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N° 4125 tome I - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2017 (n°4061).




N° 4125

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 octobre 2016

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2017 (n° 4061)

TOME I

RAPPORT GÉNÉRAL

Par Mme Valérie RABAULT

Rapporteure générale,

Députée

——

SOMMAIRE

___

Pages

LES GRANDS MESSAGES DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2017 11

I. L’OBJECTIF POUR 2017 EST DE FAIRE PASSER LE DÉFICIT PUBLIC SOUS LA BARRE DES 3 % DU PRODUIT INTÉRIEUR BRUT 11

II. L'AUGMENTATION ANTICIPÉE DES RECETTES REPOSE SUR UNE CONSOLIDATION DE LA REPRISE ÉCONOMIQUE 13

A. LA CROISSANCE ÉCONOMIQUE A ENREGISTRÉ UNE REPRISE 13

B. DES RECETTES EN HAUSSE GRÂCE À LA CROISSANCE ÉCONOMIQUE, MAIS UN TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES STABLE 14

C. LES DÉPENSES PUBLIQUES N’AUGMENTENT DÉSORMAIS PAS PLUS VITE QUE LA CROISSANCE ÉCONOMIQUE 18

FICHE N° 1 : LE CADRAGE MACROÉCONOMIQUE 23

I. LES HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES RETENUES PAR LE GOUVERNEMENT 24

A. DES SIGNES DE REPRISE POUR LA CROISSANCE ÉCONOMIQUE 25

B. UNE INFLATION TOUJOURS BASSE MAIS QUI DEVRAIT REPARTIR À LA HAUSSE 26

C. LA PERSISTANCE DE TAUX D’INTÉRÊT FAIBLES 28

D. UNE MASSE SALARIALE QUI PROGRESSE PLUS VITE QUE PRÉVU 29

II. DE NOMBREUX SIGNAUX FAVORABLES SUR LESQUELS LE GOUVERNEMENT FONDE SES HYPOTHÈSES 29

A. LE TAUX DE MARGE DES ENTREPRISES A ÉTÉ RESTAURÉ 29

B. L’INVESTISSEMENT AUGMENTE MAIS DE MANIÈRE INSUFFISANTE 30

C. L’EMPLOI MARCHAND PROGRESSE 31

III. L’AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES SUR LES PRÉVISIONS 31

A. UNE PRÉVISION DE CROISSANCE « UN PEU ÉLEVÉE » POUR 2016 ET « OPTIMISTE » POUR 2017 32

B. DES PRÉVISIONS D’INFLATION « RAISONNABLES » 32

C. UNE HYPOTHÈSE DE MASSE SALARIALE « RÉALISTE » POUR 2016 MAIS « UN PEU ÉLEVÉE » POUR 2017 32

FICHE N° 2 : LE DÉFICIT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 35

I. L'OBJECTIF EST DE FAIRE PASSER LE DÉFICIT PUBLIC SOUS LA BARRE DES 3 % DU PIB 36

A. UNE RÉDUCTION DU DÉFICIT PUBLIC DE PRÈS DE 40 MILLIARDS D’EUROS EN CINQ ANS 37

B. UNE CIBLE DE DÉFICIT PUBLIC EN LIGNE AVEC LES PROGRAMMATIONS PLURIANNUELLES ET CONFORME AUX ENGAGEMENTS EUROPÉENS DE LA FRANCE 38

C. LES MOYENS À METTRE ŒUVRE POUR ATTEINDRE LA CIBLE DE DÉFICIT 39

D. L’AVIS DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 41

E. LE SOLDE DES DIFFÉRENTES CATÉGORIES D’ADMINISTRATION 42

II. UN DÉFICIT STRUCTUREL RAMENÉ À 1,1 % EN 2017 GRÂCE À UN AJUSTEMENT STRUCTUREL DE 0,5 POINT DE PIB 43

A. LA NOTION DE DÉFICIT STRUCTUREL 44

B. UN DÉFICIT STRUCTUREL MEILLEUR QUE PRÉVU 47

C. UN AJUSTEMENT STRUCTUREL CONFORME AUX ENGAGEMENTS EUROPÉENS DE LA FRANCE 48

D. DES CALCULS CONTESTÉS PAR LE HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 48

FICHE N° 3 : LES RECETTES PUBLIQUES (PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES ET AUTRES RECETTES) 51

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES RECETTES PUBLIQUES 51

II. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE L’ÉVOLUTION DU TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES 52

A. LE TAUX DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DE 2007 À 2016 52

B. LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2017 53

C. LES ÉVOLUTIONS PAR CATÉGORIE D’ADMINISTRATIONS 54

III. LES GRANDES ÉVOLUTIONS DURANT LE QUINQUENNAT 55

A. L’ÉLASTICITÉ DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES TEND DE NOUVEAU VERS L’UNITÉ 56

B. LES MESURES DISCRÉTIONNAIRES ADOPTÉES SOUS CE QUINQUENNAT 56

FICHE N° 4 : LES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 61

I. LA MAÎTRISE HISTORIQUE DU NIVEAU D’ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES DEPUIS LE DÉBUT DU QUINQUENNAT 62

A. L’ÉVOLUTION FORTEMENT MAÎTRISÉE DES DÉPENSES PUBLIQUES, HORS CRÉDITS D’IMPÔT 62

B. L’ÉVOLUTION ÉGALEMENT CONTENUE DES DÉPENSES PUBLIQUES, Y COMPRIS CRÉDITS D’IMPÔT 63

C. LA RÉALISATION DU PLAN D’ÉCONOMIES DE 50 MILLIARDS D’EUROS 65

II. LA FAIBLE ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE EST POURSUIVIE EN 2017 67

A. L’ÉVOLUTION LIMITÉE DE LA DÉPENSE DE L’ÉTAT 67

B. LA PARTICIPATION DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE À LA PROGRESSION LIMITÉE DES DÉPENSES PUBLIQUES 68

C. LA PARTICIPATION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES À L’EFFORT DE REDRESSEMENT 70

FICHE N° 5 : LA DETTE PUBLIQUE 73

I. UNE RUPTURE DE TENDANCE FORTE AVEC LA TRAJECTOIRE D’ENDETTEMENT PUBLIC CONSTATÉE AU COURS DE LA PRÉCÉDENTE LÉGISLATURE 73

A. UN RYTHME D’ENDETTEMENT PUBLIC FORTEMENT RÉDUIT AU COURS DE LA PRÉSENTE LÉGISLATURE 73

B. L’ENDETTEMENT PUBLIC PAR RAPPORT AU PIB S’EST ÉGALEMENT SENSIBLEMENT RALENTI 74

II. LA RÉDUCTION DE LA DETTE PUBLIQUE À COMPTER DE 2016, SE POURSUIT EN 2017 EN AVANCE SUR LES PRÉVISIONS 75

III. UNE CHARGE DE LA DETTE QUI BÉNÉFICIE PLEINEMENT D’UN ENVIRONNEMENT EXCEPTIONNELLEMENT FAVORABLE 76

FICHE N° 6 : LE PROJET DE LOI DE FINANCES 2017 DANS SON CONTEXTE EUROPÉEN 79

I. LA SURVEILLANCE DES FINANCES PUBLIQUES NATIONALES PAR L’UNION EUROPÉENNE 79

A. LES NORMES DE FINANCES PUBLIQUES À RESPECTER 80

B. LE CADRE JURIDIQUE DE LA SURVEILLANCE DES FINANCES PUBLIQUES 82

C. LE SEMESTRE EUROPÉEN 84

II. LES ENGAGEMENTS PRIS PAR LA FRANCE DANS LE CADRE DU PROGRAMME DE STABILITÉ D’AVRIL 2016 86

A. LA RECOMMANDATION DU CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE N’A PAS ÉTÉ SUIVIE 86

B. LA TRAJECTOIRE DE RÉDUCTION DU DÉFICIT RETENUE PAR LA FRANCE 88

III. LE PROJET DE LOI DE FINANCES DOIT DÉSORMAIS ÊTRE EXAMINÉ PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE 89

A. LE SEMESTRE NATIONAL 89

B. LE POINT DE VUE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE 91

FICHE N° 7 : LE DÉFICIT DE L’ÉTAT 93

I. LE SOLDE EN COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE 94

II. LE SOLDE EN COMPTABILITÉ NATIONALE 96

III. LE SOLDE DE L’ÉTAT RETRAITÉ DU PACTE DE RESPONSABILITÉ ET DE SOLIDARITÉ 97

FICHE N° 8 : LES RECETTES DE L’ÉTAT 99

I. LES RECETTES FISCALES NETTES 100

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES RECETTES FISCALES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT 100

B. PRÉSENTATION PAR IMPÔT 103

II. LES RECETTES NON FISCALES DU BUDGET GÉNÉRAL 110

III. LES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES 110

A. LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES EN FAVEUR DE L’UNION EUROPÉENNE 110

B. LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 111

IV. LES DÉPENSES FISCALES 111

FICHE N° 9 : LE VOLET FISCAL DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2017 113

I. LES MESURES FISCALES « MÉNAGES » 114

A. LES BAISSES 114

B. LES HAUSSES 115

C. LES PROROGATIONS DE BAISSES CENSÉES S'ÉTEINDRE EN 2017 116

D. LE PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE DE L’IMPÔT SUR LE REVENU 116

II. LES MESURES FISCALES « ENTREPRISES » 116

A. LES BAISSES 117

B. LES HAUSSES 118

C. LES PROROGATIONS DE BAISSES CENSÉES S'ÉTEINDRE EN 2017 118

III. LES MESURES FISCALES MIXTES 119

FICHE N° 10 : LES DÉPENSES DE L’ÉTAT 121

I. LES DÉPENSES DE L’ÉTAT DIMINUENT ENTRE 2013 ET 2017 121

A. LA DIMINUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT DEPUIS 2013 121

B. L’AUGMENTATION DES DÉPENSES NETTES DE L’ÉTAT EN 2017 122

C. UNE AUGMENTATION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT SOUS LE PÉRIMÈTRE DES DEUX NORMES DE DÉPENSES 124

II. UNE AUGMENTATION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT EN 2017, JUSTIFIÉE PAR LA VOLONTÉ DE FINANCER TROIS SECTEURS PRIORITAIRES 126

A. LE FINANCEMENT DES SECTEURS DÉSIGNÉS COMME PRIORITAIRES 127

B. LES ÉCONOMIES EN COMPENSATION PRÉVUES EN 2017 PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES 130

FICHE N° 11 : L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE L’ÉTAT 133

I. LES PLAFONDS D’EMPLOIS DE L’ÉTAT ET DE SES OPÉRATEURS SONT EN AUGMENTATION 134

A. LE PLAFOND GLOBAL D’EMPLOIS EST SUPÉRIEUR AU NIVEAU DÉFINI EN LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES 134

B. LE PLAFOND D’EMPLOIS DE L’ÉTAT AUGMENTE PAR RAPPORT À 2016 135

C. LE PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS DE L’ÉTAT EST ÉGALEMENT EN PROGRESSION 136

II. LE SCHÉMA D’EMPLOIS DE L’ÉTAT EST POSITIF DEPUIS 2015 138

III. LES CRÉATIONS DE POSTES SE POURSUIVENT AU SEIN DES SECTEURS PRIORITAIRES 139

A. LES CRÉATIONS DE POSTES EN FAVEUR DE L’ÉDUCATION 139

B. LES CRÉATIONS DE POSTES EN FAVEUR DE LA JUSTICE ET DE LA SÉCURITÉ 141

C. LES CRÉATIONS DE POSTES DANS LE SECTEUR DE L’EMPLOI 142

D. L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS AU SEIN DE LA DÉFENSE 142

IV. LES SUPPRESSIONS DE POSTES EN COMPENSATION AU SEIN DES SECTEURS NON PRIORITAIRES 143

FICHE N° 12 : LES COMPTES SPÉCIAUX 145

I. LES COMPTES D’AFFECTATION SPÉCIALE 147

A. UN LÉGER DÉFICIT DU CAS PARTICIPATION DE LA FRANCE AU DÉSENDETTEMENT DE LA GRÈCE 148

B. UN DÉFICIT IMPORTANT SUR LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L’ÉTAT 149

C. UN EXCÉDENT RECORD SUR LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS 150

II. LES COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS 151

III. LES COMPTES DE COMMERCE 152

IV. LES COMPTES D’OPÉRATIONS MONÉTAIRES 153

FICHE N° 13 : LE SOUTIEN INDISPENSABLE À L’INVESTISSEMENT 155

I. UN SOUTIEN À L’INVESTISSEMENT AU NIVEAU NATIONAL 157

A. LES MESURES EN FAVEUR DE L’INVESTISSEMENT PRIVÉ 157

B. LES DISPOSITIFS EN FAVEUR DE L’INVESTISSEMENT PUBLIC 159

II. LES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES CONTINUENT DE RECULER EN 2015 TANDIS QUE L’ÉTAT RENFORCE SON SOUTIEN 162

A. LA BAISSE DE L’INVESTISSEMENT LOCAL SE POURSUIT 162

B. LA BAISSE DE L’ÉPARGNE RALENTIT TANDIS QUE LES RECETTES D’INVESTISSEMENT AUGMENTENT 164

C. LA CAPACITÉ D’AUTOFINANCEMENT S’AMÉLIORE 164

D. LE SOUTIEN DE L’ÉTAT À L’INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITÉS CONNAÎT UNE FORTE HAUSSE DEPUIS 2012 ET SE POURSUIT EN 2017 164

III. LE RENFORCEMENT DE L’INVESTISSEMENT AU NIVEAU EUROPÉEN 166

FICHE N° 14 : LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L’ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE 169

I. LES DEUX PRINCIPES PROTECTEURS APPLICABLES AUX RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L’ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE 169

A. LE PRINCIPE DE COMPENSATION INTÉGRALE 170

B. LE PRINCIPE DE NEUTRALITÉ EN TRÉSORERIE 171

II. UNE FORTE PROGRESSION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES DESTINÉS À LA PROTECTION SOCIALE 171

A. L’AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DE DOTATIONS BUDGÉTAIRES 172

B. L’AUGMENTATION SIGNIFICATIVE DES RECETTES FISCALES AFFECTÉES AUX ORGANISMES DE PROTECTION SOCIALE 176

III. LA COMPENSATION PAR L’ÉTAT DE PERTES DE RECETTES CROISSANTES POUR LA SÉCURITÉ SOCIALE 177

A. LA PROGRESSION DES PERTES DE RECETTES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE LIÉE À LA MISE EN œUVRE DU PACTE DE RESPONSABILITÉ ET DE SOLIDARITÉ 177

B. LES PERTES DE RECETTES ISSUES D’EXONÉRATIONS DE COTISATIONS ET CONTRIBUTIONS SOCIALES 178

C. LES TRANSFERTS FINANCIERS SUPPLÉMENTAIRES PRÉVUS ANNUELLEMENT 180

IV. L’APUREMENT DE LA DETTE NETTE DE L’ÉTAT VIS-À-VIS DE LA SÉCURITÉ SOCIALE 181

FICHE N° 15 : LE SUIVI DU PACTE DE RESPONSABILITÉ ET DE SOLIDARITÉ 183

I. LE VOLET « RESPONSABILITÉ » 183

A. LE CONTENU INITIAL 183

B. 34 MILLIARDS D’EUROS D’ALLÉGEMENTS DÉJÀ ACCORDÉS AVANT LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES 184

C. UNE RÉORIENTATION DE LA DERNIÈRE ÉTAPE DU PACTE 185

II. UNE AMPLIFICATION DU CICE 186

A. UNE BAISSE DU COÛT DU TRAVAIL POUR LES ENTREPRISES 187

B. LE COÛT POUR L’ÉTAT 188

III. LE VOLET « SOLIDARITÉ » 191

A. LES TROIS MESURES ANTÉRIEURES AU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016 : 5 MILLIARDS D’EUROS DE RÉDUCTION POUR 12 MILLIONS DE MÉNAGES 192

B. UNE NOUVELLE BAISSE DE L’IMPÔT SUR LE REVENU D’UN MILLIARD D’EUROS POUR 5 MILLIONS DE MÉNAGES 193

FICHE N° 16 : LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES DES LOCAUX PROFESSIONNELS ET DES LOCAUX D’HABITATION 195

I. QUEL EST LE CALENDRIER DE MISE EN ŒUVRE ? QUE RESTE-T-IL À PRÉVOIR EN LOI DE FINANCES ? 195

A. DEUX PROCESSUS DISTINCTS SONT EN COURS 195

B. LA RVL DES LOCAUX PROFESSIONNELS (3,3 MILLIONS DE LOCAUX) S’APPLIQUE DÈS 2017 195

C. LA RVL DES LOCAUX D’HABITATION (35 MILLIONS DE LOCAUX) EST AU STADE DE L’EXPÉRIMENTATION 198

II. LA DISTRIBUTION DES GAGNANTS ET DES PERDANTS À LA RVL DES LOCAUX PROFESSIONNELS 199

A. LES VALEURS LOCATIVES BRUTES SONT MULTIPLIÉES GLOBALEMENT PAR 2,87 199

B. CET IMPACT SUR LES BASES EST FORTEMENT ATTÉNUÉ PAR LE COEFFICIENT DE NEUTRALISATION ET « LE PLANCHONNEMENT » 199

C. LES COTISATIONS QUI EN RÉSULTENT SONT LISSÉES SUR DIX ANS 200

FICHE N° 17 : LES REVUES DE DÉPENSES CONDUITES EN 2016 205

AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PRÉSIDENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES 209

AUDITION DE M. MICHEL SAPIN, MINISTRE DE L’ÉCONOMIE ET DES FINANCES, ET DE M. CHRISTIAN ECKERT, SECRÉTAIRE D’ÉTAT AU BUDGET ET AUX COMPTES PUBLICS 225

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

En % du PIB

2,5

3,2

7,2

6,8

5,1

4,8

4

4

3,5

3,3

2,7

En milliards d’euros

49,5

63,5

138,9

135,8

105,0

100,4

85,4

84,8

76,5

73,6

62,1

Source : Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) jusqu’en 2015, présent projet de loi de finances pour les années 2016 et 2017.

Le déficit public pour 2017, tel qu’il est prévu par le présent projet de loi de finances, atteindrait la cible fixée par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2014 à 2019 (1) et par le dernier programme de stabilité. Il serait également légèrement inférieur à celui recommandé par le Conseil de l’Union européenne le 10 mars 2015 dans le cadre de la procédure de correction du déficit excessif.

PROGRAMMATIONS PLURIANNUELLES DE SOLDE PUBLIC EFFECTIF

(en % de PIB)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

LPFP 2014-2019

– 4,4

– 4,1

– 3,6

– 2,7

– 1,7

– 0,7

Programme de stabilité d’avril 2016

– 4,0

– 3,8

–3,3

– 2,7

– 1,9

– 1,2

Recommandation du 10 mars 2015 du Conseil de l’Union européenne

–

– 4,0

– 3,4

– 2,8

–

–

Source : commission des finances.

En outre, l’atteinte des objectifs doit aussi s’apprécier au regard des clauses de flexibilité prévues par le pacte de stabilité et de croissance dont certains pays ont demandé l’activation.

Le traitement des dépenses de sécurité

Les moyens alloués à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme ont été accrus à la suite des attentats de 2015 et 2016. Ces renforts représenteront un total de près de 2 milliards d’euros en 2017 selon le présent projet de loi des finances.

Juridiquement, par application d’une clause de flexibilité du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance, le déficit ne devrait plus être qualifié d’excessif s’il résulte de ces nouvelles dépenses.

