N° 3839
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 14 juin 2016.
AVIS
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES
SUR LE PROJET DE LOI (n° 3499), ADOPTÉ PAR LE SÉNAT,
autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Nouvelle-Zélande concernant le statut des forces en visite et la coopération en matière de défense,
PAR M. Philippe VITEL,
Député.
——
Voir les numéros :
Sénat : 340 (2014-2015), 360, 361 et T.A. 88 (2015-2016).
Assemblée nationale : 3816.
SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 5
PREMIÈRE PARTIE : UN ACCORD QUI VIENT COURONNER DES RELATIONS SOLIDES ET UNE COOPÉRATION EFFICACE EN MATIÈRE DE DÉFENSE 7
I. UNE RELATION DE DÉFENSE FORTE ET CONSTANTE 7
A. LES DIFFÉRENTS PILIERS DE LA RELATION DE DÉFENSE 7
1. Sur le plan stratégique : des échanges institutionnalisés 7
2. Dans le domaine de la coopération opérationnelle : l’existence d’accords et la participation à de nombreux exercices régionaux 8
3. Dans le domaine de l’armement : des avancées possibles dans la perspective du renouvellement des équipements de l’armée néo-zélandaise 10
B. PANORAMA SYNTHÉTIQUE DES FORCES FRANÇAISES ET NÉO-ZÉLANDAISES DANS LE PACIFIQUE 12
II. UNE ANALYSE NÉO-ZÉLANDAISE DES ENJEUX STRATÉGIQUES À L’HORIZON 2040 LARGEMENT PARTAGÉE PAR LA FRANCE 16
A. LA VISION STRATÉGIQUE PORTÉE PAR LE DEFENCE WHITE PAPER 2016 16
B. LES ENJEUX DE LA RELATION DE DÉFENSE DANS LE PACIFIQUE POUR LA FRANCE 17
III. LA NÉCESSITÉ D’UN ACCORD JURIDIQUEMENT PLUS COMPLET ET RÉCIPROQUE SUR LE STATUT DES FORCES EN VISITE 17
SECONDE PARTIE : LES STIPULATIONS DE L’ACCORD 19
I. LE CONTENU DE LA COOPÉRATION EN MATIÈRE DE DÉFENSE 19
A. LES INSTITUTIONS ET INDIVIDUS CONCERNÉS PAR L’ACCORD 19
B. UNE COOPÉRATION EN MATIÈRE DE DÉFENSE DONT LE CHAMP RESTE OUVERT, À L’EXCLUSION DE LA PARTICIPATION À CERTAINES OPÉRATIONS STRICTEMENT NATIONALES 20
1. Une liste non exhaustive des actions de coopération possibles 20
2. L’exclusion de toute clause d’assistance 21
II. LES STIPULATIONS RELATIVES AU STATUT DES FORCES EN VISITE 22
A. LES CONDITIONS D’ENTRÉE, DE SORTIE ET DE SÉJOUR DES MEMBRES DE LA FORCE EN VISITE SUR LE TERRITOIRE DE L’ÉTAT D’ACCUEIL 22
B. LE RÉGIME PÉNAL ET DISCIPLINAIRE 23
C. LES « FACILITÉS OPÉRATIONNELLES » RECONNUES AUX FORCES EN VISITE 24
1. Les facilités en matière de déplacements terrestres, aériens et maritimes 24
2. Les stipulations relatives à la possession et au port d’armes 25
3. Les modalités de mise en sécurité des installations mises à disposition de la force en visite 25
4. Les stipulations relatives aux systèmes de communications temporaires 25
5. Les stipulations relatives aux soins médicaux et en cas de décès 26
6. Le régime fiscal et douanier relatif à l’importation et l’exportation de matériels 26
D. UNE STIPULATION ORIGINALE : L’AIDE D’URGENCE 26
E. LES STIPULATIONS RELATIVES AU RÈGLEMENT DES DOMMAGES ET DES DIFFÉRENDS 27
F. LES DISPOSITIONS FINALES 28
Après son adoption par le Sénat le 11 février 2016 dernier, l’Assemblée nationale est saisie du projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Nouvelle-Zélande concernant le statut des forces en visite et la coopération en matière de défense.
Alors que nos deux pays coopèrent efficacement depuis la signature de l’accord FRANZ en 1992 à Wellington, il aura fallu près d’un quart de siècle pour que soient officiellement formalisées nos relations en matière de défense. Pour le rapporteur pour avis, par ailleurs président du groupe d’amitié France-Nouvelle-Zélande, il est étonnant que nos deux nations aient attendu si longtemps alors que cette coopération avait atteint de longue date un haut degré de sophistication. Dès lors, il ne peut que se réjouir du présent projet de loi qui, en lui offrant enfin un cadre juridique complet, permettra de favoriser cette coopération et de sceller encore plus fortement les liens qui unissent notre pays à une grande nation du Pacifique.
Ces liens anciens et forts ont été forgés sur les champs de bataille de la Première Guerre mondiale lorsque, sur le million d’habitants que comptait le « pays du long nuage blanc » (1), quelque 120 000 Néo-Zélandais, hommes et femmes, s’enrôlèrent, dont 103 000 servirent à l’étranger (2). Parmi eux, 18 500 moururent au combat – notamment sur le Front de l’Ouest – ou des suites de la guerre, et près de 50 000 furent blessés. Naquit alors entre nos deux nations une fraternité d’armes profonde et durable qui s’exprime encore aujourd’hui.
PREMIÈRE PARTIE : UN ACCORD QUI VIENT COURONNER DES RELATIONS SOLIDES ET UNE COOPÉRATION EFFICACE EN MATIÈRE DE DÉFENSE
Aboutissement de démarches bilatérales entamées il y a près de 15 ans (3), l’accord entre la France et la Nouvelle-Zélande concernant le statut des forces en visite et la coopération en matière de défense a été signé à Singapour le 31 mai 2014, en marge de la 13e session de la Conférence annuelle sur la sécurité régionale de la zone Asie-Pacifique (4).
