État

6,2

9,9

4,7

3,4

ODAC

2,5

2,5

1,5

0,9

Collectivités locales

10,5

5,6

2,9

3,4

Sécurité sociale

17,3

16,0

9,3

8,6

Source : calculs de la commission des finances sur la base des données de l’INSEE et du Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016.

2. La deuxième étape du plan d’économies de 50 milliards d’euros est mise en œuvre en 2016

Le tableau suivant distingue, au sein des économies prévues, l’effort budgétaire qui se traduit par un ralentissement de la hausse spontanée des dépenses (par exemple, les mesures de gel) et les réductions nettes de dépense (par exemple, diminution en valeur des budgets des ministères).

Ces chiffrages, issus du projet de loi de finances pour 2016, devront être confirmés dans le cadre de l’examen des lois de règlement relatives aux années 2015 à 2017. Ils reposent sur les données disponibles à la date de la rédaction du présent rapport (par convention, les économies non identifiées sont intégrées dans l’effort budgétaire).

L’écart de réduction des dépenses entre 2015 et 2016 est notamment lié à l’adoption de mesures d’économies supplémentaires sur les dépenses constatées en 2015 (4 milliards d’euros) pour compenser les effets de la faible inflation. En 2016, les économies prévues au titre de la prise en compte de l’inflation (6 milliards d’euros) reposeraient davantage sur l’effort budgétaire.

RÉPARTITION ENTRE EFFORT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIES RÉELLES

(en milliards d’euros)

Administration

2015

2016

2017*

Total

État

8,7

5,1

5,1

19

Effort budgétaire

2,4

3,6

n.c

n.c

Réduction de dépenses

6,3

1,5

n.c

n.c

Administrations sociales

6,4

7,4

6,5

20,3

Effort budgétaire

5

6,45

n.c

n.c

Réduction de dépenses

1,4

0,95

n.c

n.c

Administrations locales

3,5

3,5

3,7

10,7

Effort budgétaire

0

0

n.c

n.c

Réduction de dépenses

3,5

3,5

n.c

n.c

Total

18,6

16

15,4

50

Effort budgétaire

7,4

10,05

n.c

n.c

Réduction de dépenses

11,2

5,95

n.c

n.c

(*) À la date de la rédaction du présent rapport, la commission des finances n’a reçu aucune précision sur les mesures d’économies envisagées pour 2017.

 

2014

2015

2016

Solde nominal

– 3,9 %

– 3,8 %

– 3,3 %

Solde structurel

– 2,0 %

– 1,7 %

– 1,2 %

Source : projet de loi de finances pour 2016.

La réduction du déficit nominal de 3,8 % du PIB à 3,3 % nécessite une amélioration du solde de 10 milliards d’euros, ce qui est atteignable.

Les données présentées dans le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi permettent de déduire que l’amélioration du solde de 10 milliards d’euros découlerait :

– de l’évolution spontanée des recettes fiscales (22,2 milliards d’euros) et de l’évolution des recettes non fiscales (1,6 milliard d’euros) de 23,8 milliards d’euros ;

– d’une progression des dépenses de 14 milliards d’euros (correspondant à une évolution « spontanée » de 30 milliards d’euros sur laquelle s’imputent 16 milliards d’euros d’économies prévues par le programme d’économies pour les années 2015 à 2017).

Les hypothèses macroéconomiques retenues pour la construction de cette trajectoire sont les suivantes :

– une croissance du PIB de 1,5 % en volume ;

– une inflation de 1 % ;

– des hypothèses d’élasticité des recettes légèrement à la hausse.

II. FOCUS SUR LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L’ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE

Le tableau suivant récapitule le montant des mesures d’exonération ou de réduction de cotisations sociales compensées et non compensées à la sécurité sociale par l’État. Il présente également les mesures de compensation prises au titre de la deuxième année de mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité, présentées à l’article 21 du présent projet de loi (2).

ÉVOLUTION DU MONTANT DES MESURES D’EXONÉRATION COMPENSÉES PAR L’ÉTAT
À LA SÉCURITÉ SOCIALE DE 2012 À 2017

(en milliards d’euros)

Mesures

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Allégements généraux de cotisations sociales

22,3

20,3

20,9

21,7

21,7

n.c

Exonérations ciblées (sectorielles, géographiques…)

2,6

3,8

3,7

3,6

3,5

n.c

Pacte de responsabilité et de solidarité*

–

–

–

6,3

11,4

16

Loi « croissance et activité » (3)*

–

–

–

–

0,19

0,13

Total

25

24,2

24,6

31,6

36,9

n.c

(*) Ces mesures sont principalement compensées par des transferts de dépenses à l’État. Elles ne se traduisent pas par un versement de recettes supplémentaires à la sécurité sociale. Toutefois, leur prise en compte dans ce tableau permet d’apprécier l’évolution des compensations au sens large de l’État à la sécurité sociale sur la période 2015-2017.

Source : comptes de la sécurité sociale, septembre 2014 et septembre 2015.

Certaines mesures d’exonération ciblées ne font toutefois pas l’objet d’une compensation. Ces mesures sont récapitulées dans la fiche dédiée aux relations financières entre l’État et la sécurité sociale.

ÉVOLUTION DU MONTANT DES MESURES D’EXONÉRATION NON COMPENSÉES PAR L’ÉTAT À LA SÉCURITÉ SOCIALE DE 2012 À 2017

(en milliards d’euros)

Mesures

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Exonérations ciblées compensées

2,6

3,8

3,7

3,6

3,5

n.c

Exonérations ciblées non compensées

2,8

3,2

3,7

3,8

3,6

n.c

Total

5,4

7,1

7,4

7,3

7,1

n.c

Source : comptes de la sécurité sociale, septembre 2014 et septembre 2015.

Par ailleurs, les montants de dette de l’État vis-à-vis de la sécurité sociale ont sensiblement diminué au cours des dernières années, ce qui témoigne d’une amélioration des conditions dans lesquelles l’État compense les mesures d’exonération à la sécurité sociale.

ÉVOLUTION DE LA DETTE DE L’ÉTAT ENVERS LA SÉCURITÉ SOCIALE
ENTRE 2012 ET 2017

(en millions d’euros)

2012

2013

2014

2015

2016

2017

244

249

368

n.c

n.c

n.c

Source : Cour des comptes, Résultats et gestion budgétaire de l’État, exercices 2012 et 2014.

Le tableau qui suit, transmis par le Gouvernement à la Rapporteure générale, montre la ventilation par déciles de revenu fiscal de référence (RFR) des foyers fiscaux bénéficiaires de la réforme du bas de barème de l’impôt sur le revenu (IR) réalisée en loi de finances pour 2015 (4) ; il présente le gain moyen à la réforme pour chaque décile, ainsi que le nombre de foyers devenus non imposés de ce fait.

VENTILATION DES FOYERS FISCAUX BÉNÉFICIAIRES DE LA RÉFORME DU BARÈME
AU SEIN DES DÉCILES DE RFR DE L’ENSEMBLE DES FOYERS FISCAUX

Déciles

Nombre de foyers fiscaux

Gain moyen (en euros)

Nombre de foyers bénéficiaires (en milliers)

Nombre de foyers devenus non imposés

01. RFR <=3 645 euros

3 661 322

235

1 109

500

02. 3 645<RFR <= 8 934 euros

3 661 546

88

156

133

03. 8 934<RFR <= 12 599 euros

3 660 864

53

187 805

47 208

04. 12 599 < RFR <=15 690 euros

3 661 317

252

2 305 451

825 994

05. 15 690 < RFR <= 18 769 euros

3 660 625

136

1 937 175

350 005

06. 18 769 RFR <= 23 045 euros

3 661 185

187

1 124 530

476 146

07. 23 045 < RFR <=28 827 euros

3 660 846

478

1 497 837

797 178

08. 28 827 RFR <= 36 885 euros

3 661 133

449

1 648 897

525 516

09. 36 885 < RFR <= 51 503 euros

3 660 952

462

570 678

165 871

10 RFR > 51 503

3 661 076

487

42 418

12 648

Total

36 610 867

301

9 319 056

3 201 199

Source : direction générale des finances publiques.

3. La réforme de l’impôt sur le revenu prévue par le projet de loi de finances pour 2016

a. Avec les réformes de 2014, celle de 2015 puis celle du 2016, l’entrée dans l’impôt sur le revenu est plus tardive

Source : commission des finances.

Un célibataire commence à payer de l’impôt sur le revenu :

– à partir de 13 490 euros de revenus annuels déclarés en 2013 (impôt payé en 2013 sur les revenus 2012) ;

– à partir de 16 341 euros de revenus annuels en 2016 (impôt payé en 2016 sur les revenus 2015).

Un couple avec deux enfants commence à payer de l’impôt sur le revenu :

– à partir de 27 160 euros de revenus annuels en 2013 (impôt payé en 2013 sur les revenus 2012) ;

– à partir de 41 317 euros de revenus en 2016 (impôt payé en 2016 sur les revenus 2015).

b. Le taux d’imposition marginal à l’entrée du barème sera moins élevé en 2016 qu’en 2015

La réforme proposée de la décote adoucit la pente d’imposition à l’entrée du barème :

– la loi de finances pour 2015 a accentué la pente de la décote, avec un taux marginal d’imposition passé à 28 %, mais en allégeant dans tous les cas l’imposition des contribuables ;

– le projet de loi de finances pour 2016 ramène ce taux marginal à 24,5 %, tout en permettant une nouvelle baisse d’imposition.

ÉVOLUTION DE L’IMPÔT SUR LE REVENU ACQUITTÉ PAR UN COUPLE EN FONCTION
DE SES REVENUS ANNUELS, EN 2015 ET EN 2016

Cette réforme rendrait non imposé 1,1 million de foyers supplémentaires.

Au total, cette réforme réduirait l’impôt sur le revenu de 8 millions de foyers fiscaux parmi lesquels :

– 5 millions ont déjà bénéficié de la réduction appliquée pour l’impôt sur le revenu de septembre 2015 ;

– 3 millions de foyers supplémentaires.

Le tableau ci-dessous présente la ventilation des foyers fiscaux bénéficiaires de la mesure proposée par décile de RFR, ainsi que le gain moyen pour chaque décile.

VENTILATION DES FOYERS FISCAUX BÉNÉFICIAIRES DE LA MESURE PROPOSÉE
PAR DÉCILE DE RFR

Borne inférieure de RFR

(en euros)

Borne supérieure de RFR

(en euros)

Déciles des foyers fiscaux gagnants

(en nombre de foyers)

Gain moyen en émission (en euros)

–

15 125

802 695

172

15 125

16 327

802 695

237

16 327

17 581

802 695

279

17 581

18 883

802 695

261

18 883

20 137

802 695

149

20 137

24 569

802 695

159

24 569

30 052

802 695

265

30 052

34 265

802 695

403

34 265

38 510

802 695

286

38 510

–

802 695

310

Total

8 026 950

252

Source : direction générale des finances publiques.

c. En-deçà de 50 000 euros de revenu annuel, un couple marié avec deux enfants, sans complémentaire santé via l’entreprise, paiera moins d’impôt sur le revenu

Lecture du tableau : les barres montrent le seuil d’entrée dans l’impôt. L’exemple du couple avec deux enfants correspond à la situation d’un foyer fiscal composé de trois parts.

Source : commission des finances.

Minorations d’impôt constatées

– Pour 35 000 euros de revenu annuel, l’IR 2016 sera inférieur de 684 euros à l’IR 2012 ;

– Pour 40 000 euros de revenu annuel, l’IR 2016 sera inférieur de 950 euros à l’IR 2012

– Pour 42 000 euros de revenu annuel, l’IR 2016 sera inférieur de 746 euros à l’IR 2012

– Pour 45 000 euros de revenu annuel, l’IR 2016 sera inférieur de 439 euros à l’IR 2012

– Pour 50 000 euros de revenu annuel, l’IR 2016 sera supérieur de 159 euros à l’IR 2012

– Pour 100 000 euros de revenu annuel, l’IR 2016 sera supérieur de 2 443 euros à l’IR 2012

– Pour 200 000 euros de revenu annuel, l’IR 2016 sera supérieur de 4 920 euros à l’IR 2012

d. En-deçà de 47 000 euros de revenu annuel, un couple marié avec deux enfants, concerné par la fiscalisation de la part employeur de la complémentaire santé, paiera moins d’impôt sur le revenu

Source : commission des finances.

Minorations d’impôt constatées

– Pour 35 000 euros de revenu annuel, l’IR 2016 sera inférieur de 684 euros à l’IR 2012

– Pour 40 000 euros de revenu annuel, l’IR 2016 sera inférieur de 729 euros à l’IR 2012

– Pour 42 000 euros de revenu annuel, l’IR 2016 sera inférieur de 525 euros à l’IR 2012

– Pour 45 000 euros de revenu annuel, l’IR 2016 sera inférieur de 218 euros à l’IR 2012

– Pour 50 000 euros de revenu annuel, l’IR 2016 sera supérieur de 285 euros à l’IR 2012

e. En-deçà de 20 000 euros de revenu annuel un retraité ayant eu trois enfants, non impacté par la demi-part « vieux parents », paiera moins d’impôt sur le revenu qu’en 2012

Source : commission des finances.

Minorations d’impôt constatées

– Pour 14 000 euros de revenu annuel, pas de changement

– Pour 16 000 euros de revenu annuel, l’IR 2016 sera inférieur de 147 euros à l’IR 2012

– Pour 20 000 euros de revenu annuel, l’IR 2016 sera supérieur de 170 euros à l’IR 2012

4. Les articles du projet de loi de finances pour 2016 relatifs à l’imposition des ménages

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit une réduction de la fiscalité des ménages de près de 1,9 milliard d’euros en 2016 et de 1,4 milliard d’euros en 2017.

Les mesures relatives aux ménages du projet de loi de finances pour 2016

Article 2

– baisse de l’impôt sur le revenu des ménages aux revenus moyens et modestes et indexation du barème

– Impact budgétaire : – 2,1 milliards d’euros

Article 33

– refonte des modalités de revalorisation des prestations sociales

– Impact budgétaire : + 178 millions d’euros

Article 40

– prorogation du crédit d’impôt pour la transition énergétique

– Impact budgétaire : – 1,4 milliard d’euros en 2017

Article 41

Simplification du prêt à taux zéro (PTZ) et élargissement de son éligibilité dans l’ancien

Impact budgétaire : – 3 millions d’euros en 2017

Article 42

Prorogation de l’éco-PTZ

Impact budgétaire : – 10 millions d’euros en 2017

B. LES MESURES POUR LES ENTREPRISES

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit une réduction de la fiscalité des entreprises pour un montant de près de 200 millions d’euros (ainsi que 140 millions d’euros destinés à garantir le financement de l’audiovisuel public).

Mesures pour les entreprises du projet de loi de finances pour 2016

Article 3

– Abaissement de 100 000 à 35 000 euros du seuil de déclenchement de la TVA pour les ventes à distance

– Impact budgétaire : + 5 millions d’euros

Article 4

– Limitation des effets de seuil pour les PME

– Impact budgétaire : – 152 millions d’euros (évaluation fragile)

Article 5

– Augmentation du plafond de la provision déductible pour les groupements d’employeur

– Impact budgétaire : – 2 millions d’euros

Article 6

– Prorogation de l’amortissement accéléré du matériel de robotique industrielle

– Impact budgétaire : – 0,7 million d’euros

Article 7

– Extension aux méthaniseurs pionniers des exonérations de cotisation foncière des entreprises (CFE) et de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)

– Impact budgétaire : – 7,8 millions d’euros

Article 8

– Suppression des taxes à faible rendement

– Impact budgétaire : – 37 millions d’euros

Article 20

– Garantie des ressources de l’audiovisuel public

– Impact budgétaire : – 140 millions d’euros

Article 44

– Renforcement du crédit d’impôt cinéma

– Impact budgétaire : – 50 millions d’euros en 2017

C. LES MESURES RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le projet de loi de finances pour 2016 comporte une série d’articles qui ont trait aux collectivités territoriales.

Mesures « collectivités territoriales » du projet de loi de finances

Article 9

Financement de l’augmentation de la capacité du fonds de soutien « emprunts toxiques »

Dépense pour l’État : 78 millions d’euros

Article 10

Fixation pour 2016 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices

Économie pour l’État : 3,67 milliards d’euros

Article 11

Élargissement du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) aux dépenses d’entretien des bâtiments publics

Dépense pour l’État : 143 millions d’euros en année pleine à compter de 2018

Article 12

Compensation des transferts de compétences aux régions et aux départements par attribution d’une part de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) et de taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA)

Dépense pour l’État : 16,3 millions d’euros

Article 13

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

Dépense pour l’État : 47,1 milliards d’euros

Article 39

Adaptation de la fiscalité aux évolutions institutionnelles des régions (suites de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République 
– NOTRe)

Chiffrage non disponible

Article 58

Réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du bloc communal

Enveloppe constante

Article 59

Création d’un fonds d’aide à l’investissement local

Dépense État – 150 millions en crédits budgétaires et – 1 milliard en autorisation d’engagement

Article 61

Règles de répartition de dispositifs de péréquation horizontale

Gain du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) : 220 millions d’euros

Article 62

Abaissement du plafond de cotisations au centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT)

Gains des collectivités : + 68 millions d’euros

IV. FOCUS SUR L’EFFORT ÉCOLOGIQUE

L’effort écologique ne doit pas être apprécié à l’aune du seul budget du ministère de l’écologie.

La fiscalité écologique, qu’elle ait pour but de dissuader un comportement ou de financer des actions à vocation écologique, joue aussi un rôle crucial dans une politique environnementale. Il en va de même des dépenses fiscales qui ont pour but d’encourager un comportement vertueux sur le plan environnemental.

Il convient donc, pour apprécier l’effort global écologique, de tenir compte, outre des crédits budgétaires consacrés à l’écologie, de la fiscalité écologique et des avantages fiscaux accordés en faveur de l’écologie. Le tableau qui suit mentionne le montant de la fiscalité écologique et de l’effort budgétaire consenti par l’État que cela soit sous forme d’avantages fiscaux ou de crédits budgétaires. Il fait apparaître une progression de l’effort écologique ainsi défini. Les détails des calculs figurent dans une fiche présentée dans ce même rapport.

ÉVOLUTION DE L’EFFORT ÉCOLOGIQUE

(en milliards d’euros)

Années

2012

2013

2014

2015

2016

Effort des agents privés (impôts « écologiques »)

56,8

58,8

60,0

63,5

65,5

Effort budgétaire

12,5

10,8

10,9

11,3

11,6

dont effort budgétaire en avantages fiscaux

3,0

2,5

3,5

4

4,4

dont effort budgétaire adopté en loi de finances initiale (crédits de paiement), hors programme d’investissements d’avenir (PIA)

9,5

8,3

7,4

7,3

7,2

Total

69,3

69,6

70,9

74,8

77,1

Source : commission des finances.

V. FOCUS SUR LE PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES

La fiscalité affectée a progressé de 23 % entre 2007 et 2012 et de 6 % entre 2012 et 2015.

De manière à mieux encadrer cette progression, un mécanisme de plafonnement a été introduit en loi de finances initiale pour 2012. Celui-ci n’a cessé d’être renforcé au cours des dernières années portant le nombre de taxes plafonnées de 45 à 80.

Une présentation détaillée de l’évolution des taxes est proposée à l’article 14 du présent projet de loi de finances prévoit une extension du plafonnement des taxes affectées.

Pour rappel, le produit des impositions affectées à des personnes morales autres que l’État représente près de 260 milliards d’euros en 2015, dont la majeure partie bénéficie aux régimes de la sécurité sociale (170 millions d’euros, soit 65 %) et aux collectivités territoriales (56 millions d’euros, soit 22 %), expressément exclue du mécanisme de plafonnement par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

ÉVOLUTION DE LA FISCALITÉ AFFECTÉE ENTRE 2012 ET 2016

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

Taxes affectées

244

242,7

250,5

260

260

dont part sous plafond

3

5,2

5,6

7

8,7

Nombre de taxes plafonnées

45

57

60

67

80

Source : commission des finances.

FICHES THÉMATIQUES

FICHE N° 1
LE CADRAGE MACROÉCONOMIQUE

Les principaux indicateurs nécessaires à l’élaboration du budget

Le scénario macroéconomique qui préside à l’élaboration d’un projet de loi finances fait intervenir de multiples indicateurs et hypothèses macroéconomiques (tels que le taux de croissance, l’inflation, les taux de change, les taux d’intérêt, etc.).

Taux de croissance

La prévision de taux de croissance est l’une des plus importantes pour l’élaboration du budget de l’État. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), chargé d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques, consacre généralement, dans ses avis, la majeure partie de ses développements à l’appréciation de l’hypothèse de taux de croissance.

L’hypothèse de croissance permet de bâtir une prévision au titre des recettes fiscales. Le taux de croissance de l’année précédant celle du budget est aussi très important car l’exigibilité de certains impôts présente un décalage d’une année avec leur assiette (par exemple : l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés sauf pour les entreprises soumises au cinquième acompte).

Inflation

La prévision d’inflation participe à la prévision des recettes (impact immédiat sur les bases taxables de la TVA, par exemple) et des dépenses (par exemple, les prestations indexées). L’inflation a également pour effet de réduire le rendement mesuré de certaines mesures d’économies tendancielles (telles que les mesures de gel).

Les taux de change

L’hypothèse des taux de change permet, notamment, d’effectuer une prévision de la demande externe qui sera adressée à la France.

Les taux d’intérêt

La prévision de taux d’intérêt permet, notamment, d’anticiper la charge de la dette de l’État.

I. LES HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES RETENUES PAR LE GOUVERNEMENT

Le Gouvernement indique avoir retenu des hypothèses prudentes en matière de croissance économique pour l’élaboration du présent projet loi de finances.

Le Gouvernement prévoit une accélération progressive de la croissance : 1 % du produit intérieur brut (PIB) en 2015, puis 1,5 % en 2016. Ces hypothèses de croissance sont inchangées par rapport à celles présentées au mois d’avril dans le programme de stabilité.

La prévision d’inflation du Gouvernement est de 0,1 % en 2015 et de 1 % en 2016.

PRINCIPALES HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES DU GOUVERNEMENT

Variable

2015

2016

Croissance du PIB en volume

+ 1 %

+ 1,5 %

Inflation (indice des prix à la consommation)

+ 0,1 %

+ 1,0 %

Taux de change euro/dollar

1,11

1,10

Consommation des ménages

+ 1,8 %

+ 1,7 %

Consommation publique

+ 1,1 %

+ 0,7 %

Emploi salarié

+ 0,1 %

+ 0,6 %

Masse salariale privée

+ 1,7 %

+ 2,8 %

Investissement hors construction

+ 2,5 %

+ 4,9 %

Prix du baril de brent (en dollars)

57

55

Exportations

+ 6,0 %

+ 4,8 %

Importations

+ 6,1 %

+ 5,2 %

 

L’INSEE, dans sa prévision actualisée de croissance pour 2015, retient une croissance supérieure à celle retenue par le Gouvernement. Dans sa dernière note de conjoncture, l’institut indique :

« Au total, au-delà des à-coups trimestriels, le PIB conserverait au second semestre 2015 un rythme comparable à celui du premier semestre (+ 0,2 % au troisième trimestre puis + 0,4 % au quatrième trimestre). La croissance atteindrait ainsi + 1,1 % en moyenne sur l’ensemble de l’année (après + 0,2 % en 2014). » (5)

De même, dans ses prévisions de printemps publiées le 5 mai dernier (6), la Commission européenne se montrait plus optimiste que le Gouvernement puisqu’elle anticipait une croissance pour la France de 1,1 % pour 2015 et de 1,7 % pour 2016. Elle prévoyait une inflation à 1 % en 2016, en ligne avec l’hypothèse du Gouvernement. La publication des prévisions économiques d’automne de la Commission européenne est prévue pour le 5 novembre 2015.

L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a publié des prévisions en léger retrait mais globalement en ligne avec celles du Gouvernement. Dans ses prévisions du 16 septembre 2015 (7), l’OCDE prévoit pour la France un taux de croissance de 1 % pour 2015, et de 1,4 % pour 2016, en baisse de 0,1 point pour 2015 et 0,3 point par rapport à sa précédente prévision. L’OCDE s’interroge notamment sur la reprise moins rapide qu’attendue de la zone euro en dépit de nombreux facteurs favorables (prix pétroliers, taux de change avec le dollar, politique monétaire accommodante de la Banque centrale européenne – BCE). La vulnérabilité des pays émergents et le calendrier de la hausse probable des taux d’intérêt constituent, pour l’OCDE, deux fortes incertitudes qui pèsent sur la situation économique mondiale.

Enfin, le Fonds monétaire international (FMI) a publié le 6 octobre 2015 ses dernières prévisions pour la croissance mondiale. Il demeure plus optimiste que le Gouvernement pour 2015 en prévoyant une croissance pour la France de 1,2 % (8). Pour 2016, sa prévision est en ligne avec celle du Gouvernement à 1,5 %.

LES PRÉVISIONS DE CROISSANCE POUR LA FRANCE

(en pourcentage de PIB)

Année

2015

2016

Gouvernement (projet de loi de finances)

1

1,5

INSEE

1,1

–

OCDE

1

1,4

FMI

1,2

1,7

Commission européenne

1,1

1,7

Source : commission des finances.

II. L’AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES SUR LES PRÉVISIONS

Aux termes de l’article 14 de la loi n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques doit rendre un avis, notamment, sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances.

Le Haut Conseil a rendu son avis le 25 septembre 2015 (avis n° HCFP-2015-03).

Lors de son audition devant la commission des finances (9), le président du Haut Conseil a souligné que, malgré un environnement économique plus incertain, de nombreux facteurs favorables restaient présents tels que la baisse du prix du pétrole et de l’euro, ou encore la bonne orientation des enquêtes de conjoncture.

