N° 3300
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 2 décembre 2015
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse modifiant le protocole additionnel à la convention entre la France et la Suisse du 9 septembre 1966 modifiée, en vue d’éliminer les doubles impositions en matière d’impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir la fraude et l’évasion fiscales,
PAR M. Boinali SAID
Député
——
ET
ANNEXE : TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Voir le numéro :
Assemblée nationale : 2924.
SOMMAIRE
___
Pages
INTRODUCTION 5
I. UNE ÉTAPE ET UNE AMÉLIORATION DANS LES RELATIONS FISCALES JUSQUE LÀ DIFFICILES ENTRE LA FRANCE ET LA SUISSE 9
A. UNE PREMIÈRE MISE EN CONFORMITÉ TRÈS RETENUE EN 2009 ET 2010 DE LA CONVENTION BILATÉRALE DE 1966 AVEC LA NORME OCDE 9
B. UNE SECONDE MISE EN CONFORMITÉ INDISPENSABLE APRÈS LA MODIFICATION, EN 2012, DES COMMENTAIRES DE L’OCDE SUR L’ÉCHANGE DE RENSEIGNEMENTS 10
C. L’IMPOSSIBILITÉ D’UTILISER LE SUPPORT D’UNE NOUVELLE CONVENTION SUR LES DROITS DE SUCCESSION, EN RAISON DE L’OPPOSITION DU PARLEMENT SUISSE À SA RATIFICATION 10
1. Le refus des élus suisses de valider les nouvelles dispositions bilatérales sur les droits de succession 10
2. La dénonciation par la France de la convention de 1953 12
3. Un nouveau texte pour l’actualisation des dispositions relatives à l’échange de renseignements 12
II. LA FIN À LA SPÉCIFICITÉ HELVETIQUE EN MATIÈRE DE TRANSPARENCE ET DE COOPÉRATION FISCALES VIS-À-VIS DE LA FRANCE 13
A. TROIS AMÉNAGEMENTS AU PROTOCOLE ADDITIONEL À LA CONVENTION DE 1966, POUR FACILITER LA LEVÉE DU SECRET BANCAIRE ET METTRE FIN AUX DISPOSITIONS RESTRICTIVES DE L’ÉCHANGE DE LETTRES DU 11 FÉVRIER 2010 13
1. La fin de l’obligation d’une identification très précise du contribuable et la possibilité de procéder, enfin, à des « demandes groupées » conformément à l’évolution de la norme de l’OCDE 13
2. La fin de l’obligation d’identifier au préalable l’établissement bancaire du contribuable 14
3. Une clause générale d’interprétation favorable à l’échange de renseignements 15
4. Des dispositions de coordination 16
B. LA FACULTÉ D’ACCROÎTRE LES ÉCHANGES DE RENSEIGNEMENTS SUR DEMANDE 16
1. Le nombre et les résultats des procédures actuelles 16
2. Un dispositif applicable à tous les impôts 16
3. Une efficacité d’autant plus grande que le nombre des comptes clandestins en Suisse a fortement décru 16
4. Une application rétroactive certaine, mais avec deux limites, selon un dispositif complexe 18
5. Une durée d’application alignée sur celle de la convention de 1966 18
C. UN TEXTE PERTINENT, Y COMPRIS APRÈS L’ENTRÉE EN VIGUEUR DES DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉCHANGE AUTOMATIQUE DE D’INFORMATIONS FISCALES 18
D. UN TEXTE ESSENTIEL, POUR LA SUISSE, POUR RÉPONDRE AUX CRITÈRES D’ÉVALUATION DU FORUM MONDIAL SUR LA TRANSPARENCE ET L’ÉCHANGE DE RENSEIGNEMENTS À DES FINS FISCALES 20
1. La nécessité pour la Suisse de coopérer et de normaliser ses relations fiscales avec la France pour sortir de la liste des pays suspects 20
2. Une certaine solennité lors de la signature de l’accord 20
E. UN DÉLAI DE RATIFICATION HABITUEL, MAIS ENCORE TROP LONG 21
F. LA PROCHAINE GRANDE ÉTAPE VERS LA FIN DES PARADIS FISCAUX : LA MISE EN œUVRE DU PLAN DE L’OCDE SUR LA LUTTE CONTRE L’EROSION DES BASES TAXABLES ET LE TRANSFERT DE BÉNÉFICES 21
EXAMEN EN COMMISSION 23
ANNEXES 25
ANNEXE N° 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR 25
ANNEXE N° 2 27
ANNEXE – TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES 31
Mesdames, Messieurs,
Le statut de paradis fiscal de la Suisse n’a pas empêché ce pays de conclure avec ses voisins, dont la France, des conventions fiscales tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales.
Longtemps, celles-ci ont cependant dû respecter une spécificité suisse, le secret bancaire, garanti par la loi fédérale du 8 novembre 1934 sur les banques et les caisses d’épargne. Aucune information bancaire n’était ainsi transmise à une administration fiscale étrangère qui en faisait la demande.
Cette dérogation aux règles de la transparence qui commandent la sincérité et l’efficacité de la coopération entre administrations fiscales, a pu perdurer tant que la lutte contre les paradis fiscaux au niveau international en est restée sur le plan pénal.
C’est à ce niveau-là en effet que celle-ci s’est engagée avec la lutte contre le blanchiment lors du Sommet de l’Arche en 1989. Initialement prévue pour le trafic de drogue, son dispositif a ensuite été élargi à d’autres infractions, notamment au financement du terrorisme après le 11 septembre 2001.
