N° 4382
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 18 janvier 2017.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE SUR LA PROPOSITION DE LOI portant adaptation du code minier au droit de l’environnement (n° 4251).
PAR M. Jean-Paul CHANTEGUET
Député
——
Voir les numéros :
Assemblée nationale : 4251, 4376.
SOMMAIRE
___
Pages
Article 1er : Ratification de l’ordonnance n°°2011-91 du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier 27
Article 1erbis (nouveau) (article L. 100-3 [nouveau] du code minier) : Soumission des activités minières aux principes généraux du droit de l’environnement 29
TITRE IER – TITRES MINIERS ET ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE 32
Article 2 (articles L. 113-1 A à L. 113-1 E [nouveaux], L. 113-1 à L. 113-8 [nouveaux] et L. 132-4 du code minier) : Titres miniers 32
Article 2 bis (nouveau) (articles L. 132-6 et L. 132-7 du code minier) : Soumission du droit de suite à l’évaluation environnementale et aux procédures de consultation du public 81
Article 2 ter (nouveau) (article L. 142-8 du code minier) : Soumission des demandes de prolongation de concession à enquête publique 84
Article 2 quater (nouveau) (article L. 251-4 du code de la recherche) : Recherche dans le domaine minier 84
TITRE II – INFORMATION ET PARTICIPATION DU PUBLIC 87
Article 3 A (nouveau) (article L. 123-4 du code de l’environnement) : Élargissement de l’éventail des profils des commissaires enquêteurs 87
Article 3 (articles L. 114-1 à L. 114-8 [nouveaux] du code minier) : Groupement participatif d’information et de concertation 88
TITRE III – ORGANISATION DU DIALOGUE NATIONAL ET POLITIQUE NATIONALE DES RESSOURCES ET DES USAGES MINIERS 126
Article 4 (articles L. 115-1 à L. 115-7 [nouveaux] du code minier) : Institution d’un Haut conseil des mines et politique nationale des ressources et des usages miniers 126
Article 4 bis (nouveau) (article L. 121-8 du code de l’environnement) : Saisine de la Commission nationale du débat public 141
Article 4 ter (nouveau) (article L. 123-7-1 du code minier) : Gestion durable des granulats marins 141
TITRE IV – RECOURS 143
Article 5 (article L. 117-1 [nouveau] du code minier) : Ouverture de la possibilité de demander au juge administratif un « rescrit procédural » 143
Après l’article 5 (article L. 116-4 [nouveau] du code de l’environnement) : Disposition adoptée sous forme d’article additionnel puis intégrée à l’article 5 158
Article 5 bis (nouveau) : Possibilité pour les associations agréées de protection de l’environnement de recourir à un nouveau type de référé 159
TITRE V – RESPONSABILITÉ DES TITULAIRES DE TITRES MINIERS ET SOLIDARITÉ NATIONALE APRÈS-MINE 160
Article 6 (articles L. 155-3 et L. 155-3-1 et L. 155-3-2 [nouveaux] du code minier) : Réforme des conditions d’indemnisation des dommages miniers 160
Article 6 bis (nouveau) (article L. 162-1 du code de l’environnement) : Extension du principe pollueur-payeur aux activités minières 174
Article 6 ter (nouveau) (article 2227-1 [nouveau] du code civil) : Fixation du point de départ de calcul du délai de prescription à la date de découverte du dommage 174
Après l’article 6 175
Avant l’article 7 176
TITRE V BIS – TRAVAUX MINIERS 176
Article 7 A (nouveau) (article L. 161-1 du code minier) : Définition des intérêts que la police des mines a pour objet de protéger. 176
Article 7 B (nouveau) (article L. 162-2 du code minier) : Règles relatives à la constitution de garanties financières 177
Article 7 C (nouveau) (articles L. 163-3, L. 163-4, L. 163-5, L. 163-5-1 [nouveau], L. 163-9, L. 173-2 et L. 174-1 du code minier) : Renforcement des règles applicables à la surveillance administrative et à la police des mines et amélioration de l’information du public au moment de la fermeture des mines 179
Article 7 D (nouveau) (articles L. 412-2 et L. 413-1 du code minier) : Amélioration des conditions de communication des données scientifiques 183
TITRE V TER – DISPOSITIONS RELATIVES À L’OUTREMER 184
Article 7 E (nouveau) (articles L. 611-1, L. 611-2, L. 611-2-1 à L. 611-2-3 [nouveaux] et L. 611-10 du code minier) : Modification des règles applicables aux autorisation d’exploitation et permis d’exploitation 184
Article 7 F (nouveau) (article L. 661-4 [nouveau] du code minier) : Dispositions relatives aux Terres australes et antarctiques françaises 187
Article 7 G (nouveau) : Extension des dispositions de la proposition de loi aux collectivités d’outre-mer 187
TITRE V QUATER – HYDROCARBURES NON CONVENTIONNELS 187
Article 7 H (nouveau) : Interdiction d’explorer et d’exploiter les hydrocarbures non conventionnels 187
TITRE VI – DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES 195
Article 7 : Dispositions transitoires pour l’instruction des demandes et les titres attribués 195
Article 8 : Gage 196
Après l’article 8 196
L’adaptation du code minier au droit de l’environnement est une idée relativement récente. Elle trouve sa justification dans l’inadaptation de notre droit minier, qui est considéré par les opérateurs souhaitant investir comme complexe et source d’imprévisibilité, et qui ne répond plus, ni aux attentes sociales, ni environnementales.
Les carences de la législation en la matière ont été notamment mises en lumière par la problématique des pétroles et gaz de schiste – des permis exclusifs de recherche ayant été accordés en 2011 par arrêtés (1) après une procédure régulière mais sans que les populations et encore moins les élus des territoires concernés n’aient été informés ce qui a déclenché de vives polémiques – ou encore par les interrogations relatives à l’activité minière en Guyane, aurifère sur le continent et pétrolière au large des côtes.
Conscients que la situation devait évoluer et qu’il fallait remédier aux carences de la législation, les Gouvernements successifs depuis 2011 ont procédé à une amélioration partielle des règles (en particulier par la loi du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public pour modifier l’article L. 122-3 du code minier) et ont annoncé une réforme du code minier, annonce qui a malheureusement conduit à ce que l’amélioration de la participation et de la consultation du public reste lacunaire.
Dès le 22 avril 2011, la ministre de l’Écologie, Nathalie Kosciusko-Morizet, commandait à l’avocat Arnaud Gossement un rapport sur la réforme du droit minier, qui a été remis dès le 12 octobre de la même année (2). Le 5 septembre 2012, M. Jean-Marc Ayrault, alors Premier ministre, confiait à M. Thierry Tuot, conseiller d’État, la mission d’organiser la concertation de toutes les parties prenantes ; le 14 février 2013, il lui confiait la mission de proposer une réforme du code minier : le groupe de travail constitué sous son égide a remis au Gouvernement, en décembre 2013, un rapport dont les conclusions consensuelles – qui méritent d’être soulignées – ont amené le Gouvernement à annoncer à plusieurs reprises son intention de déposer un projet de loi pour moderniser le code minier : d’abord, MM. Philippe Martin et Arnaud Montebourg en décembre 2013 pour un dépôt au printemps 2014 ; puis Mme Ségolène Royal, en avril 2014, pour un dépôt à l’été de la même année ; enfin il y a un an, M. Emmanuel Macron.
Mais, si les différents travaux préparatoires ont abouti à la rédaction d’un avant-projet de loi, finalement, aucun projet de loi n’a été déposé.
*
Parallèlement, face aux enjeux soulevés, la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de notre Assemblée a joué un rôle déterminant.
Sous la précédente législature, un premier rapport d’information sur les gaz de schiste a été remis, le 8 juin 2011, par MM. Philippe Martin et François-Michel Gonnot (3). Puis, le rapport conjoint de M. Michel Havard et de moi-même a contribué à l’adoption de la loi (4) du 13 juillet 2011 visant à interdire l’exploration et l’exploitation des mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique et à abroger les permis exclusifs de recherches comportant des projets ayant recours à cette technique.
Tout au long de ces quatre dernières années, notre Commission a organisé des réunions et des tables rondes, et elle a créé un groupe de travail dont les membres ont mené un large programme d’auditions et rencontré l’ensemble des parties prenantes du secteur : élus locaux, services ministériels, associations de protection de l’environnement, associations ou fédérations professionnelles, instituts de recherche ou encore personnalités qualifiées. Le rapport d’information, publié le 20 mai 2015 (5), présente les conclusions du groupe de travail, tant sur la nécessaire prise en compte de la protection de l’environnement que sur la sécurisation des activités minières, et laisse la porte ouverte aux réflexions sur certaines questions comme le droit de suite des détenteurs de permis minier, le caractère prescriptif d’un schéma national minier et la procédure d’instruction des demandes de titre minier.
En qualité de président de la Commission du développement durable, votre rapporteur a estimé qu’il serait regrettable qu’à l’approche de la clôture de la législature, le travail effectué à la fois par les parties prenantes et par notre Assemblée n’aboutisse pas. C’est pourquoi, le groupe socialiste, écologiste et républicain a décidé de déposer cette proposition de loi qui reprend en partie le dispositif issu des travaux menés par le Gouvernement et dont l’inscription à l’ordre du jour conduit enfin au débat parlementaire.
*
En dehors de l’objectif initial de ratifier l’ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 qui prévoit la recodification à droit constant de l’ancien code minier et de textes épars (6), la proposition de loi qui vous est présentée cherche à répondre à trois objectifs majeurs : mieux prendre en compte les enjeux environnementaux ; mieux associer les populations et les élus des territoires concernés par les activités minières ; apporter une plus grande stabilité juridique à l’économie minière.
Les dispositions initiales du texte s’organisaient autour de cinq grands thèmes : la rénovation de la procédure de délivrance des titres miniers et l’évaluation environnementale des demandes (article 2) ; l’amélioration de l’information, de la consultation et de la participation du public (articles 3 A et 3) ; la création d’un espace de débat national et la définition d’une véritable stratégie nationale (articles 4 et 4 bis) ; la sécurisation des procédures d’octroi des titres miniers (articles 5 et 5 bis) ; et la rénovation des dispositifs d’indemnisation des dommages liés aux activités minières (article 6).
Les travaux en Commission ont permis de compléter et d’enrichir ces dispositions en affirmant que les activités minières sont exercées dans le respect des grands principes du droit de l’environnement (article 1 bis) et en abordant notamment les sujets relatifs aux travaux et installations miniers (articles 7 A à 7 D), aux territoires ultramarins (articles 7 E à 7 G), et à la délicate question des hydrocarbures non-conventionnels (article 7 H).
*
La Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a examiné, sur le rapport de M. Jean-Paul Chanteguet, la proposition de loi portant adaptation du code minier au droit de l’environnement, au cours des séances du mardi 17 janvier 2017, matin, après-midi et soir.
M. Christophe Bouillon, président. La Commission commence aujourd’hui l’examen de la proposition de loi portant adaptation du code minier au droit de l’environnement, déposée par MM. Bruno Le Roux, Jean-Paul Chanteguet et de nombreux collègues du groupe socialiste, écologiste et républicain.
Je rappelle que nous avions nommé, dans un premier temps, le 19 octobre, le président Jean-Paul Chanteguet, rapporteur sur la première version de la proposition de loi (n° 4043), puis que nous l’avons renommé, le 29 novembre dernier, sur la seconde version (n° 4251).
Je rappelle également que la Commission des affaires économiques s’est saisie pour avis, et j’ai le plaisir d’accueillir ici sa rapporteure, Mme Marie-Noëlle Battistel.
Ce texte est l’aboutissement de plusieurs années de travail de notre Commission, en particulier du groupe de travail que nous avions créé dès 2013, et qui a rendu son rapport le 20 mai 2015 afin de suivre la mission de modernisation du code minier confiée par le Gouvernement au conseiller d’État Thierry Tuot.
L’inscription à l’ordre du jour de notre Assemblée pour les mardi 24 et mercredi 25 janvier permettra que les travaux effectués et les concertations avec l’ensemble des acteurs concernés soient pris en compte avant la fin de la session.
À l’issue du délai de dépôt, le secrétariat de la Commission a enregistré 354 amendements. Au titre de l’article 40 de la Constitution, 11 amendements doivent être déclarés irrecevables.
Je vous informe que nous reprendrons nos travaux cet après-midi à 17 heures, puis éventuellement ce soir et demain matin à 9 heures 30.
M. Jean-Paul Chanteguet, rapporteur. Mes chers collègues, je me réjouis bien sûr de l’inscription de cette proposition de loi portant adaptation du code minier au droit de l’environnement à l’ordre du jour de notre Assemblée. Celle-ci sera en effet examinée dans l’hémicycle la semaine prochaine.
Tout d’abord, je souhaiterais indiquer que la proposition de loi a un objectif préalable de ratification d’ordonnance.
Un bref rappel historique s’impose. Le droit minier est régi par le code minier. Son fondement historique est la loi impériale de 1810, qui a établi les grands fondements restant en vigueur dans le code d’aujourd’hui. Entre 1810 et 1956, peu d’évolutions substantielles ont touché ce droit. Le décret du 16 août 1956 a regroupé les textes antérieurs en un code unique, adapté à la période de reconstruction d’après-guerre, où la valorisation des ressources minières était essentielle.
Conscient du retard dans la modernisation du droit minier, le Gouvernement a demandé, dans la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allégement des procédures, à établir les parties législatives du code minier. D’où l’ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 qui prévoit la recodification à droit constant de l’ancien code et de textes épars.
Le projet de loi de ratification déposé par le Gouvernement n’ayant toujours pas été examiné à ce jour, il nous a paru opportun, dès l’article 1er de notre proposition de loi, de procéder à la ratification de cette ordonnance, pour donner aux dispositions qu’elle contient une valeur législative, et permettre ainsi aux articles du présent texte de venir les compléter.
Je suis conscient, bien sûr, que cette codification devrait être complétée par un « nettoyage » du code minier, afin non seulement de rectifier des erreurs matérielles ou de références, mais également de modifier des intitulés pour tenir compte des nouveaux articles que nous allons voter.
Nous vous proposons aussi de moderniser le code minier afin de prendre en compte les normes constitutionnelles de la Charte de l’environnement.
Dans ce domaine, des avancées ont déjà été réalisées ces dernières années, notamment en ce qui concerne le renforcement des modalités de participation du public ou la responsabilité en matière minière et la prévention des risques miniers après la fin de l’exploitation. Toutefois, les exigences de la Charte de l’environnement et les engagements internationaux de la France – en particulier la Convention d’Åarhus du 25 juin 1998 – imposent à l’autorité publique de faire en sorte que les citoyens prennent part aux décisions les concernant.
Or les carences de la législation française en la matière ont notamment été mises en lumière par la problématique des pétroles et gaz de schiste, ou encore par les interrogations relatives à l’activité minière aurifère et pétrolière en Guyane.
Face aux enjeux soulevés, notre Commission a joué un rôle déterminant. Je rappelle qu’un premier rapport d’information sur les gaz de schiste a été remis, le 8 juin 2011, par MM. Philippe Martin et François-Michel Gonnot. Le rapport conjoint de M. Michel Havard et de moi-même a contribué à l’adoption de la loi du 13 juillet 2011 visant à interdire l’exploration et l’exploitation des mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique, et à abroger les permis exclusifs de recherches comportant des projets ayant recours à cette technique. La loi du 27 décembre 2012 a renforcé la participation du public dans la procédure d’octroi des titres miniers.
Tout au long de ces quatre dernières années, notre Commission a organisé plusieurs réunions et tables rondes et elle a créé un groupe de travail dont les membres ont mené un large programme d’auditions et rencontré l’ensemble des parties prenantes du secteur : élus locaux, services ministériels, associations de protection de l’environnement, associations ou fédérations professionnelles, instituts de recherche, personnalités qualifiées.
La réforme du code minier a été annoncée par le Gouvernement, il y a cinq ans, sous la précédente législature.
Dès le 22 avril 2011, la ministre de l’écologie, Nathalie Kosciusko-Morizet, commandait à l’avocat Arnaud Gossement un rapport sur la réforme du droit minier, qui a été remis le 12 octobre de la même année. Le 14 février 2013, M. Jean-Marc Ayrault, alors Premier ministre, confiait à M. Thierry Tuot, conseiller d’État, la mission de réformer le code minier : le groupe de travail constitué sous son égide a remis, le 9 décembre 2013, un rapport dont les conclusions ont conduit le Gouvernement à annoncer à plusieurs reprises son intention de déposer un projet de loi par la voix de MM. Philippe Martin et Arnaud Montebourg, d’abord, puis de Mme Ségolène Royal, enfin, il y a un an, M. Emmanuel Macron.
M. Martial Saddier. C’est un constat d’échec !
M. le rapporteur. J’ai estimé qu’il serait regrettable qu’à l’approche de la clôture de la législature, le travail effectué n’aboutisse pas. C’est pourquoi il a été décidé de déposer cette proposition de loi, qui reprend une partie du dispositif issu des travaux menés par le Gouvernement et le groupe de M. Thierry Tuot.