En effet, le 1 de l’article 2 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, dit « volet correctif » dispose :

« Le dépassement de la valeur de référence fixée pour le déficit public est considéré comme exceptionnel au sens de l’article 126, paragraphe 2, point a), deuxième tiret, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) s’il résulte d’une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l’État membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques, ou s’il est consécutif à une grave récession économique. »

Au titre de l’année 2015, quatre États membres de la zone euro, dont la France, sont encore en situation de déficit excessif aux termes du pacte de stabilité et de croissance. Le tableau suivant illustre la situation de chaque État membre vis-à-vis de ces règles (2).

LE RESPECT DU PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE
PAR LES PAYS DE LA ZONE EURO

État

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

13

14

15

Allemagne

 

 

 

 

+ 2

 

+ 2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

Autriche

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

+ 1

 

 

  

Belgique

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

+ 1

 

 

  

Chypre

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

+ 4

 

 

  

Espagne

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

+ 1

+ 1

+ 1

+ 2

 

 

  

Estonie

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

Finlande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

France

 

 

 

 

 

+ 2

 

 

 

 

+ 1

 

 

+ 2

 

+ 2

  

Grèce

 

 

 

 

 

+ 1

 

 

 

 

+ 2

+ 2

+ 2

 

 

 

  

Irlande

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

+ 1

+ 1

 

 

 

  

Italie

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

Lettonie

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

Lituanie

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

Luxembourg

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

Malte

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

+ 1

 

 

 

 

  

Pays-Bas

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

+ 1

 

 

  

Portugal

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

+ 1

+ 1

 

 

  

Slovaquie

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

Slovénie

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

+ 2

 

 

  
                                   

 

État ne faisant pas encore partie de la zone euro

              

 

État ne faisant pas l’objet d’une procédure de déficit excessif

          

 

État faisant l’objet d’une procédure de déficit excessif

            

 

État faisant l’objet d’une procédure de déficit excessif et d’actions suivies d’effet

 

État faisant l’objet d’une procédure de déficit excessif et de sanctions

      

+ 

État bénéficiant d’un délai de correction de son déficit

            

Source : commission des finances.

Le 11 juillet 2016, le Conseil de l’Union européenne (UE) a relevé que l’Espagne et le Portugal n’avaient pas engagé d’action suivie d’effets pour corriger leur déficit excessif. À l’inverse, le Conseil de l’UE a décidé le 17 juin 2016 de clôturer la procédure de déficit excessif concernant Chypre, l’Irlande et la Slovénie au titre de l’année 2015.

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

1,1

0,8

2,8

1,6

2,4

2,4

0,2

– 2,9

2,0

2,1

0,2

0,6

0,6

1,3

Source : INSEE.

Le taux de marge des sociétés non financières (SNF) s’est aussi nettement redressé depuis le point bas atteint en 2013 (29,9 %), pour atteindre 31,4 % en 2015.

TAUX DE MARGE DES ENTREPRISES PAR ANNÉE DEPUIS 2002

(% de la valeur ajoutée)

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

32,5

32,4

32,5

32,4

32,7

33,5

33,1

30,9

31,6

31,2

30,2

29,9

30,4

31,4

Moyenne de 32,7 % avant la crise financière de 2008

Moyenne de 30,7 % soit 2 points de moins que sur la période précédente

+ 1,5 point depuis 2013

Source : INSEE.

Les principales hypothèses du scénario macroéconomique du Gouvernement sont :

– une croissance en volume de 1,5 % du PIB pour 2016 et 2017 ;

– une inflation de 0,1 % en 2016 et de 0,8 % en 2017 ;

– une remontée des taux d’intérêt à 1,25 % fin 2017 ;

– une augmentation soutenue de l’emploi (+ 120 000 en 2016 et + 160 000 en 2017) et de la masse salariale dans le secteur privé (+ 2,6 % en 2016 et + 2,7 % en 2017).

Agrégat

2007

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Produit intérieur brut

1 945,7

2 086,9

2 115,3

2 140,0

2 181,1

2 232,2

2 286,9

Recettes publiques

966,7

(49,7 %)

1 085,6

(52,0 %)

1 119,9

(52,9 %)

1 141,8

(53,4 %)

1 166,2

(53,5 %)

1 185,7

(53,1 %)

1 217,4

(53,2 %)

dont prélèvements obligatoires

819,5

(42,1 %)

914,7

(43,8 %)

946,7

(44,8 %)

958,5

(44,8 %)

975,4

(44,7 %)

992,4

(44,5 %)

1 018,5

(44,5 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en recettes

9,5

(0,5 %)

14,6

(0,7 %)

13,7

(0,6 %)

21,2

(1,0 %)

26,0

(1,2 %)

25,5

(1,1 %)

28,4

(1,2 %)

dont autres recettes

139,5

(7,2 %)

158,4

(7,6 %)

161,6

(7,6 %)

164,2

(7,7 %)

167,0

(7,7 %)

169,9

(7,6 %)

172,7

(7,6 %)

Source : INSEE et Gouvernement.

Le taux de prélèvements obligatoires serait stable à 44,5 % du PIB.

PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

En % du PIB

42,1

41,9

41,0

41,3

42,6

43,8

44,7

44,8

44,7

44,5

44,5

En milliards d’euros

819,5

836,5

795,8

825,1

876,7

914,7

946,7

957,7

975,4

992,4

1 018,5

Source : INSEE et Gouvernement.

Dans le détail, on peut observer qu’entre 2013 et 2017 les prélèvements obligatoires :

– du bloc État-organismes divers d’administration centrale (ODAC) auront baissé de 0,5 point ;

– des administrations publiques locales auront augmenté de 0,3 point de PIB ;

– des administrations de sécurité sociale auront été stabilisées.

Ceci démontre l’importance de l’effort accompli par l’État durant la législature.

LES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES PAR CATÉGORIES D’ADMINISTRATION

(en milliards d’euros et en % de PIB)

Année

État

ODAC (1)

ASSO (2)

APUL (3)

UE (4)

Total APU (5)

2007

277,4

(14,3 %)

8,2

(0,4 %)

424,1

(21,8 %)

108,0

(5,6 %)

1,8

(0,1 %)

819,5

(42,1 %)

2012

283,0

(13,6 %)

12,9

(0,6 %)

493,1

(23,6 %)

123,6

(5,9 %)

2,1

(0,1 %)

914,7

(43,8 %)

2013

297,8

(14,1 %)

14,1

(0,7 %)

507,9

(24,0 %)

124,9

(5,9 %)

2,1

(0,1 %)

946,8

(44,8 %)

2014

291,5

(14,3 %)

14,7

(0,7 %)

522,3

(24,4 %)

127,9

(6,0 %)

2,1

(0,1 %)

958,5

(44,8 %)

2015

294,4

(14,3 %)

16,8

(0,8 %)

528,6

(24,2 %)

133,4

(6,1 %)

2,2

(0,1 %)

975,4

(44,7 %)

2016

Prévision

307,2

(13,8 %)

9,7

(0,4 %)

536,6

(24, 0 %)

136,8

(6,1 %)

2,2

(0,1 %)

992,4

(44,5 %)

2017

Prévision

315,0

(13,8 %)

10,3

(0,5 %)

549,9

(24,0 %)

141,1

(6,2 %)

2,1

(0,1 %)

1 018,5

(44,5 %)

(1) Organismes divers d’administration centrale.

(2) Administrations de sécurité sociale.

(3) Administrations publiques locales.

(4) Union européenne.

(5) Administrations publiques.

Source : INSEE jusqu’en 2015, puis Rapport économique social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

La Rapporteure générale a actualisé son suivi de la répartition de la fiscalité entre les entreprises et les ménages.

ÉVOLUTION DE LA RÉPARTITION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES ENTRE ENTREPRISES ET MÉNAGES DEPUIS 2007

(en % du produit intérieur brut)

Année

2007

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Ménages

22,9

24,2

24,7

25,1

25,5

25,5

25,7

Entreprises

19,2

19,7

20,0

19,7

19,3

18,9

18,8

Total

42,1

43,8

44,8

44,8

44,7

44,5

44,5

Source : calculs Rapporteure générale.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS 2007

(en milliards d’euros)

Année

2007

2012

2013

2014

2015

2016

2017

PO

« Ménage »

(I)

en milliards d’euros

445,67

504,64

523,05

536,14

555,12

569,90

587,90

% du PIB

22,91 %

24,18 %

24,73 %

25,05 %

25,45 %

25,53 %

25,70%

Évolution 2007-2012 : + 1,27 point

soit + 5,54 % en volume

Évolution depuis 2012 : + 1,52 point

soit + 6,29 % en volume

Détail par catégories de prélèvements en milliards d’euros / année

TVA

136,54

142,53

144,49

148,21

151,35

154,83

157,73

CSG-CRDS

85,97

98,52

99,40

100,32

102,67

104,93

108,37

IR

48,55

59,51

68,64

70,01

70,18

72,43

74,80

Fiscalité locale (foncier, habitation)

24,79

32,84

34,20

34,99

36,09

37,26

38,95

Donations et successions

8,85

8,99

9,52

10,20

12,15

12,45

13,04

Taxes sur les tabacs et boissons

12,65

15,25

16,36

16,42

16,70

17,07

17,92

ISF

4,39

5,03

4,37

5,18

5,19

5,20

5,44

Fiscalité écologique

35,96

40,91

42,60

43,16

47,57

49,09

50,95

Autres impôts

26,27

36,67

34,19

35,42

38,13

39,70

41,03

Cotisations sociales

61,69

64,40

69,28

72,24

75,09

76,94

79,67

               

Année

2007

2012

2013

2014

2015

2016

2017

PO

« Entreprise »

(II)

en milliards d’euros

373,82

410,05

423,75

422,38

420,27

422,50

430,60

% du PIB

19,21 %

19,65 %

20,03 %

19,74 %

19,27%

18,93%

18,83%

Évolution 2007-2012 : + 0,44 point

soit + 2,29 % en volume

Évolution depuis 2012 : – 0,82 point

soit – 4,17 % en volume

Détail par catégories de prélèvements en milliards d’euros / année

Impôt sur les sociétés

50,57

42,00

44,07

35,48

31,20

27,58

26,53

Fiscalité locale (CVAE, CFE, foncier)

34,03

32,04

32,59

33,99

34,67

35,73

36,64

TASCOM

0,00

0,66

0,73

0,73

0,93

0,94

0,97

prélèvements sociaux

21,29

27,27

31,22

30,93

29,83

30,30

30,99

Fiscalité écologique

10,64

14,48

14,59

14,62

14,51

14,90

15,34

Autres impôts

13,89

15,90

16,83

16,48

17,73

18,01

18,42

Cotisations sociales

243,41

277,70

283,72

290,16

291,41

295,04

301,71

             

Total des PO (I + II = III)

en milliards d’euros

819,5

914,7

946,7

958.5

975,4

992,4

1 018,5

% du PIB

42,12 %

43,83 %

44,75 %

44,79 %

44,72%

44,46%

44,54%

Évolution 2007-2012 : + 1,71 point

soit + 4,06 %

Évolution depuis 2012 : + 0,71 point

soit + 1,62 % en volume

PO : prélèvements obligatoires.

CSG-CRDS : contribution sociale généralisée-contribution pour le remboursement de la dette sociale.

CVAE-CFE : cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises-cotisation foncière des entreprises.

IR : impôt sur le revenu.

ISF : impôt de solidarité sur la fortune.

TASCOM : taxe sur les surfaces commerciales.

TVA : taxe sur la valeur ajoutée.

Source : calculs Rapporteure générale.

Administration publique

2016

2017

APU à champ courant

1,4

1,6

APU à champ constant

1,2

1,6

État

0,1

0,5

ODAC

0,2

0,1

APUL

0,1

0,4

ASSO

0,8

0,6

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Cette évolution maîtrisée de la dépense publique s’est fondée sur la mise en place d’un plan d’économies couvrant la période 2015-2017. Le quantum d’économies réalisées ou prévues s’élève à environ 41 milliards d’euros par rapport à la croissance tendancielle de la dépense publique, selon les documents budgétaires transmis par le Gouvernement.

Année

2013

2017

Évolution
2017/2013

Dépenses de l’État, hors charge de la dette et pensions

303,2

298,6

− 4,6

Total des dépenses de l’État

395,2

388,3

− 6,9

Source : présent projet de loi de finances.

Cette trajectoire ambitieuse sera poursuivie en 2016 et 2017, tout en permettant le financement des trois secteurs désignés comme prioritaires l’éducation et la jeunesse, la sécurité et l’emploi.

Dès lors, les normes de dépenses de l’État sont relevées en 2017 par rapport à 2016, à hauteur de 3,4 milliards d’euros pour la norme zéro valeur et 2,5 milliards d’euros pour la norme zéro volume.

L’évolution des crédits par mission est la suivante.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES (CRÉDITS DE PAIEMENT)
ENTRE LA LOI DE FINANCES POUR 2016 ET LE PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES

(en millions d’euros)

Par mission

(crédits de paiement, hors contributions directes de l’État au CAS Pensions)

LFI 2016 au format 2017

PLF 2017 constant (CP)

Mesures de périmètre

Mesures de transfert

PLF 2017 courant (CP)

Écart

% évolution

Action extérieure de l’État

3 068

2 866

0

15

2 882

− 186

− 6,1

Administration générale et territoriale de l’État

2 016

2 255

0

66

2 321

305

15,2

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

2 936

2 656

480

− 19

3 117

181

6,2

Aide publique au développement

2 484

2 618

0

− 2

2 616

132

5,3

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

2 613

2 545

0

0

2 545

− 67

− 2,6

Conseil et contrôle de l’État

501

510

0

0

510

9

1,9

Culture

2 535

2 710

0

− 13

2 697

162

6,4

Crédits non répartis

35

24

0

0

24

− 11

− 32,3

Défense

31 837

32 428

5

4

32 437

600

1,9

Direction de l’action du Gouvernement

1 337

1 285

0

86

1 370

33

2,5

Écologie, développement et mobilité durables

8 918

8 567

527

− 107

8 987

69

0,8

Économie

1 632

1 467

0

172

1 639

7

0,4

Égalité des territoires et logement

17 974

18 072

40

0

18 111

137

0,8

Engagements financiers de l’État*

634

646

0

− 73

573

− 61

− 9,6

Enseignement scolaire

47 968

50 061

0

1

50 062

2 094

4,4

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

8 240

8 168

0

2

8 171

− 70

− 0,8

Immigration, asile et intégration

937

923

0

133

1 056

119

12,7

Justice

6 597

6 868

20

5

6 892

296

4,5

Médias, livre et industries culturelles

561

571

0

0

571

10

1,8

Outre-mer

2 016

2 032

0

0

2 032

16

0,8

Politique des territoires

729

661

0

33

694

− 35

− 4,8

Pouvoirs publics

988

991

0

0

991

3

0,3

Recherche et enseignement supérieur

25 929

26 759

0

− 4

26 755

826

3,2

Régimes sociaux et de retraite

6 320

6 253

0

0

6 253

− 67

− 1,1

Santé

1 317

1 190

65

2

1 256

− 61

− 4,6

Sécurités

12 536

12 982

0

− 7

12 975

439

3,5

Solidarité, insertion et égalité des chances

16 902

18 900

− 1 244

− 6

17 650

748

4,4

Sport, jeunesse et vie associative

653

702

36

0

738

85

13,0

Travail et emploi

13 474

13 342

1 998

− 35

15 305

1 831

13,6

Total missions BG hors RCT

223 687

229 052

1 927

252

231 231

7 545

3,4

BG : budget général.

LFI : loi de finances initiale.

PLF : projet de loi de finances.

RCT : mission Relations avec les collectivités territoriales.

* Hors programme 117 Charge de la dette et trésorerie de l’État.

Source : Gouvernement.

Les trois secteurs prioritaires bénéficient d’une augmentation des crédits de près de 7 milliards d’euros par rapport à 2016. Les moyens en faveur de l’éducation et de la jeunesse progressent de 3 milliards d’euros, le renforcement des crédits budgétaires dédiés à la sécurité s’élève à 1,6 milliard d’euros, dont 335 millions d’euros pour la police nationale et près de 300 millions d’euros pour la gendarmerie nationale, et le soutien à l’emploi se traduira par une augmentation de 1,8 milliard d’euros des crédits budgétaires.

Les administrations de sécurité sociale participent pleinement aux efforts de maîtrise de la dépense. Celle-ci a progressé de seulement 0,6 % en 2015, après 2,3 % en 2014.

Les dépenses d’assurance maladie évoluent à un niveau historiquement bas. L’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) a été respecté pour la sixième année consécutive en 2015, malgré un niveau très ambitieux.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES ENTRANT DANS LE CHAMP DE L’ONDAM (1997-2016)

Source : rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2016, page 17.

L’ONDAM devrait être fixé à 2,1 % en 2017, soit une économie de 4,1 milliards d’euros par rapport à la croissance spontanée de ces dépenses, estimée à 4,3 %.

Le présent projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, adopté en conseil des ministres, le 5 octobre 2016, prévoient l’adoption de mesures complémentaires en économies et en recettes à hauteur de 1,5 milliard d’euros en 2017. Celles-ci avaient été annoncées lors du programme de stabilité en avril 2016, afin d’atteindre l’objectif de solde public fixé à 2,7 %.

Dépenses

2002

2007

2012

2013

2014

2015

Investissement

(acquisitions d’actifs non financiers dont FBCF)

48,3

79,5

86,0

87,8

82,2

77,8

Investissement État

7,9

9,6

8,3

10,1

8,5

9,9

Investissement ODAC

3,1

13,5

17,1

16,6

16,4

16,1

Investissement administrations publiques locales

33,0

49,4

50,8

53,2

48,6

43,9

Investissement administrations sécurité sociale

4,3

6,9

9,7

7,9

8,7

7,8

Intérêts

45,6

51,0

53,9

48,2

46,4

43,8

Intérêts État

38,8

41,5

44,8

40,2

39,1

37,3

Intérêts ODAC

1,0

0,6

0,7

0,8

0,6

0,7

Intérêts administrations publiques locales

4,2

5,0

3,4

3,0

2,4

1,9

Intérêts administrations sécurité sociale

3,0

4,9

5,6

4,8

4,7

4,1

Fonctionnement

(consommations intermédiaires + rémunérations des salariés + autres dépenses de fonctionnement)

294,2

340,0

385,6

393,1

398,9

404,0

Fonctionnement État

128,0

138,4

140,0

140,8

140,7

142,5

Fonctionnement ODAC

19,7

19,8

28,3

28,9

29,4

29,4

Fonctionnement administrations publiques locales

80,9

102,3

124,4

128,4

131,9

133,6

Fonctionnement administrations sécurité sociale

65,7

79,5

93,1

94,9

96,9

98,6

Dépenses sociales et solidarité (prestations sociales et transferts sociaux, subventions et autres transferts)

427,7

545,8

660,6

676,2

699,2

717,2

Social / solidarité État

175,6

208,5

258,1

264,8

275,9

273,6

Social / solidarité ODAC

30,4

31,4

32,8

34,9

38,4

40,0

Social / solidarité administrations publiques locales

36,0

57,1

65,4

67,6

69,7

69,8

Social / solidarité administrations sécurité sociale

294,4

371,6

441,9

454,5

464,7

468,0

Total des dépenses publiques

815,8

1 016,2

1 186,0

1 205,3

1 226,6

1 242,8

NB : les montants des différentes catégories (investissement, intérêts, etc.) peuvent ne pas correspondre à la somme des sous-catégories en raison de double compte dû aux « autres transferts » entre administrations.