En matière fiscale, la situation a évolué plus lentement.
Elle a d’abord concerné les seuls revenus de l’épargne. En 1997, les Etats-Unis ont mis en place le programme Qualified Intermediary (QI), appliqué à partir de 2001, pour taxer l’épargne américaine à l’étranger. En Europe, ce n’est que plus tard, en 2005, que l’Union européenne a pu mettre en œuvre la directive 2003/48/CE du 3 juin 2003 en matière de fiscalité des revenus de l'épargne sous forme de paiement d'intérêts, assurant la même fonction que le programme QI entre pays européens, puisque l’Autriche, la Belgique et le Luxembourg protégeaient leur secret bancaire. Son dispositif a été d’emblée étendu aux pays voisins de l’Union européenne, tels que la Suisse et Monaco, et les territoires dépendants d’un Etat membre, tels que Jersey.
En parallèle, sont intervenus les premiers travaux de coopération dans le cadre de l’OCDE avec la création du Forum mondial sur la transparence et l’échange d’informations à des fins fiscales, la publication de premières listes de pays et territoires non coopératifs, aux critères cependant insuffisants, et l’établissement d’une clause type de transparence pour la coopération entre administrations fiscales, intégrée au modèle de convention de l’organisation.
Cette clause type pouvait considérablement améliorer les conditions de l’échange de renseignements sur demande, au cas par cas, sur un ou plusieurs contribuables, dès lors qu’elle était appliquée.
Deux événements majeurs intervenus pendant la décennie 2000 ont entraîné, à partir de 2009, des progrès majeurs en matière de transparence fiscale internationale.
Le premier a été la découverte des pratiques frauduleuses des banques suisses vis-à-vis des Etats-Unis. Elles ont été mises au jour par l’affaire UBS, qui a notamment fait l’objet d’important travaux par la commission d’enquête présidée par le sénateur Carl Levin en 2008. La banque a non seulement développé des procédures pour faire échec au programme précité QI qu’elle s’était engagée à respecter, mais elle a en outre, en contravention avec les lois américaines, développé sa clientèle en effectuant du démarchage illégal sur place.
En France, et aussi dans d’autres pays, des pratiques similaires ont été révélées par l’affaire HSBC en 2009 après la saisie, par le procureur général de Nice, M. Eric de Montgolfier, des fichiers copiés en Suisse et ramenés en France sur un ordinateur portable par un informaticien de la banque, M. Hervé Falciani.
La Suisse avait en effet demandé à la France, dans le cadre de la coopération judiciaire, de poursuivre sur son territoire M. Falciani, pour récupérer notamment cet ordinateur. Elle a d’ailleurs demandé et obtenu, par la suite, la restitution des données.
Une autre affaire UBS, semblable à celle des Etats-Unis, a également été mise au jour en France montrant de la même manière l’ampleur des pratiques frauduleuses de démarchage illégal sur un territoire étranger et de blanchiment de fraude fiscale déployées par les banques suisses. Les notes de démarchage étaient appelées des « carnets de lait ».
Le second événement a été la crise financière de 2008, qui a montré l’insuffisance des règles prudentielles alors applicables vis-à-vis des juridictions non coopératives.
En conséquence, les Etats-Unis ont pris en 2010 une initiative fiscale majeure avec la loi FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) du 18 mars 2010, imposant aux banques des pays étrangers de coopérer avec leur administration fiscale, l’Internal Revenue service – IRS, en leur transmettant chaque année, automatiquement et sans demande préalable, les données relatives aux personnes fiscalement résidentes aux Etats-Unis. La disposition vise aussi les sociétés, mais s’agissant des personnes physiques, elle concerne non seulement les personnes domiciliées aux Etats-Unis, nationaux ou non, mais aussi l’ensemble des nationaux américains vivant à l’étranger, puisque l’impôt sur le revenu américain repose également sur la nationalité.
Pour ce qui concerne la coopération fiscale internationale, les travaux effectués dans le cadre du Forum mondial sur la transparence et l’échange d’informations en matière fiscale, ont conduit à deux évolutions majeures décidées par les chefs d’Etat et de Gouvernement au niveau du G 20.
D’abord, la clause type, ou norme OCDE, et son application effective en matière d’échange de renseignements sur demande sont devenues une obligation pour les pays ou territoires fiscalement souverains. A défaut, ils étaient inscrits sur la liste des paradis fiscaux qu’il a été demandé à l’OCDE d’établir lors du Sommet du G 20 en avril 2009 à Londres.
Ensuite, en 2013, lors du Sommet de Saint-Petersbourg, en septembre, le G20 a décidé que l’échange automatique d’informations entre administrations fiscales, c’est-à-dire la transmission régulière et sans demande préalable des données fiscales, serait la nouvelle norme de coopération entre Etats. A été ainsi prévu, avec un délai de mise en œuvre pratique, une telle transmission de fichiers informatiques à partir de 2017 ou 2018, avec comme support juridique une modification de la convention fiscale multilatérale de 1988 du Conseil de l’Europe et de l’OCDE. En novembre 2014 à Brisbane, le sommet du G 20 a renforcé cette exigence et a appelé le plus grand nombre d’Etats à se mettre aux normes.
Il est donc devenu impératif pour la Suisse de coopérer de manière efficace et transparente avec les administrations fiscales des autres pays, parmi lesquelles la direction générale des finances publiques en France.
C’est dans cette perspective que s’inscrit l’accord qu’il est proposé à l’Assemblée nationale d’approuver.