Les articles 2 à 6 de cette proposition abordent ainsi cinq thèmes retenus dans la seconde version du texte qui nous est soumis : la procédure de délivrance des titres miniers et l’évaluation environnementale des demandes ; l’information et la participation du public ; la création d’un espace de débat national ; la sécurisation des procédures ; la rénovation des dispositifs relatifs à l’après-mine.
L’article 2 vise essentiellement à prendre en compte les enjeux environnementaux dans la délivrance des titres miniers. Certes, les grands principes de la Charte de l’environnement s’imposent déjà à toutes les décisions administratives et aux activités minières. Mais il est essentiel que l’ensemble des procédures de délivrance soit revu et encadré, afin de rappeler les principes qui régissent les activités minières ; désigner expressément les autorités administratives compétentes ; réaffirmer que les demandeurs de titres doivent posséder les capacités techniques et financières ; prévoir qu’un cahier des charges puisse limiter l’emploi de certaines techniques ou l’exploitation de certaines formations géologiques ; rendre plus explicite l’enchaînement des procédures, depuis la mise en concurrence, la première sélection des dossiers, la consultation des collectivités territoriales etc. ; introduire une véritable évaluation environnementale afin, notamment, de mieux prendre en compte les enjeux environnementaux dès l’octroi d’un titre minier ; prévoir la faculté de refuser un titre si les conditions ne sont pas remplies, en particulier si les objectifs de protection de l’environnement le justifient.
Nous reviendrons sur ces différents points à l’occasion de la discussion des amendements.
L’article 3 comporte l’une des principales innovations du texte.
Nous partageons tous le sentiment que la prise de décision des autorités publiques doit associer davantage nos concitoyens. Les craintes de la société civile sur les sujets miniers sont grandes, comme l’ont illustré ces dernières années la problématique des gaz de schiste ou les interrogations sur certaines activités minières. C’est pourquoi le titre II de la proposition de loi prévoit la possibilité de mettre en place un groupement participatif d’information et de concertation, qui organisera la consultation du public, pourra recourir à des expertises et formulera un avis sur la demande de titre.
Il ne faut pas pour autant fermer la porte à l’exploration et à l’exploitation des ressources minières françaises. Mais cette activité minière ne doit pas se faire de manière désordonnée, et il est impératif que l’État en pose les grandes orientations. C’est l’objectif de l’article 4 de la proposition de loi, qui institue trois instruments : le Haut conseil des mines qui deviendra un lieu de débat national, et dont je vous proposerai de renforcer les missions ; la politique nationale des ressources et des usages miniers qui identifiera les substances, décrira les techniques et déterminera de grandes orientations ; enfin, le registre national des décisions administratives qui accroîtra l’information du public et renforcera la transparence.
Pour favoriser le renouveau minier, il convient qu’une législation stable permette de sécuriser les investissements. C’est pourquoi l’article 5 de la proposition de loi prévoit la création d’un recours en validation de procédure qui pourra, par exemple, être engagé par le bénéficiaire d’un titre minier. Ce recours, présenté devant la cour administrative d’appel, sera l’occasion, pour le juge, d’examiner la régularité de la procédure suivie par l’administration et, le cas échéant, de prescrire des mesures qui permettront de purger cette procédure de ses vices.
Enfin, l’État doit prendre toutes ses responsabilités dans la gestion de l’après-mine, qui doit être une mission de solidarité nationale. L’article 6 prévoit d’avancer dans cette voie, en créant une mission d’indemnisation de l’après-mine. Le fonds général de garantie des assurances obligatoires de dommages doit en être un des pivots, et ses missions seront élargies ; j’ai d’ailleurs déposé un amendement en ce sens.
Vous le savez, la réforme du code minier est réclamée de longue date par l’ensemble des acteurs, institutionnels, environnementaux et économiques. Nous avons donc l’occasion, aujourd’hui, demain et la semaine prochaine, avec cette proposition de loi, de répondre à cette demande.
Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour avis de la Commission des affaires économiques. La Commission des affaires économiques a examiné ce texte la semaine dernière. Sur les 55 amendements déposés, 52 étaient recevables et nous en avons adopté 33 que je présenterai tout à l’heure.
Mme Sabine Buis. La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui se propose donc de moderniser le code minier afin, notamment, de prendre en compte les principes constitutionnels de la Charte de l’environnement.
Enfin ! Il serait en effet regrettable qu’à l’approche de la clôture de la XIVe législature, le travail déjà effectué par nombre de personnes ne soit pas pris en compte ni présenté devant le Parlement.
Je salue la persévérance du président de la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, aujourd’hui rapporteur, M. Jean-Paul Chanteguet, sans qui l’examen de ce texte n’aurait pas été possible.
Je tiens également à saluer le rôle des lanceurs d’alerte, qui n’ont eu de cesse de mettre en exergue les carences, voire les incohérences de la législation française en la matière. Je prends l’exemple de l’Ardèche, celui que je connais le mieux, où, à partir de 2010, des permis exclusifs de recherche de forages de gaz de schiste ont été attribués sans concertation publique. Ce sont les citoyens et les collectifs, qui ont alors revendiqué la transparence et permis de prendre la bonne décision, à savoir une interdiction. Je veux leur rendre hommage, comme je l’ai fait en décembre 2012 lorsque j’étais rapporteure du projet de loi relatif à la mise en œuvre du principe de participation du public, défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement. Et je sais pouvoir associer à cet hommage mon collègue gardois et voisin de circonscription, M. Fabrice Verdier, ici présent.
La vigilance citoyenne permet, dans bien des cas, de soulever des questions qui n’ont pas été décelées par les élus ou les experts. Il ne faut donc pas avoir peur de la participation du public ; nous devons même l’encourager.
Nous ne pouvons que souscrire à l’émergence de nouveaux droits, grâce auxquels l’administration s’approprie une culture de dialogue, loin des pratiques opaques au nom d’une expertise juridique ou technique dont elle n’a plus le monopole.
Nous devons aujourd’hui répondre à trois objectifs : encadrer, de manière durable et partagée, l’activité minière en France ; prendre en compte les enjeux environnementaux dans le code minier ; renforcer la participation du public. Le code minier doit s’inscrire dans une démocratie écologique. C’est notamment dans cette optique que j’ai déposé une proposition de loi relative au renforcement du dialogue environnemental et de la participation du public. En effet, si nous voulons arrêter la spirale dans laquelle toute décision administrative sur l’environnement donne inévitablement lieu à un recours judiciaire, il faut promouvoir la participation du public.
Le texte que nous étudions aujourd’hui doit trouver le meilleur équilibre possible, en conciliant ces trois objectifs. Il s’empare de plusieurs sujets : l’évaluation environnementale des titres miniers ; la création d’un groupement participatif d’information et de participation ; la création d’un espace de débat national qui reposera sur un Haut conseil des mines ; la création d’un système de rescrit ; la modernisation du dispositif national de l’après-mine, etc. Cependant, il ne doit pas être appréhendé comme un projet technique, mais bien comme un acte politique. Ce n’est pas une fin en soi, mais plutôt un point de départ, qu’il conviendra d’amender.
Pour terminer, je voudrais partager avec vous les points sur lesquels je souhaiterais que cette proposition de loi évolue.
Au nom du groupe socialiste, je proposerai notamment de prévoir expressément que les activités minières soient subordonnées au respect de la Charte de l’environnement et des principes généraux du droit de l’environnement, et qu’ils soient en accord avec les objectifs de la loi de transition énergétique et l’Accord de Paris sur le climat.
Je proposerai également que tous les candidats à l’octroi d’un titre minier soient soumis à l’évaluation environnementale, et que celle-ci comprenne obligatoirement un rapport explicitant, en toute transparence et sans ambiguïté, la technique qu’utilisera l’opérateur.
Actuellement, la proposition de loi prévoit la possibilité, pour l’autorité administrative, de refuser l’octroi d’un titre minier si la protection de l’environnement le justifie. Je proposerai de transformer cette faculté en obligation.
Il sera également nécessaire d’améliorer l’information des populations, des élus et des territoires concernés, en amont de toute décision ou annonce de décision. C’est pourquoi je proposerai de rendre obligatoire la procédure renforcée d’information et de concertation du public pour l’instruction des demandes de permis miniers.
Il sera important de « borner » la politique nationale des ressources et des usages miniers. Je présenterai de nombreux amendements en ce sens.
À propos de ce que l’on appelle communément le « droit de suite », je défendrai un amendement visant à supprimer la possibilité, pour le titulaire d’un permis de recherche, d’obtenir un droit automatique à exploiter les gisements qu’il découvre.
Je terminerai sur un point important, celui des hydrocarbures non conventionnels.
Je vous proposerai d’inscrire dans le code minier l’interdiction de toute exploration et exploitation des hydrocarbures non conventionnels, quelle que soit la technique d’extraction utilisée. Ce serait une sage décision, qui serait conforme à nos engagements internationaux. Ce serait enfin privilégier le long terme sur le court terme.
Tels sont, au nom du groupe socialiste, les enrichissements que nous voulons apporter à cette réforme, afin de jeter les bases d’un code minier alliant considérations économiques et écologiques, dans l’intérêt des populations.
Mme Valérie Lacroute. Bien que la proposition de loi portant adaptation du code minier au droit de l’environnement introduise de nouvelles dispositions concernant, notamment, l’évaluation environnementale des titres miniers et le renforcement de l’information et de la concertation du public, elle ne révolutionne pas la procédure d’instruction et les conditions d’octroi des permis miniers.
Notre groupe Les Républicains est lui aussi conscient de la nécessité d’une évaluation environnementale. Rappelons que Jacques Chirac a été à l’origine de l’introduction de la Charte de l’environnement dans la Constitution. C’est notre majorité qui a voté la loi visant à interdire l’exploration et l’exploitation des hydrocarbures non conventionnels. Cette loi du 13 juillet 2011, dite « loi Jacob », a également permis l’abrogation des permis de recherche d’hydrocarbures non conventionnels qui utilisent la technique de la fracture hydraulique. Nous avons privilégié le principe de précaution dans l’attente d’avancées des connaissances scientifiques en la matière.
Ainsi l’article 2 de la « loi Jacob » a-t-il prévu, dans l’attente de ces avancées, la création d’une Commission nationale d’orientation, de suivi et d’évaluation des techniques d’exploration et d’exploitation des hydrocarbures liquides et gazeux, dont l’objet était d’évaluer les risques environnementaux liés aux techniques de fracturation hydraulique ou aux techniques alternatives.
Instituée par le décret du 21 mars 2012, cette Commission devrait se réunir sur convocation de son président au moins deux fois par an. Or, les ministres de cette majorité qui se sont succédé au portefeuille de l’écologie n’ont jamais nommé cette Commission, faisant ainsi fi du décret et de la loi.
C’est la première critique que nous adressons à ce texte : il est nécessaire d’évaluer constamment les avancées techniques et scientifiques dans ce domaine pour donner au gouvernement des outils de décision sérieux. Tel était l’objectif de cette Commission, et cela aurait dû figurer dans la réforme du code minier. Il n’en est rien.
Cette proposition de loi ne propose pas non plus d’avancée pour débloquer les nombreux dossiers en suspens en matière d’attribution ou de renouvellement des permis ou des concessions en cours. Depuis trop longtemps, du fait d’annonces politiques, de décisions ou de silences, les blocages se sont accumulés et aggravés : 160 demandes seraient actuellement bloquées sur le territoire national !
Par ailleurs, certaines dispositions de cette proposition de loi, au lieu de simplifier le dispositif, le complexifient, allongent les procédures, introduisent des éléments juridiquement flous et multiplient les possibilités de contentieux, ce qui est dommageable pour l’image de notre pays, l’attractivité des investissements et la sécurité juridique des entreprises.
Enfin, le calendrier choisi rend pour le moins perplexe. Votre majorité a eu cinq années pour mettre en œuvre la réforme du code minier et de multiples occasions de le faire.
La mission Tuot a rendu un rapport très complet en décembre 2013. Les promesses répétées des trois ministres qui se sont succédé, MM. Philippe Martin et Arnaud Montebourg, Mme Ségolène Royal – et même de M. Emmanuel Macron pour sa part – ont annoncé un projet de loi réformant le code minier.
Nous n’avons rien vu et maintenant, à trois mois et demi de la présidentielle, vous présentez une proposition de loi qui n’aura aucune chance d’aller au bout de la procédure législative, même si l’urgence a été déclarée. Tout cela n’est pas très sérieux !
Les députés de l’opposition joueront leur rôle, sans se départir de leur volonté, qu’ils ont exprimée sans faille depuis cinq ans au sein de cette Commission, de concilier protection de l’environnement et développement économique, notamment dans les zones rurales, frappées de plein fouet par la désindustrialisation de notre pays.
À ce texte comme à d’autres, il manque un maillon essentiel : la confiance. Faire confiance aux acteurs économiques ne consiste pas à alourdir sans fin les conditions permettant aux entreprises de s’insérer dans le tissu économique, national et local.
Trouver l’équilibre entre transition énergétique et poursuite de l’exploration et de l’exploitation des hydrocarbures en France pour réduire nos importations et favoriser l’emploi et l’économie des territoires, dans le respect de l’environnement et au travers d’investissements significatifs : tel est l’enjeu de ce texte et tel sera, mes chers collègues, la ligne directrice du groupe Les Républicains tout au long de l’examen de cette proposition de loi.
M. Patrick Weiten. Je tiens tout d’abord à saluer et à remercier M. le rapporteur Jean-Paul Chanteguet. C’est en effet grâce à sa ténacité que ce texte est aujourd’hui inscrit à l’ordre du jour.
Nous sommes tous d’accord quant à l’impérieuse nécessité de réformer le code minier, pour l’adapter aux nouvelles règles environnementales et économiques. Les carences de notre législation en la matière ont été mises en lumière à l’occasion des débats autour de l’exploration de pétrole et de gaz de schiste en France métropolitaine.
Cette réforme du code minier est néanmoins un des nombreux serpents de mer de cette législature. Lancée en 2011 sous la précédente, annoncée par plusieurs ministres successifs depuis 2012, reportée à de nombreuses reprises, nous regrettons qu’elle ne soit examinée qu’en toute fin de nos travaux.
Elle est pourtant indispensable, à l’heure où des débats ont lieu, en vue de relancer l’exploitation et l’exploration des mines dans notre pays. C’est donc avec une certaine bienveillance que le groupe UDI accueille cette proposition de loi. Les bénéfices économiques et stratégiques qui pourraient être tirés de l’exploitation minière ne doivent pas porter atteinte à l’environnement.
Ce texte comporte des mesures que nous soutenons et qui vont dans le bon sens, à l’instar du dispositif rénové, clarifié et renforcé, relatif à la responsabilité des titulaires de titres miniers. Il est en effet prévu à l’article 6 que la solidarité nationale intervienne en dernier recours, en cas de défaillance du responsable, afin d’indemniser les victimes de dégâts miniers.
Nous saluons également l’idée d’établir une « politique nationale des ressources et des usages miniers » dans les conditions prévues à l’article 4. L’État stratège se doit d’établir des orientations nationales de gestion et de valorisation des ressources connues ou considérées comme pouvant servir l’intérêt économique de nos territoires.
Nous sommes néanmoins plus interrogatifs sur la création d’une nouvelle structure appelée « groupement participatif ». S’il est évidemment nécessaire de renforcer l’information et la consultation des citoyens, cette nouvelle entité ne sera-t-elle pas synonyme de lourdeur, d’insécurité juridique, voire de frein à l’exploration ?
Nous nous interrogeons également sur la rédaction actuelle de l’article 2. L’alinéa 14 dispose que « seule la ou les demandes du ou des candidats retenus font l’objet de l’évaluation environnementale prévue à l’article L. 113-1 », elle-même prévue à l’alinéa 4 du même article. Afin d’enclencher une démarche vertueuse de la part des candidats, ne vaudrait-il pas mieux prévoir une évaluation environnementale au moment du dépôt de leur candidature ? Tel est le sens d’un amendement porté par mon collègue Pancher.
Enfin, il nous apparaît essentiel d’inscrire dans le cœur même de ce texte l’objectif qu’il s’est fixé : soumettre l’exercice des activités minières au respect des principes généraux du droit de l’environnement.
Ainsi, si cette proposition de loi était attendue, elle arrive bien tard, alors que la législature est sur le point de s’achever.
Si le groupe UDI soutient la nécessité de réformer notre code minier et de l’adapter aux nouvelles règles environnementales, il considère que ce texte, rédigé dans la précipitation, est pourtant peu ambitieux. Mais je suis sûr que nos débats permettront de l’enrichir, et que nous pourrons déboucher sur une réforme solide et exhaustive prenant en considération à la fois les enjeux environnementaux actuels et le souci permanent du développement économique au service de l’emploi.