ODAC : organismes divers d’administration centrale.

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances et au projet de loi de finances pour 2014 concernant l’année 2002.

FICHE N° 1 :
LE CADRAGE MACROÉCONOMIQUE

Les perspectives en matière de finances publiques sont fortement dépendantes du contexte macroéconomique. C’est la raison pour laquelle les objectifs de finances publiques doivent reposer sur des hypothèses crédibles.

Les principaux indicateurs nécessaires à l’élaboration du budget

Le scénario macroéconomique qui préside à l’élaboration d’un projet de loi finances fait intervenir de nombreuses hypothèses macroéconomiques dont quatre sont particulièrement importantes.

Taux de croissance

La prévision de taux de croissance en volume (abstraction faite de la variation des prix) du produit intérieur brut (PIB) est l’une des plus importantes pour l’élaboration du budget de l’État. Le Haut Conseil des finances publiques (HCFP), chargé d’apprécier le réalisme des prévisions macroéconomiques, consacre généralement, dans ses avis, la majeure partie de ses développements à l’appréciation de l’hypothèse de taux de croissance.

L’hypothèse de croissance permet de bâtir une prévision au titre des recettes fiscales. Le taux de croissance de l’année précédant celle du budget est aussi très important car l’exigibilité de certains impôts présente un décalage d’une année avec leur assiette.

Le taux de croissance en valeur du PIB, qui tient compte de la variation des prix, est également très important. C’est en effet le PIB en valeur qui figure au dénominateur pour le calcul du déficit public.

Inflation

La prévision d’inflation est prise en compte dans la prévision des recettes (impact immédiat sur les bases taxables de la taxe sur la valeur ajoutée, par exemple) et des dépenses (par exemple s’agissant des prestations indexées). L’inflation a également pour effet de réduire le rendement mesuré de certaines mesures d’économies tendancielles (telles que les mesures de « gel » des crédits budgétaires en exécution).

Les taux d’intérêt

La prévision de taux d’intérêt permet d’anticiper la charge de la dette de l’État.

Masse salariale privée

Une grande partie de l’évolution des prélèvements obligatoires (cotisations sociales, fraction principale de la contribution sociale généralisée – CSG –, et impôt sur le revenu) est liée à l’évolution de la masse salariale dans le secteur privé. Cet indicateur est dès lors essentiel pour la prévision de déficit public toutes administrations publiques confondues.

Les principales hypothèses du scénario macroéconomique du Gouvernement sont :

– une croissance en volume de 1,5 % du produit intérieur brut (PIB) pour 2016 et 2017 ;

Impact du commerce extérieur sur la croissance

L’activité serait pénalisée par la détérioration de l’environnement international en 2016 ; celui-ci serait en revanche plus porteur en 2017 notamment grâce au rebond de la demande des économies émergentes. La contribution comptable du commerce extérieur se dégraderait en 2016, à – 0,4 point après – 0,3 point en 2015. Bien que toujours négative, elle s’améliorerait nettement en 2017 à – 0,2 point.

Source : Rapport économique, social et financier.

– une inflation de 0,1 % en 2016 et de 0,8 % en 2017 ;

– une remontée des taux d’intérêt à 1,25 % fin 2017.

– une augmentation soutenue de l’emploi (+ 120 000 en 2016 et + 160 000 en 2017) et de la masse salariale dans le secteur privé (+ 2,6 % en 2016 et + 2,7 % en 2017).

PRINCIPALES HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES DU GOUVERNEMENT

Variable

2016

2017

Croissance du PIB en volume

+ 1,5 %

+ 1,5 %

Croissance du PIB en valeur

+ 2,3 %

+ 2,4 %

Inflation (indice des prix à la consommation)

+ 0,1 %

+ 0,8 %

Emploi marchand

+ 120 000

+ 160 000

Masse salariale privée

+ 2,6 %

+ 2,7 %

Consommation finale des ménages

+ 1,8 %

+ 1,6 %

Consommation finale publique

+ 0,7 %

+ 0,6 %

Formation brute de capital fixe

+ 3,8 %

+ 3,5 %

Demande mondiale adressée à la France

+ 2,7 %

+ 3,6 %

Exportations

+ 0,9 %

+ 3,5 %

Importations

+ 2,1 %

+ 4,0 %

Balance commerciale (en milliards d’euros)

– 45,3

– 48,9

Prix du baril de pétrole Brent (en dollars)

42

45

Taux de change euro/dollar

1,11

1,12

Source : Gouvernement.

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

1,1

0,8

2,8

1,6

2,4

2,4

0,2

– 2,9

2,0

2,1

0,2

0,6

0,6

1,3

Source : INSEE.

Les prévisions de croissance du Gouvernement – 1,5 % pour 2016 et 2017 – sont inchangées par rapport à celles présentées dans le programme de stabilité d’avril 2016 transmis à la Commission européenne.

PRÉVISION DE CROISSANCE DU GOUVERNEMENT

Année

2016

2017

2018

2019

Croissance du PIB en volume

+ 1,5 %

+ 1,5 %

+ 1,75 %

+ 1,9 %

Source : programme de stabilité pour les années 2016 à 2019.

Ces prévisions sont dans la moyenne haute de celles des principaux organismes internationaux et nationaux qui en publient.

PRÉVISIONS DE CROISSANCE EN VOLUME DU PIB POUR LA FRANCE

Institutions

2016

2017

Gouvernement

(projet de loi de finances pour 2017)

1,5 %

1,5 %

INSEE

(Point de conjoncture, octobre 2016) (1)

1,3 %

– 

Fonds monétaire international (FMI)

(Perspectives de l’économie mondiale, octobre 2016) (2)

1,3 %

1,3 %

Commission européenne

(Prévisions économiques européennes, 3 mai 2016) (3)

1,3 %

1,7 %

Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)

(Perspectives économiques de l’OCDE, septembre 2016) (4)

1,3 %

1,3 %

Banque de France

(Projections macroéconomiques France, juin 2016) (5)

1,4 %

1,5 %

Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE)

(Perspectives économiques 2016-2017, 12 avril 2016) (6)

1,6 %

1,6 %

Source : commission des finances.

Le principal choc négatif intervenu depuis la présentation, le 13 avril 2016, du programme de stabilité pour les années 2016 à 2019 et qui affectera l’économie française à horizon 2017 est le résultat du référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne. Toutefois, plusieurs indicateurs parus après l’annonce des résultats du référendum britannique suggèrent que les effets de court terme du « Brexit » pourraient être d’une moindre ampleur. Le taux de change effectif de l’euro est ainsi resté globalement stable vis-à-vis de l’ensemble des monnaies, malgré une appréciation marquée par rapport à la livre sterling. Les résultats des enquêtes de conjoncture en France ont par ailleurs peu réagi au vote, ce qui suggère que l’effet sur la confiance des agents économiques demeure limité à ce stade. La situation sur les marchés financiers semble aussi s’être globalement détendue par rapport à la réaction enregistrée au lendemain du vote.

Par ailleurs, il est également à craindre que l’attentat barbare de Nice le 14 juillet dernier ne dissuade les touristes étrangers de venir en France, ce qui affecterait l’industrie du tourisme qui contribue à la création de richesse.

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

1,9

2,1

2,1

1,8

1,6

1,5

2,8

0,1

1,5

2,1

2,0

0,9

0,5

0,0

Source : INSEE.

Cette nouvelle diminution de l’inflation s’explique notamment par l’accentuation de la baisse des prix pétroliers depuis le second semestre de l’année 2014 (52,3 dollars le baril en moyenne en 2015 au lieu de 99 dollars en 2014 (3)), mais aussi par des facteurs sous-jacents (baisse des coûts de production liée à la baisse du coût de toutes les énergies, concurrence internationale, modération salariale, etc.).

Pour 2016, le Gouvernement avait prévu une inflation de 1 % en loi de finances initiale. Cette prévision a été abaissée à 0,1 % dans le programme de stabilité transmis à l’Union européenne en avril 2016. Le Gouvernement a décidé de maintenir à ce niveau sa prévision d’inflation dans le cadre du présent projet de loi de finances.

Le Gouvernement a également revu à la baisse sa prévision d’inflation pour 2017. Il table désormais sur une inflation de 0,8 % au lieu de 1 % prévu initialement dans le dernier programme de stabilité.

La baisse de l’inflation provoque plusieurs effets sur les finances publiques, lesquels se compensent en partie. Elle entraîne une baisse de l’évolution spontanée de certaines recettes fiscales, en particulier de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Mais, dans le même temps, elle constitue un facteur de modération des dépenses publiques : les dépenses de fonctionnement des ministères peuvent être contenues, la progression des prestations indexées est limitée et la charge d’intérêts des obligations indexées sur l’inflation diminue.

Sur le plan macroéconomique, le ralentissement, voire la disparition, de l’inflation pouvait faire naître des inquiétudes sur une possible déflation.

Il est néanmoins toujours prévu une accélération de l’inflation à compter de 2017. La politique monétaire expansionniste de la Banque centrale européenne (BCE) devrait, en effet, susciter une reprise de l’inflation tout comme la décision récente prise par l’Organisation des pays exportateurs de pétrole (OPEP) pour limiter la production.

L’assouplissement quantitatif (« quantitative easing »)
de la Banque centrale européenne

Le conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE) a annoncé le 22 janvier 2015 un programme étendu d’achats d’actifs de 60 milliards d’euros par mois, pour un montant global de plus de 1 100 milliards d’euros échelonnés entre mars 2015 et septembre 2016. La BCE achète contre de la monnaie de banque centrale, sur le marché secondaire, des obligations émises par les administrations centrales, les agences et les institutions européennes de la zone euro.

Ce programme a été amplifié le 10 mars 2016. Les achats d’actifs cumulés s’élèvent désormais à 80 milliards d’euros par mois au lieu de 60 milliards précédemment. De plus, les programmes de rachats sont élargis à d’autres types d’actifs, dont des obligations d’entreprises de bonne qualité. Ces programmes de rachats sont par ailleurs prolongés au minimum jusqu’en mars 2017. Le montant global des rachats pourrait atteindre au total 1 740 milliards d’euros. À ce jour, la BCE a procédé à plus de 1 000 milliards d’euros de rachat.

La menace d’une déflation semble donc s’écarter. Les prévisions d’inflation du Gouvernement sont en ligne avec celles des principaux organismes internationaux et nationaux qui en publient.

PRÉVISIONS D’INFLATION POUR LA FRANCE

Institutions

2016

2017

Gouvernement

(programme de stabilité 2016)

0,1 %

0,8 %

Fonds monétaire international (FMI)

(Perspectives de l’économie mondiale, octobre 2016)

0,3 %

1,0 %

Commission européenne

(Prévisions économiques européennes, 3 mai 2016)

0,1 %

1,0 %

Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE)

(Perspectives économiques de l’OCDE, septembre 2016)

0,1 %

0,7 %

Banque de France

(Projections macroéconomiques France, juin 2016)

0,2 %

1,1 %

INSEE

(Point de conjoncture, octobre 2016)(1)

0,6 %

– 

Source : commission des finances.

Année

2012

2013

2014

2015

Montant en milliards d’euros

46,3

44,9

43,2

42,1

Montant en % du PIB

2,2

2,1

2

1,9

Source : commission des finances.

Les taux d’intérêts devraient poursuivre leur baisse en 2016. Le Gouvernement a ainsi revu à la baisse sa prévision de taux d’intérêt : alors que la loi de finances pour 2016 a été construite sur une hypothèse de taux pour les emprunts à dix ans de 1,9 %, le programme de stabilité retient désormais une hypothèse de 0,9 %. Une nouvelle économie de constatation devrait donc être enregistrée lors de l’examen de la loi de finances rectificative pour 2016 prévu en fin d’année.

Pour 2017, le Gouvernement a retenu un scénario prudent de remontée du taux d’intérêt à 1,25 % fin 2017 alors que la France emprunte actuellement à dix ans à un taux de 0,3 %, ce qui devrait permettre une nouvelle économie de 1,2 milliard d’euros. La charge de la dette pour 2017 est ainsi évaluée à 41,8 milliards dans le présent projet de loi de finances.

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

32,5

32,4

32,5

32,4

32,7

33,5

33,1

30,9

31,6

31,2

30,2

29,9

30,4

31,4

Moyenne de 32,7 % avant la crise financière de 2008

Moyenne de 30,7 % soit 2 points de moins que sur la période précédente

+ 1,5 point depuis 2013

Source : INSEE.

Le taux de marge des sociétés non financières (SNF) s’est ainsi vivement redressé depuis le point bas atteint en 2013 (29,9 %), pour atteindre 31,4 % en 2015. Cela résulte d’abord des mesures de baisse du coût du travail, à travers la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) et l’entrée en vigueur du premier volet des allégements de charges du pacte. Par ailleurs, la baisse sensible des prix du pétrole, qui a entraîné une diminution rapide du coût des consommations intermédiaires, a contribué à l’amélioration des marges en 2015.

Le Gouvernement prévoit que le taux de marge devrait encore progresser pour atteindre 32,0 % en 2016 et 2017. En effet, les entreprises ont bénéficié de l’entrée en vigueur du second volet d’allégements du pacte au 1er avril 2016, ainsi que de la poursuite de la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE). Les subventions reçues dans le cadre de la prime à l’embauche sont également favorables à la situation financière des entreprises. Par ailleurs, la poursuite de la baisse du prix du pétrole en début d’année 2016 soutient de nouveau l’amélioration des marges, bien que de façon moins marquée que l’année précédente.

L’investissement global de l’ensemble de l’économie a augmenté en 2015 de 1,0 % en volume après une baisse de 0,3 % en 2014. Cette hausse est portée principalement par l’investissement des sociétés non financières qui a accéléré en 2015 (+ 2,8 % en 2015 après 1,6 % en 2014) (5).

Dans sa dernière note de conjoncture, l’INSEE indique qu’« avec l’amélioration des conditions de financement interne et externe, l’investissement pourrait de nouveau surprendre à la hausse » en 2016 (6). Par ailleurs, l’institut souligne que, « pour 2016, les chefs d’entreprise de l’industrie manufacturière continuent d’anticiper une nette progression de leur investissement par rapport à 2015 (+ 6 %) » (7).

Cet indicateur doit cependant être suivi avec vigilance. L’investissement a marqué, en effet, « une pause au deuxième trimestre 2016 (– 0,4 %) après trois trimestres de vive hausse (+ 1,3 % au premier trimestre) ». L’investissement en « construction fléchit (– 0,4 % après + 0,4 %), ainsi que celui en produits manufacturés (– 0,9 % après + 3,5 %) et celui en services marchands (– 0,2 % après + 1,1 %) » (8).

La relance de l’investissement est essentielle.

À conjoncture externe inchangée, le défi de l’économie française pour 2016 et 2017 porte, en effet, sur sa capacité collective à activer ses facteurs internes de création de richesse, tout en préservant l’objectif de poursuite de l’assainissement des finances publiques. Baisser les dépenses publiques peut conduire dans certains cas à affaiblir la croissance économique. Ne pas le faire conduit à fragiliser la France tant cela induirait une perte de confiance de nos partenaires européens et des investisseurs finançant la dette publique. Le seul moyen de contourner ce dilemme est de renforcer les leviers accélérateurs de croissance, et principalement l’investissement.

En 2015 l’emploi total a progressé de + 96 000 emplois en équivalent temps plein, ce qui porte la population active à 25,8 millions emplois équivalent temps plein (9).

Selon l’INSEE, « au deuxième trimestre 2016, l’emploi continue de croître dans les secteurs marchands non agricoles (+ 29 500, soit + 0,2 %, après +21 500 au trimestre précédent) ». Sur un an, « les créations nettes d’emploi dans les secteurs principalement marchands atteignent 121 300 (+ 0,8 %) » (10).

Dans sa dernière note de conjoncture, l’INSEE considère que « les perspectives d’embauches sont favorables ». Au regard des enquêtes de conjoncture, « l’emploi marchand progresserait encore solidement d’ici la fin de l’année ». Au total, en 2016, « 139 000 emplois supplémentaires seraient créés » (11).

Il juge que la prévision de croissance (1,5 % pour 2016 et pour 2017) est « un peu élevée » pour 2016 et « optimiste » pour 2017. Pourtant, dans son précédent avis, et pour des prévisions identiques, il avait considéré que la prévision pour 2016 était « atteignable » et celle pour 2017 « plausible » (12).

Au soutien de son analyse, le HCFP souligne le ralentissement du commerce mondial, des incertitudes liées au processus de sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne (« Brexit »), ou encore les conséquences des attentats sur l’activité touristique.

Indicateur

Année

Hypothèses du Gouvernement

Avis du HCFP

Taux de croissance

2016

1,5 %

Prévision « un peu élevée » ; « supérieure à la plupart des prévisions publiées récemment »

2017

1,5 %

Hypothèse « optimiste »

Inflation

2016

0,1 %

Prévision « raisonnable »

2017

0,8 %

Masse salariale privée

2016

2,6 %

Prévision « crédible »

2017

2,7 %

Prévision « élevée »

Les engagements européens de la France en matière de réduction du déficit

Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) qualifie le déficit public d’« excessif » lorsqu’il dépasse 3 % du produit intérieur brut (PIB).

En outre, l’article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) pose le principe de l’équilibre ou de l’excédent des budgets des administrations publiques. Il limite le déficit structurel autorisé à – 0,5 point de PIB pour les États membres, comme la France, dont la dette dépasse 60 % du PIB. Les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent. Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

Soldes

Exécution

2015

Prévision

d’exécution

2016

Prévision

2017

Solde structurel (1)

– 1,9

– 1,6

– 1,1

Solde conjoncturel (2)

– 1,6

– 1,6

– 1,6

Mesures exceptionnelles et temporaires (3)

–

– 0,1

– 0,1

Solde effectif* (4 = 1 + 2 + 3)

– 3,5

– 3,3

– 2,7

* L’écart entre le solde effectif et la somme de ses composantes s’explique par l’arrondi au dixième des différentes valeurs.

Source : article liminaire du projet de loi de finances pour 2017.

Pour la première fois depuis la crise financière de 2008, le déficit public doit repasser sous la barre des 3 % du PIB, avec un objectif de 2,7 % (I).

Le déficit structurel doit être ramené de 1,6 % en 2016 à 1,1 % en 2017, ce qui suppose un ajustement structurel de 0,5 point de PIB (II).