Il améliore en effet les conditions de l’échange d’informations sur demande entre les deux pays, sur des points importants, de manière à en faciliter l’exercice au quotidien.
Sa ratification doit nécessairement être autorisée par le Parlement, puisqu’il concerne les modalités de recouvrement de l’impôt, lesquelles relèvent du domaine de la loi.
Avant d’en examiner le détail, il convient cependant de rappeler sa genèse qui montre les résistances de la Suisse qui ne se résout que sous la pression internationale à mettre fin aux pratiques qui lui permettaient de priver, sans dommage pour elle, ses voisins européens, et aussi les Etats-Unis, des fruits de l’épargne de leurs nationaux.
I. UNE ÉTAPE ET UNE AMÉLIORATION DANS LES RELATIONS FISCALES JUSQUE LÀ DIFFICILES ENTRE LA FRANCE ET LA SUISSE
A. UNE PREMIÈRE MISE EN CONFORMITÉ TRÈS RETENUE EN 2009 ET 2010 DE LA CONVENTION BILATÉRALE DE 1966 AVEC LA NORME OCDE
Dès 2009, la Suisse a été tenue d’évoluer en matière de coopération fiscale, au risque de se trouver sur la liste des pays et territoires non coopératifs. Elle a donc dû conclure au moins douze conventions d’échange d’informations sur demande selon la norme OCDE (article 26 de la convention type), avec des pays pertinents, c’est-à-dire avec lesquels les échanges d’informations fiscales avaient un contenu et un sens.
Tel était le cas de la France qui est l’un des trois grands voisins de la Suisse. En outre, cette dernière est connue, depuis les années 1930, pour recueillir dans ses banques, notamment celles de Genève, les capitaux français qui souhaitent se cacher pour des raisons fiscales, mais aussi politiques. Les trois grandes vagues d’ouverture de comptes français en Suisse sont, en effet, 1936, 1968 et 1981.
Dès le 27 août 2009, un avenant a ainsi été signé à la convention franco-suisse du 9 septembre 1966, en vue d’éliminer les doubles impositions en matière d’impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir la fraude et l’évasion fiscales. Les dispositions de cette convention s’appliquent à tous les impôts sur le revenu et sur la fortune, et notamment, pour la France, l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés et l’impôt sur la fortune.
L’article 28 de la convention bilatérale, relatif à l’échange de renseignements fiscaux entre les deux pays, a alors été modifié, de manière à prévoir des règles conformes au modèle de la convention fiscale de l’OCDE. Il faut préciser que son dispositif vise tous les échanges de renseignements « vraisemblablement pertinents » non seulement pour appliquer la convention, ce qui vise les impôts précités sur le revenu et le patrimoine, mais aussi pour « l’administration ou l’application de la législation interne relative aux impôts de toute nature ou dénomination ».
Un nouveau point XI a également été ajouté au protocole additionnel pour préciser les modalités d’application de ce dispositif d’assistance administrative.
Toutefois, la Suisse a conditionné sa ratification à des précisions qui ont fait l’objet d’un échange de lettres.
Mentionnées en annexe, ses termes visent à encadrer les modalités d’échange de renseignements de nature bancaire et sont ainsi caractéristiques de la retenue formaliste dont la Suisse a souhaité assortir la mise en œuvre des principes de l’OCDE dans ses relations fiscales avec la France.
B. UNE SECONDE MISE EN CONFORMITÉ INDISPENSABLE APRÈS LA MODIFICATION, EN 2012, DES COMMENTAIRES DE L’OCDE SUR L’ÉCHANGE DE RENSEIGNEMENTS
En 2012, le 17 juillet, plusieurs modifications ont été adoptées par le Conseil de l’OCDE dans le cadre d’une mise à jour des commentaires de l’OCDE relatifs à la disposition de la convention type sur l’échange de renseignements.
L’objectif était de clarifier son interprétation avec un assouplissement sur la présentation des demandes individuelles et la faculté de procéder à des demandes groupées, tout en respectant le principe de l’interdiction de la pêche aux informations.
Certaines dispositions du point XI du protocole additionnel sont devenues contraires à la norme internationale, de même que l’interprétation qui en était faite par la Suisse.
Les autorités suisses estimaient en effet ce point XI et l’échange de lettres faisaient obstacle aux demandes pour lesquelles les autorités françaises ne disposeraient ni du nom du contribuable, ni d’une adresse, de même qu’aux demandes portant sur des groupes de contribuables.
Les autorités françaises et suisses sont donc convenues d’un nouvel accord intergouvernemental pour rendre conforme aux règles de l’OCDE l’échange de renseignements entre les deux pays.
Il a été décidé d’utiliser comme vecteur la future convention sur les droits de succession, alors en cours de négociation, destinée à remplacer l’ancienne convention de 1953 dont de nombreuses dispositions étaient obsolètes ou inadaptées.
La disposition nécessaire a donc été insérée dans ce projet de convention sur les successions, dans le cadre d’un protocole additionnel visant naturellement l’ensemble des impôts.
C. L’IMPOSSIBILITÉ D’UTILISER LE SUPPORT D’UNE NOUVELLE CONVENTION SUR LES DROITS DE SUCCESSION, EN RAISON DE L’OPPOSITION DU PARLEMENT SUISSE À SA RATIFICATION
1. Le refus des élus suisses de valider les nouvelles dispositions bilatérales sur les droits de succession
Le projet de nouvelle convention sur les successions entre la France et la Suisse, pour remplacer celle de 1953, n’a pas abouti.