La conclusion d’un tel accord est le signe, d’une part, de la qualité des relations qui unissent nos deux pays et, d’autre part, de la volonté partagée de les développer et de les approfondir. À cet égard, il n’est pas surprenant que la Nouvelle-Zélande et la France aient décidé de formaliser officiellement leur coopération. En vérité, selon le rapporteur pour avis, il est même étonnant qu’un tel accord n’ait pas été conclu plus tôt compte tenu de l’excellence des rapports entre nos pays et, singulièrement, de notre coopération en matière de défense.
Seul État européen disposant d’une présence militaire permanente au voisinage de la Nouvelle-Zélande, la France est son troisième partenaire militaire après l’Australie et les États-Unis.
La relation bilatérale unissant la France et la Nouvelle-Zélande en matière de défense s’exprime tout d’abord sur le plan stratégique avec l’instauration, depuis 1999, d’un dialogue politico-militaire (Pol-Mil talks) réunissant des représentants des ministères des Affaires étrangères et de la Défense des deux pays dans le format dit « 2+2 ». Ce dialogue est organisé alternativement dans l’une des deux capitales, Wellington et Paris. En outre et depuis 2014, une réunion d’état-major vient compléter ces échanges « 2+2 » (Mil-Mil talks).
2. Dans le domaine de la coopération opérationnelle : l’existence d’accords et la participation à de nombreux exercices régionaux
En matière de coopération opérationnelle, les forces armées françaises et néo-zélandaises sont activement engagées dans un dialogue d’état-major qui a vocation, d’une part, à analyser et évaluer l’environnement régional en termes de sécurité et, d’autre part, à assurer la coordination des secours aux populations victimes de catastrophes naturelles, conformément aux stipulations de l’accord FRANZ (5).
Rappelons que l’accord FRANZ permet de coordonner et de mobiliser efficacement les moyens, tant civils que militaires, engagés par les États signataires pour porter assistance aux États insulaires du Pacifique victimes de catastrophes naturelles. Il repose notamment sur l’échange d’informations entre les différentes parties. L’accord a récemment été mis en œuvre au profit des Îles Tonga, touchées par le cyclone Ian en janvier 2014, du Vanuatu, touché par le cyclone Pam en mars 2015, et des Îles Fidji, touchées par le cyclone Winston en février 2016. Depuis sa conclusion en 1992, les forces armées françaises en Nouvelle-Calédonie (FANC) ont participé à 31 interventions organisées dans le cadre de l’accord FRANZ.
La coopération opérationnelle s’exprime également via le Quadrilateral Defence Coordination Group. Ce dispositif QUAD va bien au-delà du dispositif bilatéral franco-néo-zélandais puisqu’il regroupe les forces armées de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande, des États-Unis et de la France (6). Initialement activé dans le domaine de la surveillance des pêches, le champ d’action du QUAD a progressivement été élargi à l’ensemble des missions relevant de l’action de l’État en mer (7). Dans le cadre du QUAD, des rencontres régulières (8) sont organisées au cours desquelles sont notamment traitées la coordination des missions de sécurité dans le Pacifique et l’organisation de la protection des zones économiques exclusives (9) (ZEE).
Enfin, la coopération opérationnelle entre la France et la Nouvelle-Zélande se concrétise au travers d’exercices dont chacun des deux pays était historiquement à l’initiative et dont certains sont devenus des exercices de référence, ouverts à d’autres États participants. Les principaux sont sans conteste les exercices miroirs Croix du Sud et Southern Katipo, dont la vocation principale est l’entraînement des forces à l’assistance humanitaire et au secours aux populations. Ils peuvent par ailleurs se doubler d’un volet plus coercitif relevant du maintien de l’ordre (10). De tels exercices sont l’occasion de développer la coopération et l’interopérabilité entre les forces participantes dans un contexte multinational.
Organisé par les FANC avec des renforts des forces armées de Polynésie française (FAPF), Croix du Sud était initialement un exercice d’entraînement des forces françaises. Il s’agit dorénavant d’un exercice multinational interarmées biennal mis en œuvre les années paires. Lors de l’édition 2014, la France avait engagé 690 militaires. La Nouvelle-Zélande, principale contributrice étrangère, avait quant à elle déployé une compagnie, un hélicoptère et le HMNZS Canterbury. Huit autres nations y ont également pris part (11), l’exercice ayant rassemblé au total 1 300 militaires, sept bâtiments, neuf aéronefs ainsi que d’importants moyens logistiques. La prochaine édition de Croix du Sud aura lieu du 7 au 18 novembre 2016.
Organisé les années impaires en alternance avec Croix du Sud, Southern Katipo est un exercice multinational amphibie initié par la Nouvelle-Zélande. Les FANC et les FAPF ont participé à sa seconde édition du 23 octobre au 23 novembre 2015, les premières avec une section du régiment d’infanterie de marine du Pacifique Nouvelle-Calédonie (RIMaP-NC), les secondes avec la frégate de surveillance Prairial. Au total, 2 500 hommes issus de huit États du Pacifique ont participé à l’édition 2015 de cet exercice.
En outre, les États insulaires de la région participent à l’exercice Tropic Twilight, également conduit les années impaires et qui s’inscrit dans le cadre de l’opération civilo-militaire américaine Pacific Partnership (12). Il s’agit d’entraîner les militaires des pays participants à fournir de l’aide humanitaire et médicale, et à prendre part à la reconstruction d’un pays fictivement touché par un désastre naturel.