M. Jacques Krabal. Mes chers collègues, la réforme du code minier n’est pas une idée neuve en France. Pourtant, bien que le sujet soit sensible, depuis 2013, nous attendions qu’un texte soit déposé. Cette fois-ci, nous y sommes. Mieux vaut tard que jamais !
Nous le devons à la détermination, à l’engagement et à la pugnacité de M. Jean-Paul Chanteguet, que je tiens à saluer aujourd’hui. Sans lui, nous n’aurions pas examiné ce texte, qui nous permet aussi, et c’est légitime, de faire droit au travail réalisé par les experts et les parlementaires.
Je souhaiterais que, sur un sujet aussi complexe, nos débats puissent rester sereins, dépassionnés. La loi qui en ressortira devra être, de notre point de vue, simple, lisible, directement applicable et porteuse de stabilité. Ce serait préférable pour tout le monde : les citoyens, l’administration, les industriels et les élus. Il serait regrettable que notre future législation soit le résultat d’un compromis boiteux qui ne satisfasse personne.
S’il s’agit simplement d’alourdir la procédure minière pour qu’aucun permis exclusif de recherche d’hydrocarbures non conventionnels ne soit délivré, nous n’aurons pas un droit de qualité.
Pour les explorations de gaz et huile de schiste – c’est un exemple, car la proposition de loi ne se résume pas à ce sujet – il me semble qu’il vaudrait bien mieux aboutir à une interdiction simple et définitive plutôt qu’à une solution bancale où l’on retire des permis délivrés la veille.
Cela dit, l’enjeu de la réforme et de la proposition de loi est de définir un équilibre entre la nécessaire protection de l’environnement et la sécurité juridique des industriels et d’améliorer la participation du public et des élus locaux, dans le sens d’une démocratie écologique renforcée.
Cette proposition de loi vise, entre autres, à une meilleure prise en compte du droit de l’environnement, notamment de la Charte de l’environnement, qui est un texte de rang constitutionnel depuis 2005, ainsi qu’à une meilleure concertation et à une plus grande transparence.
À ce titre, l’article 2 me semble particulièrement intéressant puisqu’il prévoit une évaluation environnementale systématique pour les titres d’exploration comme pour les titres d’exploitation, qu’il en précise le contenu et les exigences, instituant des « clauses de sauvegarde environnementales » et distinguant les situations dans lesquelles les titres peuvent être refusés s’ils posent des problèmes environnementaux.
Je suis totalement opposé, pour des raisons environnementales et économiques, aux gaz de schiste, dont l’exploitation serait totalement incohérente avec la loi sur la transition énergétique comme avec les objectifs de la COP21.
Dans mon département de l’Aisne, nous connaissons depuis plusieurs années une forte mobilisation contre les gaz de schiste : collectifs, citoyens et élus sont unanimes pour défendre notre patrimoine naturel, notamment agricole et viticole, classé à l’UNESCO.
Il serait impensable que l’on cède un jour aux industriels, alors même que nous sommes tous unis contre l’exploration et l’exploitation des gaz de schiste. Des déficiences du droit positif sont apparues au grand jour lorsque des permis d’exploration ont été délivrés sans aucune concertation. Il aura fallu une intense mobilisation pour les faire annuler.
Il me paraît primordial que ces situations de blocage et ces violentes oppositions, dont tout le monde sort perdant, ne puissent plus se renouveler. Comme disait Jean de La Fontaine dans la fable La chèvre et le chevreau : « Deux sûretés valent mieux qu’une, et le trop en cela ne fut jamais perdu ». Je pense que la réforme du code minier s’inscrit dans cette démarche.
Ainsi, à ce stade, nous sommes satisfaits du texte proposé, dans la mesure où il renforce notre modèle français du code minier. Les ressources naturelles sont un bien commun de la Nation. C’est aux citoyens et aux élus qu’il revient de décider ou non de leur exploitation, par des procédures démocratiques. Ce n’est pas aux multinationales d’en décider, dans le cadre de procédures opaques qui seront contestées par la suite.
M. Martial Saddier. Je voudrais évoquer quelques éléments de contexte. Premièrement, la densité démographique de notre pays et la présence d’eau en grande quantité et qualité dans son sous-sol nous a conduits à avoir une vision différente de celle d’autres grandes nations modernes, s’agissant de l’exploitation du sous-sol. Deuxièmement, nous sommes tous attachés à la propriété de notre sous-sol et des richesses dont celui-ci regorge ; je crois qu’aucun d’entre nous ne souhaite de changements en la matière. Troisièmement, je considère que la France doit rester un pays avant-gardiste en matière de protection du sous-sol.
Cela étant, je regrette bien évidemment que cette majorité n’ait pas été capable de rebondir à partir de la « loi Jacob ». Il faut savoir s’adapter : nous avions su gérer la situation, lorsque des permis nous étaient, en quelque sorte, « tombés du ciel ». À l’époque, le président Jacob avait fait preuve d’une très forte réactivité.
Que de temps de perdu ! Grâce au président Jean-Paul Chanteguet, la majorité actuelle donne le sentiment de terminer la législature en apportant une réponse au problème posé. Mais en vérité, elle se contente de transmettre le chantier à la législature suivante – malgré la volonté du président Jean-Paul Chanteguet.
Cette absence de réactivité a tout de même laissé certains élus et certaines populations bien démunis. En Haute-Savoie, par exemple, avec nos collègues Lionel Tardy et Virginie Duby-Muller, nous avons dû nous battre contre la délivrance de permis d’exploitation de gaz de schiste, et de recherche en géothermie profonde – à 5 000 mètres de profondeur – utilisant la fracturation hydraulique, juste entre le lac d’Annecy et le lac Léman. Nous aurions bien eu besoin alors que le code minier fût réformé ! Je regrette donc ce retard, tout en saluant le travail du président Jean-Paul Chanteguet.
M. Philippe Noguès. Mon cher Jean-Paul Chanteguet, je sais que la réforme du code minier est un sujet qui vous tient à cœur. Mais malgré votre ténacité, je suis obligé de regretter à mon tour que l’examen de cette proposition de loi arrive si tard.
Mes chers collègues, permettez-moi de prendre l’exemple de ma région. La Bretagne a un lourd passé minier. On peut même dire qu’elle a été un « champ de mines », notamment de mines d’uranium. Les conséquences sanitaires et environnementales en sont évidentes encore aujourd’hui. Certains en sont morts. Des dégâts environnementaux, qui se sont produits au cours de l’exploitation, ont été dénoncés. Et l’après-mine a été gérée de façon absolument lamentable.
Areva ramasse aujourd’hui, un peu partout en Bretagne, des terres polluées. Pendant des années, des sédiments ont servi à des constructions de toutes sortes : des allées de jardins, des jeux de boules, etc. Aujourd’hui, on accorde de nouveaux permis d’exploration sur des « terres rares », ce qui ne manque pas de poser de graves problèmes : des problèmes environnementaux, notamment parce que la Bretagne a un réseau hydrographique fermé – le centre-Bretagne, là où sont délivrés les permis miniers, pouvant être considéré comme le château d’eau de la Bretagne ; des problèmes sanitaires parce que, malgré ce qu’affirme M. Emmanuel Macron, il n’y a pas de mines propres.
Fin 2015, j’ai été amené à conduire une délégation d’élus au cabinet de M. Emmanuel Macron. On y niait le droit de suite, on y parlait de « consultation de la population », alors même que les élus concernés avaient été mis devant le fait accompli, et qu’ils n’avaient bénéficié que d’une information minimale et très tardive, totalement ignorée par la population.
Il est donc urgent de réformer ce code minier, aujourd’hui complètement obsolète, pour le mettre en conformité avec le code de l’environnement – sans parler de la COP21. J’espère que les amendements que nous allons discuter nous permettront d’y parvenir.
M. Lionel Tardy. Notre collègue Martial Saddier a déposé un certain nombre d’amendements. Pour ma part, je voudrais témoigner de mon étonnement : cette proposition de loi traduit un manque de dialogue entre la majorité et le Gouvernement.
L’exposé des motifs est édifiant, puisqu’on y apprend que la mise à l’ordre du jour de cette réforme du code minier a été sans cesse repoussée au gré des changements de ministre. Elle s’est fait attendre davantage encore que la loi pour une République numérique ! C’est tout dire…
Mais j’ai surtout le sentiment que le Gouvernement avance à reculons. Pourquoi n’a-t-il pas déposé de projet de loi ? Quelle est sa position sur cette réforme ?
Toujours à partir de l’exposé des motifs, on comprend que, la fin de la législature approchant, le groupe socialiste, ne voyant rien venir, a décidé de déposer – enfin ! – une proposition de loi. Mais ce n’est qu’une solution par défaut, et les députés de la majorité sont obligés d’admettre que ce texte n’est que partiel, et qu’il faudra passer par des ordonnances.
Comme un certain nombre de mes collègues, je m’interroge sur cette stratégie. N’est-on pas face à un texte d’affichage, puisque l’on sait qu’il ne pourra pas aboutir d’ici à la fin de la législature ? Où est la réforme du code minier annoncée par le Gouvernement ? Et comment expliquer que la majorité soit obligée de produire la « version bêta » d’une telle réforme ?
Mme Chantal Berthelot. Mes chers collègues, comme vous tous, je voudrais remercier le rapporteur, qui est aussi le président de la Commission du développement durable, pour son travail. Car depuis longtemps, cette Commission a pris à bras-le-corps, sous l’impulsion du président Chanteguet, les problématiques qui se posent à la Guyane.
Notre Commission a travaillé à la loi sur la biodiversité – la Guyane rassemble 80 % de la biodiversité française. Elle travaille maintenant à l’adaptation du code minier au droit de l’environnement.
J’observe, à ce propos, que l’orpaillage illégal gagne de plus en plus de terrain. Les derniers chiffres – de décembre 2016 – font état d’une augmentation de plus de 30 % des chantiers illégaux. Et, pendant ce temps, les chiffres du chômage ou de la déscolarisation de nos jeunes passent au rouge.
Tel est le paradoxe : la Guyane doit trouver un équilibre, ce qui n’est pas facile, entre d’une part l’exploitation de ses ressources – en faisant en sorte que celles-ci profitent, autant que possible, aux Guyanais –, d’autre part le respect du droit de l’environnement et la préservation de la nature sur laquelle cette exploitation risque d’avoir un impact. En effet, la puissance publique, c’est-à-dire nous-mêmes, doit se préoccuper des conséquences nuisibles de cette exploitation, et de la façon de les compenser et de les réduire.
Mes chers collègues, nous sommes tous, sur tous les bancs de cette Commission, soumis à ce paradoxe, mais je vous demande de comprendre que la réintroduction du titre « Outre-mer » dans ce texte est une nécessité et d’apprécier mes amendements, qui répondent au double objectif que je viens de tracer, à l’aune de la particularité de la Guyane.
M. Guillaume Chevrollier. C’est un serpent de mer que la réforme du code minier. Notre Commission a déjà tenu de nombreuses réunions à ce sujet, bien des ministres nous ont annoncé sa discussion prochaine, des rapports ont été rédigés, divers projets avancés, et voilà que l’on nous propose une version édulcorée et bien tardive. On ne peut en effet qu’être surpris par le calendrier choisi. Imposer une procédure accélérée sur un texte aussi important, en fin de mandat, alors que le projet de réforme a été engagé en 2011, est très cavalier. Une réforme du code minier est loin d’être un texte insignifiant puisque les dispositions adoptées auront un fort impact. Outre que la revalorisation de l’activité minière est une source importante de développement économique, de la rédaction de ce code dépendent en effet la place laissée aux exigences environnementales et sanitaires, l’encouragement possible des activités d’exploration et de production, la préservation des intérêts économiques et la place laissée à la participation et à l’information du public.
La proposition de loi qui nous est proposée, même si elle est incomplète, a un champ d’action, donc de conséquences, très large. Elle comporte des points positifs en ce qu’elle tend à la recherche de compromis. Elle vise ainsi à améliorer la participation du public aux procédures minières : l’objectif est louable, mais le risque est aussi de rendre plus complexes les procédures, ce à quoi aboutit ce texte. La proposition de loi est aussi source de grandes inquiétudes. Les délais, notamment, ne sont pas suffisamment définis, ce qui est très dommageable pour les entreprises. De plus, des termes trop flous sont facteurs d’instabilité juridique et de contentieux ; le summum est atteint avec l’utilisation de la notion de « doute sérieux ». On peut se préoccuper aussi de la préservation des informations qui relèvent du secret industriel. Enfin, les auteurs de ce texte incomplet évoquent la possibilité de recourir aux ordonnances pour les sujets non traités, ce qui ne peut également qu’inquiéter.
Ce texte répond à un besoin réel tant la réforme du code minier est attendue. Il a donc le mérite d’exister mais il suppose un examen approfondi permettant de limiter ses lacunes. Par ailleurs, la loi du 13 juillet 2011 prévoyait qu’une Commission nationale d’experts évalue les techniques d’exploration et d’exploitation des hydrocarbures liquides et gazeux, les risques environnementaux liés aux techniques de fracturation hydraulique ou les techniques alternatives. Cette Commission n’ayant jamais été réunie, ce problème important est laissé en suspens ; c’est une autre faille du quinquennat finissant.
M. Jean-Pierre Vigier. Je remercie M. Jean-Paul Chanteguet pour un exposé excellent, comme de coutume. Comme mes collègues, je juge dommage qu’il ait fallu attendre la fin de la législature pour étudier ce texte… mais mieux vaut tard que jamais. Qu’il faille contrôler les activités minières est certain, mais cela ne doit pas conduire à mettre en œuvre des dispositions si complexes qu’elles auraient pour effet de rendre impossible toute activité minière raisonnée. En d’autres termes, il faut trouver un juste équilibre entre protection de l’environnement et activité économique.
M. le rapporteur. Je me dois de préciser, pour répondre à certaines observations, que je fus, avec M. Michel Havard, membre de ce qui était à l’époque le groupe UMP, co-rapporteur de la proposition de loi de 2011 visant à interdire l’exploration et l’exploitation des mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique. La première proposition de loi déposée à ce sujet n’est pas celle de M. Christian Jacob mais celle dont j’étais l’auteur au nom du groupe socialiste.
Article 1er
Ratification de l’ordonnance n°°2011-91 du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier
1. Les dispositions de la proposition de loi
● La codification du droit minier
En France, le droit minier est régi par le code minier. Même si plusieurs textes précédents ont régi les mines, son fondement historique est la loi impériale du 21 avril 1810 qui a établi à la fois : la distinction entre substances de mine et substance de carrière ; le libre choix du concessionnaire par l’État ; la rémunération des collectivités par une redevance ; la mise en place d’une police des mines, etc. Ces éléments sont encore en vigueur dans le code minier d’aujourd’hui. Entre 1810 et 1956, peu d’évolutions substantielles ont touché le droit minier.
Le décret n° 56-838 du 16 août 1956 portant code minier a regroupé les textes antérieurs en un code unique adapté à la période de reconstruction d’après-guerre où la valorisation des ressources minières était essentielle. Cependant cette codification ne s’est pas faite à droit constant.
L’article 92 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures a habilité le Gouvernement à établir les parties législatives de différents codes, dont le code minier. Il en a ainsi résulté l’ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 qui prévoit la recodification à droit constant de l’ancien code minier et des textes épars qui lui échappaient. Cette recodification n’a fait évoluer que de façon marginale la législation minière.
Le Gouvernement disposait d’un délai de trois mois après sa publication au Journal officiel de la République française, soit jusqu’au 25 avril 2011, pour déposer un projet de loi de ratification de cette ordonnance devant le Parlement.
Le projet de loi présenté par Mme Christine Lagarde, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie au nom de M. François Fillon, alors Premier ministre, a été déposé à l’Assemblée nationale le 11 avril 2011 et renvoyé à la Commission des affaires économiques. Sans avoir été discuté, ce texte a été retiré le 4 mai 2012 et déposé au Sénat le même jour par M. François Baroin, ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, mais il n’a pas été examiné.
À ce jour, l’ordonnance n° 2011-91 portant codification législative du code minier n’a donc pas été ratifiée.
À l’heure actuelle, le code minier en vigueur demeure donc de valeur simplement réglementaire. En conséquence, le présent article vise, en toute logique, à ratifier l’ordonnance n° 2011-91 portant codification de la partie législative du code minier pour donner à ses dispositions une valeur législative et permettre ainsi que les articles suivants de la proposition de loi complètent ces dispositions.