Pour autant, il a rappelé que certains risques s’étaient, hélas, matérialisés récemment tels que l’accroissement de la volatilité sur les marchés financiers ou encore le ralentissement du commerce mondial qui traduit les difficultés de l’économie chinoise et des pays émergents.

Dans ce contexte, pour le Haut Conseil, des interrogations persistent sur la vigueur de la croissance française.

A. DES PRÉVISIONS DE CROISSANCE CRÉDIBLES MAIS AFFECTÉES PAR LA MONTÉE DES INCERTITUDES

Les prévisions d’inflation du Gouvernement sont de 0,1 % pour 2015 et de 1 % pour 2016.

Pour l’année 2015, l’hypothèse d’une hausse des prix de 0,1 % est jugée réaliste par le Haut Conseil. En revanche, pour 2016, le Haut Conseil a estimé que la hausse des prix pourrait être inférieure à l’hypothèse de 1 % retenue par le Gouvernement. Or, la faible inflation est susceptible de compliquer la réalisation de l’objectif de réduction des déficits publics. En effet, les mesures de gel ne produiront pas les économies tendancielles initialement attendues.

Ainsi, selon le Haut Conseil, « si l’inflation en 2016 devait être plus basse que ce que prévoit le Gouvernement, le rendement plus faible qu’attendu des mesures de gel ou de sous-indexation qui en découlerait nécessiterait de nouvelles économies pour maintenir la cible d’évolution des dépenses en volume ».

Le Gouvernement prévoit une accélération de la masse salariale privée de 2,8 % en 2016, après 1,7 % en 2015. Le Haut Conseil des finances publiques a estimé que cette hausse attendue des salaires paraissait « relativement forte dans un contexte de chômage élevé et après deux années de très faible inflation ». Le Haut Conseil craint que la moindre augmentation que prévue de la masse salariale affecte les recettes de cotisation sociale.

III. TRANSFORMER LE REBOND EN REPRISE DURABLE

A. LA FAIBLESSE DE L’INVESTISSEMENT, PRINCIPAL HANDICAP DE L’ÉCONOMIE FRANÇAISE

L’année 2014 a été marquée par une croissance limitée à 0,2 % et un recul de l’investissement. Le graphique ci-dessous porte sur l’investissement total, c’est-à-dire des entreprises, des ménages et l’investissement public.

Source : INSEE, Comptes nationaux base 2010.

La formation brute de capital fixe (FBCF) – qui mesure en comptabilité nationale le niveau d’investissement des agents économiques – n’a pas encore atteint son niveau d’avant-crise (462,5 milliards d’euros en 2014 au lieu de 470,1 milliards d’euros en 2008, soit 21,7 % du PIB en 2014 au lieu de 23,5 % en 2008). Sur les premiers mois de l’année 2015, l’investissement baisse à nouveau de 0,7 % selon les chiffres issus des comptas nationaux trimestriels du deuxième trimestre 2015 publiés par l’INSEE.

Il existe, par ailleurs, des inquiétudes sur le maintien de l’investissement public, notamment en raison de la baisse des dotations aux collectivités locales.

L’investissement public représente 4,5 % du PIB, dont :

– 79 milliards d’euros au titre de la formation brute de capital fixe des administrations publiques (3,7 % du PIB) ;

– et 17 milliards d’euros au titre des subventions des administrations publiques (0,8 % du PIB).

L’investissement des administrations publiques a baissé de 6,9 % en 2014 et baisse encore de 2,3 % sur les premiers mois de l’année 2015.

B. LE SOUTIEN À L’INVESTISSEMENT ET AU POUVOIR D’ACHAT

Schématiquement, la croissance française repose pour 60 % sur la demande intérieure, 20 % sur l’investissement et 20 % sur les exportations. Soutenir le pouvoir d’achat des ménages et l’investissement est dès lors indispensable pour accompagner la reprise économique et transformer le rebond observé en reprise durable.

Le soutien à l’investissement peut passer par plusieurs canaux.

La progression du taux de marge des entreprises, permise par la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, doit être mieux orientée vers l’investissement.

L’investissement local doit également être soutenu, à l’instar de ce que prévoit l’article 39 du présent projet de loi de finances avec la création d’un fonds de soutien à l’investissement local doté d’un milliard d’euros.

Les mesures de soutien au pouvoir d’achat des ménages mises en œuvre dans le volet « solidarité » du pacte de responsabilité et de solidarité devraient contribuer à soutenir la consommation en 2016 dans la mesure où elles sont ciblées sur les ménages à revenus modestes et moyens.

FICHE N° 2
LE DÉFICIT PUBLIC ET LE DÉFICIT DE L’ÉTAT

L’article liminaire du présent projet de loi de finances, commenté dans le tome I de ce rapport général, contient, conformément à l’article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, un tableau de synthèse retraçant l’état des prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques :

SOLDES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
2014-2016

(en points de produit intérieur brut)

Soldes

Exécution

2014

Prévision

d’exécution

2015

Prévision

2016

Solde structurel

– 2,0

– 1,7

– 1,2

Solde conjoncturel

– 1,9

– 2,0

– 1,9

Mesures exceptionnelles et temporaires

–

– 0,1

– 0,1

Solde effectif

– 3,9

– 3,8

– 3,3

Source : article liminaire du projet de loi de finances pour 2016.

La discussion de cet article permet d’adopter une vision intégrée des finances publiques, toutes administrations confondues.

L’article d’équilibre (article 23) du présent projet de loi de finances porte, quant à lui, sur le seul budget de l’État. Il prévoit un déficit budgétaire de l’État à 72 milliards d’euros.

I. LE DÉFICIT PUBLIC SE RÉDUIT PLUS VITE QUE PRÉVU

A. LE DÉFICIT PUBLIC A ÉTÉ RAMENÉ À 3,9 % DU PIB EN 2014 ET LA FRANCE VISE UN OBJECTIF INFÉRIEUR À 3 % EN 2017

Le déficit public poursuit sa décrue. Le point le plus bas de solde effectif a été atteint en 2009, année qui a suivi la crise financière de 2008, avec un déficit de 7,2 % du produit intérieur brut (PIB).

En 2011, le déficit public atteignait 5,1 % du PIB. En 2014, il a été ramené à 3,9 % du PIB selon la dernière estimation de l’INSEE (initialement, le déficit avait été évalué à 4 % du PIB). Ainsi, le déficit public a reculé de 1,2 point de PIB sur l’ensemble des exercices 2012, 2013 et 2014.

DÉFICIT PUBLIC CONSTATÉ DEPUIS 2008

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

  

Déficit public nominal (en points de produit intérieur brut)

– 3,2

– 7,2

– 6,8

– 5,1

– 4,8

– 4,1

– 3,9

Déficit public nominal (en milliards d’euros)

63,5

138,9

135,8

105,0

100,4

86,4

84,1

Source : INSEE.

  

Le présent projet de loi de finances programme la poursuite de la réduction du déficit public avec un solde effectif qui sera ramené à – 3,3 % du PIB en 2016, après – 3,8 % en 2015. Le déficit public retrouvera en 2016 sensiblement son niveau d’avant crise (3,2 % du PIB en 2008).

L’amélioration du solde public effectif se constate pour toutes les administrations publiques. Les administrations de sécurité sociale devraient même dégager un léger excédent en 2016.

SOLDE PUBLIC PAR SOUS-SECTEUR

(en point de produit intérieur brut)

Capacité (+) ou besoin (-) de financement

2014

2015

2016

État

– 3,5

– 3,4

– 3,3

Organismes divers d’administration centrale

0,1

0,0

0,0

Administrations publiques locales

– 0,2

0,0

0,0

Administrations de sécurité sociale

– 0,4

– 0,3

0,1

Solde public

– 3,9

– 3,8

– 3,3

Source : Rapport économique, social et financier.


B. LES MOYENS POUR ATTEINDRE L’OBJECTIF DE RÉDUCTION DU DÉFICIT NOMINAL

Réduire le déficit public de – 3,8 % du PIB à – 3,3 % du PIB suppose de réduire le déficit de 10 milliards d’euros.

Deux conditions sont nécessaires pour y parvenir :

– Le respect des engagements en matière d’effort budgétaire et d’économies. Pour 2016, la « tendance naturelle » de progression des dépenses publiques conduirait à une augmentation de la dépense publique d’environ 30 milliards d’euros. En parallèle, un effort de réduction budgétaire de 16 milliards d’euros est inscrit dans ce projet de loi de finances, ce qui permettrait de réduire la progression à 14 milliards d’euros.

– Des rentrées fiscales qui suivraient la dynamique de la croissance économique (+ 1,5 % en volume) et de l’inflation (+ 1 %). Ceci conduirait à 23,9 milliards d’euros supplémentaires, d’après les estimations du ministère des finances.

Pour ce qui concerne la prévision de croissance économique, le Haut Conseil des finances publiques estime que qu’elle « devrait se réaliser » pour 2015 et qu’elle est « atteignable » pour 2016.

Pour ce qui concerne l’élasticité des recettes fiscales, le Haut Conseil a souligné que la prévision de progression des recettes au même rythme que l’activité n’était pas anormale en phase de reprise.

Enfin, la prévision d’inflation est de 0,1 % pour 2015, et d’1 % pour 2016. Le Haut Conseil des finances publiques a estimé que la prévision pour 2015 était « réaliste » mais que la hausse des prix pourrait être inférieure à l’hypothèse retenue pour 2016 en raison de certains facteurs désinflationnistes tels que « les effets retardés de la baisse du prix du pétrole et l’incidence des allégements d’impôts et de cotisation en faveur des entreprises ».

Au total, remplir les deux conditions permet d’envisager une réduction du déficit nominal à 3,3 % du PIB.

C. LA DÉCRUE DU DÉFICIT PUBLIC EST PLUS RAPIDE QUE PRÉVU DANS LES PROGRAMMATIONS PLURIANNUELLES DES FINANCES PUBLIQUES

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constitution et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

Le déficit public se réduit plus rapidement que la trajectoire prévue par la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

En 2014, le déficit public a été révisé en amélioration de 0,5 point de PIB depuis la loi de programmation des finances publiques. Le déficit public pour 2014 est même en deçà de 0,1 point de PIB par rapport à ce qui avait été prévu dans le programme de stabilité présenté au mois d’avril.

Les prévisions pour 2015 et 2016 sont conformes à la trajectoire prévue par le programme de stabilité, et en avance de 0,3 point par rapport à la loi de programmation des finances publiques.

TRAJECTOIRE DE SOLDE PUBLIC EFFECTIF

(en points de produit intérieur brut)

Fondement

2014

2015

2016

Article liminaire du projet de loi de finances pour 2016

– 3,9

– 3,8

– 3,3

Loi de programmation des finances publiques du 29 décembre 2014

– 4,4

– 4,1

– 3,6

Programme de stabilité d’avril 2015

– 4,0

– 3,8

– 3,3

Source : commission des finances.

II. LE DÉFICIT STRUCTUREL RAMENÉ À SON NIVEAU LE PLUS BAS DEPUIS LE DÉBUT DES ANNÉES 2000

Pour assurer un pilotage plus fin des finances publiques dans un contexte de crise, la Commission européenne a adopté en 2005 la notion de « déficit structurel » (« l’effort structurel » correspondant à la réduction du déficit structurel), permettant de considérer le déficit nominal comme la somme de deux composantes : le déficit conjoncturel et le déficit structurel.

Le déficit conjoncturel est le déficit qui provient de la conjoncture, et en l’occurrence de la crise économique et financière qui touche le continent européen depuis 2007.

Le déficit structurel est le déficit qu’afficherait notre pays si sa croissance était égale à celle qui serait obtenue en mobilisant à 100 % tous les facteurs de production et toutes les possibilités de création économique dont dispose la France à l’instant t. Cette croissance est appelée « croissance potentielle ». Dès lors, le niveau de déficit structurel dépend du niveau de croissance potentielle : plus la croissance potentielle est élevée, plus le déficit structurel est faible.

Introduire la notion de déficit structurel permet de comprendre « où le pays se situe dans le cycle économique » : si le déficit public provient majoritairement de sa composante conjoncturelle, il devrait être résorbé une fois la conjoncture économique rétablie. Si au contraire, il provient essentiellement de sa composante structurelle, ceci signifie la réduction du déficit ne pourra être obtenue que via des « réformes structurelles », c’est-à-dire celles qui permettent de mobiliser toutes les potentialités non utilisées du pays, afin de créer de la richesse qui permettra de résoudre le déficit.

Le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance prévoit, depuis 2005 (10), un effort structurel de 0,5 % du PIB par an, tant que l’État membre n’a pas atteint son objectif budgétaire de moyen terme, qui lui-même doit être fixé entre – 0,5 % de PIB et l’excédent structurel selon les règles du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG).

A. LE CALCUL DU SOLDE STRUCTUREL REPOSE SUR LES HYPOTHÈSES DU PROGRAMME DE STABILITÉ DU 15 AVRIL 2015

Le solde structurel est le solde public corrigé des effets de la conjoncture ainsi que des mesures exceptionnelles. Il correspond donc au solde public que l’on constaterait si le PIB effectif était égal au PIB potentiel.

Méthode de calcul du solde structurel

La décomposition en une composante structurelle et une composante conjoncturelle du solde effectif permet de savoir à quel niveau du cycle économique se situe l’économie.

Le calcul de la composante structurelle du solde effectif fait intervenir la notion de produit intérieur brut (PIB) potentiel. Le PIB potentiel est le niveau d’activité soutenable, sans tension sur les facteurs de production, notamment sans tension sur les prix et les salaires. Il s’agit donc d’un indicateur privilégié de la capacité d’offre d’une économie.

La croissance potentielle n’est, toutefois pas une donnée observable et doit donc faire l’objet d’estimations.

L’écart de production, c’est-à-dire l’écart entre le PIB effectif et le PIB potentiel, permet ensuite de calculer la composante structurelle du solde effectif.

Les hypothèses d’écart de production sur lesquelles se fonde le Gouvernement pour le calcul du solde structurel sont celles qui figurent dans le programme de stabilité du 15 avril 2015, ainsi que cela est mentionné dans l’exposé des motifs de l’article liminaire du présent projet de loi de finances.

HYPOTHÈSES DE CROISSANCE EFFECTIVE, DE CROISSANCE POTENTIELLE

ET D’ÉCART DE PRODUCTION

(en point de produit intérieur brut)

Année

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Croissance effective

0,3

0,4

1,0

1,5

1,5

1,7

Croissance potentielle

1,0

1,0

1,1

1,5

1,5

1,4

Écart de production

– 2,7

– 3,3

– 3,5

– 3,5

– 3,5

– 3,2

Source : programme de stabilité du 15 avril 2015.

Plus l’écart de production est élevé, moins la composante structurelle du solde sera importante. Un écart de production élevé signifie, en effet, que l’on se situe en bas de cycle économique. Autrement dit, toutes choses égales par ailleurs, une révision à la hausse de l’hypothèse de croissance potentielle a pour effet de réduire le solde structurel.

B. UN DÉFICIT STRUCTUREL À SON PLUS BAS NIVEAU DEPUIS 2000

Le déficit structurel doit baisser de 0,3 point de PIB en 2015, traduisant ainsi les premiers résultats du début de la mise en œuvre du plan d’économies de 50 milliards sur trois ans (2015-2017). Le déficit structurel sera ainsi ramené à 1,7 % du PIB potentiel.

Le niveau de réduction du déficit structurel, autrement dit l’ajustement structurel, sera de 0,5 % du PIB en 2016. En cela, le projet de loi de finances respecte les obligations du pacte de stabilité et de croissance dont le volet préventif impose aux États membres qui n’ont pas encore atteint leur objectif budgétaire à moyen terme (OMT) de réaliser un ajustement structurel d’au moins 0,5 % du PIB par an (11).

Le déficit structurel passera ainsi de 1,7 % du PIB potentiel en 2015 à 1,2 % du PIB en 2016, soit son niveau le plus faible depuis l’an 2000 selon le Gouvernement.

Source : exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2016.

La trajectoire de solde structurel est en avance sur les objectifs de la loi de programmation. Elle est aussi conforme pour 2014, et à 0,1 point de PIB près pour les années 2015 et 2016, à la trajectoire établie dans le programme de stabilité.

TRAJECTOIRE DE SOLDE STRUCTUREL

(en points de produit intérieur brut)

Fondement

2014

2015

2016

Article liminaire du projet de loi de finances pour 2016

– 2,0

– 1,7

– 1,2

Loi de programmation des finances publiques du 29 décembre 2014

– 2,4

– 2,1

– 1,8

Programme de stabilité d’avril 2015

– 2,0

– 1,6

– 1,1

Source : commission des finances.

La « croissance potentielle » étant par définition un indicateur non observable, la détermination de son niveau peut bien entendu donner lieu à débat.

Dans le projet de loi de finances pour 2016, le Gouvernement a retenu comme hypothèse de croissance potentielle celle qu’il avait adoptée à l’occasion de la transmission du programme de stabilité à la Commission européenne le 15 avril 2015. La croissance potentielle pour 2016 a, ainsi, été évaluée à 1,5 % au lieu de 1,3 % du PIB dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Ce niveau de croissance potentielle :

– est en ligne avec le vote de notre commission lors de sa séance du 18 juin 2014 via un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2014, vote confirmé par l’Assemblée nationale le 23 juin 2014 (toutefois, l’article liminaire a été rétabli dans sa version initiale par amendement du Gouvernement adopté en nouvelle lecture lors de la séance du 15 juillet 2014) ;

– est supérieur à celui retenu par la Commission européenne comme l’illustre le graphe ci-dessous (le graphe ci-dessous montre le niveau de croissance potentielle estimé pour la France par la Commission européenne, ainsi que les différentes réévaluations) ;

ÉVOLUTION DE LA CROISSANCE POTENTIELLE SELON LA COMMISSION EUROPÉENNE

(en % du PIB)

– ne fait pas l’objet d’un avis par le Haut Conseil des finances publiques, qui ne se prononce pas sur cet indicateur qui est par définition non observable. Toutefois, le Haut Conseil des finances publiques a émis des réserves sur cette révision de la croissance potentielle dans le programme de stabilité au motif qu’elle « ne permet pas de suivre convenablement l’évolution de la composante structurelle du déficit ».

Évaluer la pertinence du niveau de croissance potentielle retenu peut consister à analyser l’écart entre ce niveau et la croissance réalisée.

Selon le rapport annexé à la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, la croissance effective a décroché de 5 points de PIB par rapport à la croissance potentielle au cours des années 2008 et 2009.

En 2010 et 2011, avec une croissance effective en volume de 2 % et 2,1 %, la croissance effective a été supérieure à la croissance potentielle, évaluée par la même loi à 1,7 % sur la période. Depuis 2012, la croissance effective est inférieure à la croissance potentielle (0,2 % en 2012, 0,7 % en 2013, 0,2 % en 2014) alors que la croissance potentielle avait été évaluée entre 1,4 et 1,5 % sur la période par la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.

TRAJECTOIRE DE SOLDE STRUCTUREL

(en points de produit intérieur brut)

Fondement

2014

2015

2016

Article liminaire du projet de loi de finances pour 2016

– 2,0

– 1,7

– 1,2

Loi de programmation des finances publiques du 29 décembre 2014

– 2,4

– 2,1

– 1,8

Programme de stabilité d’avril 2015

– 2,0

– 1,6

– 1,1

Source : données gouvernementales.

Dans son avis le Haut Conseil aux finances publiques a formulé deux observations résumées dans le tableau ci-dessous :

OBSERVATIONS DU HAUT CONSEIL AUX FINANCES PUBLIQUES
SUR LE SOLDE STRUCTUREL

(en points de produit intérieur brut)

Niveau de déficit structurel

2016

Déficit structurel défini dans l’article liminaire du projet de loi de finances pour 2016

– 1,2

Déficit structurel qui résulterait du niveau de croissance potentielle inscrit dans la dernière LPFP 2014-2019

– 1,3

Déficit structurel qui résulterait de l’absence de prise en compte des recettes de la vente des licences 4 G

– 1,4

Le déficit structurel serait toutefois, même dans les deux dernières hypothèses, nettement inférieur à l’objectif de 1,8 % fixé dans la même loi de programmation des finances publiques.

III. LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT BAISSE PEU EN RAISON DE LA BAISSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES QU’IL PREND EN CHARGE DANS LE CADRE DU PACTE DE RESPONSABILITÉ ET DE SOLIDARITÉ

Le Gouvernement a révisé sa prévision de déficit budgétaire pour 2015 en fonction des éléments d’exécution connus à ce stade. Le déficit budgétaire pour 2015 devrait ainsi s’établir à 73 milliards d’euros au lieu de 74,4 milliards d’euros prévus en loi de finances initiale.

Le tableau qui suit présente de façon simplifiée la formation du solde budgétaire de l’État en 2016, en retraitant en dépenses les prélèvements sur recettes conformément aux principes de la comptabilité nationale.

PRÉSENTATION SIMPLIFIÉE DE LA FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE

DE L’ÉTAT EN 2015

(en milliards d’euros)

Dépenses

366,3

Recettes

292,3

Dépenses du budget général

295,6

Recettes fiscales nettes

278,2

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

20

Recettes non fiscales

14,1

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

50,7

Soldes des comptes spéciaux

1,0

Déficit à financer

73

Source : commission des finances.

L’article d’équilibre du présent projet de loi de finances prévoit un déficit budgétaire de l’État de 72 milliards d’euros en 2016, en baisse d’un milliard d’euros par rapport à la prévision actualisée pour 2015.

En apparence, le déficit baisse peu depuis 2013 (74,9 milliards d’euros). Mais, ainsi que l’a rappelé le secrétaire d’État au budget devant notre commission, l’État prend à sa charge les baisses d’impôt et de cotisations sociales liées à la mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité et inscrites dans le budget de la Sécurité sociale (12). Ainsi, en 2016, l’État finance, en comptabilité budgétaire, 11 milliards de baisse d’impôts supplémentaire dans le cadre de la mise en œuvre de la deuxième étape du pacte (9 milliards d’euros pour les entreprises et 2 milliards d’euros pour les ménages).

Sans ces réductions d’impôt supplémentaires, le déficit budgétaire de l’État aurait pu être de seulement 61 milliards en 2016. Autrement dit, il aurait été divisé par plus de deux depuis 2009 et par 2,5 depuis 2010. Ces chiffres permettent de mesure l’importance de l’effort budgétaire qui a été accompli par l’État, ces dernières années.

DÉFICIT BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Année

2009

Exécution

2010

Exécution

2011

Exécution

2012

Exécution

2013

Exécution

2014

Exécution

hors PIA

2015

Prévision

actualisée

2016

Prévision

Déficit structurel

– 138,0

– 148,8

– 90,7

– 87,2

– 74,9

– 73,6

– 73,0

– 72,0

Source : commission des finances.

Le tableau qui suit présente de façon simplifiée la formation du solde budgétaire de l’État en 2016, en retraitant en dépenses les prélèvements sur recettes et en isolant la charge de la dette ainsi que les dépenses des ministères hors contribution au compte d’affectation spéciale Pensions.

PRÉSENTATION SIMPLIFIÉE DE LA FORMATION DU SOLDE BUDGÉTAIRE

DE L’ÉTAT EN 2016

(en milliards d’euros)

Dépenses

374,8

Recettes

301,7

Dépenses des ministères

212,6

Recettes fiscales nettes

286

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

21,5

Recettes non fiscales

15,7

Transfert aux collectivités territoriales (prélèvement sur recettes + mission Relations avec les collectivités territoriales)

50,1

Soldes des comptes spéciaux

1,1

Charge de la dette

44,5

Déficit à financer

72

Contribution au CAS Pensions

46,1

Source : commission des finances.

IV. LE DÉFICIT EN COMPTABILITÉ NATIONALE

Le déficit budgétaire est déterminé selon les principes d’une comptabilité de caisse (encaissements et décaissements). La comptabilité nationale repose, au contraire, sur les droits constatés (créances acquises et dettes certaines).

Pour 2016, aux termes de l’article d’équilibre du présent projet de loi de finances, le déficit budgétaire s’établirait à 72 milliards d’euros.

Le déficit en comptabilité nationale serait, en revanche, de
– 73,5 milliards d’euros compte tenu des retraitements suivants exposés dans le Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances :

– 5,7 milliards d’euros au titre des crédits d’impôts restituables et reportables (dont l’essentiel au titre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi) ;

Impact du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE)

Le CICE explique à lui seul une part importante de la différence entre le solde budgétaire de l’État et son solde en comptabilité nationale.

Ainsi, en 2016, le coût en comptabilité nationale du CICE est prévu à 18,5 milliards d’euros au lieu de 13 milliards d’euros en 2015, soit une différence de 5,5 milliards qui pèse sur le déficit en comptabilité nationale.

+ 5,4 milliards d’euros au titre de l’enregistrement en droits constatés des intérêts d’emprunts (primes et décotes à l’émission et intérêts courus non échus) ;

– un milliard d’euros au titre de provisions de contentieux définitifs sur le précompte mobilier : les montants perçus correspondent à des affaires gagnées en appel pour lesquelles l’État avait déjà procédé à des remboursements ;

+ 0,6 milliard d’euros pour la participation de la France dans les organismes internationaux ;

– 0,6 milliard d’euros au titre du rattachement à 2015 en comptabilité nationale des recettes perçues par l’État dans le cadre de la cession des fréquences hertziennes 700 MHz (il est fait l’hypothèse d’un flux budgétaire étalé sur quatre années du produit total de la vente) ;

– 0,4 milliard d’euros au titre des dépenses des fonds de la Caisse des dépôts et consignations au titre des investissements d’avenir ;

+ 0,4 milliard d’euros au titre du rattachement à 2015 des montants déboursés dans le cadre de l’apurement communautaire lié au contentieux sur les aides agricoles et déjà enregistré en intégralité en 2015 en comptabilité nationale ;

– l’étalement en comptabilité nationale du versement des soultes par France Télécom et La Poste au titre de la prise en charge par l’État de leur régime de retraite employeur (+ 0,2 milliard d’euros) ;

– le décalage en droits constatés des reversements de l’État aux collectivités locales du produit des impôts locaux et au retraitement de la cotisation sur la valeur ajoutée en comptabilité nationale (– 0,4 milliard d’euros).