Enfin, au-delà de ces exercices majeurs, d’autres coopérations de moindre ampleur existent :
– dans le domaine terrestre : conduite chaque année par les FANC, l’action de réhabilitation d’infrastructures Castor voit la participation de quelques sapeurs de l’armée néo-zélandaise (New Zealand Defence Force) ;
– dans le domaine aérien : à compter de 2016, les FANC participeront à nouveau aux manœuvres d’aérolargage de personnels et de petits colis Skytrain organisées par la Royal New Zealand Air Force ;
– dans le domaine maritime : les FANC mobilisent des hélicoptères Puma, en particulier lors d’exercices organisés à l’occasion des escales d’unités françaises en Nouvelle-Zélande.
3. Dans le domaine de l’armement : des avancées possibles dans la perspective du renouvellement des équipements de l’armée néo-zélandaise
Le 8 juin dernier, la Nouvelle-Zélande a publié son Defence White Paper 2016, équivalent du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale français. À cette occasion, le ministre néo-zélandais de la Défense, M. Gerry Brownlee, a fait état d’un plan de modernisation d’un montant d’environ 20 milliards de dollars néo-zélandais (13) sur les 15 années à venir afin de renforcer les capacités des forces armées de son pays.
L’infographie suivante présente de manière synthétique les différents domaines susceptibles de bénéficier d’un tel renforcement. Parmi eux :
– la modernisation de la marine avec le remplacement des frégates de classe ANZAC et du pétrolier-ravitailleur Endeavour, et la commande d’un troisième patrouilleur hauturier ;
– le remplacement des avions de transport stratégique (Boeing 757) et tactique (Hercules C-130), et de surveillance maritime (P-3K2 Orion) ;
– dans le domaine terrestre, le renforcement de la protection offerte par le parc de blindés légers, et le remplacement et le renforcement de l’armement à disposition des troupes ;
– le renforcement de la capacité « forces spéciales » ;
– ainsi que le développement du soutien cyber, des capacités de renseignement (avec, notamment, des recrutements) et des moyens de communication.
RÉSUMÉ DES DÉCISIONS PRISES DANS LE CADRE DU DEFENCE WHITE PAPER 2016
Source : New Zealand Defence White Paper 2016.
L’industrie de défense française étant en mesure de proposer un vaste éventail de produits et de solutions techniques dans ces différents domaines et milieux, la coopération entre la France et la Nouvelle-Zélande pourrait dès lors s’approfondir à la faveur de ces opérations de renouvellement et de renforcement capacitaires.
Comme l’a indiqué l’attaché de défense de l’ambassade de Nouvelle-Zélande au rapporteur pour avis, les autorités néo-zélandaises sont particulièrement attentives aux conséquences du réchauffement climatique, lequel pourrait entraîner des catastrophes naturelles plus régulières et plus importantes que par le passé et qui nécessiteront donc une adaptation des moyens afin de porter secours aux populations insulaires de la zone.
En outre, le partage des mêmes matériels et équipements pourrait être mutuellement bénéfique à nos deux armées. Celles-ci disposeraient d’installations adaptées à ces matériels, de lots de rechanges communs et de mécaniciens aux compétences similaires, ce qui serait susceptible d’améliorer l’efficacité du maintien en condition opérationnelle des deux parties et d’approfondir encore leurs relations.
Sans prétendre à l’exhaustivité, les développements qui suivent entendent fournir une vision globale des forces néo-zélandaises et françaises dans le Pacifique. Pour ce qui concerne la partie française, il s’agira de présenter les capacités des FANC, qui constituent le point d’appui principal de nos armées sur le théâtre Pacifique.
L’effectif des FANC s’élève à environ 1 500 militaires (14) répartis entre les sites de Nouméa, Plum, Tontouta et Nandaï et relevant des trois armées : terre, air et, bien entendu, marine. À ce personnel militaire s’ajoutent environ 200 personnels civils de la défense et près de 250 réservistes.
Les FANC comprennent :
– le régiment d’infanterie de marine du Pacifique – Nouvelle-Calédonie (RIMaP-NC) implanté à Plum et Nouméa ;
– la base navale Chaleix implantée à Nouméa, qui abrite : la frégate de surveillance Vendémiaire embarquant un hélicoptère Alouette III, deux patrouilleurs P400, La Moqueuse et La Glorieuse, une vedette de surveillance côtière de la gendarmerie maritime Dumbéa, des éléments de protection (fusiliers marins) et deux avions de surveillance maritime Gardian Falcon F200 issus de la flottille 25F ;
– la base aérienne 186 « Lieutenant Paul Klein », située à Tontouta, qui comprend l’escadron de transport 52 dont le parc est constitué de deux avions de transport tactique Casa et de trois hélicoptères Puma. La BA 186 accueille également les deux avions de surveillance maritime de la marine ainsi que l’Alouette III lorsqu’elle n’est pas embarquée sur le Vendémiaire ;
– la base de défense de Nouvelle-Calédonie, qui assure les différentes missions de soutien au profit des FANC ;
– et le régiment du service militaire adapté de Nouvelle-Calédonie (RSMA-NC), dont l’implantation principale se situe à Koumac (15), un détachement se trouvant à Koné (16).
● D’après les informations communiquées au rapporteur pour avis, la New Zealand Defence Force (NZDF) comprend environ 14 200 personnels, dont 9 119 militaires d’active (64,2 %), 2 321 réservistes (16,3 %) et 2 759 personnels civils (19,4 %).
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE MILITAIRES D’ACTIVE
DE LA NEW ZEALAND DEFENCE FORCE
Source : New Zealand Defence White Paper 2016.
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE RÉSERVISTES DE LA NEW ZEALAND DEFENCE FORCE
Source : New Zealand Defence White Paper 2016.