● L’architecture du nouveau code minier
L’ordonnance qu’il est proposé de ratifier réalise une codification à droit constant de la législation minière selon le plan suivant :
– le Livre Ier « Le régime légal des mines » traite du champ d’application du nouveau code minier, des permis de recherche sur terre et en mer, des permis d’exploitations et de stockage, des dispositions relatives aux titres miniers, des travaux miniers, de la surveillance administrative et police des mines ainsi que de la sécurité et de la santé au travail liées à l’activité minière ;
– le Livre II « Le régime légal des stockages souterrains » traite spécifiquement de la recherche, de l’exploitation, des titres ainsi que des droits et obligations liés à l’activité de stockage souterrain ;
– le Livre III « Régime légal des carrières » encadre la recherche, l’exploitation, les titres ainsi que les droits et obligations liés aux carrières ;
– le Livre IV « Fouilles et levés géophysiques » encadre l’activité de fouilles et de levés géophysiques ;
– le Livre V « Infractions et sanctions pénales » encadre la constatation des infractions en matière minière, détaille les sanctions pénales applicables et prévoit des dispositions particulières pour le domaine public maritime, pour le plateau continental et pour les sites géothermiques ;
– le Livre VI « Dispositions relatives à l’outre-mer » prévoit les dispositions communes à la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, La Réunion et à Mayotte. Des dispositions particulières existent pour la Guyane, Mayotte, Saint Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon, la Polynésie Française, la Nouvelle-Calédonie et pour les îles Wallis et Futuna.
Votre rapporteur est évidemment conscient que la ratification de l’ordonnance de codification devrait être complétée par un véritable « toilettage » du code minier afin, non seulement de rectifier les erreurs matérielles ou de références, mais également de modifier en conséquence les intitulés et les références des dispositions figurant dans les autres articles de la proposition de loi.
2. Les travaux de la Commission
Votre rapporteur a proposé à votre Commission, qui l’a accepté, d’adopter cet article sans modification.
*
* *
La Commission adopte l’article premier sans modification.
Article 1erbis (nouveau)
(article L. 100-3 [nouveau] du code minier)
Soumission des activités minières aux principes généraux du droit de l’environnement
Après l’article premier, et sur proposition de votre rapporteur, votre Commission a adopté un amendement créant article additionnel afin de souligner au début du code minier que :
– les substances minérales ou fossiles relevant du régime légal des mines n’appartiennent pas au propriétaire du sol mais qu’elles sont administrées par l’État ;
– la gestion et la valorisation de ces substances minérales ou fossiles et les usages du sous-sol sont d’intérêt général mais qu’ils doivent prendre en compte l’intérêt des populations ;
– les activités minières doivent s’exercer dans le respect des articles L. 110-1 et L. 110‑1‑1 du code de l’environnement qui énoncent les principes généraux du droit de l’environnement.
Votre Commission a reconnu inutile de mentionner la Charte de l’environnement et les accords internationaux qui s’imposent à la législation nationale et dont les principes sont cités et développés dans les articles du code de l’environnement mentionnés (comme le principe de précaution, le principe dit « pollueur-payeur » ou le principe de la participation du public).
*
* *
La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CD102 rectifié du rapporteur, les amendements identiques CD81 de M. Bertrand Pancher, CD172 de M. Martial Saddier et CD221 de Mme Sabine Buis, les amendements CD124 de la Commission des affaires économiques, CD297 de Mme Laurence Abeille, CD308 de M. Fabrice Verdier et CD157 de M. Martial Saddier.
M. le rapporteur. J’ai souhaité, par l’amendement CD102 rectifié, préciser d’une part que les substances minérales ou fossiles relevant du régime légal des mines n’appartiennent pas au propriétaire du sol et sont administrées par l’État, d’autre part que la gestion et la valorisation de ces substances minérales ou fossiles doivent prendre en compte l’intérêt des populations et qu’à cette fin, ces activités doivent s’exercer dans le respect des principes constitutionnels du droit de l’environnement ainsi que dans le respect des articles L. 110‑1 et L. 110‑1‑1 du code de l’environnement. Ainsi rédigé, l’amendement est de portée plus large que les autres amendements qui font l’objet de la discussion commune.
M. Patrick Weiten. L’amendement CD81 va dans le même sens.
Mme Valérie Lacroute. Par l’amendement CD172, nous proposons que les activités relevant du code minier soient expressément subordonnées au respect de la Charte de l’environnement et des principes généraux du droit de l’environnement.
Mme Sabine Buis. L’amendement CD221 a le même objet.
Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour avis de la Commission des affaires économiques. Il en va de même pour l’amendement CD124 de la Commission des affaires économiques.
Mme Laurence Abeille. L’amendement CD297, vise à ce que les activités relevant du code minier soient effectivement subordonnées au respect de la Charte de l’environnement, des principes généraux du droit de l’environnement, du respect de l’accord de Paris et de la loi relative à la transition énergétique.
M. Fabrice Verdier. C’est également l’objet de l’amendement CD308.
Mme Valérie Lacroute. Par l’amendement CD157, nous proposons de mentionner expressément dans le texte que la gestion et la valorisation des substances minérales ou fossiles et les usages du sous-sol mentionnés par le code minier sont d’intérêt général, conformément aux dispositions du code de l’environnement, et prennent en compte l’intérêt des populations.
M. le rapporteur. L’article L. 110-1 du code de l’environnement identifie précisément les principes généraux que chacun mentionne. Dans la nouvelle rédaction qui vous est proposée par l’amendement CD102 rectifié, le texte permet le respect de la Charte de l’environnement comme celui du principe de précaution, du principe dit « pollueur-payeur » et du principe de la participation du public ; il traduit les préoccupations de l’accord de Paris et de la loi sur la transition énergétique ; aussi peut-on s’abstenir des rappels souhaités par les auteurs des amendements.
Il est important, en revanche, de souligner que les activités sont d’intérêt général et que les substances minières et fossiles appartiennent au patrimoine de la nation. Je demande aux auteurs de tous les amendements de bien vouloir les retirer : ils sont satisfaits, singulièrement celui qu’a présenté Mme Valérie Lacroute. En effet, c’est en application de la Charte de l’environnement et du principe d’action préventive et de correction prévu à l’article L. 110-1 du code de l’environnement que l’exploration et l’exploitation des mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux par des forages suivis de fracturation hydraulique de la roche ont été interdites sur le territoire national.
Mme Laurence Abeille. Je concède que mention est faite du code de l’environnement, mais puisqu’il est question de prendre en compte l’intérêt des populations, on aurait pu mentionner expressément la protection de l’environnement. Quoi qu’il en soit, je suis sensible au fait que le deuxième alinéa de l’amendement de notre rapporteur rappelle à juste titre que l’administration des substances minérales ou fossiles relevant du régime légal des mines ressortit à l’État et non aux propriétaires des sols.
Les amendements CD81, CD172, CD221, CD297, CD308 et CD157 sont successivement retirés.
Mme Delphine Batho. Comme l’a indiqué justement notre président et rapporteur, inscrire dans le texte que la Charte de l’environnement doit être respectée serait tautologique. Si l’on ajoute à cela que, selon les dispositions même de la Charte, c’est la loi qui détermine comment s’exercent les principes de réparation, de précaution et d’information du public, une telle mention serait, juridiquement, dénuée de sens.
L’article L. 110-1 du code de l’environnement organise la transition vers une économie circulaire, un objectif fondamental alors que les ressources se raréfient, mais sans doute conviendra-t-il, en séance publique, de mentionner expressément dans le texte l’objectif de sortie des énergies fossiles adopté dans l’accord de Paris.
Mme Marie-Noëlle Battistel. C’est la raison pour laquelle la Commission des affaires économiques souhaitait, par l’amendement CD124, mentionner que l’ensemble des activités minières sont soumises aux principes environnementaux définis à l’article L. 110–1–2 du code de l’environnement, qui tend à « promouvoir une consommation sobre et responsable des ressources ».
M. le rapporteur. Le texte faisant référence à l’article L. 110-1 du même code, qui mentionne l’économie circulaire, cette mention me semble superfétatoire.
L’amendement CD124 est alors retiré.
L’amendement CD102 rectifié est adopté.
TITRE IER
TITRES MINIERS ET ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE
Article 2
(articles L. 113-1 A à L. 113-1 E [nouveaux], L. 113-1 à L. 113-8 [nouveaux]
et L. 132-4 du code minier)
Titres miniers
L’ordonnance n° 2011-91 du 25 janvier 2011 portant codification législative du code minier, dont l’article premier propose la ratification, a opéré cette recodification à droit constant. Mais l’émergence de la problématique des pétroles et gaz de schiste fin 2010 a montré certaines carences de notre législation : il a notamment été reproché la relative opacité de l’octroi des permis exclusifs de recherche. De fait, bien que cruciale, cette étape s’effectuait sans participation du public ni consultation des collectivités territoriales concernées.
Une procédure de consultation publique n’est prévue que depuis janvier 2013, grâce à l’intervention de la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement. Pour autant, en l’état actuel des textes, la loi ne permet toujours pas de prendre suffisamment en compte les enjeux environnementaux lors de la délivrance des titres miniers.
Certes, ces préoccupations ne sont pas absentes de l’instruction des demandes de titres, et lorsqu’il s’agit de mettre ces titres en pratique, les « travaux » de recherches ou d’exploitation nécessaires sont tenus de respecter les intérêts protégés par l’article L. 161-1 du code minier, parmi lesquels est citée la protection des personnes, des biens et de l’environnement. Au demeurant, les grands principes de la Charte de l’environnement ayant valeur constitutionnelle (7), ils s’imposent implicitement à toutes décisions administratives, mais aussi à toutes activités s’exerçant sur le territoire national.
Néanmoins, il est regrettable que le code encadrant des activités qui ont toujours, par nature, un impact sur l’environnement, les écosystèmes, les paysages, voire les populations avoisinantes n’affiche pas plus clairement la volonté de trouver un nouvel équilibre entre des nécessités économiques bien comprises et les intérêts écologiques et territoriaux. Et il n’est pas optimal que la loi ne prévoie leur prise en compte réelle qu’à l’étape ultérieure de l’autorisation des travaux miniers ; que seules des dispositions réglementaires prévoient de simples notices environnementales pour l’instruction des demandes de titres et les consultations du public, alors que les problématiques les plus sensibles sont souvent les plus complexes à appréhender ; et qu’hors l’interdiction des techniques de fracturation hydraulique posée par la loi n° 2011-835 du 13 juillet 2011 ou la préservation légalement organisée de certaines zones, quelle que soit sa gravité, un problème environnemental ne peut être invoqué pour encadrer un titre ou interdire sa délivrance, même si l’encadrement des travaux eux-mêmes peut ensuite le vider d’une partie de sa portée.
Les évolutions proposées par le présent article 2 visent donc autant l’efficience et la transparence de la décision publique que la sécurité juridique des opérateurs en introduisant le principe d’une évaluation environnementale de toute demande de titre minier. Elles explicitent également les étapes-clés de la procédure d’instruction, tout en proposant quelques simplifications.
1. État du droit
a. Un droit essentiellement défini par voie réglementaire
Dans sa version recodifiée par l’ordonnance n° 2011-91, le code minier se décompose en six livres, mais seul le livre Ier détermine le régime général applicable aux activités minières proprement dites. Si le livre II relatif aux stockages souterrains se définit largement par rapport au premier, le livre III précise le régime spécifique des carrières et le livre VI aménage les précédentes dispositions selon les particularités des collectivités territoriales ultramarines.
Toutefois, au-delà des gîtes, souterrains ou superficiaires, sur terre comme en mer, qui contiennent au moins l’une des substances minérales ou fossiles limitativement énumérées à l’article L.111-1 du code (8), auxquels il s’applique naturellement, le livre Ier a été étendu aux gîtes géothermiques et aux stockages d’énergie calorifique, ainsi que, par les renvois du livre II, aux stockages souterrains de gaz naturel, d’hydrocarbures ou de produits chimiques à destination industrielle. Enfin, en vertu du code minier (articles L. 123-5 et L. 133-6) ou d’autres dispositions légales (9), certaines substances n’entrant pas dans la définition de l’article L. 111-1 sont également soumises au livre Ier, tels les granulats marins ; de même, dans une version allégée, les « zones spéciales de carrière » (article L. 321-1).
Le livre Ier pose les principes de base du droit minier. Après la définition des substances de mine (et, par défaut, des substances de carrière), ses titres II à IV précisent les conditions procédurales et de fond pour avoir le droit de rechercher des substances de mine ou exploiter un gisement minier, la portée de ces droits (leurs effets), en particulier des titres miniers, les modalités d’évolution de ces titres (prolongation, extension, fusion, mutation ou amodiation) pendant leur durée de validité, enfin celles mettant fin à ces droits. Les titres suivants, qui définissent les droits et obligations des opérateurs d’exploration et d’exploitation minières entre eux et à l’égard des tiers, encadrent la mise en œuvre concrète des droits à rechercher, extraire ou utiliser (les travaux miniers) et organisent la surveillance administrative et la police des mines, détaillent les règles et les procédures exigées. En revanche, les dispositions législatives relatives aux titres miniers se contentent d’énoncer des principes très généraux, renvoyant la définition de leur contenu à des décrets en Conseil d’État. Sur cette partie du code, l’essentiel est précisé dans le décret n° 2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain.
L’approche a le mérite de présenter une plus grande souplesse d’adaptation et serait légitime au regard des règles de répartition entre les domaines législatif et réglementaire posées par l’article 34 de notre Constitution dès lors que l’ensemble des principes et garanties souhaitables au bon usage du droit minier sont bien explicités par la loi. Mais la polémique qui a éclaté fin 2010 sur les titres d’exploration des gaz de schiste a mis en évidence l’insuffisance de la partie législative du code minier à permettre à l’autorité administrative de tenir compte des enjeux environnementaux et ce, dès l’attribution des droits miniers – des carences que des textes réglementaires ne peuvent corriger sur la seule base de la Charte de l’environnement.
b. Un enchaînement de procédures
Si la détention d’un titre minier est, en général, la règle pour pouvoir intervenir sur un gîte minier, la loi distingue plusieurs étapes : l’exploration et l’exploitation, pour chacune desquelles l’attribution d’un titre spécifique est nécessaire, puis l’obtention d’une autorisation administrative pour l’ouverture de certains travaux en découlant. Chaque étape s’appuie sur une procédure particulière, sans compter les procédures à suivre quand on veut étendre la portée d’un titre ou modifier substantiellement les travaux miniers.
Cet empilement des procédures donne une impression de complexité, allonge les délais et peut décourager de nouveaux investisseurs. Si la pertinence d’une relance des activités minières en France se confirme en termes de croissance, de compétitivité, d’indépendance d’approvisionnement et d’emplois, une certaine simplification serait bienvenue. Cela étant, la distinction de ces diverses procédures est d’abord justifiée par les délais s’écoulant entre chaque étape. Un titre d’exploration peut être délivré pour une durée initiale de cinq ans et être renouvelé jusqu’à une durée totale de quinze ans ; et si les concessions à durée illimitée sont appelées à disparaître (10), un titre d’exploitation peut être accordé pour une durée initiale de cinquante ans et être prolongé par périodes de vingt-cinq ans (maximum ; quinze ans pour les gîtes géothermiques). Dans de tels délais, la connaissance du terrain concerné et de ses potentialités s’affine et les stratégies se précisent ; les techniques utilisées sont également susceptibles d’évoluer. De même, il peut y avoir un laps de temps significatif entre l’obtention d’un titre minier et la mise en œuvre des travaux nécessaires à son objet. En outre, au stade d’un projet de recherche, le programme des travaux est généralement construit sur des hypothèses ; il est alors amené à évoluer par itération au fil des découvertes, justifiant que l’autorité administrative compétente soit réinterrogée.
On observera enfin que la distinction des étapes « obtention d’un titre » et « autorisation de l’ouverture des travaux » permet de soumettre aux obligations de cette dernière les activités de recherches pouvant être entreprises par le propriétaire de la surface concernée (ou un autre prospecteur avec son consentement ou, à défaut, avec l’autorisation de l’autorité administrative) alors même que l’article L. 121-1 du code minier dispense ce type d’explorateurs de tout titre – et des exigences procédurales qui auraient été attachées à leur demande.
Chaque étape est donc soumise à une procédure propre, dont les contraintes sont « proportionnées » aux enjeux qu’elle présente, qui sont fonction de l’ampleur des impacts pour le territoire (a priori plus limités dans une phase exploratoire), des parties concernées (par exemple, si les travaux ne touchent qu’une partie du périmètre d’un titre, le public consulté est plus circonscrit) et du fait que le passage à la réalisation des travaux miniers prévoit un dernier garde-fou pour la protection des intérêts protégés par l’article L. 161-1 du code minier.
i. L’obtention des droits de recherche.
Les diverses procédures applicables aux recherches minières
– L’article L. 121-1 permet au propriétaire de la surface de procéder à des travaux de recherche minière sur simple déclaration à l’autorité administrative compétente. De même pour la personne ou l’organisme auquel il a donné son consentement (article L. 121-1 1°).
– À défaut du consentement du propriétaire de la surface, tout opérateur peut, aussi, être simplement autorisé par l’administration à prospecter (article L. 121-1, 2°). Le propriétaire est seulement invité à présenter ses observations. Ce mode est toutefois rarement utilisé car l’explorateur ne peut disposer librement des produits extraits et n’a aucun droit à obtenir ensuite un titre d’exploitation.