En effet, dès 2011, la France avait annoncé son intention de mettre fin à la convention de 1953 dont les dispositions lui étaient trop défavorables, et dont certaines étaient également obsolètes.
Selon les termes mêmes de Me Sebastiano Nessi, avocat, dans l’entretien accordé au journal Bilan, daté du 13 janvier 2014 : « Il est clair que la convention de 1953 était particulièrement favorable à la Suisse. »
Si la convention de 1953 reposait sur le principe de l’imposition de la succession dans le pays de domicile du défunt, les biens immobiliers étaient imposés dans le pays où ils étaient situés.
Toutefois, les parts de société civile immobilière (SCI) suivaient le régime d’imposition des valeurs mobilières, par l’Etat de domicile du défunt.
Par conséquent, les Français établis en Suisse, appelés parfois les « exilés fiscaux » lorsqu’ils bénéficiaient du régime avantageux du forfait fiscal pour l’imposition en Suisse de leurs revenus, pouvaient ainsi transmettre leurs biens immobiliers situés en France en échappant à la fiscalité française, bien plus lourde que la fiscalité suisse (uniquement cantonale en la matière et toujours très modérée, voire inexistante), dès lors qu’ils les incorporaient dans une SCI.
Les négociations menées ont abouti à la convention sur les successions du 11 juillet 2013, qui a rétabli les intérêts de la France.
A notamment été prévu le principe de l’imposition de l’ensemble du patrimoine selon le domicile de l’héritier, permettant à la France d’imposer la succession d’un Suisse qui n’y aurait jamais résidé et n’y aurait non plus disposé d’aucun bien.
C’est le principe 3° de l’article 750 ter du code général des impôts, qui prévoit l’imposition en France du patrimoine situé en France ou hors de France pour les personnes qui ont eu leur domicile fiscal en France pendant au moins six années au cours des dix dernières années précédant celle au cours de laquelle elles reçoivent les biens par succession ou donation.
Le projet de convention l’avait plus précisément repris en exigeant cependant huit années de résidence, et non plus six, parmi les dix dernières années.
En décembre 2013, le Conseil national suisse a refusé d’autoriser la ratification de la convention du 11 juillet. Le motif invoqué a été l’imposition par la France de successions n’ayant aucun lien avec la France, si ce n’est le domicile de l’héritier. Près de 190 000 suisses résident en effet en France.
Cependant, les commentaires ont également fait état de la volonté des élus suisses de ne pas créer de précédent incitant les autres Etats à demander et obtenir de leur pays des conventions similaires qui leur soient aussi favorables.
En revanche, les dispositions de mise aux normes de l’OCDE des dispositions relatives à l’échange de renseignements n’ont pas été affectées par les débats.
Face à ce refus de la Suisse, la France n’est pas restée inerte.
Par note diplomatique du 17 juin 2014, elle a, en effet, notifié à la Suisse sa décision de mettre fin à la convention fiscale franco-suisse du 31 décembre 1953 en matière d'impôts sur les successions. Celle-ci a donc cessé de produire ses effets pour les successions de personnes décédées à partir du 1er janvier 2015.
Par conséquent, l’élimination des doubles impositions des successions concernant les deux pays relève du seul droit interne français.
Celui-ci n’est pas si défavorable pour l’héritier.
Dans des situations éventuelles de double imposition, les dispositions de l'article 784 A du CGI peuvent en effet trouver à s'appliquer. Celles-ci précisent que le montant des droits de mutation à titre gratuit acquitté, le cas échéant, hors de France est imputable sur l'impôt exigible en France, mais que cette imputation est limitée à l'impôt acquitté sur les biens meubles et immeubles situés hors de France. En pratique, c’est le mécanisme du crédit d’impôt qu’utilise la France pour éliminer les doubles impositions.
En revanche, c’est sur les règles de territorialité que le droit français s’applique sans aménagement selon les modalités prévues par l’article 750 ter du code général des impôts.
Cet échec de 2014 a conduit la France et la Suisse à envisager un nouveau cadre juridique pour la mise aux normes selon le modèle OCDE des règles commandant l’échange d’informations fiscales sur demande.
A défaut d’autre vecteur, l’option a été choisie d’un accord spécifique, et c’est le présent accord, signé à Berne le 25 juin 2014, qui en résulte.
Il reprend les dispositions prévues au protocole additionnel de la convention franco-suisse sur les successions signée le 11 juillet 2013.
C’est donc non plus une convention, mais un accord dont le dispositif est beaucoup plus limité et dont il demandé par le Gouvernement d’autoriser la ratification.
II. LA FIN À LA SPÉCIFICITÉ HELVETIQUE EN MATIÈRE DE TRANSPARENCE ET DE COOPÉRATION FISCALES VIS-À-VIS DE LA FRANCE
A. TROIS AMÉNAGEMENTS AU PROTOCOLE ADDITIONEL À LA CONVENTION DE 1966, POUR FACILITER LA LEVÉE DU SECRET BANCAIRE ET METTRE FIN AUX DISPOSITIONS RESTRICTIVES DE L’ÉCHANGE DE LETTRES DU 11 FÉVRIER 2010
L’accord du 25 juin 2014, signé à Berne, facilite sur trois points essentiels l’accès de l’administration fiscale française aux données relatives aux contribuables français et, en pratique, aux données bancaires :
– les demandes dites groupées portant sur plusieurs contribuables se trouvant dans le même cas concernant l’opération contrôlée ;
– les difficultés d’identification de l’établissement bancaire concerné ;
– la fin de l’interprétation restrictive de ses obligations par la Suisse en matière bancaire et fiscale.