Les forces terrestres (17) sont la composante la plus forte, avec 6 255 hommes (54,7 %). L’armée de l’air (18) et la marine (19) sont de taille comparable avec respectivement 2 615 hommes (22,9 %) et 2 567 hommes (22,5 %).
RÉPARTITION DES EFFECTIFS DE LA NEW ZEALAND DEFENCE FORCE (a)
(a) : militaires d’active, réservistes et personnels civils de l’état-major des armées (Headquarters of New Zealand Defence Force – HQNZDF)
Source : New Zealand Defence White Paper 2016.
● Les effectifs de l’armée de terre, la New Zealand Army, comprennent 4 584 militaires et 1 671 réservistes et sont principalement implantés au sein des cinq camps militaires d’Auckland/Papakura, Linton/Palmerston North, Waiouru, Trentham et Burham. Le parc opérationnel de l’armée de terre néo-zélandaise comprend notamment une centaine de véhicules blindés légers (New Zealand Light Armoured Vehicle – NZLAV) et 321 Pinzgauers (Light Operational Vehicles – LOVs).
● La Royal New Zealand Air Force compte 2 403 militaires d’active et 212 réservistes. Ses forces sont réparties au sein de trois bases à Auckland/Whenuapai, Oakea et Woodbourne. Le parc aérien se compose de 51 aéronefs : avions, hélicoptères et d’aéronefs d’entraînement.
LE PARC D’AÉRONEFS DE LA ROYAL NEW ZEALAND FORCE
Type d’aéronef |
Matériels |
Avions |
• 6 avions de patrouille maritime P-3K2 Orion • 5 avions de transport C-130 Hercules • 2 Boeing 757-200 |
Hélicoptères |
• 10 hélicoptères maritimes SH-SG(I) Super Seasprite • 8 NH90 • 5 A109 LUH (Light Utility Helicopter) |
Aéronefs d’entraînement |
• 11 Beechcraft T-6C Texan II • 4 Beech King Air B200 |
Source : commission de la Défense d’après les réponses au questionnaire du rapporteur pour avis.
● La Royal New Zealand Navy comprend 2 132 militaires d’active et 435 réservistes. Au-delà des unités d’aviation navale évoquées précédemment (hélicoptères Seasprite), la marine néo-zélandaise possède 11 bâtiments de différentes classes et natures, stationnés sur la base navale de Devonport (Auckland).
LES CAPACITÉS NAVALES DE LA ROYAL NEW ZEALAND NAVY
Nature de la force |
Bâtiments |
Force de combat naval |
• 2 frégates porte-hélicoptères FFH de classe ANZAC : HMNZS Te Kaha et HMNZS Te Mana |
Force de soutien naval |
• 1 pétrolier-ravitailleur HMNZS Endeavour • 1 bâtiment amphibie HMNZS Canterbury |
Force de soutien au combat littoral |
• 1 bâtiment base de plongée HMNZS Manawanui |
Force de patrouille |
• 2 patrouilleurs hauturiers de classe Protector : HMNZS Otago et HMNZS Wellington • 4 patrouilleurs côtiers : HMNZS Rotoiti, HMNZS Hawea, HMNZS Pukaki et HMNZS Taupo |
Source : commission de la Défense d’après les réponses au questionnaire du rapporteur pour avis.
II. UNE ANALYSE NÉO-ZÉLANDAISE DES ENJEUX STRATÉGIQUES À L’HORIZON 2040 LARGEMENT PARTAGÉE PAR LA FRANCE
Comme tout Livre blanc, le Defence White Paper 2016 développe une vision stratégique prospective faisant état des risques, menaces et défis auxquels la Nouvelle-Zélande pourrait être confrontée à l’avenir. Selon les autorités néo-zélandaises, les défis stratégiques à l’horizon 2040 incluront :
– une présence croissante d’acteurs aux capacités de plus en plus sophistiquées au sein de la ZEE néo-zélandaise, dans le Pacifique Sud et dans l’océan Austral ;
– la probabilité croissante d’attaque terroriste, bien que le risque soit toujours considéré comme faible. Une telle menace est intégrée dans la pensée stratégique néo-zélandaise depuis 2010 ;
– une évolution plus rapide et une prolifération plus importante de la menace cyber par rapport à ce qui avait été anticipé en 2010 lors de l’élaboration du précédent Defence White Paper ;
– l’aggravation des tensions dans la mer de Chine orientale et la mer de Chine méridionale ;
– l’augmentation des dépenses militaires en Asie du Sud-Est ;
– l’intensification des troubles au Moyen-Orient et en Afrique du Nord suite aux Printemps arabes de 2010, ainsi que la dégradation des relations entre la Russie et l’Ouest.
Si l’on ajoute les conséquences du réchauffement climatique dans la zone Pacifique, il apparaît clairement que la France partage largement l’analyse stratégique néo-zélandaise.
Pour n’évoquer que les aspects maritimes, rappelons que 62 % des 11 millions de km² de la ZEE française – la deuxième du monde – se situent dans le Pacifique. De fait, les questions de sécurité maritime au sens large – protection des approches nationales, de la ZEE, liberté de navigation, etc. – sont au cœur des préoccupations françaises et la Nouvelle-Zélande constitue à cet égard un partenaire essentiel afin de garantir la sécurité et la stabilité de la zone.
● Sur le plan des relations bilatérales avec la Nouvelle-Zélande, les priorités françaises sont de trois ordres.
Il s’agit tout d’abord d’approfondir le dialogue politico-militaire, avec une attention particulière sur la situation des États insulaires du Pacifique Sud et les stratégies régionales d’influence (en particulier celle de la Chine).
Dans le domaine industriel, il s’agit d’assurer le suivi des contrats militaires (20) et d’identifier les prospects potentiels.