FICHE N° 3
LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

I. LES RECETTES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

En 2014, le taux de prélèvements obligatoires s’est élevé à 44,9 % du produit intérieur brut (PIB).

En 2015, les prélèvements obligatoires à destination des administrations publiques devraient s’élever à 970,5 milliards d’euros, soit 44,6 % du PIB, en baisse de 0,3 point.

ÉVOLUTION DU TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2015

(Y COMPRIS VERSEMENTS UNION EUROPÉENNE)

Catégorie d’administrations

État

ODAC

ASSO

APUL

UE

APU*

Montants (en milliards d’euros)

292,1

17,6

527,1

131,5

2,1

970,5

Taux de PO (en % de PIB)

13,4

0,8

24,2

6,0

0,1

44,6

Évolution du taux de PO (en %)

− 0,2

0,1

− 0,2

0,1

0,0

− 0,3

Contribution de l’évolution spontanée (en %)

0,0

0,0

− 0,1

0,0

0,0

− 0,1

Contribution des mesures nouvelles (en %)

− 0,2

0,1

− 0,2

0,1

0,0

− 0,2

Contribution des changements de périmètre** (en %)

− 0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

*Le montant intègre les prélèvements obligatoires perçus par les institutions de l’Union européenne.

**Réaffectation de recettes entre sous-secteurs.

PO : prélèvements obligatoires.

ODAC : organismes divers d’administration centrale.

ASSO : administrations de sécurité sociale.

APUL : administrations publiques locales.

UE : Union européenne.

APU : administrations publiques.

Source : Rapport économique, social et financier, annexé au projet de loi de finances pour 2016.

Au total, la baisse des prélèvements obligatoires devrait s’élever à 0,4 point de PIB entre 2014 et 2016.

ÉVOLUTION DU TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2016

(Y COMPRIS VERSEMENTS UNION EUROPÉENNE)

Catégorie d’administrations

État

ODAC

ASSO

APUL

UE

APU*

Montants (en milliards d’euros)

300,7

18,4

535,6

135,8

2,1

992,7

Taux de PO (en % de PIB)

13,5

0,8

24,0

6,1

0,1

44,5

Évolution du taux de PO (en %)

0,1

0,0

− 0,2

0,0

0,0

− 0,1

Contribution de l’évolution spontanée (en %)

0,1

0,0

− 0,1

0,0

0,0

0,0

Contribution des mesures nouvelles (en %)

0,0

0,0

− 0,1

0,0

0,0

− 0,1

Contribution des changements de périmètre** (en %)

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

* Le montant des APU intègre les prélèvements obligatoires perçus par les institutions de l’Union européenne.

** Réaffectation de recettes entre sous-secteurs.

Source : Rapport économique, social et financier, annexé au projet de loi de finances pour 2016.

L’évolution spontanée de l’ensemble des prélèvements obligatoires en 2016 serait de 2,5 %, soit exactement le montant de la croissance du PIB en valeur (1,5 % de croissance en volume et 1 % d’inflation), ce qui signifie que leur élasticité à la croissance serait égale à 1.

Leur croissance effective serait toutefois limitée à 2,3 % du fait de l’impact des mesures nouvelles. Il s’ensuit que le taux de prélèvements obligatoires baisserait de 0,1 point de PIB en 2016.

Au final, les prélèvements obligatoires baisseraient de 0,4 point de PIB entre 2014 et 2016.

II. LES RECETTES DE L’ÉTAT

Selon la prévision actualisée du Gouvernement, les recettes de l’État en 2015 devraient s’élever à 292,3 milliards d’euros, soit un niveau proche de celui estimé en loi de finances initiale, en hausse de près de 4 milliards d’euros par rapport à l’exécution 2014.

RECETTES DU BUDGET DE L’ÉTAT EN 2014 ET 2015

(en milliards d’euros)

Recettes

Exécution 2014

Loi de finances 2015

Prévision actualisée

2015

Recettes nettes

288,2

293,3

292,3

dont impôt sur le revenu

69,2

68,9

69,6

dont impôt sur les sociétés

35,3

33,7

33,5

dont taxe sur la valeur ajoutée

138,3

142,6

141,5

dont taxe intérieure sur les produits de consommation sur les produits énergétiques

13,2

14,0

13,9

dont autres recettes fiscales

18,1

19,8

19,7

dont recettes non fiscales

13,9

14,2

14,1

Source : annexes du projet de loi de finances pour 2016.

Le présent projet de loi de finances prévoit 301,7 milliards d’euros de recettes nettes pour l’État, hors fonds de concours, soit une hausse de 9,4 milliards d’euros par rapport à la prévision actualisée pour 2015.

ÉVALUATION DES RECETTES DU BUDGET DE L’ÉTAT POUR 2016

(en milliards d’euros)

Recettes nettes

301,7

dont impôt sur le revenu

72,3

dont impôt sur les sociétés

32,9

dont taxe sur la valeur ajoutée

144,7

dont taxe intérieure sur les produits de consommation sur les produits énergétiques

15,6

dont autres recettes fiscales

20,5

dont recettes non fiscales

15,7

Source : projet de loi de finances pour 2016.

RECETTES FISCALES NETTES DE L’ÉTAT DEPUIS 2008

(en milliards d’euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Prévision
d’exécution

2016

Prévision

Montant

260,0

214,2

253,6

255,0

268,4

284,0

274,3

278,2

286,0

Source : commission des finances.

Les recettes fiscales sont évaluées à législation constante en fonction de la croissance du PIB. Ceci permet de déterminer leur « évolution spontanée ». Puis, cette évaluation est corrigée des mesures nouvelles et de périmètre devant entrer en vigueur durant l’année faisant l’objet du projet de loi de finances.

En 2015, l’évolution spontanée des recettes fiscales nettes est peu dynamique en raison de la faible inflation. Leur élasticité au PIB serait ainsi inférieure à l’unité, à 0,8. Elles s’établiraient à 278,2 milliards d’euros, en légère baisse par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale (279,1 milliards d’euros), mais globalement en ligne avec la prévision présentée lors de la présentation du programme de stabilité (278,1 milliards d’euros).

Par rapport aux prévisions du programme de stabilité :

– le niveau d’impôt sur le revenu, qui intègre les informations relatives à la troisième émission du rôle, est revu en légère baisse,

– la prévision d’impôt sur les sociétés demeure dans l’ensemble stable, en attente du cinquième acompte qui ne sera connu qu’en fin d’année,

– le montant du produit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) attendu est également peu révisé, les encaissements à fin août étant en ligne avec la prévision.

– l’élasticité des recettes fiscales nettes est faiblement revue à la baisse par rapport au Programme de stabilité, à 0,8 contre 0,9 précédemment.

SITUATION AU 31 JUILLET 2015

(en milliards d’euros)

Recettes

Loi de finances 2015

Prévision actualisée

2015

Niveau à fin juillet 2015

Recettes fiscales nettes

279,1

278,2

164,5

dont impôt sur le revenu

68,9

69,6

48,0

dont impôt sur les sociétés

33,7

33,5

8,6

dont taxe sur la valeur ajoutée

142,6

141,5

82,6

dont taxe intérieure sur les produits de consommation sur les produits énergétiques

14,0

13,9

7,2

dont autres recettes fiscales

19,8

19,7

18,0

Source : annexes du projet de loi de finances pour 2016 ; ministère des finances et des comptes publics, direction du budget, situation mensuelle budgétaire de l’État au 31 juillet 2015.

En 2016, les recettes fiscales nettes s’établiraient à 286 milliards d’euros, en hausse de 7,8 milliards d’euros par rapport à la prévision actualisée pour 2015, et de 11,7 milliards d’euros par rapport l’exécution constatée en 2014.

La hausse des recettes fiscales serait le résultat de deux mouvements contraires :

– une évolution spontanée à la hausse de 9,4 milliards d’euros, d’une part ;

– des mesures nouvelles et de transfert qui pèsent à la baisse pour 1,6 milliard d’euros, d’autre part.

L’estimation de l’évolution spontanée des recettes supposerait que l’élasticité des recettes fiscales à la croissance du PIB soit de 1,3.

Une élasticité des recettes fiscales à la croissance de 1,3

Les prévisions fiscales ne sont pas réalisées par l’application ex ante d’une hypothèse d’élasticité des recettes au taux de croissance prévu. Elles sont déterminées pour chaque impôt, sur la base d’un scénario macroéconomique établi par la direction générale du Trésor. Néanmoins, sur la base de ces prévisions, il en est déduit une élasticité attendue pour l’année suivante. L’élasticité est, en effet, égale au taux de croissance des recettes sur le taux de croissance du PIB en valeur.

En 2016, l’évolution spontanée des recettes fiscales est estimée à 9,4 milliards d’euros, soit une hausse de 3,4 % par rapport à 2015. Or, le PIB devrait croître en valeur de 2,5 % (1 % d’inflation et 1,5 % de croissance en volume).

Cela signifie que l’élasticité des recettes fiscales à la croissance est attendue à 1,36 pour 2016 (arrondi à 1,3 dans les annexes du projet de loi de finances).

2. Impôt sur le revenu

a. La prévision pour 2016

Le rendement net de l’impôt sur le revenu devrait être de 72,3 milliards d’euros en 2016 au lieu de 69,6 milliards d’euros en 2015, soit une hausse de 2,7 milliards d’euros.

La hausse de l’impôt sur le revenu résulterait exclusivement de son évolution spontanée estimée à 4 %. Cette hausse serait proportionnellement plus dynamique que la hausse du PIB, ce qui n’est pas anormal en période de reprise d’activité compte tenu de la progressivité du barème de l’impôt sur le revenu. L’élasticité des recettes de l’impôt sur le revenu s’établirait ainsi à 1,6 pour 2016.

Les mesures nouvelles devraient, en revanche, se compenser puisque la baisse prévue par l’article 2 du présent projet loi de finances est sensiblement égale au montant de la prime pour l’emploi supprimée à compter de 2016, soit environ 2 milliards d’euros (13). Les autres mesures nouvelles devraient peser marginalement à la baisse, pour environ 0,1 milliard d’euros (dont – 0,4 milliard d’euros au titre de la montée en puissance du crédit d’impôt pour la transition énergétique et + 0,5 milliard au titre de la suppression du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunt).

b. La tendance à la réduction de la proportion de foyers imposés

L’ajustement des finances publiques en début de quinquennat reposait d’abord sur les recettes, avec notamment la création d’une tranche à 45 % pour les revenus supérieurs à 151 956 euros par part, et la poursuite du gel du barème de l’impôt sur le revenu pour tous les contribuables. Le rendement net de l’impôt sur le revenu a, ainsi, progressé de près de 10 milliards d’euros entre 2012 et 2014.

RECETTES NETTES D’IMPÔT SUR LE REVENU

(en milliards d’euros)

Année

2010

Exécution

2011

Exécution

2012

Exécution

2013

Exécution

2014

Exécution

2015

Prévision

actualisée

2016

Prévision

Montant

47,4

51,5

59,5

67,0

69,2

69,6

72,3

Source : commission des finances.

Le nombre de foyers fiscaux imposés a suivi la même progression en début de législature. La proportion de foyers imposés est ainsi passée de 46,6 % en 2011 à 52,3 % en 2013.

ÉVOLUTION DE LA PROPORTION DES FOYERS FISCAUX IMPOSÉS
PARMI L’ENSEMBLE DES FOYERS FISCAUX

(en millions)

Année d’imposition

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Nombre de foyers fiscaux

35,08

35,46

36,04

36,39

36,6

36,96

36,39

36,72

37,12

Nombre de foyers imposés

16,92

16,31

16,92

15,78

16,82

17,21

18,15

19,20

17,77

Nombre de foyers non imposés

18,16

19,15

19,11

20,61

19,78

19,75

18,24

17,52

19,34

Proportion de foyers imposés

48,2 %

46 %

46,9 %

43,4 %

46,0 %

46,6 %

49,9 %

52,3 %

47,9 %

Source : ministère des finances et des comptes publics, direction de la législation fiscale.

Cette politique fiscale, rendue nécessaire par la situation dégradée des finances publiques dont a hérité cette majorité, a soumis à contribution les ménages aisés mais aussi les ménages à revenus modestes et moyens. Avec le rétablissement progressif des comptes publics, il est apparu nécessaire d’alléger en priorité l’effort fiscal des ménages à revenus modestes et moyens.

Le Gouvernement s’est, ainsi, engagé depuis 2014 dans un processus de baisse de l’impôt sur le revenu en faveur des ménages à revenus modestes et moyens.

Deux mesures ont été adoptées avant le présent projet de loi de finances.

En premier lieu, l’article 1er de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 a institué une réduction d’impôt exceptionnelle d’un montant maximal de 350 euros pour un contribuable célibataire et de 700 euros pour un couple. Cette mesure a permis de rendre non imposables à l’impôt sur le revenu 2 millions de contribuables. Son coût budgétaire a été évalué à 1,5 milliard d’euros. La réduction d’impôt a été soumise à des conditions de revenus afin qu’elle bénéficie exclusivement aux ménages à revenus modestes et moyens.

En second lieu, l’article 2 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a supprimé la première tranche d’impôt sur le revenu à 5,5 %. Cette mesure, dont le coût budgétaire a été évalué à 3 milliards d’euros, a bénéficié à plus de 9 millions de ménages. Pour que cette mesure soit réservée aux seuls ménages aux revenus modestes et moyens imposés dans la première tranche de l’impôt sur le revenu, la limite inférieure de la tranche suivante, au taux de 14 %, a été abaissée de façon à ce que la hausse d’impôt qui en résulte pour les contribuables concernés soit exactement compensée par la baisse liée à la suppression de la première tranche.

Ces deux mesures ont permis de réduire la proportion de foyers imposés de 52,3 % à 47,9 %.

Le présent projet de loi de finances poursuit et amplifie l’allégement de l’imposition des ménages aux revenus modestes et moyens. Ainsi, l’article 2 du présent projet loi de finances institue une nouvelle baisse de l’impôt sur le revenu de 2 milliards d’euros. Le mécanisme choisi consiste à réformer la décote de façon à ce que la réduction d’impôt bénéficie exclusivement aux ménages aux revenus modestes et moyens imposés dans les premières tranches de l’impôt sur le revenu.

Cette nouvelle baisse de l’impôt sur le revenu devrait concerner 8 millions de foyers en 2016 pour un gain moyen de 252 euros (de 200 à 300 euros par célibataires, et de 300 à 500 euros par couples). Parmi eux, 3 millions n’avaient pas bénéficié des précédentes mesures de baisse.

La proportion de foyers imposés en 2016 au titre des revenus de 2015 devrait revenir à 46,5 % soit à un niveau équivalent à celui qui existait en 2012 au titre des revenus de 2011.

Par ailleurs, cette mesure réduit le taux marginal d’imposition à l’entrée dans le barème progressif. Ainsi, 100 euros de revenus supplémentaires seront désormais taxés à 24,5 euros, contre 28 euros aujourd’hui.

Au total, 12 millions de foyers fiscaux, soit les deux tiers des foyers fiscaux imposés, auront bénéficié des baisses d’impôt depuis 2014 (9 millions au titre des deux mesures antérieures au présent projet de loi de finances, et 3 millions de foyers supplémentaires au titre de l’article 2 du présent projet de loi de finances). Le montant global de réduction de l’impôt s’élèvera à 5 milliards d’euros par an, en plus de la réduction d’impôt exceptionnelle de 1,5 milliard d’euros décidée en 2014, qui viennent soutenir le pouvoir d’achat des ménages aux revenus modestes et moyens.

Seul le tiers des foyers fiscaux les plus aisés n’a pas bénéficié de ces baisses d’impôt.

Pour autant, l’argument selon lequel cette politique aurait favorisé une hyper-concentration de l’impôt sur le revenu sur les ménages les plus aisés ne peut pas être retenu compte tenu de la structure de la fiscalité en France. En effet, l’impôt sur le revenu ne représente qu’une part minoritaire de l’imposition des revenus en France : le rendement de la contribution sociale généralisée (CSG), qui frappe tous les revenus à un taux proportionnel dès le premier euro, est supérieur à celui de l’impôt sur le revenu depuis 1998. Le rendement de la CSG a été de 94 milliards d’euros en 2014 contre 69,2 milliards d’euros pour l’impôt sur le revenu.

c. La progression des recettes est notamment portée par le service de traitement des déclarations rectificatives

Devant la commission des finances, le ministre des finances et des comptes publics a confirmé les excellents résultats obtenus par le service de traitement des déclarations rectificatives (STDR). Il a notamment indiqué que le rendement du STDR était plus important qu’attendu pour l’impôt sur le revenu, et légèrement moindre pour l’impôt de solidarité sur la fortune (14). Ainsi, selon des informations communiquées à la Rapporteure générale par le Gouvernement, le STDR devrait rapporter 648 millions d’euros au titre de l’impôt sur le revenu en 2016.

Ce constat permet d’expliquer en partie la dynamique positive du rendement de ce dernier impôt.

Extraits du Rapport économique, social et financier relatifs au STDR

Le service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) à la charge de traiter les dossiers des contribuables détenant des avoirs à l’étranger non déclarés et souhaitant se mettre en conformité avec la loi fiscale.

En 2014, le rendement budgétaire du STDR a finalement atteint 1,91 milliard d’euros, au-delà de la prévision de 1,85 milliard d’euros inscrite en LFR de fin d’année.

Au 31 août 2015, le montant des recouvrements effectués depuis le 1er janvier 2015 atteint 1,8 milliard d’euros. Ce rythme conforte la prévision de 2,65 milliards d’euros sur l’ensemble de l’année. Par ailleurs, à cette même date, le nombre total de demandes déposées par les contribuables atteint 44 000, dont seules 8 000 ont été définitivement traitées et recouvrées. Le montant moyen d’actifs déclarés par demande complète (3/4 des demandes déposées) s’établit à environ 750 000 euros. Le taux moyen d’imposition (droits et pénalités) des dossiers traités (1/4 des dossiers complets) reste stable autour de 25 %.

Le nombre mensuel de nouveaux arrivants est de plus de 900 depuis le mois de janvier. Depuis la prévision retenue pour le Programme de stabilité, arrêtée sur la base des seuls dossiers connus, le nombre de demande a progressé de 15 %, passant de 38 000 à 44 000. Dans ce contexte, nous anticipons pour 2016 un rendement de 2,4 milliards d’euros, en hausse de 0,6 Md€ par rapport à la prévision du Programme de stabilité et en baisse de 0,25 Md€ par rapport à 2015.

12. Impôt sur les sociétés

a. La prévision pour 2016

Le rendement net de l’impôt sur les sociétés (IS) devrait encore baisser en 2016 pour s’établir à 32,9 milliards d’euros au lieu de 33,5 milliards d’euros en 2015, soit une baisse de 0,6 milliard d’euros. Cette prévision se décompose en 57,5 milliards d’euros d’impôt brut et 24,7 milliards d’euros de remboursements et dégrèvements.

Les mesures nouvelles devraient entraîner une baisse de 3,4 milliards d’euros, résultant essentiellement de la suppression de la contribution exceptionnelle sur l’IS (2,6 milliards d’euros).

À l’inverse, l’évolution spontanée de l’IS serait assez forte (+ 8,5 %) sous l’effet conjugué de la reprise de l’activité et de la hausse mécanique de l’assiette liée aux mesures de baisse des charges. La baisse des cotisations patronales décidées dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité augmente, en effet, le résultat fiscal des entreprises. Cet impact mécanique devrait entraîner un gain supplémentaire d’IS pour l’État de 1,8 milliard d’euros.

L’élasticité des recettes d’IS à la croissance serait, ainsi, de 3,4 en 2016.

b. La baisse continue de l’impôt sur les sociétés depuis 2013

Le rendement de l’impôt sur les sociétés devrait baisser de 14,3 milliards d’euros en 2016 par rapport à 2013, soit une baisse de plus de 30 % sur la période 2013-2016.

RECETTES NETTES D’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

(en milliards d’euros)

Année

2010

Exécution

2011

Exécution

2012

Exécution

2013

Exécution

2014

Exécution

2015

Prévision

actualisée

2016

Prévision

Montant

32,9

39,1

41,3

47,2

35,3

33,5

32,9

Source : commission des finances.

Cette baisse est due en grande partie à la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE). Le CICE devait, en effet, représenter pour les entreprises une baisse du coût du travail de 12 milliards d’euros en 2013 et de 18,2 milliards d’euros en 2014 selon la cible estimée à partir des données sociales. Au titre des salaires versés en 2015 et 2016, les prévisions de créances globales de CICE dont bénéficieront les entreprises ont été arrêtées à 18,6 milliards et 19,4 milliards d’euros. Le CICE devrait ensuite atteindre les 20 milliards d’euros au titre des salaires versés en 2017.

Sa montée en charge est cependant progressive compte tenu des règles d’imputation et de restitution propres à tout crédit d’impôt (décalage d’un an entre l’assiette et la constatation de la créance, restitution de la créance permise au terme d’un délai de trois ans sauf exception).

Le coût budgétaire du CICE correspond, ainsi, au montant décaissé chaque année par l’État, sous forme de restitutions ou sous forme d’imputations. Au 31 juillet 2015, le coût global budgétaire du CICE depuis sa création s’élevait ainsi à 15,5 milliards d’euros. À la fin de l’année 2015, le coût budgétaire du CICE depuis sa création devrait atteindre 18,9 milliards d’euros selon les dernières prévisions du ministère des finances (6,4 milliards pour l’année 2014, et 12,5 milliards pour l’année 2015).

COÛT BUDGÉTAIRE DU CICE

(en milliards d’euros)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Montant

6,4

12,5

13,0

16,5

18,6

19,6

Source : ministère des finances.

Les entreprises de moins de deux cent cinquante salariés bénéficient davantage du CICE, en proportion de leur masse salariale, que les entreprises de plus de deux cent cinquante salariés.

PART DE CICE PERÇU PAR RAPPORT À LA PART DE MASSE SALARIALE GLOBALE
DES ENTREPRISES

Taille

CICE

Masse salariale

2013

2014

2015

Part

Part

1 à 20 salariés

2,9

4,4

4,7

26 %

22 %

20 à 50 salariés

1,4

2,2

2,4

13 %

12 %

50 à 250 salariés

2,1

3,2

3,4

19 %

19 %

Moins de 250 salariés

6,4

9,8

10,5

58 %

53 %

Plus de 250 salariés

4,6

7,1

7,6

42 %

47 %

Total

11,1

16,8

18,1

100 %

100 %

Source : déclaration annuelle de données sociales (DADS), calculs (ministère des finances et des comptes publics.

13. Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

La prévision actualisée pour 2015 du rendement de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) s’élève à 13,9 milliards d’euros, soit une hausse de 0,7 milliard par rapport à l’exécution en 2014. Cette hausse s’explique essentiellement par la création de la composante carbone (+ 1,2 milliard d’euros), adoptée en loi de finances pour 2014 (15). Le produit du relèvement de 2 centimes du tarif de la taxe intérieure de consommation sur le carburant gazole, prévu en loi de finances pour 2015, a été, quant à lui, transféré à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

En 2016, les recettes TICPE devraient progresser pour s’établir à 15,6 milliards d’euros au lieu de 13,9 milliards d’euros selon la prévision actualisée pour 2015, soit une hausse de 12,2 %.

Cette hausse résulterait principalement de la montée en charge de la fiscalité écologique avec une nouvelle augmentation, pour 1,2 milliard d’euros, de la composante carbone de la TICPE (de 14,50 euros la tonne en 2015 à 22 euros en 2016).

L’évolution spontanée de la TICPE serait, en revanche, assez faible (0,4 %).

14. Taxe sur la valeur ajoutée

Le rendement net de la TVA serait de 144,7 milliards d’euros en 2016, au lieu de 141,5 milliards d’euros en 2015, soit une hausse de 3,2 milliards résultant principalement de l’évolution spontanée, les mesures nouvelles pesant marginalement à la hausse (pour 0,2 milliard d’euros). L’élasticité des recettes de TVA demeurerait cependant inférieure à l’unité (0,8).

Selon des informations recueillies par la Rapporteure générale, le produit net d’un point de TVA au taux de droit commun s’élève désormais à 6,5 milliards d’euros.

PRODUIT NET D’UN POINT DE TVA

(en milliards d’euros)

Année

2015

2016

Produit net d’un point de TVA au taux de 5,5 %

1 ¾

2

Produit net d’un point de TVA au taux de 7 % puis 10 %

1 ¼

1 ¼

Produit net d’un point de TVA au taux de 19,6 % puis 20 %

6 ½

6 ½

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire de la Rapporteure générale.

15. Autres recettes fiscales

Les autres recettes fiscales sont estimées pour 2016 à 20,5 milliards d’euros au lieu de 19,7 milliards en 2015. Cette hausse de 0,8 milliard d’euros résulterait exclusivement de leur évolution spontanée.

Parmi ces autres recettes fiscales, l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) s’établirait à 5,6 milliards d’euros pour 2016, soit le même montant que la prévision actualisée pour 2015. En 2014, les recettes d’ISF s’étaient limitées à 5,2 milliards d’euros.

Ainsi, selon des informations communiquées à la Rapporteure générale par le Gouvernement, le STDR devrait rapporter 734 millions d’euros au titre de l’ISF en 2016.

PRÉVISIONS DE RECETTES AU TITRE DU STDR EN 2016

(en millions d’euros)

Nature de l’impôt

Recettes prévues

Droits de donation

173

Droits de succession

231

Impôt sur la fortune

734

Impôt sur le revenu

648

Prélèvements sociaux

290

Amendes

324

Total

2 400

Source : réponses du Gouvernement au questionnaire de la Rapporteure générale.