1. La fin de l’obligation d’une identification très précise du contribuable et la possibilité de procéder, enfin, à des « demandes groupées » conformément à l’évolution de la norme de l’OCDE
Le paragraphe 1 de l’article 1er propose une rédaction moins restrictive du a) du troisième paragraphe du XI du protocole additionnel à la convention précité de 1966.
Actuellement, il est exigé que l’administration fiscale qui demande des éléments produise « le nom et une adresse » de la personne faisant l’objet d’un contrôle ou d’une enquête, et « si disponible, tout autre élément de nature à faciliter l’identification de la personne (date de naissance, état civil…) ».
La nouvelle rédaction mentionne d’une manière plus large : « l’identité de la personne faisant l’objet d’un contrôle ou d’une enquête, cette information pouvant résulter de la fourniture du nom de cette personne ou de tout autre élément de nature en permettre l’identification ».
C’est une triple avancée conforme aux évolutions précitées intervenues en 2012 au niveau de l’OCDE.
La demande n’a plus à être nécessairement nominative. C’est un avantage face aux procédés parfois simples qui ont justement pour but de masquer l’identité des détenteurs de fonds et bénéficiaires des revenus.
Elle peut être adaptée au cas d’espèce, en donnant davantage de flexibilité.
Enfin, c’est la fin de l’interdiction des demandes groupées qui était explicitement prévu dans l’échange de lettres du 11 février 2010, entre la directrice de la législation fiscale en France, et le directeur de l’administration fédérale des contributions en Suisse.
Figurant en annexe au présent rapport, cette lettre disposait notamment dans la dernière phrase de son quatrième paragraphe que : « chaque demande devra concerner un contribuable déterminé conformément au point XI nouveau du protocole additionnel à la convention. »
Or la demande groupée a été introduite dans le droit suisse depuis 2010. En effet, le c. de l’article 3 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur l’assistance administrative internationale en matière fiscale, la définit ainsi : « une demande d'assistance administrative qui exige des renseignements sur plusieurs personnes ayant eu un modèle de comportement identique et étant identifiables à l'aide de données précises. » Elle permet de viser un groupe de contribuables sans donner leurs noms et adresses, mais pour lesquels il existe des éléments suffisamment précis pour étayer la demande de renseignements.
La demande groupée vise non seulement les demandes concernant les établissements bancaires, mais aussi des entreprises et par exemple les entreprises liées dans le cadre d’un même groupe sans avoir à toutes les désigner individuellement.
C’est donc la fin d’un formalisme bloquant.
Il n’est pas inutile de relever que l’argument de la demande « mal formulée » a été souvent invoqué par la Suisse pour justifier les faibles résultats de la coopération avec la France.
Blessante pour les agents des impôts, dont elle met injustement en cause les grandes qualités et compétences, cette critique n’aura plus aucune base juridique apparente.
Le point 2 de de l’article 1er vise à clarifier et faciliter l’échange de renseignements bancaires.
Actuellement, le e) du paragraphe 3 du point XI du protocole additionnel dispose, en effet, que sont communiqués dans la demande « dans la mesure où ils sont connus, les nom et adresse de toute personne dont il y a lieu de penser qu’elle est en possession des renseignements demandés ».
Pour les renseignements d’ordre bancaire, l’échange de lettres précité du 11 février 2010 a introduit une précision particulièrement restrictive ainsi rédigée : « Dans le cas exceptionnel où l’autorité requérante présumerait qu’un contribuable détient un compte bancaire dans l’Etat requis sans pour autant disposer d’informations lui ayant permis d’identifier avec certitude la banque concernée, elle fournira tout élément en sa possession de nature à permettre l’identification de cette banque. L’Etat requis donnera suite à une telle demande à la condition que celle-ci soit conforme au nouvel article 28 de la convention, notamment au principe de proportionnalité, et au 2ème paragraphe du point XI de son nouveau protocole. »
La nouvelle rédaction prévue pour compléter le e) du point XI du protocole abroge cette condition complexe.
Elle dispose, en effet, que ce n’est que lorsqu’il en a connaissance, que l’Etat requérant est tenu de fournir le nom de l’établissement bancaire tenant le compte de la personne :
« Ainsi, dans les cas où l’autorité compétente de l’Etat requérant a, dans le cadre d’une demande de renseignements de nature bancaire, connaissance du nom de l’établissement tenant le compte de la personne, objet du contrôle ou de l’enquête, elle doit le fournir à l’autorité compétente de l’Etat requis. »
Une telle précision nécessaire puisque l’article 3 de la loi fédérale précitée du 28 septembre 2012 sur l’assistance administrative internationale en matière fiscale prévoit au paragraphe 2 de son article 8 que : « Les renseignements détenus par une banque, un autre établissement financier, un mandataire, un fondé de pouvoirs ou un agent fiduciaire, ou les renseignements concernant les droits de propriété d'une personne ne peuvent être exigés que si la convention applicable prévoit leur transmission ».
Cette nouvelle disposition du protocole additionnel n’est pas le résultat de la modification de la norme OCDE en 2012, mais d’un alignement de la Suisse sur la pratique habituelle des pays de l’OCDE en la matière.
Le paragraphe 3 de l’article 1er insère un nouveau paragraphe dans le XI du protocole additionnel à la convention de 1966, de manière à éviter toute interprétation restrictive de ses dispositions.