Agrégat

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Produit intérieur brut

2 086,9

+ 0,2 % 
en volume

2 115,3

+ 0,6 %
en volume

2 140,0

+ 0,6 %
en volume

2 181,1

+ 1,3 %
en volume

2 232,2

+ 1,5 %
en volume

2 286,9

+ 1,5 %
en volume

Recettes publiques

1 085,6

(52,0 %)

1 119,9

(52,9 %)

1 141,8

(53,4 %)

1 166,2

(53,5 %)

1 185,7

(53,1 %)

1 217,4

(53,2 %)

dont prélèvements obligatoires*

914,7

(43,8 %)

946,7

(44,8 %)

958,5

(44,8 %)

975,4

(44,7 %)

992,4

(44,5 %)

1 018,5

(44,5 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en recettes

14,6

(0,7 %)

13,7

(0,6 %)

21,2

(1,0 %)

26,0

(1,2 %)

25,5

(1,1 %)

28,4

(1,2 %)

dont autres recettes

158,4

(7,6 %)

161,6

(7,6 %)

164,2

(7,7 %)

167,0

(7,7 %)

169,9

(7,6 %)

172,7

(7,6 %)

Dépenses publiques

1 186,0

(56,8 %)

1 205,4

(57,0 %)

1 226,6

(57,3 %)

1 242,8

(57,0 %)

1 259,3

(56,4 %)

1 279,4

(55,9 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en dépenses

16,6

(0,8 %)

15,9

(0,8 %)

25,7

(1,2 %)

31,8

(1,5 %)

31,2

(1,4 %)

31,8

(1,4 %)

dont dépenses hors crédits d’impôt

1 169,4

(56,0 %)

1 189,4

(56,2 %)

1 200,9

(56,1 %)

1 211,0

(55,5 %)

1 228,1

(55,0 %)

1 247,7

(54,6 %)

Déficit public

100,4

(4,8 %)

85,6

(4,0 %)

84,8

(4,0 %)

76,5

(3,5 %)

73,6

(3,3 %)

62,1

(2,7 %)

Dette publique

1 869,5

(89,6 %)

1 954,4

(92,4 %)

2 040,3

(95,3 %)

2 097,4

(96,2 %)

2 144,8

(96,1 %)

2 195,3

(96,0 %)

* Les prélèvements obligatoires comprennent 2,1 milliards de ressources propres traditionnelles de l’Union européenne jusqu’en 2014 et 2,2 milliards pour les années 2015 à 2017, lesquelles ne sont pas comptabilisées dans les recettes totales.

Source : INSEE pour 2012 à 2015 ; Gouvernement pour 2016 et 2017.

Année

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

En % du PIB

7,2

6,8

5,1

4,8

4

4

3,5

3,3

2,7

En milliards d’euros

138,9

135,8

105,0

100,4

85,4

84,8

76,5

73,6

62,1

Source : INSEE jusqu’en 2015, présent projet de loi de finances pour les années 2016 et 2017.

La programmation pluriannuelle des finances publiques

Deux types de documents juridiques fixent un cadre pluriannuel pour les finances publiques et déterminent une trajectoire de réduction des déficits public et structurel.

En droit interne, les lois de programmation des finances publiques sont prévues par l’article 34 de la Constitution et « s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques ». À ce titre, elles déterminent les trajectoires des soldes structurels et effectifs annuels. Leur contenu est précisé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

En droit européen, les programmes de stabilité ont été institués par le pacte de stabilité et de croissance du 7 juillet 1997 comme outil de la surveillance multilatérale des politiques économiques. Ils sont transmis chaque année au mois d’avril à la Commission européenne.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (14) (LPFP 2014-2019) et le programme de stabilité transmis en avril 2016 à la Commission européenne retiennent tous deux une cible de déficit public de 2,7 % du PIB pour 2017.

Par ailleurs, dans sa recommandation du 10 mars 2015, le Conseil de l’Union européenne a donné à la France jusqu’en 2017 – au lieu de 2015 précédemment – pour ramener son déficit public sous les 3 % de PIB en lui recommandant de suivre la trajectoire de déficit suivante : 4 % en 2015, 3,4 % en 2016 et 2,8 % en 2017.

PROGRAMMATIONS PLURIANNUELLES DE SOLDE PUBLIC EFFECTIF

(en % de PIB)

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

LPFP 2014-2019

– 4,4

– 4,1

– 3,6

– 2,7

– 1,7

– 0,7

Programme de stabilité d’avril 2016

– 4,0

– 3,8

–3,3

– 2,7

– 1,9

– 1,2

Recommandation du 10 mars 2015 du Conseil de l’Union européenne

–

– 4,0

– 3,4

– 2,8

–

–

Source : commission des finances.

Le déficit public pour 2017, tel qu’il est prévu par le présent projet de loi de finances, atteindrait la cible fixée par la LPFP 2014-2019 et le dernier programme de stabilité. Il serait également légèrement inférieur à celui recommandé par le Conseil de l’Union européenne le 10 mars 2015 dans le cadre de la procédure de correction du déficit excessif.

Année

2015

2016

2017

Déficit public

76,5

73,6

62,1

Évolution du déficit par rapport à l’année précédente

–

– 2,9

– 11,5

Source : calculs de la commission des finances sur la base des données gouvernementales.

Selon la trajectoire communiquée par le Gouvernement, cette baisse de 11,5 milliards d’euros du déficit serait obtenue par :

– une hausse des recettes publiques de 31,7 milliards d’euros, réalisée sans augmentation du taux de prélèvements obligatoires,

– et une hausse des dépenses limitée à 20,2 milliards d’euros.

PRÉVISIONS DES RECETTES, DES DÉPENSES ET DU SOLDE PUBLICS POUR 2016 ET 2017

(en milliards d’euros)

Année

2016

2017

Variation

Recettes publiques

1 185,7

1 217,4

+ 31,7

Dépenses publiques

1 259,3

1 279,5

+ 20,2

Solde public

– 73,6

– 62,1

– 11,5

Source : Gouvernement.

Les recettes progresseraient ainsi légèrement plus vite que le PIB (2,7 % au lieu de 2,6 %). À l’inverse, la progression des dépenses publiques en valeur serait nettement inférieure à celle du PIB (1,6 % au lieu de 2,6 %).

PRÉVISIONS DE PIB, DE RECETTES ET DES DÉPENSES PUBLIQUES POUR 2016 ET 2017

(en milliards d’euros)

Année

2016

2017

Variation
(en %)

Produit intérieur brut

2 232,2

2 286,9

+ 2,6 %

Recettes publiques

1 185,7

1 217,4

+ 2,7 %

Dépenses publiques

1 259,3

1 279,5

+ 1,6 %

Source : Gouvernement.

Il s’ensuit que le poids des recettes publiques dans le PIB augmenterait de 0,1 point tandis que celui des dépenses diminuerait de 0,5 point. L’addition des deux facteurs permettrait une baisse du déficit de 0,6 point de PIB.

CALCUL DE LA CONTRIBUTION DES RECETTES ET DES DÉPENSES
À LA RÉDUCTION DU DÉFICIT EN 2017

Année

2016

2017

Variation

Recettes publiques (en milliards d’euros)

1 185,7

1 217,4

+ 31,7

Recettes publiques (en point de PIB)

53,1

53,2

+ 0,1

Dépenses publiques (en milliards d’euros)

1 259,3

1 279,5

+ 20,2

Dépenses publiques (point de PIB)

56,4

55,9

– 0,5

Solde public (en milliards d’euros)

73,6

62,1

– 11,5

Solde public (en point de PIB)

3,3

2,7

– 0,6

Source : Gouvernement.

Année

2016

2017

Variation

Prélèvements obligatoires (en milliards d’euros)

992,4

1 018,5

2,6 %

Produit intérieur (en milliards d’euros)

2 232,2

2 286,9

2,6 %

Taux de prélèvements obligatoires

44,5 %

44,5 %

0 %

Source : Gouvernement.

Une légère progression des autres recettes publiques hors prélèvements obligatoires (2,8 milliards d’euros) devrait contribuer à l’amélioration du solde public à hauteur de 0,1 point de PIB.

Année

2016

2017

Variation

Dépenses publiques (en milliards d’euros)

1 259,3

1 279,5

1,6 %

Produit intérieur (en milliards d’euros)

2 232,2

2 286,9

2,6 %

Taux de dépenses publiques

56,4 %

55,9 %

– 0,5 point

Source : Gouvernement.

Rôle du Haut Conseil des finances publiques

L’article 14 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques limite le rôle du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) à porter une appréciation sur les « prévisions économiques » et « sur la cohérence de l’article liminaire du projet de loi de finances de l’année au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques ».

Dès lors, on peut se demander si le HCFP n’a pas une vision par trop extensive de son rôle lorsqu’il porte une appréciation sur la trajectoire de solde nominal. C’est en tout cas la première fois que le HCFP porte de manière explicite une appréciation sur le réalisme des objectifs de solde nominal.

Au soutien de cette analyse, il pointe divers risques pesant sur les dépenses et les recettes.

Le HCFP considère que le respect des objectifs de dépenses de l’État « ne sera pas aisé, compte tenu notamment des fortes tensions déjà observables sur l’exécution du budget 2016 ». Il met en cause « la progression très rapide de la masse salariale (…) dont il n’est pas acquis que le PLF prenne la pleine mesure ».

Le HCFP formule un constat similaire pour les dépenses sociales qui serait « affectées d’un risque significatif » en raison du relèvement de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) de 1,75 % à 2,1 % et « du caractère irréaliste des économies prévues sur l’Unédic » à hauteur de 1,6 milliard d’euros.

De même, le HCFP évoque une possible hausse des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales du fait de l’augmentation du point d’indice de la fonction publique.

S’agissant des recettes, tout en reconnaissant que la prévision d’élasticité du Gouvernement est « plausible », le HCFP estime que « le caractère optimiste des prévisions de croissance retenues par le Gouvernement fait peser un risque ».

Cette appréciation du HCFP doit cependant être prise avec précaution.

L’examen rétrospectif de ses avis – à l’exception de l’année 2014 pour laquelle les prévisions du Gouvernement ont été jugées « réalistes » ou « plausibles » – que ses analyses sont affectées par un biais pessimiste. Ainsi, pour 2013 (15), il envisageait une récession alors que la croissance a été de 0,6 %. Pour 2015 (16), il avait jugé « optimiste » la prévision de croissance du Gouvernement de 1 %. La croissance effective a été de 1,3 %.

Catégorie d’administrations publiques

Solde 2017

Solde 2016

Variation 2017/2016

État

– 3,0

– 3,3

+ 0,3

Organismes d’administrations centrales (ODAC)

0,0

– 0,1

0,0

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

0,3

0,0

+ 0,3

Administrations publiques locales (APUL)

– 0,1

0,0

– 0,1

Total ensemble des administrations publiques (APU)

– 2,7

– 3,3

– 0,6

Catégorie d’administrations publiques

2016

2017

Recettes

Dépenses

Besoin de financement

Recettes

Dépenses

Besoin de

financement

État

404,8

477,5

– 72,6

415,4

484,0

– 68,6

Organismes d’administrations centrales (ODAC)

79,9

81,4

– 1,6

82,4

83,1

– 0,6

Administrations publiques locales (APUL)

251,4

251,3

0,1

254,9

256,2

– 1,3

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

583,8

583,4

0,4

601,2

592,7

8,5

Total ensemble des administrations publiques (APU)

1 185,7

1 259,3

– 73,6

1 217,4

1 279,7

– 62,1

Source : Gouvernement.

Année

Comptabilité budgétaire

(en milliards d’euros)

Comptabilité nationale

(en milliards d’euros)

Comptabilité nationale (en % du PIB)

2009

– 138,0

– 116,9

– 6,0

2010

– 148,8

– 121,7

– 6,1

2011

– 90,7

– 91,2

– 4,4

2012

– 87,2

– 81,6

– 3,9

2013

– 74,9

– 69,6

– 3,3

2014

– 85,6

– 75,3

– 3,5

2015

– 70,5

– 71,3

– 3,3

2016

– 69,9

– 72,6

– 3,3

2017

– 69,3

– 68,6

– 3,0

Source : INSEE jusqu’en 2015, Rapport économique, social et financier pour 2016 et 2017.

Pour assurer un pilotage plus fin des finances publiques dans un contexte de crise, la Commission européenne a adopté en 2005 la notion de « déficit structurel » (« l’effort structurel » correspondant à la réduction du déficit structurel), permettant de considérer le déficit nominal comme la somme de deux composantes : le déficit conjoncturel et le déficit structurel.

Le déficit conjoncturel est le déficit qui provient de la conjoncture, et en l’occurrence de la crise économique et financière qui a touché le continent européen depuis 2007.

Le déficit structurel est le déficit qu’afficherait notre pays si sa croissance était égale à celle qui serait obtenue en mobilisant à 100 % tous les facteurs de production et toutes les possibilités de création économique dont dispose la France à l’instant t. Cette croissance est appelée « croissance potentielle ». Dès lors, le niveau de déficit structurel dépend du niveau de croissance potentielle : plus la croissance potentielle est élevée, plus le déficit structurel est faible.

Introduire la notion de déficit structurel permet de comprendre « où le pays se situe dans le cycle économique » : si le déficit public provient majoritairement de sa composante conjoncturelle, il devrait être résorbé une fois la conjoncture économique rétablie. Si au contraire, il provient essentiellement de sa composante structurelle, ceci signifie que la réduction du déficit ne pourra être obtenue que via des « réformes structurelles », c’est-à-dire celles qui permettent de mobiliser toutes les potentialités non utilisées du pays, afin de créer de la richesse qui permettra de résoudre le déficit.

La quote-part du déficit structurel au sein du déficit nominal est déterminée en fonction de l’écart de production (« output gap » en anglais), c’est-à-dire de l’écart estimé entre le PIB effectif et le PIB potentiel. Autrement dit, la détermination du déficit structurel repose essentiellement sur l’estimation de la croissance potentielle. La « croissance potentielle » étant par définition un indicateur non observable, la détermination de son niveau peut bien entendu donner lieu à débat.

Mécaniquement, pour un niveau de PIB effectif donné, une estimation plus élevée du PIB potentiel aura pour effet de creuser l’écart de production et donc d’améliorer le solde structurel. Plus le PIB potentiel est élevé, plus la quote-part de déficit structurel est faible.

La méthode de calcul du déficit structurel est assez complexe car elle fait intervenir une estimation des recettes et des dépenses structurelles.

Une méthode simplifiée de calcul du solde structurel − appelée « règle du pouce » − consiste à considérer qu’en pratique, le solde conjoncturel est proche de la moitié de l’écart de production. Ceci s’explique par le fait que les postes sensibles à la conjoncture représentent, dans notre pays, près de la moitié du PIB et que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance du PIB est, en moyenne, de l’ordre de 1.

Année

2015

2016

2017

Croissance effective

1,3

1,5

1,5

Croissance potentielle

1,1

1,5

1,5

Écart de production

– 2,8*

– 2,8*

– 2,8*

* La stabilité de l’hypothèse d’écart de production explique que le solde conjoncturel resterait également constant sur la période 2015-2017 à – 1,6 % du PIB. En effet, la réduction du déficit est uniquement structurelle lorsque l’écart de production est constant.

Source : Gouvernement.

Cette révision est prévue à l’article 7 de la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Troisième alinéa de l’article 7 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

« Il est indiqué, dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances de l’année, du projet de loi de finances rectificative ou du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, si les hypothèses ayant permis le calcul du solde structurel sont les mêmes que celles ayant permis de le calculer pour cette même année dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques. »

Pour rappel, les hypothèses de la loi de programmation des finances publiques prévoyaient un écart de production moins important en 2017.

LES HYPOTHÈSES DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES

(en % du PIB)

Année

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Croissance effective

0,3

0,4

1,0

1,7

1,4

2,0

2,0

Croissance potentielle

1,0

1,0

1,1

1,3

1,3

1,2

1,1

Écart de production

– 2,7

– 3,3

– 3,4

– 3,1

– 2,5

– 1,7

– 1,9

Source : loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Le Gouvernement et la Commission européenne n’ont pas les mêmes hypothèses de croissance potentielle

Alors que le Gouvernement retient une hypothèse de croissance potentielle de 1,5 % pour 2016 et 2017, la Commission européenne estime celle-ci à un niveau légèrement inférieur pour ces deux années (1,1 % et 1,2 %).

Cet écart est dû à l’absence de prise en compte par la Commission européenne des réformes récentes réalisées par la France.

Initialement, le Gouvernement avait en effet la même hypothèse de croissance potentielle que la Commission européenne. Le Gouvernement l’avait ainsi estimée à 1,3 % pour 2016 et 2017 dans la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019, reprenant ainsi les estimations publiées par la Commission européenne dans ses prévisions économiques de printemps 2014, en date du 5 mai 2014.

Puis, le Gouvernement a rehaussé sa prévision de croissance potentielle de 0,2 point lors de la présentation du programme de stabilité d’avril 2015 afin de tenir compte des effets du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE), du pacte de responsabilité et de solidarité (PRS) et de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques. À l’inverse, la Commission européenne a abaissé ses prévisions de croissance potentielle pour la France dans ses prévisions économiques d’hiver 2015.

Ces mouvements inverses sur les prévisions expliquent l’écart entre l’hypothèse du Gouvernement et celle de la Commission. Ils s’expliquent notamment par le fait que la Commission européenne apprécie les effets d’une réforme sur la croissance à un horizon de seulement deux ans.

Par courrier du 18 mai 2016 adressé au commissaire européen aux affaires économiques et monétaires, à la fiscalité, et à l’union douanière, M. Pierre Moscovici, quarante parlementaires de différents États membres de l’Union européenne – dont la Rapporteure générale – ont invité la Commission européenne à revoir sa méthodologie de calcul de la croissance potentielle, notamment en prenant en compte un horizon temporel de quatre années au lieu de deux. Ceci permettrait de mieux prendre en compte les effets des réformes accomplies et de relever les hypothèses de croissance potentielle et d’écart de production.

Par courrier en réponse du 9 juin 2016, le commissaire européen a indiqué que la question soulevée méritait d’être étudiée soigneusement et serait discutée de nouveau à l’automne 2016.

Année

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Déficit structurel

2,4

2,1

1,8

1,3

0,8

0,2

Source : loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

Le déficit structurel est, en revanche, supérieur de 0,3 point à celui prévu dans le cadre du programme de stabilité d’avril 2016.

DÉFICIT STRUCTUREL POUR LES ANNÉES 2016 À 2019
SELON LE PROGRAMME DE STABILITÉ D’AVRIL 2016

(en % du PIB)

Année

2016

2017

2018

2019

Déficit structurel

1,3

0,8

0,3

0

Source : programme de stabilité pour les années 2016 à 2019.

Année

2015

2016

2017

Loi de programmation des finances publiques

0,4

0,3

0,5

Programme de stabilité

0,4

0,4

0,5

Indicateur

Calcul Gouvernement

Calcul HCFP

Objectif

LPFP 2014-2019

Déficit structurel

1,1 %

1,3 %

1,3 %

Pour autant, le HCFP relève que « le projet de loi de finances respecte la trajectoire de solde structurel de la loi de programmation ». En effet, la loi de programmation prévoyait un déficit structurel de 1,3 % pour 2017.

Le HCFP conteste également, pour les mêmes raisons, le calcul de l’ajustement structurel. Il estime que celui-ci serait limité à 0,4 point de PIB au lieu de 0,5 point de PIB prévu par le Gouvernement.

AJUSTEMENT STRUCTUREL SELON LES CALCULS DU GOUVERNEMENT ET DU HCFP

Indicateur

Calcul Gouvernement

Calcul HCFP

Objectif

Ajustement structurel

0,5 %

0,4 %

0,5 %

Le HCFP estime, dès lors, que l’ajustement structurel est inférieur aux objectifs de la loi de programmation des finances publiques.

Il croit également pouvoir en conclure que « les ajustements et efforts structurels sont par ailleurs inférieurs au minimum requis par les règles européennes ».

AJUSTEMENT STRUCTUREL SELON LES CALCULS DU GOUVERNEMENT ET DU HCFP

Indicateur

Calcul Gouvernement

Calcul HCFP

Objectif

Programme de stabilité

Ajustement structurel

0,5 %

0,4 %

0,5 %

Cette appréciation doit encore être nuancée.

Certes, le HCFP doit apprécier l’ajustement structurel au regard des hypothèses de la loi de programmation. Il est dès lors légitime à recalculer le déficit structurel et l’ajustement structurel selon ces hypothèses.

Toutefois, aucune règle européenne n’impose à la France de se référer aux hypothèses de la loi de programmation pour l’élaboration de son programme de stabilité. Dans ces conditions, il n’est pas certain que le calcul opéré par le HCFP puisse être utilisé pour caractériser un manquement de la France à ses engagements européens.