Enfin il convient de poursuivre les relations qui existent dans le domaine du renseignement et de répondre à l’intérêt que portent les autorités néo-zélandaises à la lutte contre le terrorisme. Rappelons en effet que depuis février 2015, la Nouvelle-Zélande est engagée en Irak dans le cadre de la coalition de lutte contre Daech (21).
● Au plan régional, la France entend naturellement maintenir la qualité de la coopération multilatérale qui s’exprime notamment au travers des différents exercices et coopérations présentés précédemment (QUAD, Croix du Sud et Southern Katipo en particulier).
En outre, elle cherchera à valoriser les résultats du séminaire trilatéral (22) sur la surveillance maritime intégrée dans le Pacifique Sud et à favoriser les coopérations en la matière.
Enfin, elle participera activement à la prochaine réunion des ministres de la Défense du Pacifique Sud organisée à dans la capitale néo-zélandaise en 2017.
La poursuite, l’approfondissement et le renforcement de la coopération entre la France et la Nouvelle-Zélande est essentielle. En matière de défense, c’est ce que permet l’accord dont l’approbation est demandée au Parlement.
III. LA NÉCESSITÉ D’UN ACCORD JURIDIQUEMENT PLUS COMPLET ET RÉCIPROQUE SUR LE STATUT DES FORCES EN VISITE
Actuellement, les forces françaises présentes en Nouvelle-Zélande sont soumises au Visiting Forces Act (VFA) de 2004, lequel ne constitue qu’un cadre juridique partiel. Certes, ce texte règle un certain nombre de questions relatives, par exemple, aux priorités de juridiction, aux principes applicables en matière d’arrestation ou encore à la procédure mise en œuvre en cas de décès d’un membre des forces en visite. Mais il ne répond pas aux exigences françaises en matière de règlement des dommages, s’agissant notamment du règlement non judiciaire des dommages causés aux tiers.
Par ailleurs, si le VFA s’applique aux forces françaises présentes en Nouvelle-Zélande, il ne prévoit aucun statut pour les forces néo-zélandaises présentes en France dans le cadre d’activités de coopération. En l’absence d’accord réciproque sur le statut des forces en visite ou SOFA (23), celles-ci restent donc soumises au droit commun.
La Nouvelle-Zélande a ratifié l’accord sur le statut des forces en visite et la coopération en matière de défense en octobre 2014 et l’a notifié à la France le 23 octobre 2014. Il est donc nécessaire que la partie française procède à cette ratification, afin que l’accord puisse entrer en vigueur le plus rapidement possible.
SECONDE PARTIE : LES STIPULATIONS DE L’ACCORD
L’accord comporte 19 articles dont les principales stipulations sont rappelées ci-après. Il s’agit, pour l’essentiel, de stipulations classiques dans le cas d’accords concernant le statut des forces en visite. Seule la clause relative à l’aide d’urgence (article 13) fait figure d’élément original à cet égard.
Classiquement, l’article 1er est un article de définition des termes utilisés dans l’accord. Au-delà de termes dont la définition est relativement intuitive – « État d’accueil », « État d’envoi » etc. –, les principales notions explicitées par l’article 1er ont trait aux institutions et individus qui seront concernés à titre principal par l’accord.
Ainsi, l’expression « force en visite » désigne « tout corps, contingent ou détachement des forces armées d’une Partie qui, avec le consentement de l’autre Partie, se trouve sur le territoire de l’autre Partie, étant entendu que les Parties peuvent décider d’un commun accord que certains corps, contingents ou détachements ne sont pas considérés comme constituant une force en visite ou y étant inclus aux fins du présent Accord ».
Une « force en visite » ne comprenant pas exclusivement des personnels militaires, l’accord définit également la notion d’« élément civil », qui correspond au « personnel civil qui n’est ni ressortissant de l’État d’accueil ni une personne qui y a sa résidence habituelle, et qui (a) est employé par ou pour la force en visite ; ou (b) travaille pour une organisation gouvernementale qui, avec l’agrément du Gouvernement de l’État d’accueil, accompagne la force en visite ».
De la même manière, est définie la notion de « personne à charge », soit « une personne qui : (a) n’est pas un membre d’une force en visite ou de son élément civil ; et qui (b) n’est ni un ressortissant de l’État d’accueil ni une personne qui y a sa résidence habituelle ; et qui (c) accompagne un membre de la force en visite ou de son élément civil ».
Ces accompagnants peuvent être, en substance :
– les conjoints de membres de la force en visite ou de son élément civil, mariés ou non dès lors que cette relation est reconnue par la force en visite ;
– des membres de la famille proche partageant le même domicile qu’un membre de la force en visite ou d’un membre de son élément civil ;
– ou des personnes à la charge de membres de la force en visite ou de son élément civil, qui se trouvent sous leur garde ou à leur charge, ou sont entretenues totalement ou grande partie par ceux-ci.
La reconnaissance de la qualité de « personne à charge » est formalisée par la délivrance d’un certificat par les autorités de l’État d’envoi.
B. UNE COOPÉRATION EN MATIÈRE DE DÉFENSE DONT LE CHAMP RESTE OUVERT, À L’EXCLUSION DE LA PARTICIPATION À CERTAINES OPÉRATIONS STRICTEMENT NATIONALES
● L’article 2 constitue le cœur du volet « coopération » de l’accord puisqu’il en précise l’objet et le champ d’application, en dressant une liste, non exhaustive, des activités de coopération en matière de défense susceptibles d’être entreprises par les deux parties.