– Cependant, le principal mode de droit commun est l’obtention d’un titre minier, soit, en droit commun, d’un « permis exclusif de recherches ».
– Ces dispositions s’appliquent aux gîtes géothermiques à haute température. Mais une « autorisation de recherche » est délivrée par l’administration, après enquête publique, s’agissant des gîtes à basse température et des stockages d’énergie calorifique (articles L. 124-1 et s., L. 126-1 et s.).
– Quant aux explorations en mer (articles L. 123-1 et s.), outre des permis exclusifs de recherche, des « autorisations de prospection préalable » peuvent être accordées pour la recherche sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive de toute substance minérale ou fossile, quelle que soit sa nature de mine ou de carrière, et ce, sans mise en concurrence, ni enquête publique. En revanche, la demande de permis exclusif de recherche pour des substances minérales de carrière (les granulats marins) dans ces périmètres impose des dispositions spécifiques renforcées d’enquête et de concertation locale. De même s’agissant de leur prospection dans les fonds marins du domaine public – à moins qu’elle ne fasse l’objet d’une autorisation de prospection préalable. En tout état de cause, lorsque la demande de titre est présentée en même temps que la demande d’autorisation d’ouverture des travaux, les deux donnent lieu à une enquête publique unique.
S’agissant du permis exclusif de recherches (PER), les articles L. 122-1 à L. 122-3 du code minier définissent trois principes fondamentaux :
– le permis assure à son titulaire le monopole des travaux de prospection dans le périmètre défini par le titre, et le droit de disposer librement des produits extraits (11).
L’article L. 132-6 du chapitre suivant lui garantit en outre l’exclusivité, pendant la durée de validité du permis, pour demander une concession portant, à l’intérieur du périmètre du titre d’exploration, sur des substances mentionnées par lui, mais aussi le droit à obtenir cette concession s’il en fait la demande avant l’expiration de son titre ;
– nul ne peut obtenir un permis exclusif de recherches s’il ne possède les capacités techniques et financières nécessaires pour mener à bien les travaux correspondants et assumer les obligations découlant de la protection des intérêts ciblés par le code minier, notamment en son article L. 161-1. On soulignera que cette exigence est commune à tous les titres (et s’impose aussi aux titulaires d’un PER qui demandent une concession) ;
– enfin, ces dispositions législatives n’imposent qu’une mise en concurrence de la demande de titre avant de pouvoir l’accorder.
Toutefois, l’article L. 123-19-7 du code de l’environnement dispose par ailleurs que la procédure de participation du public prévue à la section 3 du chapitre III du titre II du livre Ier du même code (soit par consultation électronique) s’applique à l’instruction de cette demande.
Le reste de la procédure est défini par le décret n° 2006-648 précité.
Le régime réglementaire de la délivrance d’un permis exclusif de recherches
Le dossier de demande de titre est adressé au ministre compétent, qui le transmet au préfet qui sera chargé d’en coordonner l’instruction locale.
Le ministre (pour un permis concernant des hydrocarbures) ou le préfet (pour les autres substances et usages) publie l’avis de mise en concurrence dans différents journaux officiels, donnant 90 jours dans le premier cas ou 30 jours dans le second pour présenter des demandes concurrentes qui doivent être présentées et seront instruites comme la demande initiale.
Dès la publication de l’avis, le préfet instructeur consulte les services civils et militaires intéressés, qui ont 30 jours pour réagir - à défaut, leurs avis sont réputés favorables.
La procédure de participation du public est simultanément mise en œuvre conformément au dispositif prévu par le code de l’environnement.
Le préfet doit enfin transmettre au ministre, dans les trois mois suivant la publication de l’avis de mise en concurrence, la demande de titre, les avis émis et les résultats de la consultation du public, le rapport et l’avis du directeur régional de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) et son propre avis sur le dossier.
Le permis est accordé par arrêté du ministre. Son silence gardé plus de deux ans vaut décision de rejet.
Le permis peut être prolongé à deux reprises sans nouvelle mise en concurrence. La loi ne prévoit pas de consultation du public. La prolongation est même de droit pour des durées de trois ans (ou moins) si le titulaire a satisfait à ses obligations et qu’il s’engage à des dépenses au moins équivalentes à celles de la période précédente.
Toute forme de mutation est autorisée sans mise en concurrence, ni consultation du public, le futur titulaire devant seulement satisfaire aux conditions de capacités techniques et financières.
Enfin, les permis peuvent être étendus à de nouvelles surfaces, ainsi qu’à de nouvelles substances non connexes (12) s’ils ne concernent pas des hydrocarbures, sans que la loi n’impose de procédure particulière.
ii. L’attribution des droits d’exploitation
L’article L. 131-1 du code minier dispose que « les mines ne peuvent être exploitées qu’en vertu d’une concession ou par l’État ». L’article L. 131-2 prévoit néanmoins la possibilité d’autoriser l’exploitant d’une carrière à tirer librement parti des substances de mines qu’il extrait lorsqu’elles sont connexes ou voisines d’un gîte de mines exploité, et dans certaines limites de volume.
Une concession de mines n’est pas une concession de service public ou de travaux publics ; selon une partie de la doctrine il n’est pas non plus certain qu’il s’agit d’un contrat public. Une concession de mines est avant tout un titre minier dont le régime est spécifiquement défini par le chapitre II du titre III du livre Ier du code minier (articles L. 132-1 à L. 132-18).
L’exigence de capacités techniques et financières suffisantes de la part du candidat au titre est rappelée par l’article L. 132-1. Tout en précisant que la concession est accordée par décret en Conseil d’État – qui est ainsi en mesure de contrôler la régularité de l’instruction –, l’article L. 132-2 ajoute que le demandeur doit aussi s’engager à respecter les conditions générales d’une exploitation minière ainsi que, le cas échéant, les conditions spécifiques imposées à la concession à travers un cahier des charges qui aura été préalablement porté à sa connaissance avant la délivrance du titre.
Pour le reste, la législation pose seulement deux principes pour l’instruction des demandes de concession :
– la réalisation d’une enquête publique, conformément aux dispositions prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement ;
– et la mise en concurrence de la demande. Les demandes suscitées par l’appel à concurrence doivent être présentées et instruites comme la demande initiale ; elles sont en particulier soumises à l’enquête publique précédemment évoquée. Mais les articles L. 132-4 et L. 132-6 prévoient une importante exception en faveur des titulaires d’un permis exclusif de recherches qui sollicitent une concession dans le périmètre de leur titre et pour des substances déjà mentionnées par celui-ci : le « privilège de l’inventeur » ou « droit de suite » qui leur est reconnu exclut tout autre demandeur – et par suite toute mise en concurrence – pendant la durée de validité du permis.
Sans les dispenser d’enquête publique, et toujours à la condition que les demandeurs en aient les capacités techniques et financières, il leur donne aussi le droit à obtenir les concessions qu’ils sollicitent, ou à être indemnisés si elles sont attribuées à d’autres, dès lors qu’ils en expriment la demande avant la fin de leur permis.
Le régime réglementaire de l’octroi d’une concession de mines
Le dossier de demande de titre est adressé au ministre compétent qui ouvre et organise l’enquête publique.
Dès la publication de l’avis d’enquête, le préfet instructeur consulte les services civils et militaires intéressés, ainsi que les maires des communes concernées. À l’instar de la procédure du permis de recherches, ils ont 30 jours pour émettre un avis ou celui-ci est réputé favorable.
Dans les deux mois suivant la fin de l’enquête ou, le cas échéant, à l’expiration du délai de concurrence, le préfet transmet au ministre la demande de titre, les avis émis, le dossier de l’enquête publique, le rapport et l’avis du DREAL et son propre avis sur le dossier. Ce délai est porté à quatre mois lorsque la concession concerne des mines d’hydrocarbures et qu’elle est mise en concurrence.
La concession est accordée par décret en Conseil d’État ; mais le rejet de la demande est prononcé par arrêté du ministre, son silence gardé plus de trois ans valant aussi rejet.
La concession peut faire l’objet de prolongations successives par décret en Conseil d’État sans que la loi n’exprime d’autre exigence procédurale ; mais on notera qu’avant l’ordonnance de 2011, ces demandes étaient expressément exemptées de mise en concurrence comme d’enquête publique.
Les mutations du titre comme son éventuelle amodiation (la mise en location de la jouissance du titre) sont explicitement dispensées de mise en concurrence, d’enquête publique et de consultation du Conseil d’État.
Seules les demandes d’extension à de nouvelles surfaces, ou à des substances non connexes pour les concessions ne traitant pas d’hydrocarbures sont soumises à enquête publique (mais dans la limite des zones concernées par ces extensions).
Les autres procédures applicables à l’exploitation des mines
– La concession de mine est le régime de droit commun, qui s’étend aussi aux gîtes géothermiques à haute température. Les gîtes géothermiques à basse température (articles L. 134-1 et s.) et les stockages d’énergie calorifique (articles L. 135-1 et s.) relèvent pour leur part, respectivement, d’un « permis d’exploitation » ou d’un « titre de stockage souterrain » généralement accordé après enquête publique.
– À l’exception des exploitations en zones de protection écologique créées par les autorités françaises ou de certaines activités, limitées, menées sur les fonds marins du domaine public, l’exploitation en mer des substances de mine ou de carrière (dans la mesure où elles relèvent du code minier) est également soumise au régime légal de droit commun, mais ses modalités pratiques sont définies par un décret spécifique, n° 2006-798 du 6 juillet 2006. Le code prévoit que, dans tous les cas, l’instruction des demandes de titre comporte une enquête publique.
En dernière analyse, l’enchaînement de ces différentes règles confirme que, loin d’être une étape mineure, la délivrance d’un premier titre d’exploration ouvre une voie presque automatique à l’obtention de nouveaux droits plus substantiels et impactants pour l’environnement grâce à la reconnaissance du « droit de suite » attaché au permis exclusif de recherches.
Ce « droit de suite » représente logiquement un élément de poids dans la valeur économique (et donc commerciale puisqu’il peut être vendu) du titre d’exploration minière. En l’état actuel de la législation, il impose aussi de considérer que les enjeux potentiels – notamment environnementaux – posés par une demande de permis exclusif de recherches sont plus vastes que le simple impact des travaux exploratoires.
iii. L’ouverture des travaux miniers
Comme cela a été dit précédemment, après la délivrance d’un titre minier, une dernière étape doit être encore franchie : avant d’entamer les travaux, il peut être nécessaire d’obtenir une autorisation d’ouverture. Car, si la détention d’un titre confère un droit de recherches ou d’exploitation (dans un périmètre, pour des substances et sur une durée circonscrits par ce titre), elle n’induit pas pour autant le droit de réaliser les travaux afférents.
Par « travaux miniers », la loi désigne autant les travaux au sens premier du terme que les installations, ouvrages et aménagements nécessaires aux activités minières – y compris ceux évoqués aux articles L. 153-3, L. 153-4 et L. 153-8.
Aux termes de l’article L. 161-1 du code minier, quelle que soit leur importance, tous travaux de recherches ou d’exploitation minière « doivent respecter […] les contraintes et les obligations nécessaires » à la préservation, la conservation ou la protection d’un certain nombre d’intérêts. « Suivant la gravité des dangers ou des inconvénients qu’ils peuvent représenter » pour ces intérêts, l’article L. 162-1 distingue deux catégories de travaux dont l’ouverture est alors subordonnée soit à une autorisation, soit à une déclaration administrative. L’établissement de la nomenclature des travaux entrant dans l’une ou l’autre catégorie est renvoyé à un décret en Conseil d’État.
Sont donc soumis à la procédure d’« autorisation » précisée à l’article L. 162-4 les « travaux de recherches et d’exploitation qui présentent des dangers et des inconvénients graves » (article L.162-3), soit en pratique ceux qui relèvent de la liste énumérée par l’article 3 du décret n° 2006-649 du 2 juin 2006 relatif aux travaux miniers, aux travaux de stockage souterrain et à la police des mines et des stockages souterrains. Une demande d’autorisation d’ouverture fait alors l’objet :
– d’une consultation des communes intéressées ;
– d’une enquête publique réalisée conformément aux dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement ;
– d’une étude d’impact réalisée dans les conditions prévues au chapitre II du titre II du livre Ier du même code ;
– ainsi que, le cas échéant, de l’étude de dangers prévue à l’article L. 512-1 du code de l’environnement.
De même, les « modifications relatives aux travaux, aux installations ou aux méthodes de nature à entraîner un changement substantiel des données initiales de l’autorisation », selon l’appréciation du préfet qui instruit et suit ces autorisations de travaux, donnent lieu à une nouvelle demande d’autorisation, également soumise à une enquête publique.
c. Qui retarde la prise en compte réelle des enjeux environnementaux
Le fait est que la législation actuelle n’impose pas le plein examen des impacts environnementaux au stade de l’instruction des titres ; il disparaît même complètement au moment où est envisagée leur prolongation alors que plusieurs années, voire plusieurs décennies ont pu s’écouler.
Les dispositions réglementaires prévoient certes que le dossier de demande présente, outre un mémoire technique et le programme des travaux envisagés pour l’exploration ou le descriptif des travaux d’exploitation, une « notice d’impact environnemental indiquant les incidences éventuelles des travaux projetés sur l’environnement et les conditions dans lesquelles l’opération projetée prend en compte les préoccupations d’environnement » (articles 17 et 24 du décret n° 2006-648). Ces documents sont soumis aux services publics intéressés et au public consulté par voie électronique et constituent la base du dossier de l’enquête publique menée dans le cadre de l’instruction des demandes de concession.
Mais, en-dehors des stockages souterrains, ces dispositions n’expriment aucune exigence précise sur cette notice d’impact environnemental. Elle se situe bien en-deçà des ambitions de l’« évaluation environnementale » préconisée par l’article L. 122-1 du code de l’environnement pour les projets (à savoir « la réalisation de travaux de construction, d’installation ou d’ouvrages, ou d’autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage, y compris celles destinées à l’exploitation des ressources du sol ») qui « par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine ».
L’évaluation environnementale prévue à la section 1 du chapitre II du titre II
du livre Ier du code de l’environnement
C’est un processus constitué de l’élaboration par le maître d’ouvrage d’un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement de son projet, de la réalisation des consultations du public, des collectivités territoriales intéressés et des services publics concernés et de l’examen par l’autorité administrative compétente pour autoriser le projet – le ministre.
L’évaluation environnementale doit permettre de « décrire et d’apprécier de manière appropriée, en fonction de chaque cas particulier, les incidences notables directes et indirectes » sur les facteurs ciblés par la loi, dont la population et la santé humaine, la biodiversité, les terres, le sol, l’eau, l’air et le climat.
Ces incidences peuvent « résulter de la vulnérabilité du projet aux risques d’accidents majeurs et aux catastrophes pertinents pour le projet concerné ». Elles doivent être évaluées dans leur globalité, « y compris en cas de fractionnement dans le temps et dans l’espace et en cas de multiplicité de maîtres d’ouvrages » (article L. 122-1).
Au demeurant, en-dehors de cas bien identifiés par quelques lois, les risques environnementaux qu’un projet de recherches ou d’exploitation pourrait créer ne sauraient constituer un motif légitime pour refuser une demande de titre minier, quelle que soit leur gravité. En effet, le seul critère retenu par la législation actuelle pour accorder, mais aussi rejeter une telle demande est la possession ou non des capacités techniques et financières visées aux articles L. 122-2 et 132-1.
La réglementation se contente de préciser que « les critères d’attribution d’un titre sont, outre les capacités techniques et financières :
– la qualité des études préalables réalisées pour la définition du programme de travaux ;
– la qualité technique des programmes de travaux présentés ;
– le niveau des engagements financiers relatifs à des travaux d’exploration de mines ou de recherche de cavités ou de formations mentionnées à l’article 3-1 du code minier ;
– l’efficacité et la compétence dont les demandeurs ont fait preuve à l’occasion d’éventuelles autres autorisations, particulièrement en ce qui concerne la protection de l’environnement ;
– l’éventuelle proximité d’une zone déjà explorée ou exploitée par les demandeurs » – qui sont toutes des données utiles pour apprécier les capacités attendues, outre, évidemment, le sérieux et la qualité du projet. En revanche, ce projet n’est pas jugé sur ses efforts à minimiser les impacts négatifs sur le site et son environnement. Et, non seulement il n’est pas demandé au pétitionnaire d’évaluer ces impacts sur les populations, les autres activités humaines, les paysages et les milieux naturels, mais l’ampleur de ces impacts ne peut être opposé à la délivrance du titre.
Au mieux la loi prévoit-elle la possibilité, avant d’accorder une concession minière, de compléter les prescriptions générales prévues par le code minier ou un décret en Conseil d’État par un cahier des charges définissant certaines conditions spécifiques au projet. Mais étant donné le caractère sommaire de l’évaluation initiale et l’absence de véritable exigence environnementale exprimée à ce stade, l’encadrement du titre reste vraisemblablement limité, et se résume aux conditions générales s’agissant d’un permis exclusif de recherches.