C’est une disposition générale ou balai puisqu’elle prévoit en effet : « Il est entendu que les alinéas a) à e) mentionnés ci-dessus ne doivent pas faire obstacle à un échange effectif de renseignements pour l’application de l’article 28 de la présente convention. »
C’est dans le contexte de la retenue permanente avec laquelle la partie suisse a exécuté ses obligations, une précision très utile.
Elle garantit l’application la plus large possible de l’article 28 de la convention dans les relations avec le pays partenaire, sans y ajouter naturellement aucune disposition, et en évitant tout blocage formel.
On rappellera que cet article vise non seulement les impôts qui sont l’objet de la convention de 1966, mais aussi conformément à son paragraphe 1, les autres impôts.
Les paragraphes 4 et 5 de l’article 1er sont de pure coordination, car ils procèdent à la renumérotation des paragraphes du point XI du protocole additionnel à la suite de l’adjonction du nouveau paragraphe additionnel examiné au 3 ci-dessus.
Selon les éléments communiqués, la signature de l’accord dans le cadre évoqué au 2 du D ci-après a permis de régler la question des nombreuses demande de la France restées en souffrance.
Pour les années 2011, 2012 et 2013, 871 demandes ont ainsi été traitées, ce qui rétablit un niveau conforme aux pratiques constatées avec les autres pays.
Il faut rappeler que bien qu’il soit additionnel à la convention de 1966 sur l’imposition des revenus et de la fortune, le protocole additionnel concerne tous les impôts et toutes les contributions, y compris les impôts indirects perçus par l’administration des douanes.
Comme on l’a déjà vu, l’article 28 de la convention sur lequel il s’appuie vise tous les échanges de renseignements « vraisemblablement pertinents » non seulement pour appliquer la convention, ce qui vise les impôts précités sur le revenu et le patrimoine, mais aussi pour « l’administration ou l’application de la législation interne relative aux impôts de toute nature ou dénomination ».
3. Une efficacité d’autant plus grande que le nombre des comptes clandestins en Suisse a fortement décru
L’accord correspond à une attente de l’administration fiscale, car il va accroître l’efficacité des procédures actuelles, notamment sur le sujet sensible de l’information bancaire.
D’une part, il va considérablement simplifier les opérations matérielles de demande de renseignements en supprimant une exigence de précision et de détail certes louable, mais qui avait surtout des effets pervers contre-productifs.
D’autre part, il va bénéficier de l’effet arithmétique de la décrue du nombre des comptes clandestinement détenus en Suisse par des contribuables français.
Depuis sa mise en place, en 2013, le service de traitement des déclarations rectificatives offre aux contribuables détenant des avoirs non déclarés à l’étranger, la faculté de se mettre en conformité avec la loi fiscale.
Le dépôt des déclarations rectificatives a permis de recouvrer 1,9 milliard d’euros en 2014 et devrait entraîner des recettes de 2,6 milliards d’euros au titre de 2015 et 2,4 milliards d’euros au titre de 2016.
La grande masse des opérations vient de Suisse, à raison de 80 % des avoir régularisés, contre 7 % pour le Luxembourg et 5% pour le reste du monde.
C’est l’effet de trois éléments intervenus en parallèle : la perspective du passage à l’échange automatique d’informations ; le renforcement de la coopération fiscale bilatérale grâce à la mise en œuvre de la norme OCDE pour les échanges de renseignements sur demande ; le durcissement des sanctions dans la législation française.
Le risque d’une mise au jour des comptes non déclarés et d’encourir des sanctions très lourdes s’est donc considérablement accru.
Par conséquent, le nombre des titulaires de comptes français non déclarés en Suisse a très fortement diminué.
Faute de données fiables de départ, il est difficile d’estimer combien de comptes cachés demeureraient en Suisse.
Cependant, si l’on estime que 80 % des 40 000 demandes de régularisation fiscale ont été enregistrées au 13 août 2015 concernaient la Suisse, on voit que ce sont près de 35 000 comptes ou groupes de comptes du même titulaire qui ont été régularisés, ce qui est considérable.
Il est cependant certain que même limité à quelques centaines de demandes par an, l’échange de renseignements sur demande aura une efficacité démultipliée dès lors que l’effectif de contribuables qui ne sont pas en conformité et auquel il s’applique aura été autant réduit.
Les paragraphes 2 et 3 de l’article 2 prévoient une application rétroactive des dispositions de l’accord, selon des modalités complexes.
D’abord, le paragraphe 2 vise les années au titre desquelles les impositions sont établies. Il indique que l’accord s’applique aux demandes de renseignement portant sur les années civiles et les exercices à partir du 1er janvier 2010.
Ensuite, le paragraphe 3 vise les faits à l’origine des demandes de renseignements. Ceux-ci doivent être ultérieurs au 1er février 2013. Est précisément visée « toute période survenue à compter du 1er février 2013. »
L’articulation de ces deux dispositions n’allant pas de soi, votre rapporteur estime utile de mentionner les éléments suivants :
– la référence à l’année 2010 efface rétroactivement l’échange de lettres du 11 février 2010. Elle rétablit le protocole additionnel tel qu’il aurait dû être ;
– la référence au 1er février 2013 résulte de la coordination avec l’entrée de la loi précitée du 28 septembre 2012 sur l'assistance administrative fiscale (LAAF) mise en œuvre par la Suisse.