Ainsi, ces activités peuvent inclure :
– l’organisation de visites et d’échanges militaires, d’exercices ou d’autres activités, conjoints ou unilatéraux, en particulier entre les forces armées françaises et la force de défense néo-zélandaise ;
– l’organisation d’entraînements conjoints ou unilatéraux du personnel militaire ;
– la conduite de soutien logistique. Les aspects concrets de la coopération dans ce domaine seront précisés ultérieurement par des arrangements techniques entre les deux parties, mais ils pourront par exemple inclure les questions de restauration, d’hébergement, la fourniture de carburant, de moyens de transport ou encore le soutien médical. Par ailleurs, les parties pourront mutualiser leurs cellules chargées du soutien logistique lors d’activités organisées au sein d’un état-major national ou multinational ;
– l’échange d’informations dans le domaine de la défense ;
– l’échange de renseignement. La Nouvelle-Zélande est membre de l’alliance Five Eyes (24), cette participation pouvant générer certaines contraintes en matière de partage du renseignement avec des États tiers, dont la France. Il convient toutefois de relativiser cette potentielle difficulté dès lors qu’un État partie à Five Eyes reste libre d’échanger ses propres éléments de renseignement national (à l’exclusion de ceux transmis par les autres États partenaires) ;
– des activités conjointes dans les domaines de l’armement, de la technologie et de la recherche dans le domaine de la défense ;
– des activités visant à améliorer et à étendre les interactions entre les cultures militaires respectives des deux pays ;
– l’échange d’informations et de services dans le domaine spatial, y compris les informations et services géospatiaux ;
– la fourniture d’aide humanitaire internationale ;
– la fourniture d’aide d’urgence.
Au-delà de cette liste non limitative, l’accord laisse la porte ouverte à des coopérations futures en stipulant que les parties pourront, d’un commun accord, mener « toute autre activité de coopération relative à la défense ».
● Il convient de souligner que l’accord ne prévoit la création d’aucune structure de pilotage ad hoc de la coopération bilatérale. Il stipule en effet que « Les activités de coopération dans le cadre du présent Accord sont mises en œuvre par les organismes de défense nationale des deux Parties. Ces activités de coopération peuvent être précisées par des accords ou des arrangements » (25). En d’autres termes, ce sont les ministères de la Défense français et néo-zélandais qui seront chargés de la mise en œuvre des activités de coopération et, plus particulièrement, les FANC et l’état-major interarmées néo-zélandais.
Sauf décision contraire conjointe des parties, l’article 2 stipule que la coordination des activités de coopération mise en œuvre dans le cadre de l’accord se fera via les dispositifs de dialogue existants, à savoir le dialogue politico-militaire – « Pol-Mil talks » – organisé tous les 18 mois, et la réunion des états-majors nationaux – « Mil-Mil talks » précités.
● Enfin, de manière classique et sauf décision contraire prise par les deux parties, il est précisé que chacune d’entre elle supporte les propres coûts de sa participation aux actions de coopération menées dans le cadre de l’accord (26).
Le point 4 de l’article 2 apporte une précision d’importance en stipulant que par principe et sauf accord commun entre les deux parties, les personnels militaires comme civils relevant de la force en visite ne sauraient être associés à certaines opérations de nature strictement nationales, à savoir :
– la préparation ou l’exécution d’opérations de guerre ou assimilées ;
– ou à des actions de maintien ou de rétablissement de l’ordre public, de la sécurité publique ou de la souveraineté nationale.
Une telle stipulation permet d’éviter que des forces françaises puissent être engagées dans des opérations de guerre ou de police au sens large conduites par la Nouvelle-Zélande sans que la France y ait officiellement consenti (et symétriquement concernant les forces néo-zélandaises présentes en France).
A. LES CONDITIONS D’ENTRÉE, DE SORTIE ET DE SÉJOUR DES MEMBRES DE LA FORCE EN VISITE SUR LE TERRITOIRE DE L’ÉTAT D’ACCUEIL
● L’article 3 a trait aux conditions d’entrée, de sortie et de séjour sur le territoire de l’État d’accueil de la force en visite, de son élément civil et des personnes à charge pour l’accomplissement des activités de coopération prévues par l’accord.
Parmi les stipulations principales, on retiendra que :
– l’État d’envoi est tenu de communiquer à l’État d’accueil l’identité des personnes entrant sur le territoire de celui-ci dans le cadre de l’accord (27) ;
– si les ressortissants de l’État d’envoi sont tenus d’être en possession d’un certain nombre de documents (28), l’État d’accueil les exempte par principe des formalités nécessaires à l’obtention d’un visa lors de l’entrée sur son territoire et de la sortie (29) ;
– des stipulations sont prévues dès lors que la sortie du territoire d’un ressortissant de l’État d’envoi se fait à la demande de l’État d’accueil (30) ;
– les autorités de l’État d’envoi sont tenues d’informer les autorités de l’État d’accueil dans l’hypothèse où un membre de la force en visite – militaire donc – s’absente plus de 48 heures sans permission (31) ;
– les membres de la force en visite sont autorisés à porter l’uniforme et les insignes militaires dans l’exercice de leurs fonctions officielles (32).
● Autre élément important du séjour de ressortissants sur un territoire étranger, l’article 15 détermine le régime fiscal applicable aux éléments civils d’une force en visite et aux personnes à charge. Il stipule que l’imposition de ces personnes est soumise à convention afin d’éviter le phénomène de double imposition d’un même revenu (dans l’État d’origine et dans l’État d’accueil).
Les articles 4 et 5 ont trait au régime pénal et disciplinaire applicable aux personnels militaires et civils – y compris les personnes à charge – en visite (article 4), et aux arrestations et aux enquêtes susceptibles de les concerner (article 5).
● En matière pénale, l’article 4 stipule classiquement que, par principe, les ressortissants de l’État d’envoi sont soumis à la législation de l’État d’accueil. Il précise le partage des compétences entre les autorités des deux États (33), ainsi que l’exercice de leur droit respectif à la juridiction exclusive pour le traitement d’infractions punissables par la législation de l’État d’envoi mais pas par la législation de l’État d’accueil et réciproquement (34).