FICHE N° 3 :
LES RECETTES PUBLIQUES
(PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES ET AUTRES RECETTES)

Les recettes publiques sont en légère baisse par rapport à 2013 (I).

Celles-ci sont composées, pour l’essentiel de prélèvements obligatoires qui sont en baisse de 0,3 point sur la période 2013-2017 (II).

Les grandes évolutions de la répartition des prélèvements obligatoires entre les entreprises et les ménages doivent également être étudiées (III).

Agrégat

2007

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Produit intérieur brut

1 945,7

2 086,9

2 115,3

2 140,0

2 181,1

2 232,2

2 286,9

Recettes publiques

966,7

(49,7 %)

1 085,6

(52,0 %)

1 119,9

(52,9 %)

1 141,8

(53,4 %)

1 166,2

(53,5 %)

1 185,7

(53,1 %)

1 217,4

(53,2 %)

dont prélèvements obligatoires

819,5

(42,1 %)

914,7

(43,8 %)

946,7

(44,8 %)

958,5

(44,8 %)

975,4

(44,7 %)

992,4

(44,5 %)

1 018,5

(44,5 %)

dont crédits d’impôt enregistrés en recettes

9,5

(0,5 %)

14,6

(0,7 %)

13,7

(0,6 %)

21,2

(1,0 %)

26,0

(1,2 %)

25,5

(1,1 %)

28,4

(1,2 %)

dont autres recettes

139,5

(7,2 %)

158,4

(7,6 %)

161,6

(7,6 %)

164,2

(7,7 %)

167,0

(7,7 %)

169,9

(7,6 %)

172,7

(7,6 %)

Toutefois, la prise en compte des crédits d’impôt enregistrés en recettes (et parallèlement inscrits en dépenses) donne une image biaisée de l’évolution réelle des recettes publiques sur la période récente.

En effet, le choix de réduire le coût du travail à travers un crédit d’impôt spécifique – le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE) – a pour effet de rehausser en apparence la courbe des recettes publiques à partir de 2014 et de minorer l’effort accompli par les administrations publiques.

Hors crédits d’impôt, au contraire, les recettes publiques ressortiront à 52 % du PIB en 2017 en baisse de 0,3 point par rapport à 2013, soit exactement le même niveau de baisse que celui des prélèvements obligatoires. Pour rappel, sur la même période, le déficit aura été réduit de 1,3 point (de 4 % du PIB à 2,7 %) grâce à un effort sans précédent sur les dépenses publiques.

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

En % du PIB

42,1

41,9

41,0

41,3

42,6

43,8

44,7

44,8

44,7

44,5

44,5

En milliards d’euros

819,5

836,5

795,8

825,1

876,7

914,7

946,7

957,7

975,4

992,4

1 018,5

Source : INSEE jusqu’en 2015 ; Gouvernement pour 2016 et 2017.

Entre 2009 et 2013, les prélèvements obligatoires ont augmenté de 3,8 points de PIB (de 41 % à 44,7 % du PIB). Durant cette période, le redressement des comptes publics a donc été réalisé essentiellement sur les recettes. La hausse avait été plus importante sous la législature précédente (2,6 points sur la période 2009-2011 au lieu de 2,2 points sur la période 2012-2015).

Depuis 2013, les prélèvements obligatoires sont stables et même en légère baisse. En 2015, les prélèvements obligatoires se sont élevés à 975,4 milliards d’euros soit 44,7 % du PIB (au lieu de 957,7 milliards d’euros en 2014, soit 44,8 % du PIB).

Le taux de prélèvements obligatoires par rapport au PIB a légèrement diminué en 2015, et ce pour la première fois depuis 2009. Cette baisse des prélèvements obligatoires est concomitante à une baisse du déficit public, ce qui est inédit depuis l’année 2000. Désormais, le redressement des comptes publics ne repose donc plus sur une hausse des recettes mais sur un effort en matière de dépenses.

L’évolution des prélèvements obligatoires se décompose en une évolution « spontanée », généralement proche de celle du produit intérieur brut en valeur, et les mesures nouvelles décidées par les pouvoirs publics. L’évolution spontanée correspond donc à l’évolution du rendement des prélèvements obligatoires due à l’activité économique et à législation constante.

L’élasticité des prélèvements obligatoires se mesure par le ratio de leur taux de croissance spontanée à celui du PIB en valeur. À long terme, l’évolution des assiettes agrégées des prélèvements obligatoires doit normalement converger avec celle du PIB : l’élasticité tend vers l’unité.

L’évolution spontanée des prélèvements obligatoires en 2015 est de 1,9 % soit une évolution identique à celle du PIB en valeur. Il s’ensuit que l’élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance est égale à l’unité, après 0,8 en 2014.

RÉPARTITION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2015

(en milliards d’euros)

Sous-secteur
des administrations publiques

Montant

  

Catégorie
de prélèvements obligatoires

Montant

État

294,4

  

Impôts

608,9

Organismes divers d’administration centrale (ODAC)

16,8

  

Administrations publiques locales (APUL)

133,4

  
 

Cotisations sociales

366,5

Administrations de sécurité sociale (ASSO)

528,6

  

Institutions et organes de l’Union européenne

2,2

  

Total

975,4

  

Total

975,4

Source : INSEE.

En 2016, les prélèvements obligatoires devraient également connaître une évolution spontanée proche de l’unité, à 0,9, selon les prévisions actualisées du Gouvernement. Grâce aux mesures discrétionnaires, le taux de prélèvements obligatoires baisserait à nouveau pour atteindre 44,5 % du PIB.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES EN 2016 PAR RAPPORT À 2015

(en milliards d’euros)

Prélèvements obligatoires en 2015

Évolution spontanée

en 2017

Mesures 2017

Prélèvements obligatoires en 2017

975,4

+ 21,4

– 4,4

992,4

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Prélèvements obligatoires en 2016

Évolution spontanée

en 2017

Mesures 2017

Prélèvements obligatoires en 2017

992,4

+ 25,6

+ 0,5

1 018,5

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Année

État

ODAC (1)

ASSO (2)

APUL (3)

UE (4)

Total APU (5)

2007

277,4

(14,3 %)

8,2

(0,4 %)

424,1

(21,8 %)

108,0

(5,6 %)

1,8

(0,1 %)

819,5

(42,1 %)

2012

283,0

(13,6 %)

12,9

(0,6 %)

493,1

(23,6 %)

123,6

(5,9 %)

2,1

(0,1 %)

914,7

(43,8 %)

2013

297,8

(14,1 %)

14,1

(0,7 %)

507,9

(24,0 %)

124,9

(5,9 %)

2,1

(0,1 %)

946,8

(44,8 %)

2014

291,5

(14,3 %)

14,7

(0,7 %)

522,3

(24,4 %)

127,9

(6,0 %)

2,1

(0,1 %)

958,5

(44,8 %)

2015

294,4

(14,3 %)

16,8

(0,8 %)

528,6

(24,2 %)

133,4

(6,1 %)

2,2

(0,1 %)

975,4

(44,7 %)

2016

Prévision

307,2

(13,8 %)

9,7

(0,4 %)

536,6

(24, 0 %)

136,8

(6,1 %)

2,2

(0,1 %)

992,4

(44,5 %)

2017

Prévision

315,0

(13,8 %)

10,3

(0,5 %)

549,9

(24,0 %)

141,1

(6,2 %)

2,1

(0,1 %)

1 018,5

(44,5 %)

(1) Organismes divers d’administration centrale.

(2) Administrations de sécurité sociale.

(3) Administrations publiques locales.

(4) Union européenne.

(5) Administrations publiques.

Source : INSEE jusqu’en 2015, puis Rapport économique social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Année

En milliards d’euros

En % du PIB

2007

819,5

42,1

+ 1,7 point

2008

836,5

41,9

2009

795,8

41,0

2010

825,1

41,3

2011

876,7

42,6

2012

914,7

43,8

2013

946,8

44,8

– 0,3 point

2014

958,5

44,8

2015

975,4

44,7

2016

992,4

44,5

2017

1018,5

44,5

Source : INSEE jusqu’en 2015, puis Rapport économique social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

En valeur, l’essentiel de l’évolution des prélèvements obligatoires résulte de l’évolution spontanée, les mesures discrétionnaires ayant pesé de façon moins importante.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

(en milliards d’euros)

Prélèvements obligatoires en 2011

Évolution spontanée

en 2012-2017

Mesures 2012-2017

Prélèvements obligatoires en 2017

876,7

+ 91,7

+ 50,1

1 018,5

Source : calcul commission des finances sur la base des données des annexes aux différents projets de loi de finances Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Année

exécution

prévision

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Hausse du produit intérieur brut en valeur en % (I)

1,5

1,1

0,8

1,9

2,3

2,4

Évolution spontanée des prélèvements obligatoires en % (II)

1,7

0,2

0,8

1,9

2,2

2,6

Élasticité des prélèvements obligatoires à la croissance (III = II / I)

1,1

0,2

1,1

1,0

0,9

1,0

Source : commission des finances sur la base des données des annexes aux différents projets de loi de finances Rapport économique, social et financier.

En dépit de mesures ayant accru les prélèvements obligatoires, le taux de prélèvements obligatoires est en baisse sur la période 2013-2017 en raison d’une élasticité à la croissance qui a été inférieure à l’unité principalement au titre de l’année 2013.

Année

Mesures

2012

exécution

22,8

dont 15,3 imputables à l’ancienne majorité*

2013

exécution

29,5

2014

exécution

3,3

2015

exécution

– 1,6

2016

prévision

– 4,4

2017

prévision

0,5

total

50,1

* Calcul commission des finances en fonction de la date d’adoption du texte à l’origine de la mesure.

Source : annexe aux différents projets de loi de finances Rapport économique, social et financier.

Par ailleurs, la hausse des prélèvements obligatoires s’explique à hauteur de 2 milliards d’euros par une mesure de périmètre ayant consisté à remplacer un crédit d’impôt (la prime pour l’emploi) par une aide directe sur crédits budgétaires (la prime pour l’activité).

Retraitée de cette mesure de périmètre, l’évolution des prélèvements obligatoires due à des mesures adoptées ou reconduites sous le quinquennat se limite donc à 32,8 milliards d’euros. Selon un calcul de la Rapporteure générale, ces mesures ont représenté une hausse de 43,9 milliards d’euros pour les ménages et une baisse de 11,1 milliards d’euros pour les entreprises.

RENDEMENT DES MESURES ADOPTÉES OU RECONDUITES PAR LA MAJORITÉ ACTUELLE

(en milliards d’euros)

Année

Total mesures

Ménages

Entreprises

2012

7,5

3,7

3,8

2013

29,5

16,7

12,8

2014

3,3

12,7

– 9,4

2015

– 1,6

6,9

– 8,5

2016

– 6,4*

0,6*

– 7

2017

0,5

3,3

– 2,8

Total

32,8

43,9

– 11,1

* Avec neutralisation de la mesure de périmètre liée au remplacement de la prime pour l’emploi par la prime d’activité.

Source : calculs Rapporteure générale.

Selon le Gouvernement (17), les prélèvements obligatoires sur les entreprises résultant de mesures discrétionnaires ont d’abord augmenté de 23 milliards d’euros entre 2011 et 2013 puis auront baissé de 25 milliards entre 2014 et 2017. Au total, les prélèvements obligatoires auront baissé de 2,2 milliards d’euros du fait des mesures discrétionnaires.

ÉVOLUTION CUMULÉE DES MESURES NOUVELLES DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES PORTANT SUR LES ENTREPRISES

(en milliards d’euros)

Prélèvement

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Total

Cotisations sociales

3,2

1,5

1,3

0,4

– 3,0

– 2,3

– 0,5

0,6

Impôt sur les bénéfices (IR/IS)

0,7

2,0

6,7

– 8,3

– 3,4

– 2,5

– 2,9

– 7,7

Forfait social

0,4

0,9

2,0

–

–

– 0,1

–

3,2

Taxe sur les salaires

–

–

0,3

–

–

–

–

0,3

Contribution sociale de solidarité des sociétés

–

0,2

0,1

–

– 1,0

– 1,0

–

– 1,7

Taxe de risque systémique des banques, emprunts toxiques et contribution de 3 % sur les dividendes

0,5

0,7

1,8

0,1

– 0,4

–

– 0,1

2,6

Contributions sectorielles

1,8

– 1,2

0,3

– 0,9

–

–

–

0,0

Autres

–

0,3

– 0,1

0,8

– 0,2

– 1,0

0,7

0,5

Total

6,6

4,4

12,4

– 7,9

– 8,0

– 6,9

– 2,8

– 2,2

Cumul depuis 2011

6,6

11,0

23,4

15,5

7,3

0,4

– 2,2

  

Source : réponse au questionnaire de la Rapporteure générale.

L’étude du Gouvernement porte sur les cotisations sociales et la fiscalité directe, hors fiscalité locale. Elle n’inclut pas la fiscalité indirecte et la fiscalité locale.

Selon les chiffres communiqués par le Gouvernement (18), les prélèvements obligatoires sur les ménages ont augmenté de 35 milliards d’euros sur la période 2011-2014 et sont désormais stabilisés.

L’étude du Gouvernement porte sur les cotisations sociales et la fiscalité directe. Elle n’inclut pas la fiscalité indirecte au motif qu’elle serait difficilement rattachable aux entreprises et aux ménages.

ÉVOLUTION CUMULÉE DES MESURES NOUVELLES DE PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES PORTANT SUR LES MÉNAGES

(en milliards d’euros)

Prélèvement

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Total

Impôt sur le revenu

1,1

5,7

8,1

2,4

– 1,5

– 2,4*

– 0,7

14,7

CSG/CRDS

2,2

3,4

2,7

0,0

0,6

– 0,2

– 0,2

8,5

Hausse des taux des impôts directs locaux

0,4

0,3

0,2

0,1

0,4

0,7

0,6

2,7

Impôt de solidarité sur la fortune

– 0,2

0,9

– 1,2

0,0

0,0

0,0

0,1

– 2,4

Cotisations sociales

0,4

1,2

3,8

2,2

0,2

0,5

0,6

8,9

Droits de donation et de succession

0,1

0,8

1,1

0,2

1,01

0,3

0,2

3,7

Prélèvements forfaitaires libératoires

0,1

0,5

– 2,4

– 0,7

0,0

0,0

0,1

– 2,4

Lutte contre la fraude

– 0,5

0,4

– 0,5

1,8

0,6

– 0,3

– 0,1

1,4

Autres

0,0

0,5

0,3

– 0,3

– 0,1

– 0,2

0,0

0,2

Total

3,6

13,7

12,1

5,7

1,2

– 1,6

0,6

35,3

Cumul depuis 2011

3,6

17,3

29,4

35,1

36,3

34,7

35,3

  

* Avec neutralisation de la mesure de périmètre afférente au remplacement de la prime pour l’emploi par la prime pour l’activité.

Source : réponse au questionnaire de la Rapporteure générale.

Ces chiffres corroborent ceux précédemment exposés de la Rapporteure générale.

Année

2007

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Ménages

22,9

24,2

24,7

25,1

25,5

25,5

25,7

Entreprises

19,2

19,7

20,0

19,7

19,3

18,9

18,8

Total

42,1

43,8

44,8

44,8

44,7

44,5

44,5

Source : calculs Rapporteure générale.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES DEPUIS 2007

(en milliards d’euros)

Année

2007

2012

2013

2014

2015

2016

2017

PO

« Ménage »

(I)

en milliards d’euros

445,67

504,64

523,05

536,14

555,12

569,90

587,90

% du PIB

22,91 %

24,18 %

24,73 %

25,05 %

25,45 %

25,53 %

25,70%

Évolution 2007-2012 : + 1,27 point

soit + 5,54 % en volume

Évolution depuis 2012 : + 1,52 point

soit + 6,29 % en volume

Détail par catégories de prélèvements en milliards d’euros / année

TVA

136,54

142,53

144,49

148,21

151,35

154,83

157,73

CSG-CRDS

85,97

98,52

99,40

100,32

102,67

104,93

108,37

IR

48,55

59,51

68,64

70,01

70,18

72,43

74,80

Fiscalité locale (foncier, habitation)

24,79

32,84

34,20

34,99

36,09

37,26

38,95

Donations et successions

8,85

8,99

9,52

10,20

12,15

12,45

13,04

Taxes sur les tabacs et boissons

12,65

15,25

16,36

16,42

16,70

17,07

17,92

ISF

4,39

5,03

4,37

5,18

5,19

5,20

5,44

Fiscalité écologique

35,96

40,91

42,60

43,16

47,57

49,09

50,95

Autres impôts

26,27

36,67

34,19

35,42

38,13

39,70

41,03

Cotisations sociales

61,69

64,40

69,28

72,24

75,09

76,94

79,67

               

Année

2007

2012

2013

2014

2015

2016

2017

PO

« Entreprise »

(II)

en milliards d’euros

373,82

410,05

423,75

422,38

420,27

422,50

430,60

% du PIB

19,21 %

19,65 %

20,03 %

19,74 %

19,27%

18,93%

18,83%

Évolution 2007-2012 : + 0,44 point

soit + 2,29 % en volume

Évolution depuis 2012 : – 0,82 point

soit – 4,17 % en volume

Détail par catégories de prélèvements en milliards d’euros / année

Impôt sur les sociétés

50,57

42,00

44,07

35,48

31,20

27,58

26,53

Fiscalité locale (CVAE, CFE, foncier)

34,03

32,04

32,59

33,99

34,67

35,73

36,64

TASCOM

0,00

0,66

0,73

0,73

0,93

0,94

0,97

prélèvements sociaux

21,29

27,27

31,22

30,93

29,83

30,30

30,99

Fiscalité écologique

10,64

14,48

14,59

14,62

14,51

14,90

15,34

Autres impôts

13,89

15,90

16,83

16,48

17,73

18,01

18,42

Cotisations sociales

243,41

277,70

283,72

290,16

291,41

295,04

301,71

             

Total des PO (I + II = III)

en milliards d’euros

819,5

914,7

946,7

958.5

975,4

992,4

1 018,5

% du PIB

42,12 %

43,83 %

44,75 %

44,79 %

44,72%

44,46%

44,54%

Évolution 2007-2012 : + 1,71 point

soit + 4,06 %

Évolution depuis 2012 : + 0,71 point

soit + 1,62 % en volume

PO : prélèvements obligatoires.

CSG-CRDS : contribution sociale généralisée-contribution pour le remboursement de la dette sociale.

CVAE-CFE : cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises-cotisation foncière des entreprises.

IR : Impôt sur le revenu.

ISF : impôt de solidarité sur la fortune.

TASCOM : taxe sur les surfaces commerciales.

TVA : taxe sur la valeur ajoutée.

Source : calculs Rapporteure générale.

FICHE N° 4 :
LES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

Le quinquennat 2012-2017 aura été marqué par une maîtrise historique du rythme d’évolution de la dépense publique. En avril 2014, le Gouvernement a choisi d’adopter une trajectoire de redressement des finances publiques, centrée principalement sur la maîtrise de la dépense publique (19). Cette trajectoire a été confirmée par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (20) et les lois de finances successives.

Cette gestion rigoureuse des dépenses publiques, menée par le Gouvernement, marque une rupture par rapport aux années précédentes, comme l’illustre le graphique suivant.

TAUX DE CROISSANCE EN VALEUR DE LA DÉPENSE PUBLIQUE, HORS CRÉDITS D’IMPÔT

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base du présent projet de loi de finances pour les années 2016 et 2017.