On ne peut manquer d’observer que le délai de prescription de droit commun en matière fiscale s’approche en France de l’année 2013, puisqu’il concerne l’année en cours et les trois années antérieures.
Le paragraphe 4 de l’article 2 précise que la validité de l’accord est directement liée à la convention de 1966, dans des termes très clairs : « L’accord demeure en vigueur aussi longtemps que la convention ».
C. UN TEXTE PERTINENT, Y COMPRIS APRÈS L’ENTRÉE EN VIGUEUR DES DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉCHANGE AUTOMATIQUE DE D’INFORMATIONS FISCALES
L’intérêt de l’accord du 25 juin 2014 est de faciliter les demandes de renseignements au cas par cas, sur demande.
Il ne sera pas inutile pour autant une fois que la Suisse aura mis en application ses engagements en matière d’échange automatique d’informations, prévus pour 2018. La Suisse fait partie des 100 Etats et même davantage qui ont accepté cette norme de transparence fiscale. Elle a souscrit en 2014 à la déclaration de l’OCDE du 6 mai visant à le promouvoir.
En effet, l’échange automatique permet de traiter le grand nombre, et les cas simples des comptes ou avoirs bancaires à l’étranger.
L’échange sur demande permet de venir à bout des montages fiscaux complexes qui ont pour but de masquer notamment par des structures écrans de type société, fondation ou trust, et dont le nombre est nécessairement limité en raison des coûts qu’il implique en conseils juridiques et autres intermédiaires divers.
Par exemple, les gestionnaires de trusts sont rémunérés au pourcentage sur l’actif concerné.
Deux supports juridiques sont utilisés, outre l’accord FATCA que le pays doit mettre en œuvre dans ses relations avec les Etats-Unis, pour la mise en œuvre de l’échange automatique d’informations.
D’abord, la Suisse et l’Union européenne ont signé un accord visant à introduire la norme internationale d’échange automatique de renseignements en matière fiscale le 27 mai 2015. Il s’agit de collecter des données bancaires dès 2017 et de les échanger à partir de 2018, une fois les bases légales nécessaires mises en place. Cet accord, selon les normes de l’OCDE, prévoit que les Etats membres recevront chaque année les nom, adresse, numéro d'identification fiscale et date de naissance de leurs résidents possédant des comptes en Suisse, ainsi que d’autres informations sur les actifs financiers et le solde des comptes. Ce dispositif est issu de celui prévu pour l’application de dispositions équivalentes à celles de la directive précitée de 2005 sur la fiscalité des revenus de l’épargne.
Ensuite, la Suisse a signé le 15 octobre 2013 la convention multilatérale du Conseil de l’Europe et de l’OCDE, sur l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale.
Selon les informations publiées par le secrétariat d’Etat aux questions financières internationales, le Conseil fédéral a soumis le 5 juin 2015 au Parlement les éléments relatifs à ces conventions, en vue de les ratifier, ainsi qu’aux bases légales nécessaires à la mise en œuvre de la norme d’échange automatique de renseignements en matière fiscale. Le Conseil national a approuvé le projet le 16 septembre 2015, et le Conseil des Etats devrait en discutera au cours de la prochaine session d’hiver.
La mise en œuvre de l’échange automatique d’informations exige, en effet, de la Suisse différentes adaptations législatives internes qui font l’objet du projet de loi fédérale sur l’échange international automatique de renseignements en matière fiscale (LEAR), encore en cours d’examen parlementaire au moment de la rédaction du présent rapport.
D. UN TEXTE ESSENTIEL, POUR LA SUISSE, POUR RÉPONDRE AUX CRITÈRES D’ÉVALUATION DU FORUM MONDIAL SUR LA TRANSPARENCE ET L’ÉCHANGE DE RENSEIGNEMENTS À DES FINS FISCALES
1. La nécessité pour la Suisse de coopérer et de normaliser ses relations fiscales avec la France pour sortir de la liste des pays suspects
C’est dans le cadre du Forum mondial sur la transparence et l’échange des renseignements à des fins fiscales que sont évalués les Etats et les territoires figurant sur la liste des « paradis fiscaux », dans le cadre d’un examen par les autres pays, selon le principe anglo-saxon de l’examen par les pairs.
Cette évaluation se fait en deux phases : la phase 1 permet d’évaluer la qualité du cadre juridique et réglementaire de la coopération fiscale ; les rapports de phase 2 évaluent la mise en œuvre pratique du cadre juridique et réglementaire.
En 2011, le rapport d’évaluation de la Suisse avait conclu à l’impossibilité de passer en phase 2, en raison de l’insuffisance du cadre juridique alors en place.
Trois obstacles se dressaient : l’accès aux informations notamment bancaires, était insuffisant ; le droit suisse ne prévoyait pas d’exception à la notification préalable des contribuables visés par une demande d’assistance ; enfin, la transparence des actions au porteur n’était pas garantie, leurs détenteurs n’étant pas toujours identifiables.
Après cet échec, la Suisse a procédé à des aménagements de son droit et a demandé en juin 2014 que soit procédé à un rapport supplémentaire d’examen par les pairs.
Ses conclusions ont permis à la Suisse d’accéder à la phase 2 de l’examen par les pairs le 16 mars 2015.
C’est dans cette perspective qu’il faut juger l’intérêt pour la Suisse de normaliser ses relations fiscales avec la France. Elle peut en effet dorénavant se prévaloir de la qualité de sa coopération avec la France.