L’article 4 prévoit également les modalités de règlement des conflits de compétences en cas de concurrence de juridiction entre les deux États.
● En matière disciplinaire, le point 8 de l’article 4 stipule explicitement que l’État d’envoi détient la compétence exclusive du traitement des affaires qui en relèvent. Le point 9 du même article précise que les « affaires disciplinaires », applicables aux seuls militaires, s’entendent comme « les entorses à la discipline passibles de sanctions au titre des lois et règlements applicables en matière de discipline des forces armées de l’État d’envoi, mais pas au titre du droit pénal ordinaire de l’État d’envoi ».
● L’article 5 stipule notamment que les deux parties se prêtent mutuellement assistance pour :
– procéder aux arrestations de ressortissants de l’État d’envoi et remettre toute personne interpellée aux autorités de la partie compétente ;
– et mener toute enquête nécessaire concernant une infraction commise par un ressortissant de l’État d’envoi, rassembler les preuves et les remettre aux autorités de la partie compétente.
Il précise également que toute personne concernée bénéficie de l’ensemble des garanties de procédures généralement prévues et admises par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966.
Enfin, en vertu de la règle non bis in idem, l’article 5 stipule qu’une personne jugée par les autorités de l’un des deux États ne peut l’être une nouvelle fois pour la même infraction par les autorités de l’autre État partie.
Les articles 6 à 10 concernent les « facilités opérationnelles » reconnues aux forces en visite.
● Les stipulations de l’article 6 relatives aux déplacements terrestres n’appellent pas d’observations particulières. On notera, à titre principal :
– que la validité des permis de conduire délivrés par l’État d’envoi est reconnue ;
– que les transports ou déplacements terrestres des éléments militaires ou civils de l’État d’envoi sont présumés autorisés par l’État d’accueil ;
– que si toutefois une autorisation ou une dérogation est requise – transport de matières dangereuses par exemple –, celle-ci doit être délivrée gratuitement par l’État d’accueil ;
– que les ressortissants de l’État d’envoi sont soumis par principe à l’ensemble de la réglementation de l’État d’accueil applicable en matière de transports ;
– et que les véhicules officiels de la force en visite sont soumis aux mêmes taxes et frais que les forces armées de l’État d’accueil pour l’utilisation du réseau routier.
● Concernant le trafic aérien, l’article 7 précise notamment que l’État d’accueil transmet par voie diplomatique à l’État d’envoi les autorisations de vol permanentes ou ponctuelles nécessaires et que, sauf urgence ou autorisation de l’État d’accueil, les aérodromes civils ne peuvent être utilisés par les aéronefs militaires de la force en visite. Enfin, pour les nécessités de mise en œuvre de l’accord et de sécurité du trafic aérien, les parties s’engagent à coordonner les systèmes de contrôle du trafic aérien installés pour leur propre utilisation ainsi que les communications associées.
Comme en matière de transport terrestre, il est précisé que la validité des permis de pilotage d’aéronefs ou de navires délivrés par l’État d’envoi est reconnue par l’État d’accueil et que la force en visite est soumise aux mêmes frais et taxes aéroportuaires et portuaires que les aéronefs et navires de l’État d’accueil.
L’article 8 autorise naturellement la possession et le port d’arme par les membres de la force en visite – uniquement les éléments militaires donc – dès lors qu’« ils y sont autorisés sur ordre des autorités de l’État d’envoi et dans les circonstances approuvées par les autorités de l’État d’accueil ».
Il précise également les règles en matière de gestion des armes, munitions et marchandises dangereuses, dont le transport et le stockage relèvent de la responsabilité de l’État d’envoi, mais doivent se faire conformément à la réglementation de l’État d’accueil.
L’article 9 stipule que les parties à l’accord coopèrent pour assurer la mise en sécurité des installations mises à la disposition des forces en visite. Un partage des compétences s’opère en la matière :
– la sécurité à l’extérieur de ces installations relève de la compétence des autorités de l’État d’accueil ;
– la sécurité des installations et des zones mises à disposition par ce dernier relèvent de l’État d’envoi conformément à la législation de l’État d’accueil. L’État d’envoi est autorisé à avoir sa propre police militaire pour assurer le maintien de l’ordre et la discipline sur ces sites. Cette force peut être appelée à intervenir en dehors de sa zone de compétence sous réserve de l’accord de l’État d’accueil.
En outre, le même article précise que l’ensemble des informations classifiées échangées ou communiquées dans le cadre des activités de coopération prévues par l’accord sont protégées par l’accord bilatéral relatif à la protection des informations classifiées dans le domaine de la défense conclu entre la France et la Nouvelle-Zélande (35).
En application de l’article 10, la force en visite peut installer et faire fonctionner des systèmes de communication temporaires, conformément à la législation de l’État d’accueil. L’utilisation des fréquences radio est soumise à l’autorisation préalable de celui-ci.
L’article 11 stipule que, par principe, l’État d’accueil recouvre intégralement les coûts relatifs aux soins médicaux ou dentaires pratiqués dans ses installations ou par son personnel. L’évacuation sanitaire de ressortissants de l’État d’envoi – militaires, membres de l’élément civil et personne à charge – obéit à la même règle, dès lors qu’elle s’effectue par les moyens de transport terrestre, aérien ou maritime de l’État d’accueil.
L’article 12 précise la procédure et les formalités applicables en cas de décès constaté au sein de la force en visite, d’un élément civil ou d’une personne à charge sur le territoire de l’État d’accueil : déclaration du décès auprès de l’État d’accueil, information de l’État d’envoi, éventuelle autopsie, prise en charge du corps et organisation du retour du corps dans l’État d’envoi.
L’article 14 a trait au régime fiscal et douanier applicable en matière d’importation et d’exportation de matériels et équipements destinés à l’usage exclusif des forces en visite.