B. LES RECETTES NON FISCALES

En 2016, le produit des recettes non fiscales augmenterait de 1,6 milliard d’euros par rapport à 2015 pour s’établir à 15,7 milliards, notamment en raison de la vente des fréquences hertziennes de 700 MHz. Le produit de cette vente sera, en effet, comptabilisé en recettes non fiscales du fait de la clôture du compte d’affectation spéciale Fréquences prévue par l’article 19 du présent projet de loi de finances.

Il est également prévu une hausse d’1,7 milliard d’euros du reversement de la Compagnie française d’assurance pour le commerce extérieur (COFACE) liée à la non-reconduction de la baisse constatée en 2015 et à la restitution d’un appel en garantie au titre d’un contrat d’exportation.

Selon l’état A annexé au présent projet de loi de finances, ces recettes non fiscales se décomposeraient en :

– 5,7 milliards d’euros de dividendes ;

– 2,5 milliards d’euros de produits du domaine de l’État ;

– 0,9 milliard d’euros de produits de la vente de biens et services ;

– un milliard d’euros de remboursements et d’intérêts des prêts, d’avances et d’autres immobilisations financières ;

– 1,7 milliard d’euros d’amendes, de sanctions, de pénalités, et de frais de poursuite,

– et 4 milliards d’euros de produits divers.

C. LES DÉPENSES FISCALES SONT EN BAISSE MAIS DEMEURENT SUPÉRIEURES AUX OBJECTIFS DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

Le tome II de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens définit les dépenses fiscales comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ».

La notion de dépenses fiscales repose donc sur l’écart à la norme fiscale et englobe l’ensemble des réductions d’impôt (qui diminuent le montant de l’impôt dû) et des crédits d’impôt (qui entraînent, si le montant du crédit est supérieur à celui de l’impôt dû, une restitution en faveur du contribuable concerné).

Selon cette définition, 449 dépenses fiscales sont recensées pour 2016 au lieu de 453 en 2015.

L’article 19 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 prévoit que « le montant annuel des dépenses fiscales ne peut excéder 80,6 milliards d’euros en 2015, 81,8 milliards d’euros en 2016 et 86 milliards d’euros en 2017 » (16).

Ces montants intègrent le coût du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE). Cette intégration résulte d’un amendement adopté par l’Assemblée nationale à l’initiative de la Rapporteure générale. Ces montants constituent toutefois un simple objectif de pilotage et n’ont donc pas une valeur normative.

L’exposé des motifs de l’article 1er du présent projet de loi de finances fournit une évaluation de dépenses fiscales dans le but d’informer le Parlement sur le suivi de l’objectif fixé par la loi de programmation.

Aux termes de cet exposé des motifs, le coût des dépenses fiscales pour 2015 et 2016 est légèrement supérieur aux objectifs de la loi de programmation : 84,4 milliards au lieu de 80,6 milliards en 2015 (soit un écart de 3,8 milliards d’euros), et 83,4 milliards d’euros en 2016 au lieu de 81,8 milliards en loi de programmation (soit un écart de 1,6 milliard d’euros).

L’essentiel de l’écart entre les cibles pour 2015 et pour 2016 s’explique par une montée en charge plus rapide qu’anticipée du CICE.

Il apparaît en effet que le coût budgétaire du CICE sera supérieur de 2,5 milliards d’euros en 2015 et de 1,8 milliard d’euros en 2016 par rapport à la prévision budgétaire d’octobre 2014 telle qu’elle a été communiquée à la mission d’information de l’Assemblée nationale sur le CICE (17). Le rythme des imputations et des restitutions s’est accéléré en 2015 selon le dernier rapport France stratégie. Différentes raisons techniques peuvent l’expliquer (comme l’ordre d’imputations du crédit d’impôt sur la déclaration fiscale des entreprises). Le coût en comptabilité nationale, c’est-à-dire le coût du CICE incluant les créances en report, a été revu à la hausse de seulement 0,7 milliard pour 2015 et de 0,5 milliard pour 2016, soit des montants nettement moindres que la hausse du coût budgétaire.

COÛT BUDGÉTAIRE DU CICE

(en milliards d’euros)

Coût/année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Coût évalué en octobre 2014

6,5

10

11,2

15,6

18,9

20,1

Coût évalué en septembre 2015

6,4

12,5

13,0

16,5

18,6

19,6

Source : ministère des finances.

Bien que supérieures aux objectifs fixés, les dépenses fiscales pour 2016 sont en baisse d’un milliard d’euros par rapport à 2015, en raison essentiellement de la suppression de la prime pour l’emploi (PPE).

PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DU COÛT DES DÉPENSES FISCALES EN 2016
PAR RAPPORT À 2015

(en milliards d’euros)

Suppression de la prime pour l’emploi

− 2,0

Crédit d’impôt au titre des intérêts d’emprunt

− 0,4

Exonération de taxe d’habitation pour les personnes âgées

− 0,3

CICE

+ 0,5

Crédit d’impôt pour la transition énergétique

+ 0,5

Crédit d’impôt recherche

+ 0,2

Suramortissement de 40 %

+ 0,2

Crédit d’impôt en faveur du logement intermédiaire

+ 0,2

Source : projet de loi de finances pour 2016.

Autre exemple d’évolution de dépenses fiscales, celles utilisées dans le domaine de la culture comme l’illustre le tableau qui suit.

COÛT DES CRÉDITS D’IMPÔT EN FAVEUR DE LA CULTURE

(en millions d’euros)

Année

2011

2012

2013

2014

2015 (prévisions)

2016 (prévisions)

Crédit d’impôt national « cinéma »

57

58

54

51

62

70

Crédit d’impôt national « audiovisuel »

50

51

56

57

61

60

Crédit d’impôt cinéma international

4

9

2

20

18

15

Crédit d’impôt phonographique

2

6

6

10

11

11

Crédit d’impôt en faveur des entreprises de jeux vidéos

8

7

5

5

7

9

Total des crédits d’impôt

121

131

123

143

159

165

Source : fascicule des Voies et moyens des projets de loi de finances pour 2013 à 2016.

FICHE N° 4
LE SUIVI DU PACTE DE RESPONSABILITÉ ET DE SOLIDARITÉ

Annoncé le 14 janvier 2014 par le Président de la République, le pacte de responsabilité et de solidarité comporte, ainsi que son intitulé l’indique, deux volets :

– un volet « responsabilité » à destination des entreprises portant sur un allégement de prélèvements de 40 milliards d’euros à l’horizon 2017, en ce compris le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) ;

– et un volet « solidarité » à destination des ménages.

I. LE VOLET « RESPONSABILITÉ »

A. LE CALENDRIER DE MISE EN œUVRE DU PACTE EST RESPECTÉ

Le volet « responsabilité » du pacte, avec le CICE, portent sur une enveloppe de 40 milliards d’euros se répartissant en trois grandes catégories :

– 10 milliards d’euros d’allégements de cotisations sociales patronales ;

– 10 milliards d’euros de baisse de fiscalité sur l’impôt sur les sociétés (IS) et ses contributions additionnelles ;

– 20 milliards d’euros de crédit d’impôt sur la masse salariale au titre du CICE.

Le tableau qui suit récapitule l’ensemble des mesures envisagées dans le cadre de cette enveloppe, avec leur année d’entrée en vigueur.

MESURES ET CALENDRIER DU PACTE DE RESPONSABILITÉ PAR CATÉGORIES

Catégorie de mesures

Mesures et évaluation initiale du montant
de l’allégement

Calendrier

10 milliards d’euros

Allégements de cotisations sociales patronales

4,5 milliards d’euros

Allégement de cotisations entre 1 et 1,6 SMIC

2015

4,5 milliards d’euros

Allégement de cotisations entre 1,6 et 3,5 SMIC

2016

1 milliard d’euros

Allégement des cotisations familiales des indépendants

2015

10 milliards d’euros

Allégements de fiscalité sur l’IS et ses contributions additionnelles

2,5 milliards d’euros

Suppression de la contribution exceptionnelle sur l’IS

2016

5,6 milliards d’euros

Suppression progressive de la contribution sociale de solidarité des sociétés

2015-2017

2 milliards d’euros

Baisse progressive du taux de l’IS à 28 %

2017-2020

20 milliards d’euros

Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi

20 milliards d’euros

Crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi

2013

(montée en charge progressive jusqu’en 2017)

Source : commission des finances.

3. 24 milliards d’euros d’allégements de cotisations dès 2015

En 2015, les premières mesures du pacte de responsabilité et de solidarité ont été mises en œuvre en complément du CICE, conformément au calendrier prévu.

Les entreprises ont ainsi bénéficié de près de 24 milliards d’euros d’allégements fiscaux et sociaux dont 17,3 milliards au titre du CICE, 4,6 milliards au titre d’allégements de cotisations patronales entre 1 et 1,6 SMIC (au lieu de 4,5 milliards évalués initialement), un milliard au titre d’allégements de cotisations en faveur des travailleurs indépendants et un milliard au titre de la de réduction de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S).

16. 8 milliards d’euros d’allégements de cotisations supplémentaires en 2016

Plusieurs mesures du pacte de responsabilité sont prévues pour 2016 :

− l’extension de la baisse des cotisations d’allocations familiales (1,8 point) pour tous les salaires inférieurs à 3,5 fois le SMIC à compter du 1er avril 2016, qui représentera un coût en année pleine de 4,5 milliards d’euros, et de 3,1 milliards d’euros en 2016 ;

− un nouvel abattement sur l’assiette de C3S en direction des PME, à hauteur d’un milliard d’euros supplémentaire ;

− l’expiration de la contribution exceptionnelle sur l’impôt sur les sociétés, au taux de 10,7 % qui représentera un gain pour les entreprises de 2,5 milliards d’euros.

Ainsi, en 2016, sous réserve des votes à intervenir, les entreprises bénéficieront de 8 milliards d’euros d’allégements supplémentaires au titre du pacte, soit un montant total de 32 milliards d’euros.

À ces 8 milliards d’euros, il convient d’ajouter un milliard d’euros supplémentaires au titre de la mesure de suramortissement exceptionnel de 40 % (500 millions d’euros en année pleine) et au titre des diverses mesures de soutien aux TPE et PME dont la limitation des effets de seuil prévue par l’article 4 du présent projet de loi de finances.

Pour financer ces mesures, tout en restant dans l’enveloppe du pacte, le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit de reporter d’un trimestre la mesure d’allégement sur les cotisations patronales entre 1,6 et 3,5 SMIC. Cette mesure entrerait donc en vigueur le 1er avril 2016, et non le 1er janvier 2016 comme prévu initialement.

Mesures TPE/PME

(articles 4 et 5 du projet de loi de finances pour 2016)

– Les seuils existants de neuf ou dix salariés pour les prélèvements fiscaux seront harmonisés et relevés à onze salariés.

– Les recrutements de nouveaux salariés dans les entreprises de moins de cinquante salariés effectués d’ici la fin de l’année 2018 ne déclencheront pas, suite au passage d’un seuil et pendant les trois années suivantes, la perte d’avantages fiscaux ou l’assujettissement à de nouveaux prélèvements.

– Les groupements d’employeurs, qui facilitent le recrutement en contrat à durée indéterminée pour les TPE, bénéficieront d’une fiscalité sécurisante pour leur développement.

Le suramortissement de 40 %

Le suramortissement est un avantage fiscal exceptionnel qui prend la forme d’un amortissement supplémentaire de 40 %, c’est-à-dire d’une déduction du résultat fiscal supérieure à celle de l’amortissement de droit commun.

Autrement dit, pour un investissement de 100 euros, l’entreprise pourra déduire 140 euros de son résultat fiscal. La déduction est répartie linéairement sur la durée normale d’utilisation des biens.

Le suramortissement est réservé aux investissements éligibles à l’actuel dispositif d’amortissement dégressif. Les biens éligibles au suramortissement sont donc essentiellement des biens d’équipement ce qui a pour but d’encourager les investissements physiques du secteur industriel.

La mesure est réservée aux investissements réalisés entre le 15 avril 2015 et le 14 avril 2016.

Bien que son champ d’application soit limité à une année, le suramortissement produira ses effets sur l’ensemble de la durée normale d’utilisation du bien puisque la déduction doit être répartie linéairement sur la durée d’amortissement.

Contrairement au crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) qui constitue une réforme structurelle de baisse du coût du travail, le suramortissement est une mesure de relance conjoncturelle qui a pour but d’accompagner la reprise de la croissance et de rattraper le retard de la France en matière d’investissement privé.

Le coût de la mesure est estimé à environ 2,5 milliards d’euros sur cinq ans, soit 500 millions d’euros en année pleine.

Pour une entreprise imposée au taux normal de l’impôt sur les sociétés (33 1/3 %), la mesure assurera une réduction fiscale de plus de 13 % de la valeur de l’investissement – soit un tiers de 40 %.

17. 40 milliards d’allégements de cotisations et d’impôt en 2017

Enfin, en 2017, deux dernières mesures devraient être mises en œuvre : la suppression complète de la C3S et une réduction du taux de l’IS. Le montant total des allégements de prélèvements au titre du pacte de responsabilité devrait ainsi être porté à 40 milliards en 2017 conformément aux engagements pris.

Le tableau qui suit récapitule le suivi de la mise en œuvre du pacte de responsabilité et actualise l’évaluation des différentes mesures.

SUIVI DE LA MISE EN ŒUVRE DU PACTE DE RESPONSABILITÉ

(en milliards d’euros)

Mesures/année

2015

2016

2017

Allégements de cotisations patronales entre 1 et 1,6 SMIC

4,6

4,6

4,6

Allégements de cotisations patronales entre 1,6 et 3,5 SMIC

–

3,1

4,5

Allégements de cotisations en faveur des indépendants

1

1

1

Abattement de contribution sociale sur l’IS

1

2

5,6

Suppression de la contribution exceptionnelle sur l’IS

–

2,5

2,5

CICE

17,3

18,5

19,3

Réduction du taux de l’IS

–

–

2,5

Total

23,9

31,7

40,0

Source : commission des finances.


B. 11,5 MILLIARDS D’EUROS N’ONT PAS ENCORE FAIT L’OBJET D’UN VOTE

La mise en œuvre de ces diverses mesures est toutefois soumise à l’approbation du Parlement. Sur l’enveloppe globale du pacte de responsabilité, il reste à ce jour environ 11,5 milliards d’euros de mesures à voter : 4,5 milliards au titre des allégements de cotisations patronales entre 1,6 et 3,5 SMIC, 4,6 milliards au titre des deux étapes supplémentaires en vue de la suppression complète de la C3S et 2,5 milliards d’euros au titre de la réduction du taux de l’IS.

À noter que la suppression de la contribution exceptionnelle sur l’IS n’a pas besoin de faire l’objet d’un vote bien que la mesure entre en vigueur l’année prochaine. Cette contribution est, en effet, due par les redevables de l’impôt sur les sociétés réalisant un chiffre d’affaires supérieur à 250 millions d’euros au titre des exercices clos à compter du 31 décembre 2011 et jusqu’au 30 décembre 2016. Autrement dit, les sociétés qui vont clôturer au 31 décembre leur exercice annuel en 2016 ne seront pas soumises à cette contribution.

Sur les 11,5 milliards d’euros qui restent à voter, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 prévoit 5,5 milliards d’euros de mesures nouvelles en année pleine.

Il est tout d’abord prévu un nouvel allégement de cotisations patronales entre 1,6 et 3,5 SMIC. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit cependant de repousser au 1er avril cet allégement si bien que le coût de cette mesure pour 2016 devrait se limiter à 3,1 milliards d’euros.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 prévoit également un abattement supplémentaire de C3S représentant une réduction d’un milliard d’euros pour les entreprises qui s’ajoute à la réduction du même montant votée l’an dernier. Le nombre de redevables de la C3S passera ainsi à 20 000 au lieu de 98 000 en 2015 et 296 000 en 2014.

Deux mesures n’auront donc pas encore fait l’objet d’un vote à l’issue de l’adoption des textes financiers pour 2016, pour un montant global de 6 milliards d’euros. Il s’agit, d’une part, de la suppression complète de la C3S (3,5 milliards d’euros), et d’autre part, de la baisse du taux de l’IS (2,5 milliards d’euros).

C. LE CICE EST ENTRÉ DANS SA PHASE DE MATURITÉ

La création du CICE a été annoncée dès les premiers mois du quinquennat, le 6 novembre 2012, peu après la remise du rapport sur la compétitivité française de M. Louis Gallois. Institué par l’article 66 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012, le CICE est entré en vigueur le 1er janvier 2013.

Il s’agit d’un crédit d’impôt qui porte sur la masse salariale des salariés dont les rémunérations brutes n’excèdent pas 2,5 fois le montant annuel du SMIC. Il bénéficie à toutes les entreprises relevant de l’IS ou à l’impôt sur le revenu (IR) d’après leur bénéfice réel. Son taux, qui était de 4 % pour les salaires versés en 2013, a été relevé à 6 % pour les salaires versés à compter de 2014 (9 % dans les DOM à compter des salaires versés en 2015).

PRÉVISIONS DE CRÉANCES EN FAVEUR DES ENTREPRISES
SELON LES MILLÉSIMES DE CICE

(en milliards d’euros)

Millésime

Montant de créances

CICE millésime 2013

11,3

CICE millésime 2014

17,9

CICE millésime 2015

18,6

CICE millésime 2016

19,4

CICE millésime 2017

20,0

Source : ministère des finances et des comptes publics.

Les entreprises n’ont toutefois pas immédiatement bénéficié de ces montants. Trois séries de raisons peuvent l’expliquer.

Tout d’abord, la nature fiscale du dispositif induit un décalage d’une année par rapport à l’année du versement du salaire. En d’autres termes, la créance de CICE relative aux salaires versés en 2013 n’a bénéficié aux entreprises qu’en 2014.

Ensuite, si elles peuvent imputer leur créance de CICE sur leur impôt, les entreprises ne peuvent pas – sauf exception – en obtenir une restitution immédiate lorsque le montant de leur impôt est inférieur au montant de leur créance de CICE. Dans ce cas, la créance de CICE est reportée l’année suivante. Ce n’est qu’à l’issue d’un délai de trois ans que le montant de créance de CICE non imputé est restitué par l’État à l’entreprise. Par exception, les PME, les jeunes entreprises innovantes, les entreprises nouvelles et les entreprises en difficultés peuvent demander une restitution immédiate.

Enfin, certaines entreprises ont mis un peu de temps pour s’approprier le dispositif et pour déclarer leur créance de CICE à l’administration fiscale. Cette phase d’apprentissage est terminée : selon France Stratégie, dans son rapport de septembre 2015, « tout indique que (les entreprises) ont maintenant une bonne connaissance des implications comptables du dispositif, de son fonctionnement et des obligations déclaratives qu’il comporte ».

L’arrivée à maturité du dispositif se constate dans les derniers chiffres disponibles. Au 31 juillet 2015, sur un montant maximal de créances théoriques de 29,2 milliards d’euros (11,3 milliards pour les salaires versés en 2013 et 17,9 milliards pour les salaires versés en 2014), les entreprises ont d’ores et déjà déclaré 25,4 milliards d’euros de CICE.

Sur ce dernier montant, et toujours selon une situation arrêtée au 31 juillet 2015, les entreprises ont perçu directement 15,5 milliards d’euros soit sous forme d’imputations sur l’impôt dû (à hauteur de 10,4 milliards d’euros), soit sous forme de restitutions (à hauteur de 5,1 milliards d’euros), le solde (soit 9,9 milliards d’euros) étant reporté sur les années suivantes jusqu’à la troisième à compter de la constatation de la créance.

CRÉANCES DE CICE AU 31 JUILLET 2015

(en milliards d’euros)

Année

Restitutions

Imputations

sur l’IS/IR

Créances reportées

Total

Rappel Cible

% acquis / cible

CICE « salaires 2013 »

2,6

5,2

3,4

11,2

11,3

99

CICE « salaires 2014 »

2,5

5,2

6,5

14,2

17,9

79

Total

5,1

10,4

9,9

25,4

29,2

87

15,5

        

Source : commission des finances, données France stratégie.

      

18. Le coût pour l’État

Le coût du CICE pour l’État diffère selon que l’on examine la comptabilité budgétaire ou la comptabilité nationale.

a. Le coût en comptabilité budgétaire

Le coût budgétaire du CICE correspond au montant décaissé chaque année par l’État, sous forme de restitutions ou sous forme d’imputations. Au 31 juillet 2015, le coût global budgétaire du CICE depuis sa création s’élevait ainsi à 15,5 milliards d’euros. À la fin de l’année 2015, le coût budgétaire du CICE depuis sa création devrait atteindre 18,9 milliards d’euros selon les dernières prévisions du ministère des finances (6,4 milliards pour l’année 2014, et 12,5 milliards pour l’année 2015).

COÛT BUDGÉTAIRE DU CICE

(en milliards d’euros)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Montant

6,4

12,5

13,0

16,5

18,6

19,6

Source : ministère des finances.

Le coût budgétaire en 2016 (13 milliards d’euros) sera supérieur de 0,5 milliard au coût budgétaire attendu pour 2015. Autrement dit, la montée en charge du CICE pèsera en 2016 pour 0,5 milliard d’euros sur le déficit budgétaire de l’État par rapport au déficit qui sera constaté pour 2015.

En 2017, la montée en charge du CICE pèsera pour 3,5 milliards sur le déficit budgétaire par rapport à celui qui sera constaté pour 2016 (16,5 milliards d’euros de coût budgétaire en 2017 au lieu de 13 milliards d’euros en 2016).

b. Le coût en comptabilité nationale

Le coût en comptabilité nationale, qui sert de base à la comptabilité maastrichtienne pour le calcul du solde public, correspond à l’ensemble des créances déclarées par les entreprises, y compris les créances faisant l’objet d’un report.

COÛT EN COMPTABILITÉ NATIONALE DU CICE

(en milliards d’euros)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Montant

10,2

17,3

18,5

19,3

19,9

20,7

Source : ministère des finances.

Le coût en comptabilité nationale pour 2016 (18,5 milliards d’euros) sera supérieur de 1,2 milliard au coût en comptabilité nationale attendu pour 2015. Autrement dit, la montée en charge du CICE pèsera en 2016 pour 1,2 milliard d’euros sur le déficit « maastrichtien » de l’État par rapport au déficit qui sera constaté pour 2015.

En 2017, la montée en charge du CICE pèsera pour 0,8 milliard sur le déficit maastrichtien par rapport à celui qui sera constaté pour 2016 (19,3 milliards d’euros de coût en comptabilité nationale pour 2017 au lieu de 18,5 milliards d’euros en 2016).

II. LE VOLET « SOLIDARITÉ »

Le présent projet de loi de finances marque une troisième étape dans la mise en œuvre du volet « solidarité » du pacte qui permettra de porter à 5 milliards d’euros le montant global des réductions d’impôt dont bénéficieront 12 millions de ménages (soit les deux tiers des ménages imposables).

A. LES DEUX MESURES ANTÉRIEURES AU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016 : 3 MILLIARDS D’EUROS DE RÉDUCTION POUR 9 MILLIONS DE MÉNAGES

Après une phase d’augmentation de la fiscalité pesant sur les ménages rendue nécessaire en raison de l’état des finances publiques dont a hérité cette majorité en 2012, le Gouvernement s’est engagé depuis 2014 dans un processus de baisse de l’impôt sur le revenu en faveur des ménages aux revenus modestes et moyens.

Deux mesures ont été adoptées avant le présent projet de loi de finances.

En premier lieu, l’article 1er de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 a institué une réduction d’impôt exceptionnelle d’un montant maximal de 350 euros pour un contribuable célibataire et de 700 euros pour un couple. Cette mesure a permis de rendre non imposables à l’impôt sur le revenu 2 millions de contribuables. Son coût budgétaire a été évalué à 1,5 milliard d’euros.

La réduction d’impôt a été soumise à des conditions de revenus afin qu’elle bénéficie exclusivement à classes moyennes imposées dans les premières tranches de l’IR.

En second lieu, l’article 2 de la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a supprimé la première tranche d’impôt sur le revenu à 5,5 %. Cette mesure, dont le coût budgétaire a été évalué à 3 milliards d’euros, a bénéficié à plus de 9 millions de ménages.

Pour que cette mesure soit réservée aux seuls ménages aux revenus modestes et moyens imposés dans la première tranche, la limite inférieure de la tranche suivante, au taux de 14 %, a été abaissée de façon à ce que la hausse d’impôt qui en résulte pour les contribuables concernés soit exactement compensée par la baisse liée à la suppression de la première tranche.

ÉVOLUTION DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU ENTRE 2014 ET 2015

Barème applicable pour l’imposition des
revenus de 2013

Barème applicable pour l’imposition des
revenus de 2014

De 0 à 6 011 euros

0 %

−

−

De 6 011 à 11 991 euros

5,5 %

De 0 à 9 690 euros

0 %

De 11 991 à 26 631 euros

14 %

De 9 690 à 26 764 euros

14 %

De 26 631 à 71 397 euros

30 %

De 26 764 à 71 754 euros

30 %

De 71 397 à 151 200 euros

41 %

De 71 754 à 151 956 euros

41 %

Au-delà de 151 200 euros

45 %

Au-delà de 151 956 euros

45 %

Source : article 197 du code général des impôts.

La Rapporteure générale a calculé qu’avant l’entrée en vigueur de cette mesure, un couple avec deux enfants était soumis à l’impôt sur le revenu à compter de 27 000 euros de revenus annuels. Désormais, l’entrée dans l’imposition du même couple s’effectue à compter de 40 000 euros de revenus annuels. Les détails de ces différents calculs figurent, dans le tome II du présent rapport général, en commentaire de l’article 2 du présent projet loi de finances.

B. AVEC LA MESURE PRÉVUE PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016 : UN TOTAL DE 5 MILLIARDS D’EUROS DE RÉDUCTION POUR 12 MILLIONS DE MÉNAGES

Le présent projet de loi de finances poursuit et amplifie l’allégement de l’imposition des ménages aux revenus modestes et moyens qui a été engagé par le Gouvernement l’année dernière, d’abord par le biais d’une réduction exceptionnelle d’impôt sur le revenu en première loi de finances rectificative pour 2014, puis par la réforme du bas du barème intervenue en loi de finances pour 2015.