Hors crédits d’impôt, le taux de croissance en valeur de la dépense publique a atteint un point bas historique en 2015, avec un taux de croissance de 0,8 %. Celui-ci devrait remonter à 1,4 % en 2016 et 1,6 % en 2017, en lien avec la reprise économique et la remontée du taux d’inflation. Toutefois, ces niveaux d’évolution de la dépense publique restent bien en deçà de ceux atteints au cours des précédentes législatures.

TAUX DE CROISSANCE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE, HORS CRÉDITS D’IMPÔT

(en %)

Dépense publique

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Croissance de la dépense publique en volume*

1,2

1

0,6

0,8

1,3

0,8

Croissance de la dépense publique en valeur

3,1

1,7

1

0,8

1,4

1,6

* Par convention, la dépense publique en volume correspond à la dépense publique déflatée de l’indice des prix à la consommation (IPCHT). En effet, il n’existe pas de prix de la dépense publique dans le cadre de la comptabilité nationale et une fraction importante de la dépense est indexée sur cet indicateur.

Source : Gouvernement.

Année

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Dépenses publiques, hors crédits d’impôt

831,2

861,3

895,3

932,7

966,1

1 006,0

1 042,4

1 083,5

Augmentation annuelle

–

+ 30,1

+ 34,0

+ 37,4

+ 33,4

+ 39,9

+ 36,4

+ 41,1

Année

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Dépenses publiques, hors crédits d’impôt

1 110,4

1 134,5

1 169,4

1 189,4

1 200,9

1 211,0

1 228,1

1 247,7

Augmentation annuelle

+ 26,9

+ 24,1

+ 34,9

+ 20,0

+ 11,5

+ 10,1

+ 17,1

+ 19,6

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base du présent projet de loi de finances pour les années 2016 et 2017.

L’évolution de la dépense publique, y compris crédits d’impôt, permet d’intégrer la dynamique des crédits d’impôt dits « restituables » ou « reportables », qui sont considérés comme des dépenses publiques depuis le 1er septembre 2014, au sens des nouvelles normes comptables européennes SEC 2010 (21).

Or, la France se distingue par un recours aux crédits restituables ou reportables significatif et dynamique sur la période récente. Les crédits d’impôt enregistrés en dépenses représentaient 15,9 milliards d’euros en 2013, au lieu de 31,2 milliards d’euros prévus en 2016 et 31,8 milliards d’euros en 2017. Cela résulte principalement de la montée en charge du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, évalué en comptabilité nationale à 10,6 milliards d’euros en 2014, 18 milliards d’euros en 2016 et 18,7 milliards d’euros en 2017.

Cette dynamique des crédits d’impôt ne remet pas en cause la rupture de l’évolution de la dépense publique en valeur constatée depuis 2013.

ÉVOLUTION ANNUELLE DES DÉPENSES PUBLIQUES, Y COMPRIS CRÉDITS D’IMPÔT

(en milliards d’euros)

Année

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Dépenses publiques, y compris crédits d’impôt

833,8

864,3

898,6

937,0

972,8

1 016,2

1 057,6

1 100,6

Augmentation annuelle

–

+ 30,5

+ 34,3

+ 38,4

+ 35,8

+ 43,4

+ 41,4

+ 43,0

Année

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Dépenses publiques, y compris crédits d’impôt

1 128,0

1 151,5

1 186,0

1 205,3

1 226,6

1 242,8

1 259,3

1 279,5

Augmentation annuelle

+ 27,4

+ 23,5

+ 34,5

+ 19,3

+ 21,3

+ 16,2

+ 16,5

+ 20,2

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base du présent projet de loi de finances pour les années 2016 et 2017.

Ainsi, les dépenses publiques, y compris crédits d’impôt, ont progressé de 35,2 milliards d’euros en moyenne par an entre 2002 et 2012, contre 18,7 milliards d’euros d’augmentation annuelle moyenne de 2013 à 2017.

ÉVOLUTION DU NIVEAU DE DÉPENSES PUBLIQUES, Y COMPRIS CRÉDITS D’IMPÔT

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base du présent projet de loi de finances pour les années 2016 et 2017.

L’évolution des dépenses publiques, y compris crédits d’impôt et hors crédits d’impôt, apparaît également plus limitée que la progression de la richesse nationale, représentée par le produit intérieur brut (PIB). Ainsi, les deux ratios de dépenses publiques par rapport au PIB sont en baisse depuis 2014, ils devraient s’établir en 2017 à un niveau qui n’avait plus été atteint depuis 2008.

RATIOS DE DÉPENSES PUBLIQUES / PIB

Source : INSEE et calculs de la commission des finances sur la base du projet de loi de finances pour les années 2016 et 2017.

Le taux de croissance en valeur de la dépense publique, y compris crédits d’impôt, n’aura progressé que de 1,53 % entre 2012 et 2017, contre 1,85 % pour le taux de croissance du PIB sur la même période.

L’évolution des deux ratios de dépenses publiques respecte la loi de programmation des finances publiques (LPFP) de 2014 (22), excepté le ratio de dépenses publiques, hors crédits d’impôt, prévu pour 2017.

COMPARAISON DE L’ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
À LA LOI DE PROGRAMMATION

(en points de produit intérieur brut)

Année

2014

2015

2016

2017

Dépense publique, hors crédits d’impôt (LPFP)

56,5

56,1

55,4

54,5

Dépense publique, hors crédits d’impôt, constatée ou prévue (PLF)

56,1

55,5

55,0

54,6

Dépense publique, y compris crédits d’impôt (LPFP)

57,7

57,5

56,9

56,0

Dépense publique, y compris crédits d’impôt, constatée ou prévue (PLF)

57,3

57,0

56,4

55,9

Source : loi de programmation des finances publiques et présent projet de loi de finances.

Le Premier ministre a annoncé le 8 avril 2014, lors de son discours de politique générale devant l’Assemblée nationale, la mise en place d’un plan d’économies de 50 milliards d’euros sur la période 2015-2017, portant sur les dépenses de l’État, celles des collectivités territoriales et les dépenses sociales.

Ce plan d’économies a été construit par rapport à une évolution tendancielle de la dépense publique, hors crédits d’impôt, estimée par les services de la direction générale du Trésor à 2,5 % en valeur sur la période 2012-2017 (23). En lien avec la faible inflation, la croissance tendancielle de la dépense publique a été abaissée à 2,4 % en valeur sur la période 2013-2017 par le présent projet de loi de finances (24).

Dès lors, il est possible de construire une évolution tendancielle de la dépense publique pour cette période, à partir des données constatées en 2014.

AUGMENTATION TENDANCIELLE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

(en milliards d’euros)

Année

2014

2015

2016

2017

Total des dépenses publiques, hors crédits d’impôt, selon le tendanciel

1 200,9

1 229,7

1 259,2

1 289,5

Progression tendancielle (2,4 %)

–

28,8

29,5

30,2

Source : calculs commission des finances.

Cette augmentation tendancielle de la dépense publique, hors crédits d’impôt, peut être comparée à l’évolution constatée en 2015 et prévue en 2016 et 2017 par le Gouvernement, à partir des documents budgétaires.

AUGMENTATION CONSTATÉE ET PRÉVUE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

(en milliards d’euros)

Année

2014

2015

2016 (p)

2017 (p)

Total des dépenses publiques, hors crédits d’impôt, constaté ou prévu

1 200,9

1 211

1 228,1

1 247,7

Progression constatée ou prévue

−

10,1

17,1

19,6

Source : Gouvernement.

In fine, ces résultats permettent d’obtenir le quantum d’économies réalisées ou prévues entre 2015 et 2017 par le Gouvernement par rapport à l’évolution tendancielle de la dépense publique, hors crédits d’impôt.

PLAN D’ÉCONOMIES PRÉVU PAR RAPPORT À L’ÉVOLUTION TENDANCIELLE
DE LA DÉPENSE PUBLIQUE

(en milliards d’euros)

Année

2015

2016

2017

2015-2017

Augmentation tendancielle dépenses publiques, hors crédits d’impôt

28,8

29,5

30,2

88,6

Augmentation constatée ou prévue des dépenses publiques, hors crédits d’impôt

10,1

17,1

19,6

46,8

Différence

18,7

12,4

10,6

41,8

Source : calculs commission des finances.

Ainsi, il apparaît que le Gouvernement prévoit de réaliser un plan d’économies de 41,8 milliards d’euros sur la période 2015-2017, selon les hypothèses et les documents budgétaires transmis au Parlement. Ce résultat est conforme à la présentation du Gouvernement dans les derniers documents budgétaires transmis au Parlement, qui prévoient la réalisation d’un quantum d’économies de 40,5 milliards d’euros sur la période 2015-2017 (en ajoutant les économies sur la charge de la dette, les économies s’élèveraient à 46,5 milliards d’euros). L’abaissement de l’objectif initial d’économies est lié au contexte exceptionnel de très faible inflation pendant le triennal et à la nécessité d’accroître les moyens dévolus à la lutte contre le terrorisme.

Le nouveau séquençage du plan d’économies présenté par le Gouvernement est le suivant.

SÉQUENÇAGE DU PLAN D’ÉCONOMIES

(en milliards d’euros)

Année

2015

2016

2017

Cumul

État et opérateurs

10,0

7,0

1,5

18,5

Collectivités locales

3,5

3,3

2,8

9,6

Administrations de sécurité sociale

6,2

4,5

7,7

18,4

Total

18,1

12,4

10,0

40,5

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, page 74.

Administration publique

2016

2017

APU à champ courant

1,4

1,6

APU à champ constant

1,2

1,6

État

0,1

0,5

ODAC

0,2

0,1

APUL

0,1

0,4

ASSO

0,8

0,6

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances.

Année

2013

2017

Évolution
2017/2013

Dépenses de l’État, hors charge de la dette et pensions

303,2

298,6

− 4,6

Total des dépenses de l’État

395,2

388,3

− 6,9

Source : présent projet de loi de finances.

Les économies en dépenses ont principalement résulté de la maîtrise de la masse salariale, liée au gel du point d’indice de la fonction publique et de la diminution des effectifs au sein des secteurs définis comme non prioritaires. Les dépenses de fonctionnement de l’État ont également été strictement encadrées. Par ailleurs, les opérateurs de l’État ont été soumis à une extension du champ du plafonnement de leurs ressources affectées (de 3 milliards d’euros en 2012 à 9,2 milliards d’euros en 2017).

Les administrations de sécurité sociale participent pleinement aux efforts de maîtrise de la dépense. Celle-ci a progressé de seulement 0,6 % en 2015, après 2,3 % en 2014.

Les dépenses d’assurance maladie évoluent à un niveau historiquement bas. L’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) a été respecté pour la sixième année consécutive en 2015, malgré un niveau très ambitieux.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES ENTRANT DANS LE CHAMP DE L’ONDAM (1997-2016)

Source : rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2016, page 17.

L’ONDAM devrait être fixé à 2,1 % en 2017, soit une économie de 4,1 milliards d’euros par rapport à la croissance spontanée de ces dépenses, estimée à 4,3 %.

Le Gouvernement a mis en place la modulation des allocations familiales en fonction des revenus à compter du 1er juillet 2015 (25), qui devrait permettre une réduction de la dépense à hauteur de 800 millions d’euros en année pleine à compter de 2016.

Les modalités de revalorisation des prestations ont été harmonisées à partir de 2016, avec une revalorisation au 1er avril des minima sociaux et de l’ensemble des prestations et une revalorisation au 1er octobre pour les pensions de base (hors invalidité).

Pour l’année 2017, la sphère sociale participe de nouveau fortement à l’effort de redressement des finances publiques, afin d’atteindre l’objectif de solde public à 2,7 % du PIB. L’adoption de mesures au sein du présent projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale est de nature à réaliser 1,5 milliard d’euros d’économies ou de recettes supplémentaires :

– réduction de niches sociales à hauteur de 330 millions d’euros ;

– augmentation de la fiscalité sur le tabac à rouler et création d’une contribution pensant sur le chiffre d’affaires des distributeurs de tabac, pour 250 millions d’euros de recettes supplémentaires ;

– lutte contre la fraude aux prestations et aux cotisations sociales, pour un gain de 500 millions d’euros ;

– montée en charge de mesures déjà votées générant des économies à hauteur de 350 millions d’euros (nouvelle allocation versée au titre du congé parental, réforme du capital décès, loi d’adaptation de la société au vieillissement et liquidation unique des régimes alignés) ;

– nouvelles économies en gestion au sein des organismes de sécurité sociale à hauteur de 270 millions d’euros.

Depuis 2015, les collectivités territoriales participent à l’effort de redressement des finances publiques. Ainsi, les concours financiers de l’État aux collectivités territoriales ont diminué de 3,5 milliards d’euros en 2015, 3,3 milliards d’euros en 2016 et baisseront de 2,8 milliards d’euros en 2017.

Le Président de la République a annoncé le 2 juin 2016 une réduction de moitié de l’effort demandé en 2017 aux communes et aux intercommunalités au titre de la contribution au redressement des finances publiques (soit environ un milliard d’euros). Au total, la baisse des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales s’élève à 9,6 milliards d’euros sur la période 2015-2017, au lieu d’un objectif d’économies initialement fixé à 10,7 milliards d’euros.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 (26) a par ailleurs introduit un objectif d’évolution de la dépense locale (ODEDEL) afin d’en assurer une meilleure maîtrise. Conformément au principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales (27), cet objectif a une valeur strictement indicative. Depuis sa création, cet objectif a toujours été respecté dans ses deux composantes :

– les dépenses totales, hors amortissements d’emprunts ;

– les dépenses de fonctionnement.

RESPECT DE L’ODEDEL

(en %)

Année

2014

2015

2016

2017

ODEDEL

Dépenses totales, hors amortissements d’emprunts

1,2

0,5

1,2

2

Réalisation

− 0,3

− 0,3

–

–

ODEDEL

Dépenses de fonctionnement

3

2

1,6

1,7

Réalisation

2,8

1,7

–

–

Source : présent projet de loi de finances.

La satisfaction de ces deux objectifs respecte également le taux d’évolution de la dépense publique locale, tel que défini en loi de programmation des finances publiques. La fixation des deux objectifs pour l’année 2016 est en dessous des objectifs retenus dans le cadre de cette loi de programmation (1,9 % pour les dépenses totales et 2,2 % pour objectif relatif aux dépenses de fonctionnement). En vertu de l’article 30 de la loi de programmation, l’ODEDEL a été décliné à compter de 2016 entre les différentes catégories de collectivités territoriales et pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. L’ODEDEL, prévu par le présent projet de loi de finances, se décline de la façon suivante pour l’année 2017.

ODEDEL FIXÉ POUR 2017

(en % d’évolution)

Collectivités territoriales et leurs groupements à fiscalité propre

  

Dépenses totales hors remboursements de dette

2,0

Dépenses de fonctionnement

1,7

Bloc communal

  

Dépenses totales hors remboursements de dette

2,1

Dépenses de fonctionnement

1,3

Communes

  

Dépenses totales hors remboursements de dette

2,1

Dépenses de fonctionnement

1,3

EPCI à fiscalité propre

  

Dépenses totales hors remboursements de dette

2,1

Dépenses de fonctionnement

1,3

Départements

  

Dépenses totales hors remboursements de dette

2,2

Dépenses de fonctionnement

2,6

Régions

  

Dépenses totales hors remboursements de dette

0,8

Dépenses de fonctionnement

1,1

Source : présent projet de loi de finances.

L’objectif d’évolution de la dépense de fonctionnement pour 2017 est abaissé par rapport au niveau prévu en loi de programmation (1,9 %).

FICHE N° 5 :
LA DETTE PUBLIQUE

Le présent projet de loi de finances prévoit, pour la première fois depuis 2006, un infléchissement de l’endettement public, avec une baisse de la dette publique rapportée au produit intérieur brut (PIB) entre 2015 et 2016, baisse qui se poursuivra en 2017. La dette publique évoluera de 96,2 % du PIB en 2015, à 96,1 % en 2016 et 96 % en 2017. Cette trajectoire est plus favorable que l’ensemble des dernières prévisions. Cette inversion de la dynamique de la dette publique est la traduction concrète de la politique de redressement des finances publiques menée par le Gouvernement et l’actuelle majorité.

ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016 (p)

2017 (p)

Dette publique au sens de Maastricht

1 253,1

1 358,4

1 531,8

1 632,7

1 754,7

1 869,5

1 954,4

2 040,3

2 097,4

2 144,8

2 195,3

Augmentation annuelle

-

105,3

173,4

100,9

122

114,8

84,9

85,9

57,1

47,4

50,5

Source : INSEE, présent projet de loi de finances pour les années 2016 et 2017.

Au cours du précédent quinquennat (de 2007 à 2012), la dette publique a augmenté de 616,4 milliards d’euros, elle n’aura progressé que de 325,8 milliards durant la présente législature (de 2012 à 2017), soit près de deux fois moins.

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016 (p)

2017 (p)

Dette publique au sens de Maastricht

64,4

68,1

79

81,7

85,2

89,6

92,4

95,3

96,2

96,1

96,0

Augmentation annuelle

−

3,7

10,9

2,7

3,5

4,4

2,8

2,9

0,9

− 0,1

− 0,1

Source : INSEE, présent projet de loi de finances pour les années 2016 et 2017.

L’augmentation de la dette publique s’est élevée à 25,2 points de PIB entre 2007 et 2012, celle-ci ne sera que de 6,4 points de PIB entre 2012 et 2017. La dynamique d’endettement public rapide et significative a été incontestablement interrompue au cours de la présente législature.

La dette publique s’est élevée à 96,2 % du PIB en 2015, selon les derniers chiffres publiés par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), le 5 septembre 2016 (28). La dette publique aurait atteint en 2015 son point haut, avant de connaître une lente décrue en 2016 et 2017, en avance par rapport aux prévisions antérieures et aux recommandations européennes.

TRAJECTOIRE DE L’ENDETTEMENT PUBLIC

(en % du PIB)

Fondement

2015

2016

2017

Loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

97,1

97,7

97,0

Recommandations du Conseil de l’Union européenne du 10 mars 2015

97,2

98,8

99,3

Programme de stabilité́ d’avril 2016

95,7

96,2

96,5

Endettement public constaté et prévu au sein du présent projet de loi de finances

96,2

96,1

96,0

Source : commission des finances.

Le recul de la dette publique dès 2016 permet de respecter les objectifs pluriannuels de finances publiques et de s’écarter durablement des plafonds d’endettement précédemment anticipés.

La baisse du ratio de dette publique par rapport au PIB résulte de deux effets complémentaires :

– un effet numérateur : la progression de la dette publique en valeur est maîtrisée, dès lors le stock de dette ralentit sa progression ;

– un effet dénominateur : l’accélération de l’activité entraîne une augmentation du produit intérieur brut plus rapide que celle du stock de dette publique.

Ces deux éléments se conjuguent pour réduire progressivement le ratio de dette publique par rapport au PIB.

En 2016, l’évolution de la dette publique bénéficierait d’un approfondissement de la reprise d’activité (croissance du PIB en volume de 1,5 %) et d’une décrue du déficit public à 3,3 % du PIB. En 2017, le taux de croissance devrait se maintenir à un niveau équivalent avec une réduction supplémentaire du déficit public, établi à 2,7 % du PIB selon les prévisions du présent projet de loi de finances.