L’encadrement des opérations d’exploration et d’exploitation minières en fonction des intérêts environnementaux à ménager existe néanmoins, mais il s’opère à une étape ultérieure, en premier lieu à l’occasion d’une demande d’autorisation d’ouverture des travaux miniers. En effet, parmi les intérêts ciblés par l’article L. 161-1, on relève :
– « la conservation des caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre ou maritime » ;
– « et plus généralement […] la protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles particulièrement des intérêts mentionnés aux articles L. 211-1 (13), L. 331-1, L. 332-1 et L. 341-1 (14) du code de l’environnement » ;
– « ainsi que [la conservation] des intérêts agricoles des sites et des lieux affectés par les travaux et les installations afférents à l’exploitation ».
En tout état de cause, il ne s’agit pas d’interdire les atteintes aux intérêts protégés : l’énoncé de l’article L. 162-1 montre que sont admis « des dangers ou des inconvénients graves » et le L. 161-1 n’exige que de veiller à conserver « les caractéristiques essentielles » de l’environnement du gîte minier. En effet, même s’il rappelle l’exigence de préserver les intérêts énumérés à l’article L. 161-1, l’article L. 161-2 préconise d’abord « d’appliquer à l’exploitation des gisements les méthodes confirmées les plus propres à porter au maximum compatible avec les conditions économiques le rendement final de ces gisements ». On relèvera aussi qu’aux termes de l’article L. 173-5, l’inactivité persistante, l’absence ou l’insuffisance prolongée d’exploitation « manifestement contraire aux possibilités du gisement ou à l’intérêt des consommateurs et non justifiée par l’état du marché » peuvent justifier le retrait d’un titre ou d’une autorisation. De fait, l’esprit originel du code minier est fondamentalement productiviste ; la loi actuelle fait donc largement prévaloir les intérêts économiques, et sociaux dans une certaine mesure, sur la protection de l’environnement.
La procédure d’autorisation de l’ouverture des travaux constitue néanmoins un garde-fou en ce qu’elle prévoit une enquête publique, de véritables études d’impact et qu’elle permet d’assortir l’autorisation de prescriptions fortes. L’article L. 162-4 dispose ainsi que l’autorisation accordée « fixe les conditions particulières dans lesquelles les travaux de recherches et d’exploitation sont réalisés, dans le respect des intérêts mentionnés aux articles L. 161-1 et L. 161-2 ». Cette autorisation « peut être complétée ultérieurement ». Les prescriptions portent sur le contrôle des ouvrages et des installations, la surveillance de leurs effets sur l’eau et l’environnement, les conditions dans lesquelles doivent être portés à la connaissance du public les analyses, mesures et résultats des contrôles éventuellement exigés, ainsi que sur les moyens d’intervention dont l’opérateur disposera en cas d’incident ou d’accident (décret n° 2006-649). Elles peuvent être modifiées ou complétées, après une procédure contradictoire, y compris quand l’opérateur minier envisage de modifier ses travaux ou méthodes sans que cela entraîne de changement substantiel des données initiales de l’autorisation.
On peut relever, au reste, que ces formalités sont identiques à celles imposées aux installations classées, de même que les facultés reconnues au préfet pour faire évoluer ces autorisations (qui se réfèrent aux articles R. 512-33 et R. 512-31 du code de l’environnement).
L’autorisation d’ouverture des travaux est donc une arme d’encadrement des activités minières assez puissante – dont la base réglementaire présente aussi l’avantage de pouvoir s’adapter aux évolutions techniques plus finement et rapidement qu’une loi. Ainsi, après que le Conseil d’État a considéré en 2013 que l’interdiction de la fracturation hydraulique ne permettait pas de garantir que tous les autres travaux de recherches de mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux soient exempts de danger ou d’inconvénient grave pour l’environnement, et qu’en conséquence la soumission à déclaration, par la version originale du décret n° 2006-649, desdits travaux, quels que soient leur importance ou leurs effets, méconnaissait les articles L. 161-1, L. 162-3 et L. 162-10 du code minier (15), deux types de travaux ont été ajoutés en 2014 (16) à la liste des travaux soumis à autorisation : les travaux de forage de recherches d’hydrocarbures liquides ou gazeux et les travaux d’exploration de substances de mine par forage (sauf s’ils sont inférieurs à 100 mètres de profondeur).
Quant aux travaux faisant simplement l’objet d’une déclaration au préfet, ils n’en sont pas moins tenus de respecter les intérêts protégés : ainsi, l’article L. 162-10 dispose-t-il que « bien que présentant des dangers et des inconvénients faibles » pour ces intérêts, ces travaux sont « [soumis] à la police des mines et aux prescriptions édictées par l’autorité administrative ». Les dispositions réglementaires exigent que le dossier de déclaration présente des documents sur les caractéristiques prévues, les incidences sur l’eau et, le cas échéant, les mesures compensatoires. Le préfet recueille l’avis des services intéressés et informe les maires qui informent le public par voie d’affichage. Il peut aussi fixer des prescriptions, après procédure contradictoire, lors de la déclaration initiale ou ultérieurement si l’opérateur apporte des modifications substantielles aux travaux, installations ou méthodes de travail (décret n° 2006-649).
Au-delà de ces étapes procédurales, le code minier soumet tous les travaux miniers à la surveillance administrative qu’organise son titre VII, que leur auteur ait ou non un titre minier. Pour permettre cette surveillance, les titulaires de concession sont expressément obligés d’adresser chaque année au préfet un rapport relatif à ses incidences sur l’occupation des sols et sur les caractéristiques essentielles du milieu environnemental. La police des mines a précisément pour objet « de prévenir et de faire cesser les dommages et les nuisances imputables aux activités de recherches et d’exploitation des mines », notamment au regard des intérêts protégés par l’article L. 161-1.
Mais une approche préventive est préférable à une intervention ne faisant que limiter des dégâts pas toujours remédiables. Si efficace soit-elle – il n’est pas question de la supprimer, ni de l’amoindrir par la réforme proposée -, l’étape de l’autorisation des travaux ne peut suffire à la prise en compte des intérêts environnementaux. Elle est parfaitement adaptée pour suivre l’évolution des travaux et techniques pendant la période de validité d’un titre. Cependant, la sensibilité et l’importance de plus en plus criante de ces enjeux écologiques et territoriaux exigent que les questions de fond soient étudiées et débattues bien en amont – d’autant plus que la procédure renforcée de participation du public proposée à l’article 3 ne sera pas ouverte aux demandes d’autorisation des travaux.
Il ne s’agit pas d’opposer la protection de l’environnement aux intérêts économiques et nationaux que peut représenter le développement d’activités minières en France, mais, en premier lieu, d’apporter une information pertinente à la population – et ce faisant, de minimiser les craintes que l’opacité d’un projet ne manque pas d’aviver. L’introduction d’une consultation publique dans l’instruction des demandes de titres de recherches en 2012 a été un progrès. Toutefois, même dans le cadre plus exigeant d’une enquête publique, ces consultations se fondent sur des évaluations environnementales encore trop sommaires. Les personnes auditionnées par votre rapporteur révèlent que les substances recherchées ne sont elles-mêmes pas toujours bien identifiées sans que cela remette en cause la validité du dossier de demande de titre.
Il s’agit bien aussi de permettre aux autorités compétentes d’instruire les demandes en toute connaissance de cause. Rien ne justifie que les garanties offertes par le code minier restent en-deçà des principes posés par le code de l’environnement. En outre, attribuer un titre minier sans mettre à ce stade de véritable limite aux atteintes environnementales les plus lourdes soulève un double problème :
– le titulaire du titre dispose d’un droit à explorer ou exploiter un gîte, mais la portée de ce droit peut être réduite quand il entreprend de le mettre en œuvre. Cela crée une insécurité juridique et économique, alors qu’un certain nombre de contraintes pourraient être affichées dès l’octroi du titre ;
– réciproquement, on peut craindre qu’un préfet ne dispose pas de toute la latitude nécessaire pour encadrer les travaux miniers, sans risque contentieux, si les ministres compétents n’ont pas clairement explicité où il convient de mettre le curseur, entre exploitation des ressources et préservation de l’équilibre environnemental.
Aussi, dans un souci de développement durable, les auteurs de la proposition de loi ont-ils jugé nécessaire de créer une nouvelle garantie procédurale en introduisant, dès l’attribution des titres, une évaluation environnementale à la dimension des enjeux.
2. Les dispositions de la proposition de loi
L’article 2 de la proposition de loi vise à faire évoluer l’instruction des demandes de titres miniers, d’exploration comme d’exploitation, avec deux objectifs, autonomes même s’ils ne sont pas sans lien : améliorer la prise en compte des enjeux environnementaux, mais aussi simplifier la procédure autant que faire se peut. Ainsi prévoit-il de soumettre les demandes de titres à une évaluation environnementale telle que prévue par le code de l’environnement, sous réserve de quelques adaptations. Il introduit par ailleurs la faculté inédite pour l’autorité qui délivre les titres de les encadrer, voire de refuser une demande pour préserver les intérêts protégés par l’article L. 161-1 précité. Parallèlement, il propose de réduire le champ des activités minières dont la demande de titre doit être mise en concurrence et allège les formalités correspondantes. Il s’agit de décharger un peu une procédure que la nouvelle évaluation va inévitablement alourdir et de réduire les dossiers à instruire par des services ministériels peu dotés en centrant cette exigence sur les candidatures les plus sensibles et les plus crédibles.
L’article 2 reprend en grande partie le pré-projet rédigé à l’issue des travaux menés sous l’égide de M. Thierry Tuot. Tout en en conservant les points essentiels, votre rapporteur a cependant estimé nécessaire, non seulement de compléter le dispositif proposé, mais aussi de restructurer l’ensemble de l’article 2 afin de rendre plus lisible la chronologie des procédures et d’expliciter certaines étapes-clés.
a. Le rappel des principes de base
• Au préalable, afin d’afficher explicitement l’esprit de développement durable dans lequel nos concitoyens souhaitent que soient désormais examinées et organisées les activités minières dans notre pays, votre rapporteur a proposé à votre Commission, qui l’a accepté, de confirmer dans les articles liminaires du code minier, par un nouvel article L. 100-3, à la fois l’intérêt général que représente toujours pour notre pays la valorisation des gîtes de mine et de carrière, mais aussi l’obligation de respecter les principes généraux du droit de l’environnement s’imposant à l’ensemble des activités couvertes par le code
– y compris les activités de carrière et celles développées dans les territoires ultramarins. En effet, s’il n’est pas besoin de se référer aux principes constitutionnels de la Charte de l’environnement, qui s’imposent par nature, il n’est pas superflu de rappeler le respect des principes de l’article L. 110-1 du code de l’environnement – en particulier les principes de précaution, d’action préventive et de correction, le principe pollueur-payeur, le droit d’accès aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et le principe de participation du public, ainsi que les principes de solidarité écologique, d’utilisation durable, de complémentarité avec les autres activités humaines et de non-régression, qui inspirent activement les réformes de la proposition de loi.
Les objectifs visant à promouvoir l’économie circulaire qu’énonce l’article L. 110-1-1 du code de l’environnement doivent également servir de guide à des activités qui produisent souvent beaucoup de déchets. Les projets miniers doivent en outre prendre en compte l’intérêt des populations.
• Il apparaît nécessaire ensuite, avant de présenter le nouveau déroulement de la procédure d’instruction des demandes de titres miniers, de préciser au début du nouveau chapitre III que le I de l’article 2 crée au titre Ier (Champ d’application) du livre Ier (Le régime légal des mines) du code minier, quelques principes transversaux ou notions structurantes pour la délivrance de ces titres. Votre rapporteur a ainsi proposé :
● dans un nouvel article L. 113-1 A : de rappeler que la détention d’un titre minier est la règle pour explorer ou exploiter un gîte minier – hors les droits reconnus à l’État, aux propriétaires des surfaces (article L. 121-1) ou aux exploitants de carrières sur des substances de mines connexes ou voisines d’un gîte de mine déjà exploité (articles L. 131-1 et L. 131-2). Cette exigence de titre constitue en effet la première garantie de transparence pour les autorités publiques et les populations dans la mesure où son obtention est soumise à une instruction poussée prévoyant en particulier une consultation du public – à laquelle échappent les autres situations.
L’article L. 113-1-A définit, ce faisant, les deux catégories de titres miniers et les principaux droits qui leur sont attachés. En l’état actuel de la loi, ces éléments sont distillés au fil de plusieurs titres du code alors que ce sont des notions fondamentales méritant d’être énoncées dès le titre introductif ;
● dans un nouvel article L. 113-1 B : de désigner expressément les autorités administratives compétentes : le ministre chargé des mines pour toutes décisions relatives aux titres miniers et le préfet, « représentant de l’État », qui assure l’instruction locale des demandes de titre s’agissant des décisions relatives aux travaux miniers, sous réserve des dispositions spécifiques aux collectivités territoriales d’outre-mer. Cette désignation ne modifie pas la répartition des compétences définie aujourd’hui par voie réglementaire, mais elle permet d’expliciter les notions d’« autorité administrative compétente » utilisées tout au long du code minier ;
● dans un nouvel article L. 113-1 C : de réaffirmer, enfin, l’exigence fondamentale, et commune à tous les titres miniers, de posséder les capacités techniques et financières pour mener à bien les activités minières dans le respect des intérêts et obligations énumérés aux articles L. 161-1 (voir supra) mais aussi, pour la cohérence du droit minier, des obligations définies aux L. 163-1 à L. 163-9 (les obligations de l’explorateur ou de l’exploitant à l’arrêt des travaux). Cette exigence d’« être en capacité » est la première condition de validité d’une demande de titre ; et son insuffisance est aujourd’hui le seul motif justifiant un rejet. Elle doit non seulement être vérifiée lors d’une demande de titre, mais elle doit pouvoir aussi être interrogée au cours de la vie du titre.
Si les articles L. 122-2 et L.132-1 renvoient toujours à un décret en Conseil d’État le détail des critères d’appréciation de ces capacités (voir l’état du droit), sont ajoutées deux conditions pour une évaluation efficiente :
– la nécessité de prendre en compte l’ensemble des titres miniers détenus ou demandés, en tenant compte des capacités des personnes morales liées au demandeur ;
– l’obligation pour le demandeur de préciser les moyens dont il dispose pour mobiliser ces garanties.
b. Un enchaînement procédural plus explicite
La version initiale de l’article 2 organisait différents moments de la procédure d’instruction nationale et locale des demandes de titres sans toutefois en suivre l’ordre chronologique, ce qui pouvait créer une certaine confusion.
Votre rapporteur a donc proposé à votre Commission, qui l’a accepté, de rédiger cet article dans l’ordre réel des étapes envisagées. Avant d’entrer dans leur analyse précise, on indiquera donc que cette réécriture fait :
– remonter, après les articles de principe, l’actuel article L. 113-5 (alinéas 16 à 18 dans la version d’origine) qui est devenu le L. 113-1 D. En effet, après la justification des capacités techniques et financières, l’engagement à respecter les conditions générales des activités minières ainsi que le cahier des charges des conditions spécifiques dont le titre pourrait être assorti est la seconde condition indispensable à la délivrance d’un titre. En outre, comme nous le verrons ultérieurement, votre rapporteur a proposé de les porter à la connaissance des candidats dès le début de l’instruction des demandes ;
– l’article L. 113-3 (alinéas 9 à 14), qui traite de la mise en œuvre du principe de mise en concurrence des demandes de titres, est devenu ensuite le L. 113-1 E car il s’agit de la toute première étape de leur instruction.
Votre rapporteur a également proposé d’expliciter la présélection qu’impliquent les nouvelles modalités de règlement de cette mise en concurrence ;
– en sens inverse, l’article L. 113-6 (alinéa 19) est devenu le L. 113-7-1 dans la mesure où une décision de refus vient logiquement en conclusion de l’ensemble de la procédure.
c. Une mise en concurrence plus efficiente
Comme il a été indiqué précédemment, le principe de mise en concurrence des demandes de titres miniers, qu’il s’agisse d’exploration ou d’exploitation, est déjà posé par le code minier en ses articles L. 122-3 et L. 132-4. La loi actuelle n’y déroge qu’en faveur des titulaires d’un permis exclusif de recherches qui sollicitent une concession (L. 132-6) en vertu du « droit de suite » qui lui est attaché – mais ne l’impose ni aux prolongations des titres, ni à leur extension, mutation ou amodiation.
Premier allègement apporté à la procédure, le I de l’ancien article L. 113-3 (devenu L. 113-3-1 E) ouvrait une nouvelle exception au principe : les demandes portant sur « des substances non énergétiques » auraient été dispensées de mise en concurrence. Cette dérogation n’aurait exonéré :
– ni les substances à partir desquelles on peut produire de l’énergie, soit pour les substances de mines : hydrocarbures, charbon, thorium, uranium... ;
– ni les gîtes géothermiques ou les stockages d’énergie calorifique ;
– ni les « usages » non énergétiques du sous-sol.