Ainsi, l’article 2 du présent projet loi de finances institue une nouvelle baisse de l’impôt sur le revenu de 2 milliards d’euros. Le mécanisme choisi consiste à réformer la décote de façon à ce que la réduction d’impôt bénéficie exclusivement aux ménages aux revenus modestes et moyens imposés dans les premières tranches de l’impôt sur le revenu. Un état des lieux complet du mécanisme de la décote et de son évolution est effectué par la Rapporteure générale dans son commentaire de l’article 2, inséré dans le tome II du présent rapport général.

Cette nouvelle baisse de l’impôt sur le revenu devrait concerner 8 millions de foyers en 2016 pour un gain moyen de 252 euros (de 200 à 300 euros par célibataires, et de 300 à 500 euros par couples). Parmi eux, 3 millions n’avaient pas bénéficié des précédentes mesures de baisse.

Au total, 12 millions de foyers fiscaux auront bénéficié de ces baisses d’impôt depuis 2014 (9 millions au titre des deux mesures antérieures au présent projet de loi de finances, et 3 millions de foyers supplémentaires), pour un montant global de 5 milliards d’euros par an qui viennent soutenir le pouvoir d’achat des ménages aux revenus modestes et moyens.

FICHE N° 5
LES DÉPENSES PUBLIQUES

La tendance marquée d’un ralentissement de la croissance des dépenses publiques depuis 2012 est le résultat de l’effort budgétaire engagé par l’État, notamment par le biais d’un programme d’économies de 50 milliards d’euros pour les années 2015 et 2017, conformément à la trajectoire fixée dans le débat d’orientation des finances publiques ainsi que d’une amélioration du contexte macroéconomique.

I. UNE CROISSANCE CONTENUE DES DÉPENSES PUBLIQUES

A. UNE RUPTURE CONFIRMÉE AVEC LES RYTHMES DE CROISSANCE ENREGISTRÉS SOUS LES PRÉCÉDENTES LÉGISLATURES

La trajectoire de la dépense publique retenue par le Gouvernement pour les années 2015 à 2017 repose sur la mise en œuvre du programme d’économies de 50 milliards d’euros sur la croissance tendancielle des dépenses publiques, annoncé dans le programme de stabilité pour les années 2014 à 2017 et détaillé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (LPFP 2014-2019) (18).

Ce programme doit permettre de redresser la trajectoire des finances publiques tout en dégageant des marges de manœuvre pour financer le soutien de l’activité au travers de mesures en faveur de l’investissement et de la reprise de l’emploi ainsi que l’amélioration du pouvoir d’achat des ménages.

1. L’évolution des dépenses publiques, hors crédits d’impôts

En 2014, l’évolution des dépenses publiques en valeur a été de 0,9 % en 2014 (pour 0,5 % en volume et 0,4 % d’inflation) au lieu de 3,6 % en moyenne sur la période 2002-2012 (19).

Pour les années 2015-2017, cette faible croissance est maintenue : les dépenses publiques ne devraient pas augmenter de plus de 1 % en valeur en 2015 (20) (pour 0,9 % de croissance en volume et une inflation de 0,1 %) puis de plus de 1,3 % en 2016 malgré une reprise de l’inflation (pour une croissance en volume de 0,4 % et une prévision d’inflation de 1 %).

CROISSANCE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE HORS CRÉDITS D’IMPÔT
ET RATIO DE DÉPENSE RAPPORTÉ AU PIB

(en %)

Dépense publique

2014

2015

2016

Croissance de la dépense publique en volume

0,5

0,9

0,4

Croissance de la dépense publique en valeur

0,9

1,0

1,3

Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016.

Ces prévisions devraient conduire à constater un fort ralentissement de la croissance annuelle des dépenses publiques qui passeraient, hors crédits d’impôts, de + 34 milliards d’euros par an entre 2002 et 2012 à + 15 milliards d’euros par an entre 2013 et 2017.

En 2014 et 2015, la croissance annuelle des dépenses publiques est même limitée à 10,8 milliards d’euros par an. Selon l’INSEE, la dernière augmentation annuelle des dépenses publiques inférieure à ce montant remonte à 1998 (pour un montant de 10,5 milliards d’euros au regard de dépenses représentant seulement 60 % des dépenses actuelles en euros courants). Les efforts réalisés par la présente majorité constituent donc un tournant en matière de maîtrise des dépenses.

ÉVOLUTION ANNUELLE DES DÉPENSES PUBLIQUES, HORS CRÉDITS D’IMPÔTS

(en milliards d’euros)

Année

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Dépenses, hors crédits d’impôts

831,2

861,3

895,2

932,7

966,1

1 006,0

1 042,5

Augmentation annuelle

−

+ 30,1

+ 34,0

+ 37,4

+ 33,4

+ 39,9

+ 36,5

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015 p

2016 p

2017 p

Dépenses, hors crédits d’impôts

1 083,5

1 110,4

1 134,5

1 169,5

1 191,0

1 201,8

1 213,8

1 229,6

1 246,8

Augmentation annuelle

+ 41,1

+ 26,9

+ 24,1

+ 35,0

+ 21,6

+ 10,8

+ 12

+ 15,8

+ 17,2

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base des données du projet de loi de finances pour 2016.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES, HORS CRÉDITS D’IMPÔTS

(en milliard d’euros)

Source : calculs de la commission des finances sur la base des données de l’INSEE et du Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016.

19. La croissance des dépenses publiques, y compris crédits d’impôts

L’évolution des dépenses publiques y compris crédits d’impôts permet d’apprécier l’accroissement progressif du montant des crédits d’impôts restituables ou reportables intégrés aux dépenses depuis le changement de norme comptable appliqué depuis septembre 2014 (passage du Système européen des comptes – SEC – 2005 au SEC 2010).

Selon les estimations du Gouvernement, ceux-ci augmentent fortement en 2015, de 2,5 milliards d’euros à 5,2 milliards, dont 4,8 milliards d’euros au titre du crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE) puis plus modérément en 2016 (5,7 milliards d’euros en 2016 dont 5,5 milliards d’euros pour le CICE (21)).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES EN VALEUR,
Y COMPRIS CRÉDITS D’IMPÔTS

(en point)

Année

2015

2016

Dépenses publiques, y compris crédits d’impôts

1,5

1,2

Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016.

Sur ce périmètre, les dépenses augmentent de 35,5 milliards d’euros par an entre 2002 et 2012 au lieu de 18,5 milliards pour la présente législature (soit à nouveau l’augmentation la plus faible depuis 1998).

ÉVOLUTION ANNUELLE DES DÉPENSES PUBLIQUES, Y COMPRIS CRÉDITS D’IMPÔTS

(en milliards d’euros)

Année

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Dépenses, y compris crédits d’impôts

833,8

864,3

898,6

937,0

972,8

1 016,2

1 057,6

1 100,6

Augmentation annuelle

−

+ 30,5

+ 34,2

+ 38,4

+ 35,8

+ 43,3

+ 41,4

+ 43,0

Année

2010

2011

2012

2013

2014

2015 p

2016 p

2017 p

Dépenses, y compris crédits d’impôts

1 128,0

1 151,5

1 186,0

1 226,7

1 245,1

1 260,1

1 277,7

1 277,7

Augmentation annuelle

+ 27,4

+ 23,5

+ 34,5

+ 21,1

+ 19,6

+ 18,4

+ 14,9

+ 17,6

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base des données du projet de loi de finances pour 2016.

Si ces objectifs étaient tenus, le ratio des dépenses publiques au PIB diminuerait pour la première fois depuis 2011 à compter en 2015, hors crédits d’impôts et de 2016, y compris crédits d’impôts.

ÉVOLUTION DU RATIO DES DÉPENSES PUBLIQUES AU PIB

(en % de PIB)

Source : calculs de la commission des finances sur la base des données de l’INSEE et du Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

B. LA PART DES SECTEURS D’ADMINISTRATION DANS LA CROISSANCE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

Les facteurs de croissance des dépenses publiques en 2015 et leur répartition entre les différents secteurs d’administrations publiques ont fait l’objet d’une présentation détaillée dans le cadre du débat d’orientation des finances publique de juin dernier (22).

Le présent projet de loi de finances présente, quant à lui, cette même répartition pour l’année 2016 :

– les dépenses de l’État (y compris crédits d’impôts) participeraient à hauteur de 0,5 point à la hausse des dépenses publiques, notamment du fait d’une remontée possible des taux d’intérêt sur la charge de la dette (+ 0,1 point) et d’une mesure de périmètre liée à la budgétisation de la prime pour l’emploi refondue dans le dispositif de la prime d’activité (+ 0,15 point) (23) ;

– les dépenses des organismes divers d’administration centrale (ODAC) seraient stabilisées ;

– les dépenses des administrations publiques locales participeraient pour 0,2 point du fait d’une hausse des dépenses de fonctionnement essentiellement ;

– les dépenses des administrations de sécurité sociale contribueraient à hauteur de 0,5 point à périmètre constant (soit hors transfert des dépenses liées à l’allocation de logement familiale – ALF), soit à un rythme modéré reposant notamment sur l’hypothèse d’une amélioration progressive du marché de l’emploi.

CONTRIBUTION DES SOUS-SECTEURS À LA CROISSANCE
DE LA DÉPENSE PUBLIQUE EN VALEUR

(points de contribution)

Administration publique

2015

2016

APU (hors crédits d’impôts)

1,0

1,3

APU (hors crédits d’impôts et hors mesure de périmètre portant sur la prime d’activité)

1,0

1,2

APU (y compris crédits d’impôts)

1,5

1,2

État (hors crédits d’impôts)

0,2

0,5

État (hors crédits d’impôts et hors mesure de périmètre portant sur la prime d’activité)

0,2

0,4

État (y compris crédits d’impôt)

0,8

0,5

ODAC

0,1

0,0

APUL

– 0,1

0,2

ASSO

0,8

0,5

Note : à périmètre constant, net des transferts entre sous-secteurs.

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Cette évolution en valeur des dépenses des différents secteurs d’administration devrait se traduire par une réduction importante des dépenses de chaque secteur d’administration publique par rapport aux précédentes législatures.

PART DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES DANS L’ÉVOLUTION
DES DÉPENSES PUBLIQUES

(en milliards d’euros)

Administration

2002-2007

2007-2012

2012-2017

2015-2017

Total

36,5

34,0

18,3

16,3

État

6,2

9,9

4,7

3,4

ODAC

2,5

2,5

1,5

0,9

Collectivités locales

10,5

5,6

2,9

3,4

Sécurité sociale

17,3

16,0

9,3

8,6

* La prévision d’augmentation des dépenses publiques en 2017 retenue est celle présentée dans la LPFP 2014-2019.

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base des données du projet de loi de finances pour 2016.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE SUR LA PÉRIODE 2002-2017

(en milliards d’euros)

Source : commission des finances.

Les estimations de croissance modérée des dépenses publiques des différents secteurs d’administration traduisent les efforts engagés dans le cadre du programme d’économies de 50 milliards d’euros qui doit s’appliquer de 2015 à 2017.

II. LA POURSUITE DU PROGRAMME D’ÉCONOMIES

Le programme d’économies s’applique à l’ensemble des administrations publiques. Il se compose de mesures de moindres dépenses en tendance et d’économies réelles présentées dans les développements suivants.

A. RAPPEL DE LA DÉCLINAISON DU PROGRAMME D’ÉCONOMIES SUR LES ANNÉES 2015 À 2017

Ce programme d’économies a été conçu par rapport à l’estimation de la croissance tendancielle des dépenses publiques retenue par le Gouvernement qui repose sur des hypothèses conventionnelles présentées dans le Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances. Les mesures à prendre pour parvenir à réaliser le montant d’économies prévu chaque année ont été peu documentées jusqu’à présent (24) .

Dans le cadre de l’examen de ce projet de loi de finances, le Gouvernement présente pour la première fois un tableau répartissant les efforts à réaliser entre les différents secteurs d’administration au titre de chacune des années 2015 à 2017 (25).

OBJECTIFS D’ÉCONOMIES À RÉALISER SUR LA CROISSANCE TENDANCIELLE
DE LA DÉPENSE POUR LA PÉRIODE 2015-2017

(en milliards d’euros)

Administration publique

2015

2016

2017

total

État et agences

8,7

5,1

5,1

19

Collectivités locales

3,5

3,5

3,7

10,7

Protection sociale

6,4

7,4

6,5

20,3

dont dépenses d’assurance maladie

3,2

3,4

3,4

10

dont autres dépenses de protection sociale

3,2

4

3,1

10,3

Total

18,6

16

15,4

50

Pour mémoire, totaux prévus par le programme de stabilité 2015-2018

21

14,5

14,5

50

Source : projet de loi de finances pour 2016.

Les montants totaux des économies annuelles à réaliser sont réajustés par rapport aux prévisions du programme de stabilité pour les années 2015 à 2018 d’avril 2015. Cet ajustement tient notamment compte des moindres économies réalisées sur les dépenses de protection sociale en 2015, sans toutefois modifier le niveau global des économies à réaliser d’ici à 2017 par chacun des secteurs d’administration.

ÉCONOMIES RÉALISÉES EN 2015 PAR RAPPORT AUX PRÉVISIONS
DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2015

(en milliards d’euros)

Administration publique

2015
(PLF 2015)

2015

(PLF 2016)

Écart

État et agences

7,7

8,7

1

Collectivités locales

3,7

3,5

– 0,2

Protection sociale

9,6

6,4

– 3,2

dont dépenses d’assurance maladie

3,2

3,2

0

dont autres dépenses de protection sociale

6,4

3,2

– 3,2

Total

21

18,6

– 2,4

Source : projet de loi de finances pour 2015 et projet de loi de finances pour 2016.

Cette révision des montants annuels est principalement liée à l’effet de la faible inflation sur les économies prévues (26). Pour compenser cet effet et tenir la trajectoire du solde nominal, le programme de stabilité transmis par la France à la Commission européenne a présenté 4 milliards d’euros d’économies supplémentaires pour 2015 et 5 milliards d’euros en 2016.

NOUVELLES MESURES D’ÉCONOMIES ANNONCÉES
DANS LE PROGRAMME DE STABILITÉ POUR LES ANNÉES 2015 À 2018

(en milliards d’euros)

Mesures

2015 (Pstab)

2016 (Pstab)

Administrations centrales

1,2

1,6

dont État

0,7*

n.c

dont ODAC

0,5

n.c

APUL

0

1,2

ASSO

1

2,2

Dette publique

1,2

–

Économies totales

3,4

5

Rendement supplémentaire issu de la déconcentration du STDR

0,4

–

Rendement supplémentaire des dividendes reçus par l’État

0,2

–

Recettes totales

0,6

–

Total

4

5

* Décret n° 2015-639 du 9 juin 2015 portant annulation de crédits

Pstab : pacte de stabilité pour les années 2015 à 2018

STDR : service de traitement des déclarations rectificatives

Source : programme de stabilité pour les années 2015 à 2018 et projet de loi de finances pour 2016

20. Les prévisions d’économies révisées par le présent projet de loi

En 2015, la révision à la baisse de l’inflation (0,1 % au lieu de 1 % prévu en PLF 2015) a conduit à revoir le rendement des mesures initiales de 21 milliards d’euros à 16 milliards d’euros, essentiellement dans la sphère sociale (moindre effet du gel des retraites complémentaires et du décalage de la date de revalorisation des pensions de bases, moindre effet du gel du point fonction publique, dégradation des comptes de l’Unedic par rapport aux prévisions, etc.).

Par ailleurs, un effort supplémentaire a dû être fait pour tenir la trajectoire que la majorité s’était fixée.

Le programme de stabilité transmis par la France à la Commission européenne a ainsi détaillé 4 milliards d’euros d’économies supplémentaires se décomposant selon le Gouvernement en :

– 2,2 milliards d’euros d’économies supplémentaires pour compenser la faible inflation (diminution des dépenses de l’État à hauteur de 700 millions d’euros, la baisse de la dépense des opérateurs – notamment de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France – AFITF et des programmes d’investissement d’avenir (PIA) pour 500 millions d’euros, baisse de l’ONDAM pour 400 million d’euros et de diverses mesures sur les administrations de sécurité sociale pour 600 millions d’euros) ;

– 1,8 milliard d’euros d’économies de constatation qui ont permis d’améliorer le solde public (mais qui n’entrent pas dans le champ du programme d’économies). Ces économies correspondent à la révision à la baisse des charges de la dette (– 1,2 milliard d’euros) et de l’amélioration des recettes du STDR et des dividendes reçues par l’État (+ 600 millions d’euros).

Par conséquent, le niveau actualisé du programme d’économies pour 2015 atteint 18,6 milliards d’euros (soit 16,4 milliards d’euros initialement prévus et 2,2 milliards d’euros d’économies supplémentaires).

En 2016, la faiblesse de l’inflation et une révision technique du tendanciel de dépense sur l’État (liée au niveau de la contribution de la France au budget de l’Union européenne) conduit à revoir le rendement des mesures d’économies initialement prévues de 14,5 milliards d’euros à 12,9 milliards d’euros.

Cette baisse est en partie compensée par les économies de 5 milliards d’euros annoncées pour 2016 dans le cadre du programme de stabilité. Elles se composent de :

– 3,1 milliards d’euros d’économies supplémentaires pour compenser l’inflation (diminution des dépenses de l’État à hauteur de 500 millions d’euros supplémentaires par rapport à 2015, nouvelle baisse des dépenses de PIA pour 400 millions d’euros, baisse de l’ONDAM pour 500 millions d’euros et diverses mesures sur les administrations de sécurité sociale pour 1,7 milliards d’euros) ;

– 1,9 milliard d’euros d’économies de constatation qui ont permis d’améliorer le solde public mais ne sont pas dans le champ du programme d’économies (baisse de la dynamique spontanée des dépenses des collectivités locales et l’amélioration des recettes du STDR).

Au total, le niveau actualisé du programme d’économies pour 2016 s’élève à 16 milliards d’euros (soit 12,9 milliards d’euros initialement prévus et 3,1 milliards d’euros d’économies supplémentaires).

PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DES EFFORTS EN ÉCONOMIES RÉALISÉS EN 2015 ET 2016

(en milliards d’euros)

Mesures

2015

2016

2017*

Total

Programme d’économies de 50 milliards d’euros

Pour mémoire, économies prévues par le Pstab 2014 (inflation 1 %)

21

14,5

14,5

50

Économies réalisées (0,1 % en 2015 et 1 % en 2016) (a)

16,4

12,9

14,5

43,8

Mesures d’économies supplémentaires (b)

2,2

3,1

1

6,3

Total (a+b=c)

18,6

16

15,4

50

Trajectoire budgétaire

Autres mesures d’économies supplémentaires pour tenir le déficit (d) 

1,8

1,9

–

3,7

Total des mesures supplémentaires

Pour mémoire, totaux prévus par le programme de stabilité 2015-2018 (b+d)

4

5

–

9

Total des économies (c+d)

20,4

17,9

15,4

53,7

À la date de la rédaction du présent rapport, les prévisions d’économies en 2017 ne sont pas affectées par la moindre inflation.

Pstab : pacte de stabilité pour les années 2014 à 2017, avril 2014.

Source : projet de loi de finances pour 2016.

B. LA DÉCOMPOSITION DU PROGRAMME D’ÉCONOMIES ENTRE ÉCONOMIES EN TENDANCE ET ÉCONOMIES RÉELLES

Afin de déterminer pour chacune des mesures d’économies proposées s’il s’agit d’une économie en tendance ou d’une économie réelle, il convient d’apprécier la nature de l’effort demandé aux différents secteurs d’administration publique.

La Rapporteure générale souligne toutefois qu’en l’état des informations dont elle dispose, cette approche ne peut être qu’approximative, la Cour ayant elle-même souligné qu’au regard des documents budgétaire « il est impossible d’expliciter le montant de 21 milliards (d’efforts pour 2015, ramenés à 18,6 par le présent projet de loi de finances) et sa décomposition par catégorie de dépenses ».

Les mesures listées dans le tableau suivant font l’objet d’une présentation dans les annexes relatives aux dépenses des différentes administrations publiques.

RÉCAPITULATIF DES MESURES DU PROGRAMME D’ÉCONOMIES ANNONCÉES
SELON LEUR NATURE

(en milliards d’euros)

Administration publique

Effort
budgétaire

Économies
sur les dépenses constatées

En 2015

État

    

Baisse des dépenses nettes de l’État entre l’exécution 2014 et la loi de finances pour 2015 (hors PIA, à périmètre constant)

−

2,3

Annulation supplémentaire de crédits sur les ministères

−

0,7 (1)

Diminution du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne

−

0,7 (2)

Baisse des intérêts de la dette publique

−

2

Révision du budget des opérateurs

−

0,5

Autres mesures non documentées (dont économies sur la masse salariale) (3)

2,4

−

Administrations
de sécurité sociale

    

Baisse de l’ONDAM

3,2

−

Ralentissement constaté des dépenses d’action sociale

– dont modulations des allocations familiales

−

0,7

0,4

Réforme des retraites

1,5

  

Réforme du cumul retraite emploi

  

0,25

Autres économies non chiffrées dans le PLF 2016 (dans l’attente du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 – PLFSS 2016)

0,35

−

Collectivités territoriales

    

Baisse des dotations (4)

−

– 3,5

En 2016

État

    

Baisse des dépenses nettes de l’État entre les dépenses révisées en 2015 et le PLF 2016 (hors PIA, à périmètre constant) (5) – pour mémoire mais non prises en compte dans le total car incluant certaines des mesures détaillées ci-dessous.

−

0,8

Baisse des décaissements des investissements d’avenir (2,5 à 2,2 milliards par an)

−

0,3

Baisse des plafonds des taxes affectées aux opérateurs de l’État

−

0,3

Baisse masse salariale

0,8

−

Baisse des dépenses d’intervention documentées

−

– 0,18 au titre de la réforme des aides personnelles au logement

– 0,19 au titre de la réforme de l’indexation des prestations sociales

– 0,1 au titre de la réforme des aides à la pierre

Baisse des dépenses d’intervention non documentées

2,2

−

Baisse des subventions pour charges de service public

−

0,7

Économies sur les dépenses des ministères (peu documentées)

0,6

  

Administrations
de sécurité sociale

    

Limitation des dépenses de l’ONDAM à 1,75 %

3,4

  

Réforme du cumul retraite emploi

−

0,25

Économies non documentées

1,25

  

Réforme des retraites (loi du 20 janvier 2014)

1

−

Modalités de revalorisation des prestations sociales

−

0,4

Baisse des indemnisations de chômage en tendance

0,8

  

Modulations des allocations familiales

−

0,3

Collectivités territoriales

    

Baisse des dotations

−

3,5

PIA : programme d’investissements d’avenir.

ONDAM : objectif national des dépenses d’assurance maladie.

(1) Décret n° 2015-639 du 9 juin 2015 portant annulation de crédits.

(2) Budget rectificatif n° 6.

(3) En l’absence d’un montant d’économies stable entre la loi de finances pour 2015 et le projet de loi de finances (PLF) pour 2016 et d’éléments de bilan précis, cette présentation ne retient que les informations disponibles le PLF 2016. Par convention, les économies peu ou non documentées sont inscrites dans la colonne Effort budgétaire.

(4) Les baisses de dotations aux collectivités territoriales correspondent en réalité à une baisse de dépense réelle pour l’État dont il faudra analyser l’effet sur le niveau de la dépense des administrations locales. Toutefois, en l’absence de données sur cet effet, il est proposé d’inscrire ce montant dans l’effort d’économies de ces administrations comme le propose le Gouvernement.

(5) Se reporter aux développements infra.

Le tableau suivant présente ces éléments de manière synthétique.

RÉPARTITION ENTRE EFFORT BUDGÉTAIRE ET ÉCONOMIES RÉELLES

(en milliards d’euros)

Administration

2015

2016

2017 (2)

Total

État

8,7

5,1

5,1

19

Effort budgétaire

2,4

3,6

n.c

n.c

Économies réelles

6,3

1,5

n.c

n.c

Administrations sociales

6,4

7,4

6,5

20,3

Effort budgétaire (1)

5

6,45

n.c

n.c

Économies réelles

1,4

0,95

n.c

n.c

Administrations locales

3,5

3,5

3,7

10,7

Effort budgétaire

    

n.c

n.c

Économies réelles

3,5

3,5

n.c

n.c

Total

18,6

16

15,4

50

(1) Ces chiffrages pourront être affinés grâce aux éléments contenus dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016.

(2) À la date de la rédaction du présent rapport, la commission des finances n’a reçu aucune précision sur les mesures d’économies envisagées pour 2017.

Source : commission des finances.

L’appréciation de l’évolution tendancielle des dépenses

Le présent projet de loi de finances propose une définition précise de la croissance tendancielle des dépenses de l’État, qui s’élèverait, hors charges de la dette, pensions et transferts aux collectivités locales et à l’Union européenne, à 5 milliards d’euros par an qui se décomposent comme suit :

« – 1,5 milliard d’euros de masse salariale, tenant compte d’une revalorisation du point fonction publique en fonction de l’inflation moyenne de la période et de mesures catégorielles diverses à hauteur de 0,55 milliard d’euros ; ce tendanciel est diminué de 0,4 milliard d’euros par rapport à celui présenté dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014-2019 en raison d’hypothèses d’inflation revues à la baisse ;

« – 0,5 milliard d’euros de fonctionnement et 0,5 milliard d’euros d’investissement, ce qui correspond au tendanciel estimé par la Cour des comptes, et retient des évolutions différenciées par type de dépenses (loyers budgétaires indexés sur l’indice des loyers des activités tertiaires, fonctionnement courant, dépenses d’équipement militaire, etc.) ;

« – 0,8 milliard d’euros de contributions aux agences, pour lesquels l’évolution tendancielle est estimée suivant les mêmes hypothèses que l’État par nature de dépense (personnel, fonctionnement, investissement, interventions) ;

« – 1,7 milliard d’euros d’interventions, comprenant notamment des dépenses dites de " guichet ", versées automatiquement dès lors que le bénéficiaire répond à des conditions définies par des textes législatifs ou réglementaires, et des interventions " hors guichet ", pour lesquelles le niveau de la dépense peut être piloté de manière discrétionnaire par les ministères.