L’écart au solde stabilisant (29) s’élèverait à 1,1 point de PIB en 2016 et à 0,4 point de PIB en 2017. Cela signifie que le solde public continuerait en 2016 et 2017 à accroître l’endettement public, malgré un rapprochement significatif du solde stabilisateur de dette publique. Néanmoins, le Gouvernement indique que des flux de créances permettraient en 2016 et 2017 de compenser cet effet du solde public, en réduisant in fine la dette publique. Les flux de créances anticipés concernent une diminution de la trésorerie de l’État et les effets relatifs aux primes et décotes à l’émission.

La stabilisation de la dette publique traduit l’évolution de la dette portée par les différents secteurs d’administration. Seule la dette des administrations publiques centrales augmente en 2016 et 2017. À l’inverse, la dette des administrations publiques locales et des administrations de sécurité sociale diminue au cours de la même période.

ÉVOLUTION DU RATIO D’ENDETTEMENT PAR SOUS-SECTEUR D’ADMINISTRATION

(en points de PIB)

Année

2015

2016 (p)

2017 (p)

Ratio d’endettement au sens de Maastricht

96,2

96,1

96,0

Dont contribution des administrations publiques centrales (APUC)

77,1

77,4

78,2

Dont contribution des administrations publiques locales (APUL)

9,0

8,8

8,7

Dont contribution des administrations de sécurité sociale (ASSO)

10,1

9,8

9,2

Source : Rapport économique, social et financier annexé au présent projet de loi de finances, page 105.

Charge de la dette

2012

2013

2014

2015

2016 (p)

2017 (p)

Exécution

46,3

44,9

43,2

42,1

41,6

41,8

Source : lois de règlement et présent projet de loi de finances pour les années 2016 à 2017.

La diminution de la charge de la dette résulte de deux facteurs positifs complémentaires :

– un environnement historiquement bas des taux d’intérêt, en partie en territoire négatif ; les titres à court terme – BTF – sont ressortis en moyenne à
– 0,19 % en 2015, les taux des titres à plus d’un an se sont établis à 0,63 % et 0,3 % en 2016 ;

– un niveau très faible du taux d’inflation ; le taux d’inflation a été nul en 2015, il devrait atteindre 0,1 % en 2016 et 0,8 % en 2017.

Le Gouvernement avait initialement anticipé une remontée de la charge de la dette à compter de 2016, liée à une augmentation du taux d’inflation et à une normalisation de la politique monétaire de la BCE. La loi de finances initiale pour 2016 (30) avait prévu une charge de la dette de 44,5 milliards d’euros, soit une hausse de 2,4 milliards d’euros par rapport à 2015. Le programme de stabilité pour les années 2016 à 2019 a abaissé cette prévision de 1,8 milliard d’euros, pour une charge de la dette estimée à 42,7 milliards d’euros. Le Rapport préparatoire au débat d’orientation des finances publiques a de nouveau abaissé cette prévision à 42,2 milliards d’euros, soit un niveau presque équivalent à celui constaté en 2015. Enfin, le présent projet de loi de finances prévoit une diminution supplémentaire de la charge de la dette de 2,9 milliards d’euros par rapport à la loi de finances initiale, à 41,6 milliards d’euros en 2016.

En 2017, la charge de la dette devrait légèrement remonter à 41,8 milliards d’euros, en lien avec la hausse du taux d’inflation à 0,8 %.

L’évolution de la dette de l’État et de sa charge sera étudiée plus en détail dans le cadre du rapport spécial relatif à la mission Engagements financiers de l’État annexé au présent rapport général, dont la rédaction est confiée à M. Victorin Lurel, rapporteur spécial.

FICHE N° 6 :
LE PROJET DE LOI DE FINANCES 2017
DANS SON CONTEXTE EUROPÉEN

Le présent projet de loi de finances pour 2017 doit être replacé dans son contexte européen.

Les finances publiques nationales font, en effet, l’objet d’une surveillance par l’Union européenne. C’est à ce titre, qu’une procédure pour déficit excessif a été ouverte à l’encontre de la France en 2009. Le Conseil de l’Union européenne a accordé un délai à la France expirant en 2017 pour qu’elle ramène son déficit public sous les 3 % du produit intérieur brut (PIB) (I).

La France a transmis au mois d’avril à la Commission européenne ses objectifs en matière de finances publiques dans le cadre du programme de stabilité. Comme l’an dernier, la trajectoire d’ajustement structurel retenu est moins contrainte que celle qu’avait recommandée le Conseil de l’Union européenne le 10 mars 2015. Le Gouvernement craignait, en effet, à juste titre, les effets récessifs sur l’économie française et européenne d’un ajustement structurel trop important. Le point de vue de la France a finalement prévalu compte tenu du caractère sérieux de la réduction du déficit nominal programmée. Conformément à la trajectoire énoncée dans le programme de stabilité d’avril 2016, le présent projet de loi de finances pour 2017 prévoit un déficit nominal à 2,7 % et un ajustement structurel de 0,5 % du PIB (II).

Le présent projet de loi de finances doit désormais être examiné par la Commission européenne. Celle-ci devrait tenir compte, pour le calcul du déficit public, des nouvelles dépenses de sécurité qui ont été décidées à la suite des attentats de 2015 et 2016 (III).

Le principe d’une surveillance multilatérale des politiques économiques des États membres est posé par l’article 121 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). La surveillance des finances publiques repose sur les dispositions du pacte de stabilité et de croissance (PSC).

Le PSC est régi par deux règlements qui ont fait l’objet de plusieurs modifications :

– le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, dit « volet préventif » ;

– et le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, dit « volet correctif ».

Ces règlements définissent les normes de finances publiques à respecter (A) et le cadre juridique de la surveillance (B). Ils s’insèrent dans le semestre européen (C).

Normes

Modalités de surveillance et de sanction

Traité source

Limite du déficit structurel

à 0,5 % du PIB

Volet préventif
du PSC

Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG)

Trajectoire d’ajustement structurel supérieure

à 0,5 point de PIB par an

Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG)

+

Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)

Limitation de l’augmentation annuelle des dépenses au taux de croissance potentielle sauf compensation par des mesures discrétionnaires en matière de recettes

Compensation des réductions de recettes par des réductions de dépenses (règle applicable aux États n’ayant pas encore atteint leur objectif budgétaire de moyen terme)

Réduction de la dette publique excédant 60 % du PIB d’au moins un vingtième par an en moyenne sur trois ans

Volet correctif

du PSC

« Procédure pour déficit excessif »

Limite du déficit nominal

à 3 % du PIB

Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne

(TFUE)

Source : commission des finances.

En premier lieu, le TFUE prohibe les déficits excessifs évalués suivant deux critères : le déficit public et la dette publique. Le déficit public est excessif lorsqu’il dépasse 3 % du PIB. La dette publique est excessive lorsqu’elle dépasse 60 % du PIB sauf si elle diminue suffisamment (31), c’est-à-dire si la part de la dette qui excède 60 % du PIB diminue d’au moins un vingtième par an en moyenne sur les trois dernières années (32).

En second lieu, l’article 3 du TSCG pose le principe de l’équilibre ou de l’excédent des budgets des administrations publiques. Il limite le déficit structurel autorisé à – 0,5 point de PIB pour les États membres dont la dette dépasse 60 % du PIB, et à – 1 point de PIB pour les autres États membres.

Par ailleurs, et pour respecter les règles précitées, les États membres doivent déterminer un objectif de moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, compris entre – 0,5 point de PIB et l’excédent (33). Ils doivent également définir une trajectoire d’ajustement en vue d’atteindre l’OMT, étant précisé que le solde structurel doit converger vers l’OMT retenu d’au moins 0,5 point de PIB par an (et de plus de 0,5 point par an lorsque l’État membre possède une dette publique supérieure à 60 % du PIB).

La Commission européenne et le Conseil de l’Union européenne peuvent cependant estimer que l’effort d’ajustement peut être plus limité en période de conjoncture économique défavorable (34). L’évolution des dépenses publiques est également encadrée en fonction de la croissance potentielle estimée par la Commission. Enfin, les États n’ayant pas encore atteint leur OMT doivent compenser les réductions de recettes discrétionnaires par des réductions de dépenses équivalentes (35).

Volet Préventif

Orientations du Conseil de l’Union européenne

Le Conseil adopte ses orientations généralement en février sur la base de l’examen annuel de la croissance élaboré par la Commission européenne

Programme de stabilité ou programme de convergence

Ces programmes sont transmis par les États membres à la Commission avant le 30 avril

Évaluation et suivi

− Les programmes sont évalués dans les trois mois de leur transmission

− Un avertissement et des recommandations peuvent être adoptés en cas d’écart important avec la trajectoire d’ajustement

Volet correctif

Ouverture de la procédure pour déficit excessif

Sur décision du Conseil, agissant sur recommandation de la Commission, le Conseil adopte des recommandations en vue de la correction du déficit excessif

Actions suivies d’effet

− L’État membre remet un rapport sur les actions suivies d’effet qu’il a entreprises en vue de remédier au déficit excessif

− La Commission évalue les actions suivies d’effet

Mise en demeure

En l’absence d’actions suivies d’effet, le Conseil peut, sur recommandation de la Commission, adresser une mise en demeure

Sanctions

Sanction du volet préventif

Dépôt portant intérêts de 0,2 % du PIB

Sanctions du volet correctif

Dépôt ne portant pas intérêts de 0,2 % du PIB, voire amendes de 0,2 % du PIB à 0,5 % du PIB si l’État membre enfreint à plusieurs reprises les règles du volet correctif

Source : commission des finances.

Le volet préventif s’articule autour du programme de stabilité (États de la zone euro) ou de convergence (États hors zone euro) que les États membres doivent transmettre à la Commission avant le 30 avril. Ces programmes font l’objet d’une évaluation et d’un suivi par les instances européennes.

Les États membres déterminent, dans leur programme de stabilité ou de convergence, un OMT et une trajectoire d’ajustement, ainsi que les moyens mis en œuvre pour atteindre ces différents objectifs. Ces programmes doivent reposer sur un scénario macroéconomique plausible.

En France, contrairement à d’autres État de l’Union européenne, le programme de stabilité ne fait pas l’objet d’un vote obligatoire par le Parlement.

La conformité de la trajectoire de chaque État membre au regard des recommandations européennes est évaluée dans les trois mois par la Commission. L’État membre peut être invité à modifier son programme si le Conseil, agissant sur recommandation de la Commission, adopte une recommandation en ce sens (36).

Les programmes de stabilité ou de convergence font également l’objet d’un suivi. À ce titre, les États membres communiquent avant le 15 octobre leur projet de plan budgétaire pour l’année qui suit. Ces plans budgétaires doivent tenir compte des recommandations par pays adoptées par le Conseil au mois de juillet.

Par ailleurs, les plans budgétaires font eux-mêmes l’objet d’un suivi durant la phase d’exécution.

La Commission adresse aux États membres un avertissement en cas d’écart important par rapport à la trajectoire d’ajustement. Le Conseil peut alors adopter des recommandations lesquelles peuvent donner lieu, en l’absence d’actions suivies d’effet de la part de l’État membre, à des sanctions (37) consistant en un dépôt portant intérêts de 0,2 % du PIB.

À ce jour, la France n’a jamais fait l’objet d’un avertissement par la Commission européenne au titre d’un écart important entre la trajectoire d’ajustement transmise et la trajectoire exécutée. La France n’est donc pas exposée, à ce stade, à des sanctions au titre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance.

La procédure de déficit excessif ouverte à l’encontre de la France

La France fait l’objet d’une procédure de déficit excessif depuis le 27 avril 2009. Le Conseil de l’Union européenne avait alors accordé un délai à la France jusqu’en 2012 pour corriger son déficit. Le 2 décembre 2009, le Conseil a accordé un nouveau délai à la France jusqu’en 2013. Le 21 juin 2013, ce délai a été reporté à 2015. Enfin, le 10 mars 2015, ce délai a été porté à 2017.

Le 10 juin 2015, la France a présenté un rapport sur l’action engagée qui fournit des informations complémentaires sur les mesures prévues pour la période 2015-2017. Après analyse de ce rapport, la Commission a publié, le 1er juillet 2015, une communication dans laquelle elle estime que la procédure concernant les déficits excessifs doit être suspendue. Autrement dit, la Commission européenne n’est pas passée à l’étape suivante de la procédure qui aurait consisté à mettre la France en demeure de prendre des actions suivies d’effet. Pour autant, la procédure de déficit excessif est toujours ouverte à l’encontre de la France. La clôture éventuelle de la procédure sera constatée par le Conseil lorsque le déficit excessif aura été corrigé.

Cinq autres États, dont trois appartenant à la zone euro, font actuellement l’objet d’une procédure pour déficit excessif : la Croatie, l’Espagne, la Grèce, le Portugal et le Royaume-Uni.

Le « six-pack »

– Une réforme du pacte de stabilité et de croissance

Trois règlements européens ont réformé et renforcé le pacte de stabilité et de croissance (PSC). Un premier règlement a réformé le régime des sanctions (règlement (UE) n° 1173/2011). Deux autres règlements ont réformé respectivement le volet préventif et le volet correctif du PSC (règlement (UE) n° 1175/2011 et règlement (UE) n° 1177/2011).

– L’instauration d’une procédure de déséquilibres excessifs

Deux autres règlements ont introduit une nouvelle procédure de déséquilibres excessifs sur le modèle de la procédure de déficit excessif. L’un d’eux met en place un mécanisme d’alerte pour détecter les déséquilibres ainsi qu’une procédure spécifique pour corriger les déséquilibres excessifs (règlement (UE) n° 1176/2011). L’autre prévoit les sanctions applicables aux États membres dont la monnaie est l’euro qui ne suivraient pas les recommandations formulées au niveau européen pour remédier à leur déséquilibre excessif (règlement (UE) n° 1174/2011).

– Un cadre budgétaire commun

Une directive instaure des règles détaillées concernant les cadres budgétaires nationaux des États membres, et notamment leur système de comptabilité et de prévisions économiques (directive 2011/85/UE).

Le semestre européen est une période de six mois au cours de laquelle les politiques budgétaires des États membres sont examinées. Ce cadre de surveillance consiste à coordonner ex ante les politiques économiques et budgétaires des États membres de l’Union européenne et à renforcer le contrôle de leurs politiques budgétaires au stade de la préparation du budget annuel. Il prévoit un mécanisme d’alerte en cas de déséquilibres macroéconomiques excessifs.

Le semestre européen débute en novembre par la publication d’un « examen annuel de la croissance » établi par la Commission européenne. Ce document expose les priorités économiques générales de l’Union européenne. Il est soumis à l’examen des autres institutions et alimente les discussions préalables au Conseil européen de printemps.

La Commission publie, ensuite, en février, une série de rapports par pays analysant les politiques économiques des États membres. Ces rapports comprennent des bilans approfondis des pays considérés comme étant en situation de déséquilibre macroéconomique.

Le 8 mars 2016, sur la base des bilans approfondis par pays publiés le 26 février 2016, la Commission a estimé que :

– sept États membres étaient touchés par un déséquilibre qui ne pouvait être qualifié d’excessif (Allemagne, Espagne, Finlande, Irlande, Pays-Bas, Slovénie, Suède) ;

– cinq États membres connaissaient un déséquilibre excessif (Bulgarie, Croatie, France, Italie, Portugal).

Dans son Rapport 2016 pour la France, la Commission européenne a estimé que la France connaissait deux types de déséquilibres macroéconomiques : un déséquilibre d’endettement et un déséquilibre de compétitivité.

Au mois de mars, le Conseil de l’Union européenne adopte ses recommandations. Les États membres de la zone euro transmettent ensuite, avant la fin avril, aux autorités européennes leur programme de stabilité (ou programme de convergence pour les autres États membres) ainsi que leur programme national de réforme (PNR). Enfin, la Commission propose au mois de mai des recommandations stratégiques à chaque État membre en se fondant sur son évaluation des situations économiques et programmes nationaux.

Ce calendrier est propice au dialogue. L’institution d’un semestre européen a indéniablement amélioré la coopération entre les États membres et les institutions européennes, tout en renforçant le caractère multilatéral du processus.

Dans sa recommandation du 10 mars 2015, le Conseil de l’Union européenne a donné à la France jusqu’en 2017 – au lieu de 2015 précédemment – pour ramener son déficit public sous les 3 % de PIB en lui recommandant de suivre la trajectoire de déficit suivante : 4 % en 2015, 3,4 % en 2016 et 2,8 % en 2017. Le Conseil a également recommandé une réduction soutenue du déficit structurel (de 0,5 point de PIB en 2015, puis 0,8 point en 2016 et 0,9 point en 2017).

Dans le programme de stabilité présenté le 15 avril 2015, le Gouvernement a fait le choix de ne pas suivre entièrement la recommandation du Conseil. Certes, le déficit nominal prévu était inférieur à la recommandation du Conseil de l’Union européenne. Les cibles de déficit public étaient ainsi de 3,8 % du PIB pour l’année 2015, puis 3,3 % pour l’année 2016 et 2,7 % pour l’année 2017.

COMPARAISON DE LA TRAJECTOIRE DE SOLDE PUBLIC

(en % du PIB)

Année

2015

2016

2017

Recommandation du Conseil de l’Union européenne du 10 mars 2015

− 4,0

− 3,6

− 2,8

Programme de stabilité du 15 avril 2015

− 3,8

− 3,3

− 2,7

Source : commission des finances.

Mais, l’ajustement structurel prévu était moins important que celui recommandé par le Conseil de l’Union européenne puisqu’il est limité à 0,5 point de PIB par an de 2015 à 2017.

COMPARAISON DE LA TRAJECTOIRE D’AJUSTEMENT STRUCTUREL

(en % du PIB)

Année

2015

2016

2017

Recommandation du Conseil de l’Union européenne du 10 mars 2015

0,5

0,8

0,9

Programme de stabilité du 15 avril 2015

0,5

0,5

0,5

Source : commission des finances.

Ainsi qu’elle a eu l’occasion de le développer dans son rapport d’information sur le programme de stabilité pour 2015-2018 (41), la Rapporteure générale estime que la recommandation du Conseil du 10 mars 2015 reposait sur un ajustement structurel trop important qui pouvait se traduire par un recul de la croissance économique. Cette recommandation impliquait, en effet, de réaliser 20 milliards d’euros d’économies supplémentaires sur le triennal ce qui aurait eu un impact négatif sur la croissance en France et en Europe.

Les mesures de stimulation de la croissance peuvent être au moins aussi efficaces que les mesures d’économies budgétaires pour réduire le déficit.

La Rapporteure générale a dès lors pleinement approuvé le choix du Gouvernement de retenir une trajectoire d’ajustement structurel différente de celle recommandée par le Conseil et de préserver ainsi la croissance. Ce choix permet, in fine, de dépasser les objectifs de solde nominal fixés par la recommandation du Conseil. Au surplus, la trajectoire retenue par le Gouvernement est conforme aux règles du volet préventif du PSC.

Le point de vue de la France a finalement prévalu.

La Commission européenne a, en effet, constaté que le Rapport sur l’action engagée, remis par la France le 10 juin 2015 dans le cadre de la procédure pour déficit excessif, confirmait l’intention du Gouvernement de ramener le déficit public sous les 3 % de PIB dans le délai fixé par le Conseil. La Commission s’attend, ainsi, à ce que la France respecte ses objectifs de déficit nominal en 2015 et en 2016. La procédure de déficit excessif engagée contre la France a été suspendue (42).

Sur la base de cet avis de la Commission, la recommandation du Conseil du 14 juillet 2015 a conclu que l’action de la France était « globalement conforme » aux dispositions du pacte de stabilité et de croissance (43).

Le dialogue qui a eu lieu tout au long du semestre européen a donc permis à la France de faire prévaloir sa stratégie budgétaire qui consiste à privilégier le retour de la croissance pour faire baisser le solde nominal.