La liste des substances exemptées n’en restait pas moins conséquente, incluant aussi les substances de carrière « non énergétiques » relevant du titre Ier du code, tels les granulats marins. Cependant les auditions menées par votre rapporteur n’avaient pas révélé d’opposition particulière à cette extension des cas dérogatoires, et ce, d’autant moins que les candidats potentiels sérieux seraient peu nombreux dans ces secteurs. En outre, elle ne faisait que dispenser l’administration de l’obligation de susciter activement d’éventuelles candidatures concurrentes. Hors du périmètre d’un permis exclusif de recherches valide, il n’y a pas d’obstacle à ce que plusieurs demandes simultanées se présentent d’elles-mêmes sur un même territoire et un même objet.
Néanmoins, les services ministériels qui auraient bénéficié de cet allègement procédural ont signalé à votre rapporteur que l’évolution de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne (17), ferait courir un risque d’annulation aux titulaires des titres délivrés sans mise en concurrence (hors les titulaires de permis exclusifs de recherches qui bénéficient d’une exclusivité reconnue par tous les pays). Votre rapporteur a proposé en conséquence à votre Commission, qui l’a accepté, de supprimer cette dérogation.
Dans sa version initiale, le II du même article L. 113-1 E introduisait au stade de la mise en concurrence deux importantes évolutions procédurales :
– l’une apportant une nouvelle transparence dans le traitement des dossiers concurrents que les dispositions actuelles n’offraient pas. Le premier alinéa de ce II prévoit en effet que les décisions de rejet seront expressément motivées et notifiées aux candidats.
Pour lever toute ambiguïté, votre rapporteur a proposé de préciser que la notification d’une telle décision s’adressera au seul demandeur concerné. On ne peut en effet lui faire courir le risque de voir certaines de ses fragilités révélées à ses concurrents.
Rappelons à ce propos que l’article L. 311-6 du code des relations entre le public et l’administration indique que « ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs (…) dont la communication porterait atteinte […] au secret en matière commerciale et industrielle, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales et industrielles ». L’article L. 120-1 du code de l’environnement reconnaît en miroir que le droit pour le public à « accéder aux informations pertinentes permettant sa participation effective » à la décision publique s’applique « dans le respect […] du secret industriel et commercial ». L’article L. 124-4 du même code prévoit en conséquence que l’autorité publique peut rejeter la demande d’une information relative à l’environnement dont la consultation ou la communication porte atteinte à ce secret – entre autres.
Le deuxième alinéa du II ajoute que la décision retenant d’autres candidats sera aussi motivée et notifiée aux intéressés. Elle sera par ailleurs mise à la disposition du public pendant un mois sur le site internet du ministère ainsi que sur les sites des préfectures « concernées » – préfectures des départements situés en tout ou partie dans le périmètre du titre demandé, doit-on préciser. Le secret industriel et commercial s’impose également, mais il soulèvera moins de difficultés dans la mesure où l’administration n’a pas besoin d’entrer dans le détail des situations économiques des candidats pour valider leurs capacités techniques et financières. En revanche, cette publicité confirmera au public le sérieux des candidatures, lui apportera de premières informations utiles – et accessoirement, donnera aux demandeurs déçus des éléments de comparaison « objectivables » ;
– la seconde évolution vise à alléger les étapes suivantes de l’instruction en opérant un premier tri dès le stade de la mise en concurrence. Le troisième alinéa du II prévoit en effet que « seules les demandes des candidats retenus font l’objet de l’évaluation environnementale prévue à l’article L. 113-1. »
De même, l’article L. 113-4 ne soumettrait plus à l’instruction locale et aux procédures de participation du public que les dossiers des candidats retenus, alors que jusqu’alors, les dispositions législatives et réglementaires préconisaient de présenter et d’instruire « comme la demande initiale » les demandes suscitées par la mise en concurrence. Cette réforme pourrait apparaître comme un recul des droits et des garanties. Il s’agit en réalité d’une mesure de bon sens, car cette pré-sélection se fondera sur l’appréciation, par les services ministériels qui en ont la compétence, des capacités techniques et financières des demandeurs à mettre en œuvre leurs projets et assumer les obligations induites par le titre minier ; et les dossiers ne seront écartés que sur la constatation de leur insuffisance avérée ou de leur manque de crédibilité, ou sur des expériences antérieures peu concluantes.
À ce stade précoce de l’instruction, il serait illégitime d’envisager un autre élément de choix, quelque pertinent qu’il soit, car l’administration ne dispose pas encore de toutes les données et cela reviendrait à priver le public de son droit à participer aux décisions publiques. Si le texte de la proposition de loi ne le dit pas expressément, telle serait bien l’approche des services ministériels auditionnés. Votre rapporteur a cependant proposé d’expliciter cette étape de présélection, le moment où elle interviendra dans la procédure et sur quels critères elle s’opèrera.
Il apparaît, en tout état de cause, de bonne gestion et plus efficient d’écarter assez tôt les dossiers qui apparaissent d’ores et déjà insuffisants pour centrer l’examen par l’autorité environnementale, le public et les services chargés de l’instruction sur ceux qui ont les capacités de prospérer. Ce premier filtre, objectivable, motivé et affiché (voir supra), permettra de mieux éclairer les décisions à venir. Au surplus, en allégeant un peu la charge des différents services instructeurs, il sera un facteur d’accélération des procédures.
Au demeurant, cette formalité n’interdit pas de réinterroger ultérieurement les capacités des candidats au regard des résultats des évaluations et des consultations qui sont menées par la suite.
Quoi qu’il en soit, la redéfinition de la procédure de mise en concurrence par l’article L. 113-1 E retire toute utilité à l’article L. 132-4 du code minier (qui définit le principe de la mise en concurrence des demandes de concession et sa dérogation). Le II de l’article 2 en prévoit donc l’abrogation.
On signalera que cette abrogation emporte la réécriture de l’article L. 231-5 relatif aux demandes de concession de stockage souterrain.
d. L’introduction d’une véritable évaluation environnementale
Le cœur de la réforme proposée par l’article 2 reste toutefois l’introduction d’une évaluation environnementale des demandes de titres miniers qui serait mise en œuvre selon des modalités définies par le code de l’environnement.
Ce nouveau dispositif est mis en place par les articles L. 113-1 et L. 113-2. La première phrase de l’article L. 113-1 soumet ainsi les demandes de titres à « une évaluation environnementale, en application de la section 2 du chapitre II du titre II du livre Ier du code de l’environnement ». Elle doit servir à éclairer autant la consultation du public et l’instruction du préfet que la décision finale du ministre.
Cela s’appliquera sans distinction aux titres d’exploration comme aux titres d’exploitation. Pour clarifier la portée de cette nouvelle garantie, votre rapporteur a précisé, avec le soutien de votre Commission, qu’elle concerne autant les demandes d’octroi que les demandes d’extension des titres. Car non seulement une telle refonte crée, de fait, un nouveau titre, mais, modifiant substantiellement l’impact des activités minières à venir, une extension à de nouveaux territoires ou de nouvelles substances entre pleinement dans la cible.
Votre rapporteur a également proposé d’étendre cette exigence aux demandes de prolongation des titres d’exploitation dans la mesure où leur durée initiale peut atteindre 50 ans et être renouvelée par période de 25 ans.
Enfin, par un article additionnel (adopté par votre Commission) après l’article 2, votre rapporteur a proposé de soumettre explicitement les demandes de concession présentées par les titulaires de permis exclusif de recherches sur le fondement de l’article L. 132-6 à l’exigence d’évaluation environnementale et aux conséquences qu’on peut en tirer – comme leur possible rejet sur le fondement du futur article L. 113-7-1 (voir ci-après). Ce cas de figure écartera l’indemnisation prévue à l’article L. 132-7, quand bien même une concession serait accordée à un autre opérateur (dans l’hypothèse très improbable où celle-ci ne comporterait pas les mêmes risques).
Notons que le même article additionnel étend également à ce type de demandes la possibilité d’engager une procédure renforcée d’information et de concertation, rappelant – pour gommer toute ambiguïté – qu’à défaut, elles font toujours l’objet de l’enquête publique prévue à l’article L. 132-3.
Et pour éviter que l’instruction de ces demandes ne déborde trop la durée de validité des permis initiaux, l’article limite la période pendant laquelle un titulaire de permis exclusif de recherches peut utiliser son droit à solliciter une concession à six mois avant la fin de son titre.
Pour en revenir à l’article L. 113-1, le nouveau dispositif renvoie à la section 2 (Évaluation de certains plans et documents ayant une incidence notable sur l’environnement du code de l’environnement, soit les articles L. 122-4 à L. 122-11) plutôt qu’à la section 1 (Études d’impact des projets de travaux, d’ouvrages et d’aménagements) précédemment évoquée, qui se serait naturellement imposée. Cette référence offre, en fait, des garanties plus larges car, contrairement à la section 1 :
– l’évaluation est mise en œuvre sans condition de seuil ou de critères ;
– le dispositif ne définit pas une liste limitative des facteurs environnementaux à considérer ;
– et le contenu du rapport d’évaluation, dit « rapport sur les incidences environnementales » comme le reprend l’article L. 113-2, est potentiellement plus détaillé et plus ambitieux.
Aux termes de l’article L. 122-6 du code de l’environnement, ce rapport « identifie, décrit et évalue les effets notables que peut avoir la mise en œuvre du plan ou du programme ainsi que les solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d’application géographique du plan ou du programme. Ce rapport présente les mesures prévues pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser les incidences négatives notables que l’application du plan ou du programme peut entraîner sur l’environnement. Il expose les autres solutions envisagées et les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l’environnement, le projet a été retenu. Il définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour suivre les effets du plan ou du programme sur l’environnement afin d’identifier notamment, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées.
Le rapport sur les incidences environnementales contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d’évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le plan ou le programme, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l’existence d’autres plans ou programmes relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d’évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur. »
La deuxième phrase de l’article L. 113-1, qui présente l’objet de cette évaluation environnementale, ainsi que le I de l’article L. 113-2, qui explicite l’étendue et le contenu du « rapport sur les incidences environnementales » à établir, s’inspirent largement des exigences de l’article L. 122-6 du code de l’environnement :
– « Cette évaluation porte sur les effets notables que peut avoir la manière dont le demandeur compte procéder à l’exploration ou à l’exploitation du périmètre sollicité » ;
– entre autres éléments, le rapport doit présenter « les moyens d’éviter [les impacts génériques qui seraient liés à ces activités], de les réduire et, en cas d’impacts résiduels de les compenser » ;
– enfin, la dernière phrase du I reprend précisément l’exigence de la dernière phrase du premier alinéa de l’article L. 122-6 s’agissant des « critères, indicateurs et modalités retenus pour suivre les effets des éventuels travaux sur l’environnement… » qu’il est également tenu de définir. L’information initiale ne pouvant être exhaustive sur les difficultés que la mise en travaux révèlerait, il s’agit de mettre en place des outils permettant de les repérer plus rapidement et donc de réagir plus efficacement.
Les différences textuelles tiennent en partie à la différence de nature entre les plans et programmes visés à la section 2 et les projets particuliers portés par les demandeurs de titres miniers. Mais en précisant que la mise en œuvre du dispositif défini par le code de l’environnement se fait « sous réserve » de l’article L. 113-2, l’article 2 apporte délibérément d’autres inflexions :
– l’article L. 113-2 insiste d’abord sur le fait que le rapport est « adapté pour tenir compte de la nature des titres miniers, préalables aux demandes d’autorisation d’ouverture de travaux miniers » (première phrase du I) ;
– et qu’il est « proportionné à l’objet de la demande et à l’état des connaissances disponibles au moment où elle est présentée » – ou pour reprendre les termes de l’article L. 122-6 du code de l’environnement : « de l’état des connaissances et des méthodes d’évaluation existant » (deuxième phrase).
De fait, un demandeur de titre minier peut n’avoir, au début de son projet, qu’une vision incomplète des travaux qui pourraient être engagés : parce que, au stade de l’exploration, l’évaluation d’un gisement se fait souvent par itération pouvant justifier l’évolution des techniques employées ; parce qu’il peut s’écouler un délai significatif entre la demande de titre et la démarche d’autorisation des travaux ; parce qu’un opérateur peut décider de n’entreprendre des travaux que sur une partie du périmètre de son titre ; et parce qu’il est impossible d’arrêter précisément les travaux pour les 50 premières années de vie que peut connaître une concession alors que l’état des connaissances continue d’évoluer… La procédure de demande d’ouverture de travaux miniers offre précisément une autre occasion d’examiner les détails concrets du projet minier, à un stade où il a mûri, qui plus est.
Il n’est donc pas illégitime de tenir compte du contexte, des étapes à venir ou de la nature du projet : selon les substances visées, la configuration du gîte, l’usage souhaité, le caractère plus ou moins étendu et invasif des travaux nécessaires etc., l’impact ne sera pas le même. L’article L. 122-6 du code de l’environnement modère aussi les prétentions des rapports sur les incidences environnementales à évaluer l’ensemble des impacts en ne visant que « les informations qui peuvent être raisonnablement exigées ».
Néanmoins, ce principe de « proportionnalité » du rapport, fortement affirmé par l’article L. 113-2, ne doit pas réduire l’ambition de la nouvelle garantie. Rappelons en effet que :
– même si les travaux d’exploration sont plus limités et ont un impact moindre que des opérations d’exploitation, la détention d’un permis exclusif de recherches donne facilement accès à des actions plus invasives. Cette étape ne doit pas être minimisée ;
– de même, si un opérateur n’envisage qu’une mise en œuvre progressive des activités autorisées par son titre sur l’ensemble du périmètre, ce titre n’en autorise pas moins une action potentiellement plus large ;
– or, si la demande d’ouverture de travaux miniers fait l’objet d’un examen assez poussé et, pour les plus lourds, d’une enquête publique, ces procédures restent en-deçà des potentiels d’approfondissement, de transparence et de débat que représentent une vraie évaluation environnementale et la procédure renforcée de participation du public proposée par l’article 3.
On observera enfin que si l’approche technique peut évoluer dans le temps, le chercheur ou l’exploitant a tout de même une première idée assez précise des travaux qu’il envisage ainsi que des techniques qu’il compte utiliser (et que ces incertitudes sont en bonne partie levées quand on demande la prolongation ou l’extension d’un titre). Les actuelles dispositions réglementaires d’application du code minier exigent bien des demandeurs de titre minier la production de mémoires techniques, de programmes des travaux d’exploration ou de descriptifs des travaux d’exploitation tout autant que de notices sur l’impact des travaux projetés sur l’environnement. La future évaluation environnementale comme l’information et la consultation du public qu’elle alimentera (en particulier la nouvelle procédure renforcée) ne peuvent se fonder sur moins d’informations qu’aujourd’hui.
Votre rapporteur a donc proposé de corriger et de compléter la troisième phrase du I de l’article L. 113-2, dont la version initiale n’exigeait que « les critères de choix des techniques envisagées au regard de l’ensemble des techniques disponibles, les impacts génériques, qui seraient liés à l’éventuelle mise en exploitation du gisement… », afin :
– de rappeler la nécessité de présenter les travaux et techniques envisagés par le demandeur, sans toutefois renoncer à demander une explication (au regard de l’ensemble des techniques disponibles) sur ces choix stratégiques, sur l’analyse que le demandeur fait de leurs effets environnementaux et comment il se prépare à les gérer ;
– d’éviter de se limiter à l’identification des impacts d’une exploitation, car certains travaux d’exploration (comme les forages géothermiques profonds) peuvent être aussi perturbants pour les sous-sols et l’environnement du territoire ;
– et d’obtenir l’indication claire des substances ou des usages de mine visés par le demandeur – quand bien même les futurs travaux pourraient révéler d’autres potentialités – car il s’agit, à l’évidence, d’une information capitale pour l’appréciation des techniques envisagées et de leurs impacts, c’est-à-dire pour l’efficacité de l’évaluation environnementale.
Le II de l’article L. 113-2 désigne le responsable administratif – ce serait en l’occurrence le préfet en charge de l’instruction locale – qui doit transmettre pour avis la demande de titre à l’« autorité environnementale », conformément à l’article L. 122-7 du code de l’environnement. Celui-ci s’inscrit dans les dispositions de la section 2 auxquelles l’ensemble du dispositif se réfère. Il prévoit la soumission pour avis du projet au ministre en charge des questions environnementales qui reçoit alors le dossier de la demande, accompagné du rapport sur les incidences environnementales, et qui peut être consulté « en tant que de besoin, sur le degré de précision des informations que doit contenir » ce rapport. Son avis est ensuite mis en ligne sur le site internet du responsable qui l’a saisi.