Celles-ci sont autorisées à importer, sous le régime de l’admission temporaire, les armes, véhicules, aéronefs et équipements nécessaires à la réalisation des activités prévues par l’accord. Cette importation s’effectue en exonération totale de droits et taxes pour une période de 24 mois prorogeable. Ces mêmes éléments pourront par la suite être réexportés, également en franchise de droits et taxes.
Les mêmes facilités d’importation sont reconnues pour ce qui concerne les munitions et explosifs nécessaires aux activités de coopération, ainsi que tout autre bien ou fournitures nécessaires et destinés à rester sur le territoire de l’État d’accueil, « en quantités raisonnables » pour ce qui concerne ces deux derniers cas.
Enfin, sous certaines conditions, l’État d’accueil autorise l’importation en exonération de droits ou taxes des effets personnels et autres meubles appartenant aux membres de la force en visite, de l’élément civil, ou des personnes à charge « dans les limites compatibles avec un usage familial ».
L’article 13 concerne l’aide d’urgence, entendue comme le soutien (36) apporté par l’une des parties envers l’autre partie à l’accord, ou par les deux parties à un État tiers lorsque les circonstances nécessitent rapidement un tel soutien (catastrophe naturelle par exemple).
Si elle ne modifie pas l’état déjà remarquable de la coopération entre la France et la Nouvelle-Zélande dans ce domaine, une telle clause aura la vertu indéniable de permettre une application plus efficace de l’accord FRANZ. En effet, ainsi que l’a confirmé au rapporteur pour avis l’attaché de défense néo-zélandais, en l’absence d’une telle « clause-ombrelle » à caractère permanent, une renégociation annuelle était nécessaire pour la mise en œuvre de l’accord FRANZ. Celle-ci se traduisait donc par une déperdition de temps et d’énergie en formalités administratives, alors que les deux parties sont naturellement habituées à travailler ensemble depuis maintenant près de 25 ans.
L’article 13 stipule notamment que la partie requérante – qui sollicite l’assistance – permet à la partie dite d’appui – qui apporte cette assistance – d’importer et d’exporter, en franchise de taxes et droits (37), et d’utiliser tous les éléments nécessaires à la mise en œuvre de l’aide d’urgence : fournitures médicales, matériels, véhicules et équipements.
En facilitant sa mise en œuvre par le règlement, de manière permanente, de toutes les formalités nécessaires, l’article 13 rend l’accord FRANZ pleinement opérationnel.
● Les articles 16 et 17 fixent les modalités de règlement des dommages (demandes d’indemnités) entre les parties (article 16) ou à la demande d’un tiers (article 17).
L’article 16 définit le régime applicable aux demandes d’indemnités entre les parties à l’accord en précisant :
– les cas de renonciation à de telles indemnités (38) ;
– les conditions de recevabilité de celles-ci (39) ;
– les modalités de leur règlement (40).
L’article 17 fixe les règles relatives aux demandes d’indemnités émanant de tiers à l’accord à l’occasion de décès, de blessures corporelles et de dommages aux biens en raison d’actes ou de négligences dont se rendrait responsable un membre d’une force en visite ou de son élément civil sur le territoire de l’État d’accueil. Il précise également les règles de répartition des coûts relatifs au règlement des indemnités, dans l’hypothèse où le dommage est imputable conjointement aux deux parties ou s’il ne peut être attribué précisément à l’une des parties (41).
● En application de l’article 18 tout différend entre les parties ayant trait à l’application ou à l’interprétation de l’accord est réglé par voie de consultation et de négociation entre elles.
Classiquement, l’article 19 comporte un certain nombre de stipulations concernant les conditions d’entrée en vigueur, de durée, d’amendement et de dénonciation de l’accord.
On notera notamment que celui-ci est conclu pour une période initiale de 20 ans et que, sauf dénonciation par l’une ou l’autre partie, il demeure en vigueur au-delà de cette période.
Sous réserve d’un commun accord entre les parties, l’accord est amendable par écrit.
Il entre en vigueur le premier jour du deuxième mois suivant la réception par les parties de la dernière notification les informant de la fin des procédures internes requises pour son entrée en vigueur. La Nouvelle-Zélande ayant notifié à la France la ratification de l’accord le 23 octobre 2014, il appartient dorénavant à la partie française d’achever sa propre procédure. Le Sénat ayant autorisé l’approbation de l’accord le 11 février 2016, il revient à l’Assemblée nationale de conclure le processus en l’autorisant à son tour, ce qui permettra l’entrée en vigueur de l’accord avant la fin de l’année.
Il convient enfin de souligner que le Congrès de Nouvelle-Calédonie et l’Assemblée de la Polynésie française, consultés sur le projet de loi en application des dispositions organiques (42) en vigueur, y ont tous deux émis un avis favorable, respectivement en mars et en avril 2015.
La commission examine pour avis, sur le rapport de M. Philippe Vitel, le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Nouvelle-Zélande concernant le statut des forces en visite et la coopération en matière de défense (n° 3499), au cours de sa réunion du mardi 14 juin 2016.
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Conformément aux conclusions du rapporteur pour avis, la commission émet, à l’unanimité, un avis favorable à l’adoption du projet de loi.
ANNEXE
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
PAR LE RAPPORTEUR POUR AVIS
Par ordre chronologique
Ø Ambassade de Nouvelle-Zélande en France – M. le capitaine de vaisseau (captain) Shaun Fogarty, attaché de défense France et Belgique, et Mme Emma Nichols, deuxième secrétaire ;
Ø État-major des armées – M. le colonel Jean-François Schoonmann, chef du bureau Asie, Pacifique, Amérique latine, Caraïbes – division « coopération bilatérale Sud », pôle « relations internationales militaires ».
© Assemblée nationale