Contrairement à l’an dernier, le Conseil de l’Union européenne n’a pas formulé d’orientations spécifiques concernant la France pour la préparation de son programme de stabilité et son programme national de réforme.

Les objectifs de finances publiques de la France ont été confirmés dans le programme de stabilité pour les années 2016 à 2019 transmis à la Commission européenne au mois d’avril dernier.

En matière de solde public, la France cible toujours un déficit de 3,3 % du PIB en 2016, 2,7 % en 2017, 1,9 % en 2018 et 1,2 % en 2019.

En matière d’ajustement structurel, la France cible un ajustement de 0,4 % en 2016, 0,5 % en 2017 et 2018, et 0,3 % en 2019. La Rapporteure générale a, à nouveau, approuvé cette trajectoire, moins contrainte que celle recommandée par le Conseil (44).

COMPARAISON ENTRE LES OBJECTIFS DE FINANCES PUBLIQUES DU PROGRAMME
DE STABILITÉ D’AVRIL 2016 ET CEUX FIGURANT DANS LA RECOMMANDATION
DU 10 MARS 2015 DU CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE

(en % du PIB)

Année

2016

2017

2018

2019

Solde public

Recommandation du Conseil

3,4 %

2,8 %

–

–

Objectif de la France

3,3 %

2,7 %

1,9 %

1,2 %

Ajustement structurel

Recommandation du Conseil

0,8 %

0,9 %

–

–

Objectif de la France

0,4 %

0,5 %

0,5 %

0,3 %

Source : commission des finances.

Le présent projet de loi de finances pour 2017 s’inscrit parfaitement dans cette stratégie budgétaire en prévoyant un déficit nominal à 2,7 % et un ajustement structurel de 0,5 % du PIB.

À l’issue du semestre européen, les États membres doivent élaborer leur budget, selon leurs règles propres, en tenant compte des orientations de l’Union européenne.

Le semestre national est, du point de vue des procédures européennes, régit par le « two-pack » (45), c’est-à-dire un ensemble de deux règlements du 21 mai 2013 qui ont été adoptés en vue de renforcer la surveillance budgétaire de la zone euro :

– le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 472/2013 du 21 mai 2013 qui a organisé une surveillance renforcée des États membres qui sollicitent une aide multilatérale ;

– et le règlement (UE) du Parlement européen et du Conseil n° 473/2013 du 21 mai 2013 qui a prévu l’obligation pour les États membres de se doter d’un organisme indépendant pour évaluer les hypothèses macroéconomiques des stratégies budgétaires.

L’avis indépendant sur les prévisions économiques, exigé par les règles du « two-pack », a été délivré par le Haut Conseil des finances publiques, créé par la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (avis n° HCFP-2016-03 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2016).

Ce règlement a également transformé le semestre européen en un cycle budgétaire annuel ce qui permet un approfondissement de l’échange d’informations et de la coordination entre les États membres et les institutions européennes.

Les États membres doivent ainsi envoyer leur « plan budgétaire » pour l’année suivante avant le 15 octobre. Les États membres faisant l’objet d’une procédure pour déficit excessif doivent également présenter un « programme de partenariat économique », conformément au TSCG, signé le 2 mars 2012 et ratifié par la France le 8 janvier 2013. Ce programme décrit les mesures et les réformes structurelles engagées pour assurer une correction durable des déficits excessifs.

DOCUMENTS À TRANSMETTRE À LA COMMISSION EUROPÉENNE
AVANT LE 15 OCTOBRE DE L’ANNÉE N-1

Documents

Cadre juridique

Plan budgétaire

Suivi de la mise en œuvre du programme de stabilité

Programme de partenariat économique

Procédure pour déficit excessif

Source : commission des finances.

La Commission européenne donne son avis avant le 30 novembre et demande, le cas échéant, des modifications. Pour ce qui est des États membres faisant l’objet d’une procédure de déficit excessif, l’avis de la Commission évalue si la correction du déficit est conforme aux recommandations du Conseil de l’Union européenne.

Cette évaluation se fait également sur la base d’un rapport sur l’action engagée en réponse à la recommandation issue de la procédure de déficit excessif, transmis par le pays concerné.

L’Eurogroupe, qui réunit les ministres des finances des États membres de la zone euro, examine, ensuite, les avis sur les projets de plans budgétaires ainsi que la situation et les perspectives budgétaires pour la zone euro dans son ensemble, sur la base d’une évaluation réalisée par la Commission, afin de disposer d’une vision agrégée du contexte budgétaire de la zone.

L’État membre transmet, enfin, sa loi de finances à la Commission avant la fin de l’année.

La France a fait le choix de faire figurer dans un document unique tout à la fois le projet de plan budgétaire, le rapport sur l’action engagée dans le cadre de la procédure pour déficit excessif et le programme de partenariat économique. Il s’agit du Rapport économique, social et financier (RESF) annexé au projet de loi de finances. C’est sur ce document que la Commission européenne devra donner son avis au mois de novembre.

La Commission effectuera alors une nouvelle évaluation de la situation des finances publiques de la France. Elle peut décider de recommander la reprise de la procédure pour déficit excessif, ou bien, ce qui est plus probable, de prolonger sa suspension compte tenu de l’effort important de réduction du déficit accompli par la France en 2017.

La Commission devrait également prendre en compte les nouvelles dépenses de sécurité engagées à la suite des attentats pour apprécier si le dépassement éventuel de la norme de déficit public peut ou non être considéré comme exceptionnel. Autrement dit, ces dépenses supplémentaires pourraient ne pas être prises en compte dans le calcul du déficit public.

Lors de son audition devant notre commission (46), le commissaire européen, Pierre Moscovici, a indiqué que plusieurs pays ont exprimé une demande d'application des clauses de flexibilité prévues par le pacte de stabilité et de croissance. L’Italie et la Belgique ont invoqué ces clauses au titre des dépenses de sécurité. Ces deux pays ainsi que l’Autriche, la Slovénie et la Finlande ont également invoqué ces clauses au titre des dépenses d’accueil des réfugiés. La France n'a en revanche formulé aucune demande à ce jour.

Le traitement des dépenses de sécurité

Les moyens alloués à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme ont été accrus à la suite des attentats de 2015 et 2016. Ces renforts représentent un total de près de 2 milliards d’euros selon l’évaluation que le Gouvernement a communiquée dans l’annexe « tiré à part » remise au Parlement à l’occasion du débat d’orientation des finances publiques.

Juridiquement, par application d’une clause de flexibilité du volet correctif du pacte de stabilité et de croissance, le déficit ne devrait plus être qualifié d’excessif s’il résulte de ces nouvelles dépenses.

En effet, le 1 de l’article 2 du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, dit « volet correctif » dispose :

« Le dépassement de la valeur de référence fixée pour le déficit public est considéré comme exceptionnel au sens de l’article 126, paragraphe 2, point a), deuxième tiret, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) s’il résulte d’une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l’État membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques, ou s’il est consécutif à une grave récession économique ».

La distinction entre comptabilité nationale et comptabilité budgétaire

La comptabilité budgétaire est destinée à enregistrer et suivre l’exécution des opérations du budget de l’État. La tenue d’une comptabilité budgétaire est prévue par l’article 27 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il s’agit d’une comptabilité de trésorerie. L’article 28 de la LOLF précise ainsi que « les recettes sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont encaissées » et que « les dépenses sont prises en compte au titre du budget de l’année au cours de laquelle elles sont payées ». La LOLF prévoit une nomenclature des comptes du budget de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux), une nomenclature par destination (mission, programme, action, sous-action) et une nomenclature par nature (titres, catégories).

La comptabilité nationale s’inscrit dans un champ d’analyse sensiblement plus vaste. Elle s’appréhende comme une représentation quantifiée du fonctionnement et des résultats d’une économie nationale. Il s’agit d’une comptabilité d’engagements établie selon les règles du Système européen de comptes nationaux et régionaux (SEC 2010) résultant du règlement (UE) n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l’Union européenne. Les agrégats relatifs aux administrations publiques, et notamment celui relatif à leur besoin de financement (déficit), jouent un rôle essentiel dans le cadre de la surveillance des finances publiques au niveau européen.

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

– 87,2

– 74,9

– 85,6*

– 70,5

– 69,9

– 69,3

* – 73,6 hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

Source : commission des finances.

En comptabilité nationale, le déficit de l’État est prévu à 68,6 milliards d’euros au lieu de 72,6 milliards d’euros en 2016 (II).

SOLDE DE L’ÉTAT EN COMPTABILITÉ NATIONALE DEPUIS 2012

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde

– 81,6

– 69,6

– 75,3

– 71,3

– 72,6

– 68,6

Source : commission des finances.

En apparence, le déficit de l’État baisse peu depuis 2013. En réalité, l’effort accompli par l’État est plus important que ne le laisse supposer l’évolution de son solde dans la mesure où il a pris en charge l’intégralité de la mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité (III).

Dépenses (I)

366,7

Recettes (II)

294,5

Dépenses nettes du budget général

(hors PSR)

296,5

Recettes fiscales nettes

280,1

Prélèvement sur recettes (PSR) au profit de l’Union européenne

19,7

Recettes non fiscales

14,4

Prélèvement sur recettes (PSR) au profit des collectivités territoriales

50,5

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 1,6

Déficit à financer

(I − II – III)

70,5

Source : loi de règlement pour 2015.

PRÉVISION ACTUALISÉE POUR 2016

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

374,3

Recettes (II)

301,7

Dépenses nettes du budget général

(hors PSR)

307,5

Recettes fiscales nettes

285,9

PSR au profit de l’Union européenne

20,2

Recettes non fiscales

15,8

PSR au profit des collectivités territoriales

46,7

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 2,7

Déficit à financer

(I − II – III)

69,9

Source : présent projet de loi de finances.

PRÉVISION PLF 2017

(en milliards d’euros)

Dépenses (I)

381,8

Recettes (II)

307,0

Dépenses nettes du budget général

(hors PSR)

318,5

Recettes fiscales nettes

292,5

PSR au profit de l’Union européenne

19,1

Recettes non fiscales

14,5

PSR au profit des collectivités territoriales

44,2

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 5,4

Déficit à financer

(I − II – III)

69,3

Source : présent projet de loi de finances.

L’amélioration du solde budgétaire en 2017 par rapport à 2016 s’explique par :

– une augmentation des dépenses de 7,5 milliards d’euros (voir fiche Dépenses de l’État) ;

– une augmentation des recettes de 5,3 milliards d’euros (voir fiche Recettes de l’État) ;

– et une augmentation du solde annuel des comptes spéciaux de 2,7 milliards d’euros (voir fiche Comptes spéciaux).

PASSAGE DU SOLDE 2016 ACTUALISÉ AU SOLDE PLF 2017

(en milliards d’euros)

 

2016

Prévision actualisée

Variation

2017

PLF

  

2016

Prévision actualisée

Variation

2017

PLF

Dépenses (I)

374,3

+ 7,5

381,8

Recettes (II)

301,7

+ 5,3

307,0

Dépenses nettes du budget général (hors PSR)

307,5

+ 11

318,5

Recettes fiscales nettes

285,9

+ 6,6

292,5

Prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne

20,2

− 1,1

19,1

Recettes non fiscales

15,8

− 1,3

14,5

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

46,7

− 2,5

44,2

Soldes des comptes spéciaux (III)

+ 2,7

+ 2,7

+ 5,4

Déficit à financer

(I − II – III)

69,9

− 0,6

69,3

Source : commission des finances.

Il en est de même du produit des amendes prononcées par l’Autorité de la concurrence dans l’attente d’une décision de justice définitive. Cette recette budgétaire n’est pas traitée en recette publique tant que la décision n’est pas définitive, ce qui devrait dégrader le solde en comptabilité nationale de 0,5 milliard d’euros par rapport au solde en comptabilité budgétaire.

Par ailleurs, certaines dettes de l’État sont traitées en dépense publique alors qu’elles ne donnent pas lieu immédiatement à des dépenses budgétaires.

Ainsi, les crédits d’impôt reportés sont considérés comme des dépenses publiques alors qu’ils ne sont pas comptabilisés en dépense budgétaire tant qu’ils n’ont pas été restitués ou imputés. Ceci conduit à majorer les dépenses de 3,4 milliards d’euros en comptabilité nationale par rapport à la comptabilité budgétaire, essentiellement en raison du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (CICE).

Les recettes et les dépenses budgétaires du compte d’affectation spéciale (CAS) Participations financières de l’État ne sont pas considérées comme des recettes et des dépenses publiques dans la mesure où elles proviennent de cessions et d’acquisitions d’actifs. Il convient ainsi de soustraire 6,5 milliards d’euros de dépenses et 5 milliards d’euros de recettes budgétées au titre de ce CAS, ce qui contribue à améliorer le solde en comptabilité nationale de 1,5 milliard d’euros par rapport au solde budgétaire.

Le solde en comptabilité nationale est également amélioré de 7,2 milliards d’euros au titre de l’enregistrement en droits constatés des intérêts d’emprunts (primes et décotes à l’émission et intérêts courus non échus).

De même, l’annuité de 1,2 milliard d’euros de remboursement de la dette de l’État vis-à-vis d’EDF au titre du déficit de compensation de l’ancienne contribution au service public de l’électricité (CSPE) – prise en charge par le CAS Transition énergétique – n’est pas considérée comme une dépense publique dans la mesure où elle est neutre patrimonialement : le remboursement éteint partiellement une dette si bien que le patrimoine de l’État est inchangé à l’issue de l’opération.

Le versement du dividende d’EDF en actions est traité comme une recette publique alors qu’il ne donne pas lieu à une recette budgétaire (+ 1 milliard d’euros).

Le pacte de responsabilité et de solidarité (PRS) comporte, ainsi que son intitulé l’indique, deux volets :

– un volet « responsabilité » à destination des entreprises ayant pour objectif de soutenir la croissance et l’emploi en renforçant leur compétitivité ; le CICE, voté en 2012, a été intégré au volet « responsabilité » ;

– et un volet « solidarité » à destination des ménages ayant des revenus modestes ou moyens dans une optique de justice sociale et de réduction des inégalités (voir fiche Suivi du pacte de responsabilité et de solidarité).

L’État a pris à sa charge le coût du CICE, alors même qu’il s’agit d’une mesure de réduction du coût du travail qui relève normalement des administrations de sécurité sociale et des partenaires sociaux. Il a également pris à sa charge le volet « solidarité » du pacte. Il a enfin compensé à la sécurité sociale l’intégralité des pertes de recettes résultant des baisses des cotisations sociales décidées dans le cadre du pacte.

L’effort accompli par l’État en vue du redressement des comptes publics est mieux mis en valeur en retraitant son solde budgétaire du coût de la mise en œuvre de ce pacte.

En adoptant ce point de vue, il ressort que le déficit de l’État, hors PRS, a baissé de plus de 50 milliards d’euros sous le quinquennat, tant en comptabilité nationale qu’en comptabilité budgétaire.

SOLDE BUDGÉTAIRE DE L’ÉTAT RETRAITÉ

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde budgétaire de l’État

– 87,2

– 74,9

– 73,6*

– 70,5

– 69,9

– 69,3

Compensation à la sécurité sociale des mesures d’allégements des cotisations

– 

– 

– 

+ 6,4

+ 11,5

+ 13,3

Coût budgétaire du CICE

– 

– 

+ 6,6

+ 12,0

+ 12,6

+ 15,8

Volet « solidarité »

– 

– 

+ 1,3

+ 3,0

+ 5,0

 + 6,0

Solde retraité du PRS

– 87,2

– 74,9

– 65,7

– 49,1

– 40,9

– 34,2

* Hors programmes d’investissements d’avenir (PIA).

Source : commission des finances.

SOLDE RETRAITÉ DE L’ÉTAT EN COMPTABILITÉ NATIONALE

(en milliards d’euros)

Année

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Solde de l’État

– 81,6

– 69,6

– 75,3

– 71,3

– 72,6

– 68,6

Compensation à la sécurité sociale des mesures d’allégements des cotisations

– 

– 

– 

+ 6,4

+ 11,5

+ 13,3

Coût du CICE en comptabilité nationale

– 

– 

+ 10,6

+ 17,2

+ 18,0

+ 18,7

Volet « solidarité »

– 

– 

+ 1,3

+ 3,0

+ 5,0

 + 6,0

Solde retraité du PRS

– 81,6

– 69,6

– 63,4

– 44,7

– 38,1

– 30,6

Recettes du budget général de l’État

Exécution

2015

Prévision révisée

2016

Prévision

2017

Total

294,5

301,7

307,0

impôt sur le revenu (IR)

69,3

71,5

73,4

impôt sur les sociétés (IS)

33,5

30,5

29,4

taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

141,8

145,0

149,4

taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

13,8

15,9

16,2

dont autres recettes fiscales

21,7

23,0

24,1

Sous-total recettes fiscales nettes

280,1

285,9

292,5

dont recettes non fiscales

14,4

15,8

14,5

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.

Après prise en compte des prélèvements sur recettes, il est prévu que les recettes nettes hors fonds de concours s’établissent à 243,7 milliards d’euros en 2017 au lieu de 234,9 milliards d’euros en 2016.

RECETTES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT 2015-2017

(en milliards d’euros)

Recettes

Exécution

2015

Prévision révisée

2016

Prévision

2017

Recettes du budget général de l’État (1)

294,5

301,7

307,0

Prélèvements sur recettes (2)

70,2

66,8

63,3

Recettes nettes de l’État hors fonds de concours (1 – 2)

224,3

234,9

243,7

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Prévision

actualisée

2017

prévision

272,3

265,1

214,3

237,0

255,0

268,4

284,0

274,3

280,1

285,9

292,5

Source : commission des finances.

Les recettes fiscales sont évaluées à législation constante en fonction de la croissance du produit intérieur brut (PIB). Ceci permet de déterminer leur « évolution spontanée ». Puis, cette évaluation est corrigée des mesures fiscales (nouvelles et antérieures) et des mesures de périmètre devant produire des effets durant l’année faisant l’objet du projet de loi de finances.

DES RECETTES FISCALES NETTES 2016 AUX RECETTES FISCALES NETTES 2017

(en milliards d’euros)

Recettes fiscales

nettes 2016

Évolution

spontanée

Mesures

Recettes fiscales

nettes 2017

Nouvelles

Antérieures

Périmètre

285,9

9,7

– 0,3

– 1,5

– 1,4

292,5

– 3,2

Source : présent projet de loi de finances, annexe Évaluations des voies et moyens, tome I.

En 2016, l’évolution spontanée des recettes fiscales et la croissance du PIB en valeur sont toutes deux estimées à 2,3 %. Cela signifie que l’élasticité des recettes fiscales à la croissance serait égale à l’unité alors que la prévision d’élasticité en loi de finances initiale était de 1,3.

En 2017, l’évolution spontanée des recettes fiscales serait de 3,4 % et la croissance du PIB en valeur de 2,4 %. Cela signifie que l’élasticité des recettes fiscales à la croissance progresserait nettement pour atteindre 1,4.

Mode de prévision des impôts

Les prévisions fiscales ne sont pas réalisées par l’application ex ante d’une hypothèse d’élasticité des recettes au taux de croissance prévu. Elles sont déterminées pour chaque impôt, sur la base d’un scénario macroéconomique établi par la direction générale du Trésor. Néanmoins, sur la base de ces prévisions, il en est déduit une élasticité attendue pour l’année suivante. L’élasticité est, en effet, égale au taux de croissance des recettes sur le taux de croissance du PIB en valeur.