« La prise en compte de l’évolution des transferts à l’Union européenne, pour un montant équivalent à la dépense prévisionnelle, aboutit à un tendanciel total pour l’État différencié suivant les années : 6,5 milliards d’euros en 2016, en raison du ressaut significatif prévu par rapport à 2015 et 5 milliards d’euros en 2017. »

La présentation de la croissance tendancielle des dépenses des autres administrations est moins précise. Il est toutefois précisé que la croissance tendancielle des dépenses comprises dans le champ de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM), estimée à 3,6 milliards d’euros par an.

Source : projet de loi de finances pour 2016.

FICHE N° 6
LES DÉPENSES DE L’ÉTAT

I. LES DÉPENSES DE L’ÉTAT DIMINUENT ENTRE 2014 ET 2016, HORS MESURES EXCEPTIONNELLES ET À PÉRIMÈTRE COURANT

L’analyse suivante des dépenses de l’État (comprenant les dépenses du budget général et les prélèvements sur recettes en faveur de l’Union européenne et des collectivités territoriales) vise à retracer leur évolution à périmètre courant (27) et à périmètre constant (28) de manière à apprécier d’une année sur l’autre les efforts en économies réellement réalisées ou prévues.

Le tableau ci-dessous présente l’évolution de ces dépenses en distinguant ces deux périmètres.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

Dépenses

Exécution 2014

Loi de finances 2015

Révisé 2015

PLF 2016

Écart révisé 2015/PLF 2016

Dépenses à périmètre courant*

374

367,6

366,3

374,8

+ 8,5

Mesures exceptionnelles

– 12 (PIA 2)

–

–

–

–

Mesures de périmètres

+ 7,9

–

–

– 9,3

–

Dépenses à périmètre 2015 constant*

369,9

367,6

366,3

365,5

– 0,8

PIA 2 : deuxième programme d’investissements d’avenir d’un montant de 12 milliards d’euros transférés aux opérateurs gestionnaires en 2014.

*Ces dépenses incluent par convention les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne.

Source : projets de lois de finances pour 2015 et 2016.

A. L’ANALYSE À PÉRIMÈTRE COURANT

La réduction constatée repose sur :

– l’inscription dans les crédits du budget général de 2014 de 12 milliards d’euros au titre du deuxième programme d’investissements d’avenir (PIA 2) reversés aux opérateurs gestionnaires de ces investissements cette même année. Par conséquent, le montant du PIA ne se retrouve pas dans les crédits de 2015 ;

– les modifications de périmètre relatives aux dépenses du budget général de l’État d’un montant de 7,9 milliards d’euros (liées notamment à des compensations à la sécurité sociale de mesures de baisses de cotisations sociales par la « rebudgétisation » de certaines dépenses ou à des transferts entre secteurs d’administration publique) (29).

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT
ENTRE L’EXÉCUTION 2014 ET LA LOI DE FINANCES POUR 2015

(en milliards d’euros)

Dépenses en exécution 2014

374

PIA 2

– 12

Mesures de périmètre

+ 7,9

Nouvelles économies prévues en 2015

– 2,3

Dépenses inscrites en loi de finances 2015

367,6

Source : Loi de règlement pour 2014 et projets de lois de finances pour 2015 et 2016.

21. La réduction des dépenses de l’État entre la loi de finances pour 2015 et les dépenses révisées pour 2015 (– 1,3 milliard d’euros)

L’évaluation révisée des dépenses de l’État entre la loi de finances pour 2015 (LFI 2015) et le présent projet de loi de finances permet d’illustre l’effort consenti en cours d’année pour majorer le niveau des économies à réaliser afin de neutraliser les effets de la faible inflation sur les économies initialement prévues par le programme d’économies de 50 milliards d’euros.

La baisse constatée est le résultat net des évolutions suivantes :

– la réduction des dépenses du budget général (– 700 millions d’euros) (30) ainsi que du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne
(– 700 millions d’euros) (31) ;

– une diminution de la charge de la dette de 2 milliards d’euros liée à des conditions de financement plus favorables qu’initialement envisagé ;

– la majoration du plafond des crédits de la mission Défense en remplacement de l’affectation des ressources exceptionnelles issues de la cession des fréquences hertziennes, conformément à la nouvelle loi de programmation militaire (augmentation de ces crédits de 26,61 milliards d’euros à 31,15 milliards d’euros, soit + 1,54 milliard d’euros) (32). Cette mesure sera inscrite dans le projet de loi de finances rectificative de fin d’année ;

– la majoration d’autres dépenses non détaillées par le présent projet de loi de finances.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES ENTRE LA LOI DE FINANCES POUR 2015
ET LES DÉPENSES RÉVISÉES EN 2015

(en milliards d’euros)

Dépenses en LFI 2015

367,6

Baisse des dépenses des ministères

– 0,7

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

– 0,7

Diminution de la charge de la dette

– 2

Majoration du plafond des crédits de la mission Défense

+ 1,5

Majoration d’autres dépenses non détaillée

+ 0,6

Dépenses révisées pour 2015

366,3

Source : projet de loi de finances pour 2016.

22. L’augmentation des dépenses de l’État entre les dépenses révisées pour 2015 et le projet de finances pour 2016 (+ 8,5 milliards d’euros)

L’augmentation constatée entre les dépenses révisées pour 2015 et le PLF 2016 est le résultat net des nouvelles économies prévues par le présent projet de loi de finances, de nouvelles dépenses et de l’élargissement du périmètre des dépenses de l’État à hauteur de 9,3 milliards d’euros lié pour :

– 7,5 milliards d’euros à des transferts entre administrations ;

– 1,6 milliard à la modification de la répartition entre crédits budgétaires et recettes affectées (33).

Les nouvelles économies et dépenses ne sont pas intégralement présentées dans le présent projet de loi de finances. Ce dernier mentionne toutefois :

– une augmentation totale des dépenses des ministères sur 2015 de 900 millions d’euros ;

– une baisse de 1,2 milliard d’euros des moyens des agences et opérateurs ;

– la hausse de la charge de la dette pour 2,1 milliards d’euros ;

– la hausse des charges de pensions pour 0,41 milliard d’euros ;

– la réduction des concours aux collectivités locales, pour – 3,5 milliards d’euros, dans le cadre de leur contribution au programme d’économies ;

– la hausse des prélèvements destinés à l’Union européenne pour 100 millions d’euros.

Le tableau suivant retrace ces mouvements.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES ENTRE LA LFI 2015 ET LES DÉPENSES RÉVISÉES EN 2015

(en milliards d’euros)

Dépenses révisées pour 2015

366,3

Mesures de périmètre

+ 9,3

Diminution des dépenses des ministères

– 0,6

Diminution des dépenses des opérateurs

– 1,2

Majoration de la charge de la dette

+ 2,1

Majoration des charges de pensions

+ 0,4

Réduction des concours aux collectivités territoriales

– 3,5

Augmentation des prélèvements en faveur de l’Union européenne

+ 1,5

Majoration d’autres dépenses non détaillée

0,5

Dépenses prévues par le projet de loi de finances pour 2016

374,8

Source : projet de loi de finances pour 2016.

Les mesures de périmètre et de transfert prévues par le projet de loi de finances sont rappelées dans le tableau suivant.

MESURES DE TRANSFERT ET DE PÉRIMÈTRE ENTRE 2015 ET 2016

Mission

Objet

Ajustements liés à une évolution de la fiscalité ou des recettes non fiscales

Clarification de la répartition des compétences entre l’État et des tiers

Extension du champ des loyers budgétaires

Modification de la répartition entre crédits budgétaires et taxes et autres recettes affectées

Défense

Compensation au titre de la TVA des externalisations

3,6

−

−

−

Imposition des personnels stationnés à Djibouti à l’impôt sur le revenu français au lieu du droit local

4,8

−

−

−

Budgétisation du CAS Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l’État

−

−

−

1 599,0

Direction de l’action du Gouvernement

Budgétisation de l’Autorité de régulation de la distribution de la presse (ARDP)

−

0,4

−

−

Écologie, développement et mobilité durables

TVA – BRGM

– 3,1

−

−

−

Économie

TVA – Autorité de la concurrence

0,2

−

−

−

Égalité des territoires et logement

Budgétisation des aides au logement familiales (ALF)

−

4 691,0

−

−

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

Réforme du Régime d’allocations viagères des gérants de tabacs

– 28,7

−

−

−

Justice

Extension du champ des loyers budgétaires (cour d’appel et palais de justice de Papeete)

−

−

0,5

−

Compensation du paiement des cotisations salariales pour les collaborateurs occasionnels du service public du ministère de la justice suite à leur intégration dans le régime général

23,1

−

−

−

Relations avec les collectivités territoriales

Budgétisation du fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD)

−

4,0

−

−

Solidarité, insertion, égalité des chances

Création de la prime d’activité

−

2 104,0

−

−

Réforme de la protection juridique des majeurs

−

390,0

−

−

Aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens travailleurs migrants (AFRS)

−

60,0

−

−

Emplois mis à disposition de la direction générale de l’organisation des soins

−

5,0

−

−

Travail et emploi

Décentralisation aux régions de l’assistance technique du Fonds social européen

−

– 1,0

−

−

Budgétisation des déductions forfaitaires pour les particuliers employeurs

−

224,4

−

−

TOTAUX

– 0,1

7 518,8

0,5

1 599,0

Ces baisses intègrent notamment les baisses de dotations aux collectivités territoriales de 3,5 milliards d’euros réalisées en 2015 et prévues pour 2016, ainsi que les variations du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne (– 0,7 milliard d’euros en 2015 et + 0,8 milliard d’euros en 2016).

Pour les seules dépenses du budget général, une augmentation modeste est constatée à périmètre constant à hauteur de 1,3 milliard d’euros entre la révision des dépenses de 2015 et le présent projet de loi de finances. Cette augmentation est limitée à 800 millions d’euros entre la loi de finances pour 2015 et le projet de loi de finances pour 2016.

Ces augmentations ne doivent pas minorer l’effort consenti par les ministères relevant du budget général puisqu’une grande partie des dépenses sont rigides à la hausse (charge de la dette estimée à + 2,1 milliards entre les dépenses révisées pour 2015 et le présent projet de loi de finances pour 2016, dépenses d’éducation, dépenses de traitement et de pensions des fonctionnaires, etc.) et qu’elles reflètent également les priorités de cette législature (notamment en matière d’enseignement, de sécurité et de justice). La présentation de l’évolution des crédits des missions du budget général doit permettre d’apprécier l’adéquation de la hausse constatée avec ces priorités.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL

(en milliards d’euros)

Dépenses

Exécution 2014

LFI 2015

Révisé 2015

PLF 2016

Écart révisé 2015/PLF 2016

Dépenses du budget général

299,2

296,1

295,6

306,2

+ 10,6

Mesures exceptionnelles

– 12 (PIA 2)

−

−

−

−

Mesures de périmètres

+ 7,9

−

−

– 9,3

−

Dépenses de l’État à périmètre 2015 constant

295,1

296,1

295,6

296,9

+ 1,3

PIA 2 : deuxième programme d’investissements d’avenir d’un montant de 12 milliards d’euros transférés aux opérateurs gestionnaires en 2014.

Source : projets de lois de finances pour 2015 et 2016.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL À PÉRIMÈTRE COURANT
ET À PÉRIMÈTRE CONSTANT

(en milliards d’euros)

Source : calculs de la commission des finances sur la base des données du projet de loi de finances pour 2016.

II. LE PROGRAMME D’ÉCONOMIES DE L’ÉTAT EN 2016

Le Gouvernement distingue quatre grandes sources d’économies

A. LES ÉCONOMIES SUR LA MASSE SALARIALE

L’augmentation de la masse salariale dans le présent projet de loi de finances est limitée à 700 millions d’euros entre la loi de finances initiale pour 2015 et le présent projet de loi de finances, soit une économie de 800 millions d’euros au regard de l’évolution tendancielle de cette dépense estimée par le Gouvernement à 1,5 milliard d’euros par an.

Cette économie repose sur trois mesures :

– la stabilité du point de la fonction publique (pour rappel, une hausse de 1 % représente une dépense de 850 millions d’euros pour l’État) ;

– la maîtrise des effectifs de l’État tout en respectant les engagements de créations de postes pris dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme et de la révision de la trajectoire d’effectifs de la défense dans le cadre de la loi actualisant la loi de programmation militaire précitée (34) ;

– la diminution des enveloppes catégorielles de 247 millions d’euros en 2015 à moins de 230 millions d’euros en 2016.

B. LES ÉCONOMIES SUR LES DÉPENSES D’INTERVENTION

Plusieurs réformes sont mentionnées par le présent projet de loi de finances comme facteurs d’économies pour les administrations concernées, dont notamment :

– la fusion de la prime pour l’emploi (PPE) et du revenu de solidarité active (RSA) en une prime d’activité (35) (si le Gouvernement cite cette réforme comme participant à l’effort d’économie sur les dépenses d’intervention, il semble pourtant qu’elle ait été conçue à moyens budgétaires constants) ;

– la rationalisation des conditions d’éligibilité aux aides personnelles au logement (APL), reposant notamment sur la prise en compte de la situation patrimoniale des bénéficiaires (pour une économie de 185 millions d’euros en 2016 et de 275 millions d’euros en 2017) ;

– la participation de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) de 100 millions d’euros aux crédits de la mission Égalité des territoires et logement dédiés au secteur du logement social ;

– l’uniformisation des règles d’indexation des prestations sociales (indexation au 1er avril sauf pour les pensions pour lesquelles la date du 1er octobre est conservée) (180 millions d’euros pour l’État) (36) ;

– la rationalisation des aides au transport postal et au portage de presse.

Les autres mesures permettant de réaliser cet objectif d’économies ne sont pas précisées.

C. LES ÉCONOMIES PORTANT SUR LES AUTRES DÉPENSES DE L’ÉTAT, DONT LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT DES MINISTÈRES

Ces économies ne font pas l’objet d’une présentation détaillée et chiffrée. Toutefois, un certain nombre de mesures devraient être présentées dans les programmes annuels de performance des différentes missions du budget général. Les principales mesures présentées par le projet de loi sont :

– l’amélioration de la productivité des administrations (par exemple, le ministère des finances devrait réaliser 400 millions d’euros d’économies grâce à la poursuite de projets informatiques ou de dématérialisation structurants) ;

– la professionnalisation de l’action de l’État-propriétaire et la rationalisation de la politique immobilière de l’État.

D. LES ÉCONOMIES SUR LES SUBVENTIONS POUR CHARGES DE SERVICE PUBLIC ET LES TAXES AFFECTÉES PLAFONNÉES

Le projet de loi prévoit la poursuite en 2016 de la diminution des dépenses des opérateurs et organismes assimilés à travers :

– la stabilisation des emplois des opérateurs conformément à l’article 9 de la LPFP (37) qui se traduit chaque année par une baisse du schéma d’emplois des opérateurs, à l’exception des secteurs de l’enseignement supérieur et de l’emploi ;

– la poursuite du plafonnement des taxes affectées (article 16 de la LPFP), prévue par l’article 14 du présent projet de loi de finances de manière à intégrer 80 % de la fiscalité affectée à des opérateurs de l’État dans le mécanisme de plafonnement et de diminuer le niveau de ce plafonnement de 316 millions d’euros à périmètre constant de 2015 à 2016 ;

– la rationalisation du nombre d’opérateurs et agences (par exemple, l’Agence française de la biodiversité, créée par le projet de loi sur la biodiversité, actuellement en cours d’examen parlementaire, se substituerait à quatre structures existantes).

III. DES NORMES DE DÉPENSES AMBITIEUSES

A. PRÉSENTATION DES NORMES DE DÉPENSES APPLICABLES AUX DÉPENSES DE L’ÉTAT

Les deux normes de dépenses portant sur les dépenses de l’État sont :

– la norme « zéro volume », appliquée à compter de 2004 aux dépenses nettes du budget général (c’est-à-dire hors mission Remboursements et dégrèvements) de manière à ce qu’elles n’augmentent pas plus rapidement que l’inflation prévisionnelle entre deux lois de finances initiales successives (ce plafond peut donc être revu à la hausse ou à la baisse en cas de révision de l’hypothèse d’inflation) ;

– la norme « zéro valeur », appliquée à compter de 2009 aux dépenses du budget général considérées comme pilotables, soit les dépenses nettes, hors programme Charge de la dette et trésorerie de l’État et compte d’affectation spéciale (CAS) Pensions. Le plafond fixé par cette norme correspond, à champ constant, au niveau des crédits fixé par la loi de finances initiale prise comme référence pour établir la trajectoire pluriannuelle des finances publiques. À titre d’exemple, les plafonds de la norme « zéro valeur » retenus par la LPFP 2014-2019 correspondent, à champ constant, au niveau des crédits fixé en loi de finances pour 2014 (38).

DÉCOMPOSITION DES NORMES DE DÉPENSES DU PLF 2016

Source : commission des finances sur la base des données du projet de loi de finances pour 2016.

B. LES NORMES DE DÉPENSES FIXÉES POUR 2016

Les dépenses de l’État sous norme « zéro valeur » seraient diminuées 2,9 milliards d’euros entre la loi de finances pour 2015 et le projet de loi de finances pour 2016. Si l’on exclut les dotations aux collectivités territoriales (qui diminuent de 3,6 milliards d’euros) et les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales (2,96 milliards en PLF 2016 au lieu de 2,82 milliards en LFI 2015), elles augmentent toutefois de 600 millions d’euros, notamment en raison du « ressaut » exceptionnel du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne en 2016 (+ 1,5 milliard d’euros entre la LFI 2015 et le PLF 2016).

PRÉVISIONS 2016 SUR LE PÉRIMÈTRE DES NORMES DE DÉPENSES

(en milliards d’euros)

Dépenses

Exécution

2014

LFI 2015

LPFP

PLF 2016

(périmètre constant)

Écart PLF 2016-LPFP

Écart PLF 2016-LFI 2015

Dépenses du budget général (hors dette et pensions)

196,87

203,2

203

203,4

0,4

0,2

Prélèvement sur recettes Union européenne

20,3

20,7

22,8

21,5

– 1,3

0,8

Taxes affectées

5,1

5,9

5,1

4,7

– 0,3

– 1,2

Contributions exceptionnelles 2015

−

– 0,8

−

−

−

0,8

Dépenses du budget général, hors transferts aux collectivités territoriales

222,27

229,1

230,9

229,6

– 1,2

+ 0,6

Prélèvement sur recettes collectivités territoriales et mission Relations avec les collectivités territoriales

54,43

53,5

49,8

49,9

0,1

– 3,5

Norme « zéro valeur »

276,74

282,5

280,7

279,6

– 1,1

– 2,9

Charge de la dette

43,16

44,3

47,3

44,5

– 2,9

0,1

Contribution au CAS Pensions

44,90

45,8

46,2

46,1

0

0,4

Norme « zéro volume »

364,80

372,6

374,2

370,2

– 4

– 2,4

Par mission

LFI 2015 (CP)

PLF 2016

constant (CP)

Écart

 % évolution

Mesures de périmètre

Transferts

PLF 2016

courant (CP)

Action extérieure de l’État

2 813

3 055

242

9 %

0

3

3 058

Administration générale et territoriale de l’État

2 290

1 940

– 350

– 15 %

0

0

1 941

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2 664

2 530

– 134

– 5 %

0

– 26

2 504

Aide publique au développement

2 774

2 596

– 178

– 6 %

0

0

2 596

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

2 741

2 606

– 135

– 5 %

0

6

2 612

Conseil et contrôle de l’État

499

501

2

0 %

0

0

501

Culture

2 396

2 430

33

1 %

0

117

2 547

Crédits non répartis

14

40

26

181 %

0

0

40

Défense

29 003

30 127

1 124

4 %

1 607

– 8

31 726

Direction de l’action du Gouvernement

1 173

1 173

0

0 %

0

49

1 223

Écologie, développement et mobilité durables

6 612

6 506

– 106

– 2 %

– 3

– 18

6 486

Économie

1 542

1 456

– 87

– 6 %

0

6

1 462

Égalité des territoires et logement

13 186

12 990

– 196

– 1,5 %

4 691

– 6

17 675

Engagements financiers de l’État

883

755

– 128

– 14 %

0

0

755

Enseignement scolaire

47 473

47 998

525

1 %

0

– 9

47 990

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

8 506

8 252

– 255

– 3 %

– 29

– 2

8 221

Immigration, asile et intégration

652

706

54

8 %

0

– 3

703

Justice

6 330

6 342

12

0 %

24

7

6 373

Médias, livre et industries culturelles

715

600

– 115

– 16 %

0

2

602

Outre-mer

2 017

2 018

1

0 %

0

0

2 018

Politique des territoires

737

710

– 27

– 4 %

0

0

709

Pouvoirs publics

988

988

0

0 %

0

0

988

Recherche et enseignement supérieur

25 613

25 603

– 10

0 %

0

28

25 631

Régimes sociaux et de retraite

6 414

6 320

– 94

– 1,5 %

0

0

6 320

Santé

1 201

1 256

55

5 %

0

1

1 257

Sécurités

12 154

12 270

116

1 %

0

– 28

12 243

Solidarité, insertion et égalité des chances

15 534

15 486

– 48

0 %

2 559

0

18 045

Sport, jeunesse et vie associative

468

622

154

33 %

0

0

622

Travail et emploi

11 180

11 035

– 145

– 1 %

224

– 5

11 253

Total missions du BG hors RCT

208 574

208 912

338

0 %

9 073

116

218 102

Mission Relations avec les collectivités territoriales

2 816

2 893

77

3 %

45

24

2 962

Source : Gouvernement.

Certaines missions, identifiées par le Gouvernement comme portant des dépenses prioritaires, connaissent ainsi une augmentation de leurs crédits à périmètre constant. D’autres, au contraire, voient leurs crédits diminuer (40).

LFI 2015
(format PLF 2016)

PLF 2016

Écart

47,5

48

+ 0,5

Mission

Créations
2012-2015

Créations prévues 2016

Cumul

Enseignement scolaire

31 627

10 711

42 338

Enseignement supérieur

3 000

1 000

4 000

Enseignement agricole

600

200

800

Éducation (y compris agriculture)

35 227

11 911

47 138

Source : ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Au total, ce sont 47 138 postes qui auront été créés depuis 2012 pour l’éducation. Le solde des emplois pour atteindre les 60 000 postes promis par le Président de la République, soit 12 862 postes, seront créés en 2017.

Ces emplois représentent un coût de 260 millions d’euros pour les postes dans l’enseignement primaire, 57 millions d’euros pour les assistants d’éducation et 60 millions d’euros pour les 1 000 postes créés dans l’enseignement supérieur (répercutés sur les crédits de la mission Enseignement supérieur et recherche).

Par ailleurs, la réforme des rythmes scolaires se poursuit. La Rapporteure générale a sollicité le ministère de l’éducation nationale pour un bilan financier global. Le tableau ci-dessous présente les données obtenues, au regard des demandes formulées.

BILAN DE LA RÉFORME DES RYTHMES SCOLAIRES

Mesures

2015

2016
(prévisions)

Coût total de la mise en œuvre des rythmes scolaires

n.c.

n.c.

dont part prise en charge via le fonds d’amorçage de la réforme des rythmes scolaires (FARRS)

410 millions d’euros

319 millions d’euros

dont part prise en charge par les caisses d’allocations familiales (CAF)

250 millions d’euros parmi les 574 millions d’euros prévus dans la convention d’objectifs et de gestion (COG) liant l’État et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) pour l’accueil périscolaire pour les rythmes éducatifs

250 millions d’euros prévus dans le COG pour l’accueil périscolaire pour les rythmes éducatifs

dont part à la charge des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)

n.c

n.c

Source : ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche.

Une provision de 319 millions d’euros est prévue en 2016 au titre du fonds de soutien au développement des activités périscolaires. Cette dotation permet le versement des aides aux communes couvertes par un projet éducatif territorial (PEDT) à la rentrée 2015 (soit 82 %). Il semble toutefois que le taux de communes couvertes puisse augmenter fortement d’ici à la fin de l’année et qu’il faille procéder à un nouvel abondement de ce fonds d’ici à la fin de l’année pour assurer le financement de la réforme.

La mission participe également à l’effort commun d’économie à travers une diminution de ses dépenses de fonctionnement courant ainsi que des subventions pour charges de service public versées à ses opérateurs. Des réformes du système des bourses nationales d’étude du lycée et du dispositif d’emplois d’avenir professeurs seront également mises en œuvre en 2016.

LFI 2015
(format PLF 2016)

PLF 2016

Écart

30,6

31,7

+ 1,1

Source : projet de loi de finances pour 2016.

23. Éléments d’appréciation

L’évolution des crédits de la mission Défense témoigne de la priorité donnée à cette mission, réaffirmée par la loi actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019.

Cette loi prévoit d’une part, la substitution de crédits budgétaires aux 5,2 milliards d’euros de recettes exceptionnelles initialement prévus pour la période 2015-2019 et ouvre, d’autre part, 3,8 milliards d’euros de crédits budgétaires supplémentaires sur la période 2016-2019 de manière à renforcer la soutenabilité de la mission.

ÉVOLUTION DES RECETTES EXCEPTIONNELLES
SUR LA PÉRIODE 2015-2019

(en milliards d’euros courants)

Ressources

2015

2016

2017

2018

2019

Total
2015-2019

Ressources totales

31,38

31,98

32,26

32,77

34,02

162,41

dont crédits budgétaires

31,15

31,73

32,11

32,62

33,87

161,48

dont ressources issues de cessions

0,23

0,25

0,15

0,15

0,15

0,93

Source : projet de loi actualisant la loi de programmation militaire.