Bien que l’accord du 25 juin 2014 ait été signé au niveau administratif, par le directeur général des finances publiques, M. Bruno Bézard, naturellement muni des pouvoirs nécessaires, et par M. Jacques de Watteville, secrétaire d’Etat aux questions financières internationales, pour la Suisse, sa signature a été empreinte d’une certaine solennité.
En effet, c’est ce même jour que le ministre des finances et des comptes publics, M. Michel Sapin, a rencontré à Berne son homologue suisse, Mme Eveline Widmer-Schumpf, dans le cadre d’une réunion sur l’intensification de la coopération fiscale bilatérale.
Un communiqué commun a été publié.
C’est à cette occasion que les autorités suisses se sont aussi engagées à traiter les nombreuses demandes d’informations françaises alors en attente de réponse, comme on l’a vu précédemment.
Le paragraphe 1 de l’article 2 prévoit les modalités de l’entrée en vigueur de la convention.
Celle-ci intervient le jour de la réception de la dernière des notifications relatives à l’accomplissement des procédures exigées pour l’entrée en vigueur de l’accord.
Pour ce qui concerne la Suisse, il a été indiqué que le Parlement suisse a délégué en 2011 au Gouvernement sa compétence d’approbation. Le présent accord n’exige donc qu’une procédure administrative et le Conseil fédéral suisse attend notification de la ratification par la France pour donner son accord.
C’est donc la France qui ratifie en premier.
L’accord étant daté du 25 juin 2014, votre rapporteur ne peut une nouvelle fois que constater, et à regret, que le délai d’un an entre cette date et le dépôt, le 1er juillet du présent projet de loi, qui n’a rien d’inhabituel, reste trop long.
F. LA PROCHAINE GRANDE ÉTAPE VERS LA FIN DES PARADIS FISCAUX : LA MISE EN œUVRE DU PLAN DE L’OCDE SUR LA LUTTE CONTRE L’EROSION DES BASES TAXABLES ET LE TRANSFERT DE BÉNÉFICES
Les accords de transparence et de coopération fiscales ont laissé de côté un pan entier de la lutte contre les paradis fiscaux, celui qui concerne l’optimisation fiscale des entreprises.
Les multinationales qui déploient leurs activités sur plusieurs pays recourent à des artifices comptables pour délocaliser les profits dans des paradis fiscaux où ils n’ont aucune activité réelle.
Ils planifient ainsi leurs flux financiers entre leurs différentes filiales de manière à concentrer les charges dans les pays à fiscalité normale et où elles ont une activité réelle, pour y réduire les bénéfices voire même y engendrer des déficits pour échapper à l’impôt, et pour concentrer, en contrepartie, les bénéfices dans les pays ou territoire peu ou non imposés, et où elles n’ont pas d’activité.
C’est particulièrement le cas des entreprises du numérique dont les prestations sont difficilement localisables. Ce système dit GAFA pour Google, Amazon, Facebook et Apple met en jeu des territoires des Caraïbes et même des pays européens compatissants dont le Luxembourg, l’Irlande et naturellement la Suisse.
Le 5 octobre dernier, l’OCDE a obtenu un large consensus sur son plan de lutte contre l’optimisation fiscale agressive des grands groupes appelé BEPS selon l’acronyme anglais de lutte contre l’érosion des bases taxables et le transfert de bénéfices (Base erosion and profit shifting).
Plus de 100 pays sont impliqués. Sont notamment prévus l’encadrement des prix de transfert entre sociétés liés, l’échange automatique entre Etats des rulings, ces accords fiscaux consentis par des Etats, dont le Luxembourg et les Pays-Bas, aux multinationales étrangères, la localisation des « boîtes à brevets » (régimes fiscaux privilégiés offerts aux sociétés exploitant des brevets) là où se trouvent leurs chercheurs, l’obligation pour les entreprises de déclarer leurs activités pays par pays, l’encadrement du chalandage fiscal, tactique de l’investisseur s’implantant dans un pays pour profiter de traités fiscaux avantageux avec d’autres pays, la neutralisation des montages hybrides – schémas artificiels visant à obtenir déductions et crédits d’impôts et le plafonnement de la déduction des intérêts.
Le plan de l’OCDE vise également à régler les problèmes posés par l’extension du numérique avec la clarification des règles de la TVA et la définition de « l’établissement stable » pour mieux lier le partage des bases fiscales entre pays à la réalité de l’activité.
Un Forum mondial est prévu pour assurer le suivi.
La commission examine le présent projet de loi au cours de sa séance du mercredi 2 décembre 2015 à 16 heures 30.
Après l’exposé du rapporteur, un débat a lieu.
M. Thierry Mariani. Vous avez fait référence aux demandes de régularisation pour les personnes ayant détenu des comptes bancaires non déclarés en Suisse. Les personnes qui demandent une régularisation peuvent-elles faire l’objet de poursuites pénales ?
M. Boinali Saïd, rapporteur. Tel n’est pas le cas dès lors qu’ils se mettent en conformité.
Suivant l’avis du rapporteur, la commission adopte le projet de loi (n° 2924).
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR
Néant
TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Article unique
(Non modifié)
Est autorisée l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse modifiant le protocole additionnel à la convention entre la France et la Suisse du 9 septembre 1966 modifiée, en vue d’éliminer les doubles impositions en matière d’impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir la fraude et l’évasion fiscales, signé à Berne le 25 juin 2014, et dont le texte est annexé à la présente loi.
NB : Le texte de l’accord figure en annexe au projet de loi (n° 2924)
© Assemblée nationale