Par ailleurs, le ministère de la défense bénéficiera d’une création nette de 2 300 postes en 2016 (au lieu de la suppression de 7 397 emplois prévue dans la programmation initiale).

Ces efforts en termes de ressources et de personnel doivent permettre le déploiement de 7 000 hommes pour garantir la protection du territoire national.

LFI 2015 (format PLF 2016)

PLF 2016

Écart

11,4

11,3

– 0,1

Source : projet de loi de finances pour 2016.

24. Éléments d’appréciation

Cette mission permet d’apprécier l’effort consenti en faveur de l’insertion professionnelle, l’apprentissage et la création d’emploi notamment au travers de la mise en œuvre de :

– l’aide « TPE-jeunes apprentis » de 4 400 euros la première année du contrat (220 millions d’euros) ;

– l’aide « TPE-première embauche » d’un montant de 4 000 euros sur deux ans pour les entreprises embauchant leur premier salarié ;

– le renforcement des mesures de la politique de la ville (+ 41 millions d’euros) ;

– la poursuite de la « Garantie jeunes » qui accorde une allocation aux personnes de dix-huit à vingt-cinq ans qui s’engagent dans une formation ;

– l’annonce de 100 000 nouveaux contrats aidés pour un coût budgétaire de 400 millions d’euros en 2015 et 700 millions d’euros en 2016.

Sur l’apprentissage, les objectifs fixés par la présente majorité sont ambitieux (500 000 apprentis en 2017) et repose notamment sur la réforme globale du financement de l’apprentissage engagée par le Gouvernement en 2015 (41).

Le schéma du financement des contrats d’apprentissage est double.

La formation des apprentis est financée par la taxe d’apprentissage versée par les entreprises aux organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage (OCTA) qui finance des centres de formation des apprentis (CFA) et les sections d’apprentissage (SA) des lycées professionnels (à hauteur de 26 % de la taxe due par l’entreprise). Les CFA et SA sont également financés par les régions, qui reçoivent à ce titre une ressource régionale de l’apprentissage, elle-même composée de 51 % du produit de la taxe d’apprentissage et d’une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE).

Le financement de la rémunération des apprentis repose, quant à lui, sur les entreprises et l’État. Enfin, des régimes d’aides à l’embauche sont mis en œuvre par les régions et l’État (42).

RAPPEL DES PRINCIPALES AIDES À L’EMBAUCHE DES APPRENTIS

a) Les exonérations de cotisations sociales et d’impôts sur les salaires des apprentis :

– Dans le cas où l’entreprise qui emploie un apprenti a un effectif inférieur à dix salariés, l’ensemble des cotisations patronales et salariales fait l’objet d’une exonération prise en charge par l’État (à l’exception des cotisations AT-MP, de la contribution au financement du paritarisme, du forfait social sur les contributions patronales de prévoyance complémentaire dont bénéficient les apprentis sous réserve que les contributions patronales de prévoyance complémentaire remplissent les conditions pour être exclues de l’assiette de cotisation de la sécurité sociale, et le forfait social sur les primes de participation ou d’intéressement éventuellement versées à l’apprenti). Par ailleurs, le salaire de l’apprenti n’est pas soumis à la CSG et à la CRDS ;

– Dans les entreprises de plus de dix salariés, la contribution de solidarité pour l’autonomie, la contribution au FNAL, les cotisations patronales d’assurance chômage, d’assurance de garantie des salaires et de retraite complémentaire ainsi que le versement transport sont dues par les employeurs. Les cotisations salariales restent exonérées et le salaire de l’apprenti n’est pas soumis à la CSG et la CRDS.

Les exonérations de cotisations sociales font l’objet d’un transfert à la sécurité sociale, l’ARRCO et l’UNEDIC à partir du programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi. Les cotisations, lorsqu’elles sont dues, sont évaluées sur une assiette forfaitaire (rémunération mensuelle légale diminuée de 11 %).

b) Les dispositifs d’aide au recrutement

Les dispositifs mis en œuvre par les régions comprennent (43) :

– la prime prévue par l’article L.6243-1 du code du travail de 1 000 euros par année de formation aux entreprises de moins de onze salariés qui concluent un contrat d’apprentissage et dont les modalités d’attribution sont définies par les régions ;

– la prime mentionnée par l’article L. 6243-1-1 du code du travail qui prévoit que la conclusion d’un contrat d’apprentissage dans une entreprise de moins de deux cent cinquante salariés ouvre droit à une aide de 1 000 euros à l’issue de la période d’essai de l’apprenti, dès lors que l’entreprise justifie à la date de conclusion du contrat soit de ne pas avoir employé d’apprentis depuis le 1er janvier de l’année précédente soit d’employer au moins un autre apprenti dont le contrat est toujours en cours pendant la période d’essai.

Les dispositifs d’aide au recrutement versés par les régions font l’objet d’une compensation par l’État, sous forme de recettes fiscales (fraction de TICPE).

Par ailleurs dans le cadre du plan de relance de l’apprentissage du juin 2015, l’État a mis en œuvre, pour les entreprises de moins de onze salariés qui embauchent un apprenti mineur une aide de 4 400 euros pour la première année d’apprentissage. Ce dispositif est entièrement financé par l’État.

c) Les dispositifs fiscaux

Le crédit d’impôt déduit de l’impôt des sociétés au titre de l’apprentissage, d’un montant de 1 600 euros par apprenti présent sur l’année (majorations dans certains cas) est, depuis janvier 2014, limité à la première année du cycle de formation et aux seuls apprentis préparant un diplôme d’un niveau inférieur ou égal à bac+2 (diplômes III à V). Il est plafonné du montant des dépenses de personnel des apprentis, minoré des subventions publiques reçues en contrepartie de leur accueil dans l’entreprise.

Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) prend également en compte la masse salariale des apprentis. Le taux du crédit d’impôt est fixé à ce titre à 6 % depuis le 1er janvier 2014.

Enfin, le salaire des apprentis n’est pas soumis à l’impôt sur le revenu.

RÉPARTITION DU NOMBRE D’APPRENTIS PAR NOMBRE DE SALARIÉS

(en %)

Nombre de salariés

Âge

Total

Moins de 18 ans

18 ans et plus

10 salariés et moins

27,1

27,9

55,0

11 à 20 salariés

3,3

5,1

8,4

Plus de 20 salariés

5,8

30,9

36,6

Total

36,2

63,8

100,0

Champ : apprentis du secteur privé, entrés en apprentissage en 2014.

Source : Gouvernement.

AIDES EN FAVEUR DES APPRENTIS DANS UNE ENTREPRISE DE MOINS DE ONZE SALARIÉS
EN PREMIÈRE ANNÉE D’APPRENTISSAGE

Taille entreprise

<11

<11

<11

<11

<11

<11

Diplôme préparé

III-V

I-II

III-V

I-II

III-V

I-II

Âge de l’apprenti

<18

<18

18-20

18-20

>20

>21

Année du cycle de formation

1

1

1

1

1

1

Salaire réglementaire en pourcentage du SMIC

25 %

25 %

41 %

41 %

53 %

53 %

SMIC 2015 (euros/heures)

9,61

9,61

9,61

9,61

9,61

9,61

Coût théorique pour l’entreprise avant aides de l’État et des régions (euros/an)

6 097

6 097

9 999

9 999

12 926

12 926

Cotisations patronales

1 725

1 725

2 828

2 828

3 656

3 656

Salaire brut de l’apprenti

4 373

4 373

7 171

7 171

9 270

9 270

Aides de l’État

– 6 292

– 6 292

– 4 695

– 3 095

– 5 824

– 4 224

Prise en charges des cotisations patronales

– 1 630

– 1 630

– 2 665

– 2 665

– 3 668

– 3 668

Aide TPE Jeune apprenti

– 4 400

– 4 400

0

0

0

0

CICE

– 262

– 262

– 430

– 430

– 556

– 556

Crédit d’impôt apprentissage

0

0

– 1 600

0

– 1 600

0

Aides des régions

– 1 000

– 1 000

– 1 000

– 1 000

– 1 000

– 1 000

Prime à l’embauche dans les TPE (LFI 2014)

– 1 000

– 1 000

– 1 000

– 1 000

– 1 000

– 1 000

Coût résiduel à la charge de l’employeur

– 1 195

– 1 195

4 304

5 904

6 102

7 702

Hypothèses retenues :

– salaire minimal réglementaire (L. 6222-27 du code du travail), sans accessoire au salaire ;

– taux d’ATMP moyen à 2,44 % : le taux varie fortement entre les différentes branches en fonction du risque ;

– taux de cotisations salariales total de 14,20 % ;

– pas de prise en compte de la prime « Apprenti supplémentaire » (soit 1 000 euros par an) ni de crédit impôt apprentissage quand les aides sont supérieures au coût théorique ;

– la rémunération des apprentis n’est pas assujettie à la CSG et à la CRDS.

Source : Gouvernement.

LFI 2015
(format PLF 2016)

PLF 2016

Écart

13,2

12,9

– 0,2

Source : projet de loi de finances pour 2016.

25. Éléments d’appréciation

La mission participe aux efforts partagés en matière d’économies par la mise en œuvre d’une réforme des aides personnelles au logement assurant une plus grande équité entre les bénéficiaires à travers une meilleure prise en compte de leur situation financière réelle dans le calcul de leurs aides et l’introduction d’un plafond de loyer au-delà duquel l’aide est dégressive. La mission participe en outre à l’effort de maîtrise des emplois publics à hauteur de – 261 équivalents temps plein (ETP) (44) et de ses opérateurs à hauteur de – 5 ETP.

Il convient de noter également une augmentation importante des crédits à structure courante de près de 4,5 milliards d’euros des crédits de la mission en 2016 correspondant à la finalisation de la réforme du financement et du pilotage des aides personnelles au logement avec la prise en charge par l’État dès 2016 de l’intégralité des allocations de logement familiales (ALF), en compensation des pertes de recettes de la sphère sociale occasionnées par la montée en charge du Pacte de responsabilité et de solidarité en 2016.

À l’occasion de l’examen de la loi de finances rectificative pour 2015, un premier bilan de la politique en faveur de l’apprentissage mis en œuvre depuis 2012 sera présenté.

LFI 2015
(format PLF 2016)

PLF 2016

Écart

2,77

2,60

– 0,17

Source : projet de loi de finances pour 2016.

b. Éléments d’appréciation

– les crédits du budget général ne représentent que 36 % du total de l’effort en matière d’aide publique au développement ;

– les financements innovants (notamment la taxe de solidarité sur les billets d’avion – 210 millions d’euros en 2015 – ou de la taxe sur les transactions financières – 140 millions d’euros) sont en augmentation au cours des dernières années (respectivement + 12 % et + 57 % depuis 2013) ;

– un effort supplémentaire en faveur de l’aide au développement des pays les plus pauvres devrait être adopté en cours d’examen budgétaire de manière à traduire l’engagement pris par le Président de la République le 28 septembre 2015 lors de l’assemblée générale de l’Organisation des Nations unies d’augmenter les financements annuels de la France pour le climat de 3 milliards d’euros à 5 milliards d’euros d’ici à 2020.

2. La mission Sécurités

LFI 2015
(format PLF 2016)

PLF 2016

Écart

12,2

2,3

+ 0,1

Source : projet de loi de finances pour 2016.

Depuis le début du quinquennat, et plus encore depuis le mois de janvier 2015, la mission Sécurités fait partie des missions prioritaires du Gouvernement et voit, à ce titre, ses effectifs renforcés sur cœur de métier : 722 postes de policiers et de gendarmes sont en effet créés en 2016. Cette augmentation des effectifs s’accompagne également d’un accroissement des moyens des forces de sécurité afin de renforcer les capacités des forces de sécurité intérieure, notamment pour les équipements technologiques et les systèmes d’information.

La mission contribue toutefois à l’effort de maîtrise des dépenses publiques en prévoyant par exemple le redéploiement des personnels non opérationnels : le schéma d’emplois 2016 inclut en effet le redéploiement au sein de la mission de 214 emplois qui seront supprimés dans les services d’administration centrale.

LFI 2015
(format PLF 2016)

PLF 2016

Écart

0,4

0,6

+ 0,2

Source : projet de loi de finances pour 2016.

b. Éléments d’appréciation

Principale dépense de la mission, les crédits du service civique seront augmentés afin d’assurer sa montée en charge (110 000 jeunes en 2016, puis 150 000 à l’horizon 2017) : l’Agence du service civique bénéficiera à ce titre d’une subvention de 302 millions d’euros. Des moyens supplémentaires seront par ailleurs mobilisés en faveur d’actions d’éducation populaire au profit des habitants des territoires fragiles.

La mission participera également aux efforts partagés d’économies avec la réorganisation des opérateurs du secteur : l’Agence du service civique et les équipes de l’Institut national de la jeunesse et de l’éducation populaire seront ainsi fusionnées en un opérateur unique.

Certaines missions voient leurs crédits stabilisés, conformément à des engagements du Gouvernement (la mission Outre-mer notamment) ou en raison d’une évolution tendancielle dynamique de leurs dépenses, compensée par des économies (mission Solidarité, insertion et égalité des chances). Par ailleurs, la mission Solidarité comporte une mesure de périmètre à hauteur de 2,1 milliards d’euros pour la création de la prime d’activité créée par la loi relative au dialogue social.

27. La mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines

a. Évolution des crédits de la mission

(en milliards d’euros)

LFI 2015
(format PLF 2016)

PLF 2016

Écart

8,5

8,2

– 0,3

Source : projet de loi de finances pour 2016.

b. Éléments d’appréciation

L’administration des finances et des ressources humaines de l’État contribue à l’effort d’économie, avec une réduction de ses effectifs de 2 453 ETP et une diminution nette de ses dépenses, hors personnel, de 190 millions d’euros en 2016. Cet effort est rendu possible par la mise en œuvre des démarches de modernisation du ministère des finances et des comptes publics reposant sur une adaptation pragmatique de l’organisation des services centraux et déconcentrées. Des projets transversaux en matière de dématérialisation et de simplification seront également menés et contribueront aux économies qui pourront être dégagées par d’autres administrations.

28. La mission Administration générale et territoriale de l’État

a. Évolution des crédits de la mission

(en milliards d’euros)

LFI 2015
(format PLF 2016)

PLF 2016

Écart

2,3

1,9

– 0,4

Source : projet de loi de finances pour 2016.

b. Éléments d’appréciation

La mission participe à la rationalisation des dépenses de personnel par une diminution des effectifs (– 294 emplois) en administration centrale et dans le réseau des préfectures. Les efforts seront également poursuivis sur la maîtrise des moyens de fonctionnement, notamment dans le cadre du plan d’actions achats ministériels.

29. La mission Régimes sociaux et de retraite

a. Évolution des crédits de la mission

(en milliards d’euros)

LFI 2015
(format PLF 2016)

PLF 2016

Écart

6,4

6,3

– 0,1

Source : projet de loi de finances pour 2016.

b. Éléments d’appréciation

Les principaux régimes de la mission voient leurs frais de gestion encadrés par des conventions d’objectifs et de gestion (COG) qui s’inscrivent dans le cadre d’un effort transversal demandé aux organismes de sécurité sociale de diminuer de 15 % leurs frais de fonctionnement sur quatre ans. En outre, dans le but de soulager la trésorerie de la caisse de retraite de la SNCF, les pensions des anciens agents de l’entreprise seront versées mensuellement et non plus trimestriellement à partir du 1er janvier 2016, ce qui permet de générer une économie ponctuelle d’environ 15 millions d’euros.

Les missions Écologie, développement et mobilité durables et Relations avec les collectivités territoriales font l’objet d’une présentation synthétique dans le cadre des fiches dédiées aux politiques publiques qui leur sont rattachées.

L’ensemble des missions fait également l’objet d’un examen approfondi dans le cadre des rapports réalisés par leurs rapporteurs spéciaux, annexés au présent rapport général.

FICHE N° 8
LE FINANCEMENT DES NOUVELLES ANNONCES

Le Gouvernement a procédé à de nombreuses annonces depuis le début de l’année 2015 en faveur de l’emploi, de l’agriculture, de l’investissement, du pouvoir d’achat des ménages, de la sécurité du territoire national, etc.

Ces mesures ont été présentées au travers de la fixation d’objectifs et de conditions techniques de mise en œuvre, mais également, pour la grande majorité d’entre elles, d’une première estimation de coût. Cet effort de prévision et de transparence du Gouvernement participe de la bonne tenue des finances publiques.

Le tableau suivant récapitule les nouvelles dépenses annoncées ainsi que leurs modalités de financement, à l’exception d’annonces récentes dont le financement reste à préciser dans le cadre de l’examen du présent projet de loi ou du projet de loi de finances rectificative de fin d’année :

– la majoration de 3 milliards à 5 milliards d’euros des financements alloués à l’action de la France pour le climat d’ici à 2020, mesure annoncée le 28 septembre par le Président de la République lors de l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations unies ;

– le non-prélèvement de 100 millions d’euros sur les ressources des universités, annoncé le 28 septembre par le Premier ministre ;

– le lancement d’un plan en faveur des personnes migrantes ;

– le relèvement des seuils pour le versement transport de neuf à onze salariés (annoncé le 9 juin pour un coût estimé à 500 millions d’euros).

RÉCAPITULATIF DES PRINCIPALES MESURES ANNONCÉES DEPUIS JANVIER 2015

Mesures annoncées

Date de l’annonce

Coût estimé pour 2015

Coût estimé pour 2016

Mesures de financement

Plan numérique et plan de mobilisation pour les valeurs de la République à l’école

6 novembre 2014

90 millions d’euros

199 millions d’euros (163 millions d’euros pour le plan numérique 36 millions d’euros pour le plan de mobilisation pour les valeurs de la République à l’école)

Le financement du plan numérique est assuré par des redéploiements de crédits du programme d’investissement d’avenir (à hauteur de 138,7 millions d’euros), le solde, destiné à la formation, (24,3 millions d’euros) étant financé par les programmes de la mission Enseignement scolaire.

Le programme d’investissements d’avenir permettra de financer l’équipement individuel mobile au bénéfice des élèves et des enseignants des établissements sélectionnés (84,8 millions d’euros), la commande publique de ressources (26 millions d’euros), le développement de l’accès aux ressources (3 millions d’euros) et l’évaluation (1 million d’euros).

114 millions d’euros compléteront le programme 214 Soutien de la politique de l’éducation nationale par fonds de concours, les programmes 141 Enseignement scolaire public du second degré et 139 Enseignement privé du premier et du second degré seront complétés respectivement à hauteur de 11,5 millions d’euros et 2,5 millions d’euros. 10 millions d’euros seront également mobilisés au titre du soutien à la production de ressources et à la filière des éditeurs dans le cadre d’une procédure d’appels à projets.

Ainsi, outre les crédits de formation (24 millions d’euros) prévus sur les deux programmes précités, une enveloppe de 138,7 millions d’euros sera redéployée au sein du programme d’investissement d’avenir vers une nouvelle action au profit du numérique à l’école.

Le coût total du plan au titre de 2016, soit 162,7 millions d’euros, repose sur l’hypothèse d’un déploiement de ressources pédagogiques et d’équipements numériques individuels pour les élèves de cinquième, dans 40 % des collèges publics et privés sous contrat.

S’agissant du plan de mobilisation pour les valeurs de la République à l’école son financement est assuré au sein de la mission Enseignement scolaire (36 millions d’euros).

Plan de lutte contre le terrorisme

21 janvier 2015

400 millions d’euros

Le Gouvernement a annoncé un plan global de lutte contre le terrorisme dont la réalisation est échelonnée sur 3 ans.

Sur la période 2015-2017 : 2 680 emplois supplémentaires et 425 millions d’euros de crédits

– Décret d’avance du 25 mars : 250 millions d’euros

– Redéploiement de crédits au sein de la mission Défense : 150 millions d’euros

– Budgétisation dans la construction du PLF 2016

Pour 2015 :

Le plan de lutte contre le terrorisme décidé par le Gouvernement s’élève à 397 millions d’euros en AE et CP pour 2015. Les actions menées par le ministère de la défense s’élèvent à 150 millions d’euros et ont été financées en gestion 2015 par redéploiement de crédits sans nécessiter d’ouverture de crédits. Pour le reste, des crédits ont été ouverts par le décret d’avance du 22 mars 2015 à hauteur de 247,3 millions d’euros en AE et en CP.

Pour 2016 : plus de 200 millions d’euros (crédits de titre 2 et hors titre 2) sont prévus en PLF 2016 dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme. Pour la justice :

– 293 créations d’emplois supplémentaires sont prévues en PLF 2016 ;

– plus de 50 millions d’euros de crédits hors titre 2 pour le renforcement de la lutte contre le terrorisme.

Pour la sécurité :

– 445 postes supplémentaires sont également créés en PLF 2016 ;

– 67 millions d’euros de crédits de fonctionnement et d’investissement supplémentaires sont prévus au titre du plan de lutte antiterroriste pour renforcer les capacités des forces de sécurité intérieure, notamment pour les équipements technologiques et les systèmes d’information.

Renforcement du service civique

5 février 2015

60 millions d’euros

300 millions d’euros

Décret d’avance du 25 mars : 60 millions d’euros

49 % des crédits de la mission Sport, jeunesse et vie associative sont consacrés au service civique en PLF 2016. Pour assurer la montée en charge du dispositif, l’Agence du service civique bénéficiera de 302 millions d’euros de subvention en 2016 pour un objectif de 110 000 jeunes contre 149 millions d’euros en LFI 2015 pour 45 000 jeunes, porté à 70 000 jeunes en mars 2015.

Mesures en faveur de l’emploi

5 mars 2015

50 millions d’euros

250 millions d’euros

En 2015 : financement par redéploiement de crédits

En 2016 : budgétisation en PLF au sein de la mission Travail emploi

Déclinaison du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale :

– augmentation des prestations sociales pour les familles nombreuses et les parents isolés

23 mars 2015

157 millions d’euros

160 millions d’euros

L’annonce du 23 mars 2015 concerne la revalorisation du complément familial (CF) et de l’allocation de soutien familial (ASF).

Ces revalorisations sont financées par le fonds national des prestations familiales (FNPF) de la branche famille de la sécurité sociale. Les économies sur les dépenses de ce fonds décidées en LFSS 2014 permettent de financer ces dépenses nouvelles dans la mesure où elles représentent un gain d’environ 200 millions d’euros annuellement :

– abaissement des plafonds de l’allocation de base de la prestation d’accueil du jeune enfant ;

– introduction d’une allocation de base à taux partiel (50 %) au-dessus d’un plafond de ressources ;

– gel du montant de l’allocation de base de la PAJE et de la prime de naissance ;

– suppression de la majoration du complément de libre choix d’activité (CLCA).

Plan en faveur de l’investissement et de l’activité

8 avril 2015

400 millions d’euros

(sur 2,5 milliards d’euros pour la période 2015-2017)

500 millions d’euros

Financé dans l’annuité 2016 du Pacte de responsabilité et de solidarité

Révision de la loi de programmation militaire

29 avril

0 euro

600 millions d’euros

Le financement des moyens nouveaux attribués à la mission Défense, en application de la loi de programmation militaire actualisée, est réalisé par redéploiement entre missions au sein de la trajectoire de norme de dépense définie par la loi de programmation des finances publiques 2014-2019

100 000 nouveaux contrats aidés (dont 30 000 emplois d’avenir et 70 000 contrats d’accompagnement vers l’emploi (CUI-CAE)

1er juin 2015

350 millions d’euros

500 millions d’euros

S’agissant de 2015, le schéma de financement des contrats aidés non pris en compte dans la LFI pour 2015 sera déterminé dans le cadre de la fin de gestion (PLFR pour 2015 et décret d’avance de novembre).

S’agissant de l’impact sur 2016, le coût de ces nouveaux contrats a été intégré en budgétisation dans la construction du PLF 2016.

Création d’un fonds pour l’investissement local

27 août

  

1 milliard d’euros

Un fonds doté d’un milliard d’euros est créé pour soutenir l’investissement des communes et des intercommunalités. Il sera constitué de deux enveloppes :

– Une enveloppe de 500 millions d’euros sera consacrée à de grandes priorités d’investissement définies entre l’État et les communes et intercommunalités : réalisation de projets de rénovation thermique, de transition énergétique, de développement des énergies renouvelables, de mise aux normes des équipements publics, de développement d’infrastructures en faveur de la mobilité ou de l’accueil de populations nouvelles, notamment en matière de construction de logements et d’équipements publics rendus nécessaires par l’accroissement du nombre d’habitants. Les crédits seront gérés en proximité par les préfets de région.

– Une enveloppe de 500 millions d’euros sera spécifiquement dédiée aux bourgs-centres et aux villes petites et moyennes :

– 300 millions d’euros seront mobilisés pour accompagner le développement des villes et des villages de moins de 50 000 habitants.

– Majoration de 200 millions d’euros de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) afin de la maintenir en 2016 à son niveau exceptionnel de 816 millions d’euros pour soutenir les projets portés par les petites communes.

Ainsi 150 millions d’euros de CP sont inscrits sur le budget général dans le PLF 2016 et financés dans la construction du PLF.

Par ailleurs, le Gouvernement a décidé d’élargir le FCTVA aux dépenses d’entretien des bâtiments publics réalisées à compter de 2016. Cela permettra aux collectivités de dégager des ressources pour financer leurs projets d’investissement tout en accompagnant financièrement l’effort d’entretien et de réhabilitation des bâtiments publics. Cette mesure constituera en année pleine une ressource supplémentaire de 143 millions d’euros pour les collectivités territoriales, qui augmentera leur capacité d’autofinancement.

Revalorisation de la rémunération des enseignants du primaire

1er septembre

    

Au titre du PLF 2016, une enveloppe de 61,7 millions d’euros est prévue sur le P140 (enseignement scolaire du premier degré) afin de financer notamment des mesures de revalorisations statutaires et indemnitaires des enseignants du premier degré.

À ce titre une provision catégorielle de 57,3 millions d’euros est destinée à financer des mesures qui, à l’issue des groupes de travail sur l’évolution des missions et des métiers des personnels de l’éducation nationale, ne sont pas encore déterminées ou qui, à ce stade, sont en cours ou pas encore mises en œuvre (en particulier réforme de l’éducation prioritaire, relèvement du taux de l’ISAE versée aux enseignants du premier degré et mise en place du GRAF des professeurs des écoles).

En application du principe de parité une partie de ces mesures produira des effets financiers dans l’enseignement scolaire privé du premier degré relevant du programme 139 (Enseignement privé des premier et second degrés). Une partie de l’enveloppe catégorielle qui s’élève à 10,8 millions d’euros est destinée à financer notamment les mesures de revalorisation envisagée en faveur des enseignants du premier degré.

Cette mesure a été intégrée à la construction du PLF 2016.

Plan d’aide en faveur de l’agriculture

3 septembre

  

100 millions d’euros pour l’État et 50 millions d’euros pour les administrations de sécurité sociale

Dans le contexte de la crise agricole et suite aux manifestations des mois de juillet et septembre 2015, le Gouvernement a présenté un plan d’intervention le 22 juillet 2015 qu’il a complété le 3 septembre 2015.

Ces mesures comprennent :

– Un volet « État » : la prise en charge des intérêts d’emprunt par le Fonds d’allégement des charges dans la limite de 100 millions d’euros ; la restructuration des emprunts bancaires des agriculteurs (dispositif « année blanche ») pour un coût estimé à 20 millions d’euros ; le dispositif de garantie par Bpifrance des nouveaux emprunts plafonnés à 500 millions d’euros financé par l’abondement progressif d’un fonds dans la limite de 90 millions d’euros ; le report de la baisse de 6 millions d’euros de la taxe des chambres d’agriculture, l’augmentation de 10 millions d’euros des aides à la promotion et de 30 millions d’euros des aides à la modernisation des exploitations agricoles.

– Un volet social (impact « ASSO ») : la prise en charge de cotisations sociales agriculteurs (MSA) à hauteur de 50 millions d’euros, l’alignement de la cotisation minimum maladie MSA sur celle du RSI pour un coût de 65 millions d’euros en année pleine, le report de cotisations sociales.

L’impact sur le PLF 2016 se limite à ce stade à une augmentation de 30 millions d’euros des autorisations d’engagement de l’enveloppe de modernisation des exploitations, du fait de la pluri-annualité des paiements du dispositif, et au maintien au niveau de 2015 du plafond des taxes affectées aux chambres d’agriculture. Les autres mesures sont financées grâce à des redéploiements au sein du budget de l’État.

Baisse d’impôt pour les ménages aux revenus modestes

7 septembre

  

2 milliards d’euros

Financée dans le cadre du programme d’économies de 50 milliards d’euros.

Total

  

1 507

6 085

  

Source : Gouvernement.

FICHE N° 9 
LES REVUES DE DÉPENSES CONDUITES EN 2015

L’article 22 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (45) a introduit une nouvelle annexe au projet de loi de finances de l’année composée de :

– la liste des revues de dépenses que le Gouvernement prévoit de mener avant la fin du mois de février de l’année suivant l’adoption de ladite loi de finances ;

– la liste des revues de dépenses menées au cours des douze mois précédant le dépôt du projet de loi de finances de l’année ainsi que les principaux constats et les propositions résultant de ces revues. Elle précise, le cas échéant, les mesures envisagées pour la mise en œuvre de ces propositions, ainsi que les objectifs d’économies attendues pour chacune d’elles.

Pour rappel, l’objet de ces revues est d’identifier des sources d’économies potentielles portant sur l’ensemble des dépenses et des moyens des administrations publiques ou des entités bénéficiant de concours publics ainsi que sur les crédits d’impôt, les dépenses fiscales et les exonérations ou abattements d’assiette et les réductions de taux s’appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement.

Pour l’exercice 2015, les thématiques proposées par le Gouvernement recouvraient :

– les dépenses de l’assurance maladie au titre des dispositifs médicaux ;

– le patrimoine immobilier des caisses de sécurité sociale ;

– les dépenses en faveur de l’hébergement d’urgence (46) ;

– les aides personnelles au logement ;

– la réduction du coût des normes appliquées aux collectivités territoriales ;

– la situation financière des universités ;

– les aides à l’innovation (hors crédit d’impôt en faveur de la recherche) ;

– les grandes écoles publiques d’ingénieur ;

– la rationalisation de la formation initiale des fonctionnaires dans les trois versants de la fonction publique (47) ;

– les frais de justice ;

– l’organisation des élections ;

– la maîtrise des frais d’affranchissement de la direction générale des finances publiques ;

– l’audit et le plan stratégique de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (DGFiP) ;

– les dispositifs sectoriels d’exonération de cotisations sociales.

Selon le bilan qu’en dresse le Gouvernement, les douze revues réalisées cette année (notamment les aides personnelles au logement, la situation financière des universités, l’organisation des élections, ou les dispositifs sectoriels d’exonération de cotisations sociales) ont formulé près de 230 propositions et ont permis de documenter près de 600 millions d’euros d’économies intégrées aux projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2016, appelées à monter en charge à hauteur de un milliard d’euros en 2017.

Ces revues de dépenses ont été progressivement transmises aux commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat. L’annexe budgétaire au projet de loi de finances, prévue par la loi de programmation mais non encore transmise au Parlement à l’heure de la rédaction du présent rapport général, devrait détailler ces revues et préciser également les thèmes retenus pour la vague 2016.

FICHE N° 10
L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT EN 2016

L’article 9 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2014 à 2019 maintient l’objectif de stabilisation des effectifs de l’État et de ses opérateurs sur toute la période de la programmation (48).

Cet objectif traduit l’un des engagements du Président de la République pour le quinquennat. Il s’inscrit également dans le plan d’économies de 50 milliards d’euros engagé pour la période 2015-2017, au titre duquel l’État et ses opérateurs sont mis à contribution à hauteur de 19 milliards d’euros.

La stabilisation des effectifs repose sur la compensation de l’augmentation des effectifs dans les secteurs jugés prioritaires (éducation, sécurité, justice et emploi) par la réduction des effectifs dans les autres secteurs.

I. LA POURSUITE DES CRÉATIONS DE POSTES DANS LES SECTEURS PRIORITAIRES

Le projet de loi de finances pour 2016 poursuit les objectifs de créations de postes dans certains secteurs considérés comme prioritaires depuis 2012. Sont notamment prévues 60 000 créations de postes dans l’enseignement et 5 000 créations de postes dans les secteurs de la justice et de la sécurité.

En plus d’inscrire les créations de postes prévues par la loi actualisant la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 (49) (qui prévoit la création de 2 300 postes supplémentaires pour la défense au lieu d’en supprimer 7 400 comme, soit un gain net de 9 700), 13 561 postes sont créés dans les secteurs prioritaires suivants :

– le ministère de l’Intérieur pour 732 postes ;

– le ministère de la justice pour 943 postes et les juridictions administratives pour 35 postes ;

– l’enseignement pour 11 851 postes répartis entre le ministère de l’éducation nationale (+ 8 561), l’enseignement agricole (+ 140), les universités (+ 1 000) et les établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) (+ 2 150).

CRÉATIONS D’EMPLOIS DANS LES SECTEURS PRIORITAIRES 2012-2016

(en unités)

Secteur prioritaire

LFR du
16 août 2012

LFI 2013

LFI 2014

LFI 2015

Créations PLAT 2015

PLF 2016

Créations dans l’éducation nationale

6 728

8 781

8 804

9 421

−

10 711

dont État

4 228

8 781

8 804

9 421

−

8 561

dont établissements publics locaux d’enseignement (EPLE)

2 500

−

−

−

−

2 150

Créations dans l’enseignement agricole

50

230

180

140

−

140

dont État

50

200

150

140

−

140

dont EPLE

−

30

30

−

−

−

Créations dans les universités

−

1 000

1 000

1 000

−

1 000

Total « priorité enseignement »

6 778

10 011

9 984

10 561

0

11 851

Police et gendarmerie

−

480

405

405

538

732

Justice

−

520

590

635

668

978

dont ministère de la justice

−

480

555

600

668

943

dont juridictions administratives

−

40

35

35

0

35

Finances (Douanes et TracFin)

–

–

–

–

40

40

Total « priorité sécurité et justice »

0

1 000

995

1 040

1 246

1 750

Solde annuel

6 778

11 011

10 979

11 601

1 246

13 601

dont État (hors universités et EPLE)

4 278

9 981

9 949

10 601

1 246

10 451

Cumul

−

17 789

28 768

40 369

41 615

55 216

dont État (hors universités et EPLE)

−

14 259

24 208

34 809

36 055

46 506

LFR : Loi de finances rectificative.

LFI : Loi de finances initiale.

PLAT : Plan de lutte anti-terrorisme.

PLF : Projet de loi de finances.

Source : projet de loi de finances pour 2016.

Ces créations de postes correspondent à 12 751 équivalents temps plein (ETP) (50) supplémentaires.

Au total, 55 216 postes auront été créés dans les secteurs prioritaires depuis 2012, répartis à hauteur de :

– 49 185 ETP pour l’enseignement ;

– 3 391 ETP pour la justice ;

– 2 560 ETP pour la sécurité ;

– 80 ETP pour les finances.

Ces créations de postes sont partiellement compensées par des suppressions de postes dans les secteurs non prioritaires (– 4 549 ETP).

II. LES SUPPRESSIONS DE POSTES PRÉVUES EN COMPENSATION

Hors secteurs prioritaires, les réductions des effectifs se poursuivent. Les 4 549 ETP supprimés dans les secteurs non prioritaires du budget général représentent ainsi un taux d’effort moyen de 1,2 %.

Les suppressions de postes proposées portent principalement sur :

– le ministère des finances et des comptes publics pour 2 568 postes ;

– les ministères de l’écologie et du logement qui partagent le même réseau de services déconcentrés (– 1 032 ETP, dont 100 au titre du budget annexe de l’aviation civile) ;

– le ministère de l’Intérieur pour 304 ETP, hors service de police et gendarmerie nationale.

SCHÉMA D’EMPLOI (SE) DE L’ÉTAT

(en unités)

Ministère

SE
LFI 2013
(ETP)

SE LFI 2014
(ETP)

SE LFI 2015
(ETP)

SE 2015 révisé (dont PLAT et LPM actualisée) (ETP)

SE PLF 2016

(ETP)

Plafond d’emplois PLF 2016

(ETPT)

Affaires étrangères

– 184

– 196

– 220

– 220

– 115

14 020

Affaires sociales et santé

– 186

– 223

– 150

– 150

– 150

10 206

Agriculture, agroalimentaire et forêt

– 80

– 81

– 25

– 25

– 20

30 543

Enseignement agricole (y. C. Supérieur)

200

150

140

140

140

17 891

Hors enseignement agricole

– 280

– 231

– 165

– 165

– 160

12 652

Culture et communication

– 15

– 83

15

15

– 30

11 041

Défense

– 7 234

– 7 881

– 7 500

0

2 300

271 510

Dont révision de la loi de programmation

–

–

–

7 500

9 697

–

Écologie, développement durable et énergie

– 614

– 522

– 515

– 515

– 671

30 722

Économie, industrie et numérique

– 49

– 24

– 55

– 55

– 20

6 465

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

8 781

8 804

9 421

9 421

8 561

995 243

Finances et comptes publics

– 2 313

– 2 542

– 2 491

– 2 451

– 2 548

136 114

Intérieur

– 134

– 289

116

654

428

279 522

Sécurité (police + gendarmerie)

480

405

405

881

732

243 520

Hors mission Sécurité

– 614

– 694

– 289

– 227

– 304

36 002

Justice

480

555

600

1 268

943

80 280

Logement, égalité des territoires et ruralité

– 662

– 697

– 319

– 319

– 261

12 500

Outre-mer

0

0

2

2

0

5 309

Services du premier ministre

34

142

94

94

79

11 590

Travail, emploi, formation professionnelle et dialogue social

– 141

– 137

– 150

– 150

– 192

9 703

Total budget général

– 2 317

– 3 174

– 1 177

7 569

8 304

1 904 768

Contrôle et exploitation aériens

– 100

– 100

– 100

– 100

– 100

10 726

Publications officielles et information administrative

1

– 6

– 1

– 1

– 2

785

Total budgets annexes

– 99

– 106

– 101

– 101

– 102

11 511

Total général

– 2 416

– 3 280

– 1 278

7 468

8 202

1 916 279

Total général hors révision de la loi de programmation

–

–

– 1 278

– 32

– 1 495

–


LPM : Loi de programmation militaire.

PLAT : Plan de lutte anti-terrorisme.

Source : projet de loi de finances pour 2016.

Le solde net des créations et suppressions d’ETP portant sur le budget général de l’État s’élève à + 8 202 ETP en 2016 au lieu de – 1 278 ETP en 2015 si l’on retient les créations d’emplois exceptionnelles accordées à la défense dans le cadre de l’actualisation de la loi de programmation.

Si l’on exclut ces créations, le schéma d’emploi de l’État traduit la poursuite des efforts engagés par les secteurs non prioritaires avec une baisse de 1 495 ETP 2016, ce qui correspond à un taux d’effort de réduction des effectifs de 0,4 % pour l’ensemble des ministères et de 1,2 % sur les ministères non prioritaires.

TAUX D’EFFORT DE RÉDUCTION DES EFFECTIFS PAR MINISTÈRE EN 2016

(en %)

Source : calcul de la commission des finances.

III. L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS EST SOUMISE À L’APPROBATION DU PARLEMENT DANS LE CADRE DU VOTE SUR LES PLAFONDS D’AUTORISATION D’EMPLOIS

Le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État soumis à approbation parlementaire s’établit pour le projet de de finances pour 2016 à 1 916 279 ETPT (article 28 du présent projet de loi de finances). Il résulte des mesures de créations de postes précédemment évoquées ainsi que d’autres facteurs de périmètre, de correction, etc. À titre d’exemple, le recrutement d’apprentis au sein des ministères représente 6 060 ETPT de plus qu’en 2015 et reflète la politique en faveur de l’apprentissage mise en œuvre par le Gouvernement.

ÉVOLUTION DES PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS (PAE)
DU PLF 2014 AU PLF 2015

Budget

Plafonds d’emplois 2015

Plafonds d’emplois 2016

Écart

Budget général

1 889 490

1 904 768

13 139

Budget total (y. c. les budgets annexes)

1 901 099

1 916 279

13 041

Source : projet de loi de finances pour 2016.

Le plafond de 2016 est inférieur de 13 041 ETPT à celui fixé dans la loi de finances initiale pour 2015 et de 15 651 ETPT à périmètre constant (c’est-à-dire hors mesures de transfert, de périmètre et de corrections techniques), comme l’explicite le tableau ci-après.

LES AJUSTEMENTS DU PLAFOND D’EMPLOIS DES MINISTÈRES EN 2015

(y compris budgets annexes ; en ETPT)

Plafond des autorisations d’emploi 2014

1 901 099

Solde des créations et suppressions d’emplois

+ 4 716

Correction technique du plafond

+ 1 048

Transferts et décentralisation

– 1 189

Mesures de périmètre

– 330

Effets de la révision de la loi de programmation militaire

+ 4 875

Recrutement d’apprentis dans les ministères

+ 6 060

Plafond des autorisations d’emplois 2015

1 916 279 

Source : projet de loi de finances pour 2016.

FICHE N° 11
LA DETTE PUBLIQUE

Les objectifs d’évolution de la dette publique fixés à l’article 3 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (51) prévoient que le ratio de dette publique au PIB ne doit pas dépasser 95,2 % en 2014 et 97,1 % en 2015 pour permettre la baisse progressive de ce ratio à compter de 2017.

Le tableau suivant rappelle ces objectifs.

TRAJECTOIRE DE LA DETTE PUBLIQUE ADOPTÉE EN LPFP 2014-2019

(en % du PIB)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Dette des administrations publiques

95,2

97,1

97,7

97

95,1

92,4

Source : article 3 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

En exécution, le ratio de la dette publique au PIB s’établit à 95 % pour 2014, soit à un niveau légèrement inférieur aux prévisions de la LPFP mais également aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2014 (95,1 %). En 2015, la dette publique atteindrait 95,6 % du PIB.

PRÉVISIONS ACTUALISÉES D’ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE

(en % du PIB)

Année

2014

2015

2016

Ratio d’endettement au sens du traité de Maastricht

95,6

96,3

96,5

Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016.

En valeur absolue, la dette atteint 2 038 milliards d’euros, soit un montant supérieur de 84,4 milliards d’euros par rapport à 2013.

Si ces montants restent importants, le tableau suivant permet toutefois de constater que l’augmentation annuelle de la dette en valeur absolue se stabilise depuis 2012 et qu’elle ralentit progressivement en pourcentage de PIB. Ces tendances, si elles se poursuivent, devraient garantir le respect des objectifs fixés par la LPFP.

ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE EN VALEUR DEPUIS 2008

(en milliards d’euros)

Trimestre

2008 T4

2009 T4

2010 T4

2011 T4

2012 T4

2013 T4

2014 T4

Ensemble des administrations publiques

1 358,2

1 531,6

1 632,5

1 754,4

1 869,2

1 953,4

2 037,8

Augmentation annuelle de la dette publique

+ 105,2

+ 173,4

+ 100,9

+ 121,9

+ 114,8

+ 84,2

+ 84,4

Source : INSEE.

À la date de la rédaction du présent rapport, les données les plus actualisées de l’INSEE confirment cette tendance : entre le deuxième trimestre de 2014 et celui de 2015 l’évolution de la dette est de 77,8 milliards d’euros (soit 2 105,4 milliards d’euros au lieu de 2 027,6 milliards d’euros).

ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE DEPUIS 2008

(en % du PIB)

Trimestre

2008 T4

2009 T4

2010 T4

2011 T4

2012 T4

2013 T4

2014 T4

Ensemble des administrations publiques

68,1

79

81,7

85,2

89,6

92,3

95

Augmentation annuelle de la dette publique

(en points de PIB)

+ 10,9

+ 2,7

+ 3,5

+ 4,4

+ 2,7

+ 2,7

+ 2,1

Source : INSEE.

Ce ralentissement de l’évolution de la dette publique doit également être mis en regard avec son accroissement rapide au cours de la précédente législature, lié pour partie à la crise financière de 2008 et à la crise des dettes souveraines de 2009 mais également à l’absence de réformes permettant de maîtriser l’évolution des déficits public et structurel.

ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE

(en % du PIB)

Source : INSEE, base 2010.

L’augmentation de la dette publique constatée en 2014 traduit celle de la dette des différentes administrations publiques :

– la dette de l’État, qui représente 79 % de la dette publique, augmente de 5 % (soit une augmentation relativement faible au regard des dernières années et stable par rapport à 2013). Celle des organismes divers d’administration centrale (ODAC), qui représente, quant à elle, 1 % de la dette publique, se maintient au même niveau ;

– la dette des administrations de sécurité sociale, qui représente 11 % de la dette publique, augmente de 2 % (soit une légère hausse après une stabilisation en 2013) ;

– la dette des administrations publiques locales, qui représente 9 % de la dette publique, augmente quant à elle de 3 % (soit à un rythme légèrement inférieur à celui constaté au cours des années précédentes).

La décélération prévisionnelle de la dette en 2015 et 2016 (la dette ne progressant respectivement de 0,7 % et 0,2 % au lieu de 3,3 % en 2014) reposerait, quant à elle, sur :

– l’augmentation de la dette des administrations centrales (+ 0,7 point de PIB) du fait d’un besoin de financement de l’État toujours important en 2015 (pour financer un déficit de 3,4 % (52)) alors que la contribution des administrations locales serait négative (– 0,2 %) ;

– une moindre augmentation du besoin de financement de l’État en 2016 (avec une prévision de déficit de 3,3 % (53)) et une décélération de l’endettement des autres administrations publiques.

PRÉVISION D’ÉVOLUTION DU RATIO D’ENDETTEMENT PAR SOUS-SECTEUR
DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(en point de PIB)

Administration

2014

2015

2016

Ratio d’endettement au sens de Maastricht

95,6

96,3

96,5

dont contribution des administrations publiques centrales

76,6

77,5

78,3

dont contributions des administrations publiques locales

8,8

8,7

8,5

dont contribution des administrations sociales

10,2

10,1

9,8

Source : Rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2016.

ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE
PAR SOUS-SECTEURS D’ADMINISTRATION PUBLIQUE

(en milliards d’euros)

Source : INSEE.

Ce niveau de dette publique place la France parmi les États européens les plus endettés. Ce constat est toutefois à relativiser dans un contexte de ratio moyen de dette publique au PIB qui demeure élevé dans la zone euro (92,9 %) et dans l’Union européenne (86,2 %). Ces deux moyennes sont en effet bien supérieures au seuil de 60 % fixé par le pacte de stabilité et de croissance et illustrent les efforts à réaliser par la plupart des États pour assainir la situation financière d’ensemble de l’Europe.


Source : Eurostat, juillet 2015.

Une remontée des taux d’intérêt aurait des effets très importants sur le déficit public.

Une hausse de 100 points de base sur l’ensemble des courbes de taux (c’est-à-dire de manière uniforme sur l’ensemble des obligations d’État quelle que soit leur maturité) augmenterait la charge de la dette de 2,4 milliards d’euros en 2015 et de 7,4 milliards d’euros en 2017, ce qui aurait pour effet d’annuler une grande partie des efforts réalisés sur la dépense pour tenir notre trajectoire de déficit public.

IMPACT D’UN CHOC DE TAUX DE 1 % SUR LA CHARGE MAASTRICHTIENNE
DES OAT, BTAN ET BTF

Source : projet annuel de performances de la mission Engagements financiers de l’État pour 2015.

Des développements complémentaires sur la dette de l’État sont présentés dans le rapport spécial Engagements financiers de l’État annexé au présent rapport général (M. Victorin Lurel, rapporteur spécial).

FICHE N° 12
LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L’ÉTAT
ET LA SÉCURITÉ SOCIALE

I. LES PRINCIPES ENCADRANT CES RELATIONS

Deux principes permettent d’assurer l’équilibre des relations financières entre l’État et la sécurité sociale :

– un principe de compensation par l’État des mesures affectant les recettes ou les charges de la sécurité sociale ;

– un principe de neutralité visant à garantir le versement des compensations dans des délais raisonnables.

A. LE PRINCIPE DE COMPENSATION

L’article L. 131-7 du code de la sécurité sociale (CSS) prévoit que donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l’État pendant la durée de leur application :

– toute mesure de réduction ou d’exonération de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale ;

– tout transfert de charges opéré entre l’État et les régimes concernés.

Chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) approuve le montant de la compensation proposée par l’État.

Des exceptions à ce principe sont toutefois possibles, à la condition d’être adoptées dans une LFSS (54). Depuis 2005, dix-neuf mesures non compensées ont ainsi fait l’objet d’une disposition expresse de non-compensation en LFSS.

B. LE PRINCIPE DE NEUTRALITÉ

Le versement d’une compensation doit également permettre d’assurer la neutralité en trésorerie des relations entre l’État et la sécurité sociale. L’article L. 139-2 du CSS prévoit à ce titre que les compensations dues par l’État doivent être versées dans les limites d’une périodicité de dix jours (55).

La différence entre le montant définitif de la dépense ou de la perte de recettes pour la sécurité sociale et le montant des versements de l’État au titre de la compensation est retracée dans l’état semestriel des sommes restant dues par l’État transmis par le Gouvernement au Parlement avant la fin du mois de janvier de l’exercice suivant (56).

Les montants de dette de l’État vis-à-vis de la sécurité sociale ont toutefois sensiblement diminué au cours des dernières années au regard des montants constatés entre 2005 et 2009.

Source : annexe 6 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015.

Dans son rapport sur l’exécution budgétaire de 2014, la Cour des comptes constate toutefois une augmentation de la dette de l’État envers la sécurité sociale de 249 millions d’euros fin 2013 à 368 millions d’euros fin 2014.

ÉVOLUTION DE LA DETTE DE L’ÉTAT ENVERS LA SÉCURITÉ SOCIALE ENTRE 2012 ET 2017

(en millions d’euros)

2012

2013

2014

2015

2016

2017

  

244

249

368

n.c

n.c

n.c

Source : Cour des comptes, Résultats et gestion budgétaire de l’État, exercices 2012 et 2014.

II. PRÉSENTATION DES MESURES DE COMPENSATION DES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS

(en milliards d’euros)

Mesures

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Allégements généraux de cotisations sociales

22,3

20,3

20,9

21,7

21,7

n.c

Exonérations ciblées (sectorielles, géographiques…)

2,6

3,8

3,7

3,6

3,5

n.c

Pacte de responsabilité et de solidarité (1)

–

–

–

6,3

11,4

16

Loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques (2)

–

–

–

–

0,19

0,13

Total

25

24,2

24,6

31,6

36,9

n.c

(2) Ces mesures sont principalement compensées par des transferts de dépenses à l’État. Elles ne se traduisent pas par un versement de recettes supplémentaires à la sécurité sociale. Toutefois, leur prise en compte dans ce tableau permet d’apprécier l’évolution des compensations au sens large de l’État à la sécurité sociale sur la période 2015-2017.

(3) Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques.

Source : comptes de la sécurité sociale, septembre 2014 et septembre 2015.

(en milliards d’euros)

Mesures

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Exonérations ciblées compensées

2,6

3,8

3,7

3,6

3,5

n.c

Exonérations ciblées non compensées

2,8

3,2

3,7

3,8

3,6

n.c

Total

5,4

7,1

7,4

7,3

7,1

n.c

Mesures

2013

2014

%

2015 (p)

%

2016 (p)

%

MESURES CIBLÉES SUR CERTAINS PUBLICS

2 386

2 658

11,4

2 610

– 1,8

2 381

– 8,8

Dont mesures compensées

1 045

942

– 9,9

972

3,2