Dans la chronologie de l’instruction, l’évaluation environnementale interviendrait après la mise en concurrence, et pour les seuls dossiers présélectionnés, comme prévu à l’article L. 113-1 E (anciennement L. 113-3). L’article L. 113-4 rappelle les étapes qui suivent nécessairement : l’instruction locale des demandes et la procédure de participation du public applicable selon les cas (consultation numérique pour un titre d’exploration, enquête publique pour une concession ou la procédure renforcée d’information et de concertation créée à l’article 3) en précisant qu’elles ne concerneraient que les dossiers retenus à la première étape. En tout état de cause, l’abrogation de l’article L. 132-4 (II de l’article 2) ne remet pas en question le principe général énoncé à l’article L. 132-3 qui soumet l’attribution des concessions minières à la réalisation d’une enquête publique. Toutes les demandes présélectionnées feront donc l’objet de la même procédure d’information et de consultation du public sans qu’il soit nécessaire de le préciser.
La question se pose cependant s’agissant des demandes de prolongation de titre. Aujourd’hui, aucune n’est soumise à la consultation du public. Si une évaluation environnementale a son utilité, la consultation du public serait une exigence trop lourde pour la prolongation des titres de recherches. En revanche, une enquête publique se justifie pour les concessions qui peuvent être prolongées par périodes successives de 25 ans. Votre rapporteur a donc proposé un article additionnel en ce sens.
L’article L. 113-4 ne dit pas non plus que l’évaluation environnementale proprement dite (soit le rapport et l’avis ministériel) constituera un des éléments des dossiers soumis au préfet, au public et aux divers responsables publics consultés. Mais c’est précisément une des finalités du dispositif défini à la section 2 que d’apporter aux différentes parties prenantes les informations pertinentes pour apprécier les projets. À toutes fins utiles, on relèvera aussi dans ce même dispositif de la section 2 que, si les restrictions à la communication des informations pouvant porter atteinte aux intérêts et secrets protégés par l’article L. 124-4 du code de l’environnement ne peuvent être opposées ni à l’« autorité environnementale » ni au responsable administratif qui suit les dossiers, elles s’appliquent à l’égard du public.
Dans l’instruction des demandes de titres miniers, l’article L. 113-7 prévoit que soient informées « les collectivités territoriales concernées ». Cette délimitation se prête à toutes les interprétations. Le critère le moins discutable juridiquement serait de retenir les collectivités situées en tout ou partie dans le périmètre du titre demandé. C’est la doctrine ministérielle habituelle. Se fonder sur la notion d’impact est en effet complexe : que retenir pour identifier ces collectivités ? l’impact immédiat ou plus lointain, direct ou par répercussion, du sous-sol, de l’eau, de l’air…. ? Mais il est également vrai que les problèmes que peut créer une activité minière ne se limiteront pas aux frontières du titre. En tout état de cause, l’ouverture à tous types de collectivités territoriales permet déjà une approche plus large : aujourd’hui, seules les communes situées dans le périmètre du titre sont consultées à l’occasion de l’instruction d’une demande de concession, alors que l’article L. 113-7 concernera aussi les métropoles, les départements, les régions. Ces collectivités seront donc invitées à faire entendre leurs voix mais pourraient également porter celles des autres communes affectées de manière moins directe. Elles seront informées de l’existence de la demande de titre dès son dépôt ou, le cas échéant, à la publication de l’avis de mise en concurrence. Elles seront ensuite informées des candidats présélectionnés et seront consultées dans le cadre de l’instruction locale.
Au terme de cette instruction, la décision reviendra au ministre en charge des mines qui disposera, en complément du dossier de candidature, de l’évaluation environnementale, des résultats des diverses consultations, le cas échéant des contributions du groupement participatif prévu à l’article 3, ainsi que du rapport et de l’avis du préfet. Il est également apparu nécessaire de rappeler, dès l’article L. 113-1, deux principes forts du dispositif prévu :
– la prise en compte de cette évaluation environnementale lors de la prise de décision, car si le ministre n’est pas lié par les avis donnés, les diverses évaluations devraient lui permettre de mieux identifier les risques environnementaux et d’affiner l’encadrement du titre ;
– et l’information du public sur la manière dont il en a été tenu compte, sur les dispositions spécifiques qui assortiront le titre et sur les mesures destinées à évaluer les incidences sur l’environnement des futurs travaux.
On relèvera enfin que l’article L. 113-8 renvoie à un décret en Conseil d’État la fixation des modalités d’application de l’ensemble du chapitre III créé par l’article 2.
e. De nouvelles possibilités de prendre en compte les enjeux environnementaux dès l’octroi du titre
• En premier lieu, des conditions spécifiques pourront encadrer la portée du titre minier et lui apporter certaines limites fondées sur des préoccupations de protection de l’environnement.
L’article L. 132-2 du code minier prévoit déjà, s’agissant des titres de concession, la possibilité de compléter les conditions générales définies par décret en Conseil d’État qui s’imposent à toute activité minière par des conditions spécifiques réunies en un cahier des charges attaché au titre délivré. L’engagement pris par le demandeur de les respecter est la dernière condition pour l’obtenir. Cette possibilité sera désormais ouverte pour tous les titres miniers, d’exploration comme d’exploitation, à l’occasion de leur demande d’octroi mais aussi de prolongation ou d’extension (première phrase de l’article L. 113-1 D, anciennement L. 113-5).
L’article L. 132-2 précise que ces conditions doivent être « préalablement » portées à la connaissance du candidat. La première phrase de l’article L. 113-5, dans la version initiale de l’article 2, n’en exigeait pas davantage. De fait, l’information intervient aujourd’hui dans la dernière étape du traitement du dossier. Cela permet au ministère de s’inspirer des travaux de l’instruction pour apporter quelques aménagements au titre, sans qu’ils prêtent trop à conséquence pour le projet dans la mesure où ils restent limités. Mais la proposition de loi envisage d’aller plus loin dans la définition des futures contraintes.
Face à ces nouvelles ambitions, bienvenues mais susceptibles de modifier substantiellement l’économie des projets miniers, votre rapporteur – suivi par votre Commission – a estimé que la communication des conditions générales, mais aussi des conditions spécifiques quand elles peuvent être anticipées, serait plus pertinente au moment de la mise en concurrence ou, en tout état de cause, au début de la procédure d’instruction car elle permettrait :
– d’afficher explicitement les contraintes qui s’imposeront au futur titre dans le périmètre visé ;
– de dissuader, ou écarter, en amont les candidatures ne pouvant ou ne voulant se soumettre à ces conditions ;
– de traiter à égalité les demandes concurrentes ;
– et de laisser la possibilité aux demandeurs d’affiner leurs projets en fonction de ces contraintes. D’où l’importance d’en avoir connaissance avant l’évaluation environnementale. Pour cela, il a été proposé de faire remonter au début de la procédure d’instruction l’article L. 113-5 qui devient le L. 113-1 D. Il ne s’agit pas, pour autant, de se priver de la possibilité de faire évoluer le cahier des charges au regard des nouvelles informations que l’instruction fait émerger. Le ministère gardera la faculté de compléter les conditions spécifiques, avec toujours l’obligation de porter ces modifications à la connaissance des demandeurs avant la délivrance des titres.
Mais l’innovation fondamentale tient à la nouvelle faculté pour le ministre de limiter voire d’interdire certaines interventions dans un souci de protection de l’environnement, et ce, dès le titre. Jusqu’à présent cet encadrement ne s’opérait qu’à l’occasion de l’autorisation d’ouverture des travaux miniers, avec les limites déjà évoquées : une action préventive tronquée (l’administration ne peut s’opposer préventivement aux travaux qui ne sont soumis qu’à déclaration même s’ils seront réalisés sur des terrains problématiques) et une appréciation des limites à donner aux travaux soumis à autorisation techniquement complexe et d’autant plus sensible pour un préfet qu’elles réduiront la portée des droits initiaux et diminueront la rentabilité attendue du projet minier.
La deuxième phrase de l’article L. 113-1 D prévoit donc, « si la protection de l’environnement ou d’autres usages existants ou planifiés du sol ou du sous-sol le justifient » – s’il y a incompatibilité avec les activités agricoles ou touristiques du territoire par exemple –, la possibilité :
– « d’interdire le recours à certaines techniques d’exploration ou d’exploitation sur tout ou partie du périmètre du titre ». On peut imaginer qu’au-delà des méthodes de fracturation hydraulique spécifiquement interdites par la loi, d’autres techniques peuvent s’avérer particulièrement nocives, dans l’absolu ou seulement pour un territoire visé par le titre. Le ministre aura le pouvoir de les interdire sans intervention d’une loi et sans écarter toute exploration ou exploitation des gîtes de mine ;
– et « de limiter les formations géologiques auxquelles le titre s’applique ». La version initiale de l’article cantonnait ce cas au titre d’exploitation, mais votre rapporteur a estimé que certaines techniques de recherches peuvent être aussi perturbantes pour des sous-sols fragiles. Il a proposé en conséquence d’ouvrir cette faculté à tous les cas susceptibles de faire l’objet d’un cahier des charges. Elle permettra de tenir compte, dès le titre, des fragilités géologiques déjà identifiées.
Cet article L. 113-1 D n’évoque que des « possibilités » d’encadrement parce que tous les titres ne nécessiteront pas des mesures aussi drastiques. Votre rapporteur n’en considère pas moins cette nouvelle compétence ministérielle comme un devoir d’encadrer, interdire ou limiter lorsque le contexte l’exigera. L’État engagera sa responsabilité s’il néglige d’exercer sa compétence.
• En second lieu, la proposition de loi ouvre la possibilité inédite de refuser l’octroi d’un titre pour préserver les intérêts protégés par l’article L. 161-1 du code minier (voir supra). En l’état actuel de la loi, seule l’insuffisance des capacités techniques et financières d’un candidat peut fonder le rejet de sa demande de titre (outre le cas d’un projet dont la mise en œuvre ne pourrait éviter le recours aux techniques de fracturation hydraulique).
L’article L. 113-6, qui devient le L. 113-7-1, prévoit ainsi un nouveau cas : lorsqu’il existe « un doute sérieux » que le fait même d’explorer ou exploiter le gisement visé ne puisse s’opérer sans conséquences graves pour les intérêts protégés (dont divers intérêts environnementaux).
Il s’agirait d’une très grande avancée pour la prise en compte des enjeux environnementaux si la version initiale de la proposition de loi n’ajoutait une condition : le caractère « irréversible » des atteintes qui seraient portées aux intérêts protégés. Or, cette exigence est presque impossible à satisfaire, notamment parce que sur le long terme le temps fait œuvre réparatrice et que l’évolution des connaissances a parfois permis de lever des difficultés qui semblaient insurmontables jusqu’alors.
Nonobstant la condition d’irréversibilité, ce type de situation aurait été d’autant plus complexe à invoquer que l’autorité administrative compétente conservait une marge d’appréciation sur l’opportunité de refuser un titre minier, même en cas de doute sérieux. La conséquence était qu’en cas de rejet d’une demande, elle n’aurait pu se contenter d’avancer les indices qui alimentent son doute pour prouver la légitimité de sa décision. Ce qui revient à faire peser la charge de la preuve sur l’État.
Pour donner à cette nouvelle garantie sa pleine mesure, votre rapporteur a donc proposé, avec l’accord de votre Commission :
– de supprimer l’exigence d’irréversibilité des conséquences (néanmoins graves) que pourrait emporter l’exploration ou la mise en exploitation du gisement pour les intérêts protégés ;
– et d’imposer au ministre le devoir de refuser la délivrance du titre s’il existe un tel doute. En cas de recours, l’administration aurait seulement à démontrer le sérieux de son faisceau d’indices de risque, à charge pour le candidat éconduit de les démonter. De même, les tiers pourraient demander l’annulation de la délivrance d’un titre s’ils démontrent l’existence de tels risques.
Cette éventualité s’appliquerait autant à la première délivrance d’un titre qu’aux demandes d’extension ou de prolongation des titres existants.
En tout état de cause, ces nouvelles garanties seront d’autant plus évidentes à actionner qu’elles pourront se fonder sur la nouvelle évaluation environnementale des demandes de titres miniers.
3. Les travaux de la Commission
Outre cinq amendements rédactionnels, de précision ou de cohérence textuelle, votre Commission a adopté neuf premiers amendements de votre rapporteur tendant à :
– rappeler la nécessité de disposer d’un titre minier pour explorer ou exploiter un gîte de mine et en définir les deux catégories existantes et les principaux droits qui leur sont attachés ;
– identifier les autorités administratives compétentes pour délivrer les titres et autoriser les travaux miniers ;
– rappeler l’obligation de posséder des capacités techniques et financières suffisantes pour obtenir un titre et préciser certains des éléments à prendre en considération pour les évaluer ;
– rappeler que la délivrance d’un titre est aussi soumise à l’engagement par le demandeur de respecter les conditions générales et, le cas échéant, spécifiques (qui constituent un cahier des charges) que le ministre imposerait aux futures activités minières. Ce même amendement prévoit d’informer, dès le début de l’instruction, les candidats à un titre minier, avec l’avis de mise en concurrence quand il s’impose. Mais le ministre conserve la possibilité de compléter ces conditions spécifiques au vu des résultats de l’instruction et des diverses consultations, sous réserve de porter ces évolutions à la connaissance des demandeurs avant la décision finale – comme cela se fait actuellement ;
– expliciter la nouvelle procédure de mise en concurrence, le premier tri des candidats que le ministre pourra effectuer sur la base de son appréciation de leurs capacités techniques et financières et de leurs éventuelles expériences antérieures, ainsi que les nouvelles exigences d’information des candidats (écartés ou retenus) et du public. Cet amendement supprime par ailleurs la dispense de mise en concurrence que la proposition de loi étendait aux substances non énergétiques ;
– préciser que l’évaluation environnementale s’imposera aussi bien aux premières délivrances et aux demandes d’extension de tous types de titres miniers, qu’aux demandes de prolongation des titres d’exploitation ;
– exiger du ministre qu’il tienne compte de cette évaluation environnementale et explique au public la manière dont il en a tenu compte, les dispositions spécifiques dont il a pu assortir le titre accordé et les mesures destinées à évaluer et suivre les futures incidences sur l’environnement ;
– préciser les principales informations attendues du rapport sur les incidences environnementales, notamment les substances visées et les techniques envisagées ;
Votre Commission a ensuite adopté :
– un amendement de Mme Chantal Berthelot qui étend aux travaux de recherches l’exigence d’évaluer leurs impacts génériques, initialement cantonnés à l’éventualité d’une mise en exploitation du gîte minier ;
– deux amendements identiques de Mmes Florence Delaunay et Sabine Buis qui prévoient que la participation du public intervenant dans l’instruction des demandes de titres prenne la forme d’une enquête publique ;
– un autre amendement de votre rapporteur imposant au ministre de refuser la délivrance d’un titre, son extension ou sa prolongation en cas de doute sérieux concernant la possibilité d’explorer ou exploiter le type de gisement visé sans atteinte grave aux intérêts protégés par le code minier et aux populations concernées. Il supprime en outre la condition d’irréversibilité de ces atteintes ;
– un amendement de Mme Sabine Buis qui identifie les collectivités territoriales devant être informées et consultées sur les demandes de titres miniers comme celles qui seraient « impactées d’un point de vue environnemental, sanitaire et socio-économique » ;
– enfin, un dernier amendement de votre rapporteur tirant les conséquences de l’abrogation de l’article L. 132-4 du code minier.
*
* *
La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CD31 du rapporteur et l’amendement CD125 de Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour avis de la Commission des affaires économiques.
M. le rapporteur. L’amendement CD31 tend, d’une part, à rappeler qu’il faut disposer d’un titre minier pour explorer, exploiter ou utiliser un gisement minier, d’autre part, à définir les deux catégories de titres miniers et les principaux droits qui leur sont attachés.
Mme Marie-Noëlle Battistel. Je retire l’amendement CD125 au bénéfice de celui du rapporteur.
L’amendement CD125 est retiré.
L’amendement CD31 est adopté.
La Commission est saisie de l’amendement CD32 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’amendement vise à désigner les autorités administratives compétentes pour prendre les décisions relatives, d’une part, à la délivrance et à la « vie » d’un titre minier – le ministre chargé des mines –, d’autre part aux installations, ouvrages, travaux et aménagements qui pourront être engagés dans le cadre d’un titre minier – le préfet qui a instruit ou serait compétent pour instruire la demande d’octroi de ce titre.
L’amendement CD32 est adopté.
La Commission examine l’amendement CD33 du rapporteur.
M. le rapporteur. L’amendement est d’importance. Il rappelle le principe fondamental selon lequel l’obtention et la détention d’un titre d’exploration ou d’exploitation minière exigent que ceux qui les demandent aient les capacités techniques et financières permettant de mener à bien ces opérations dans le respect des intérêts et des obligations énumérés aux articles L. 161-1 et L. 163-1 à L. 163-9 du code minier. Leur vérification par le ministère est un préalable à l’instruction de la demande de titre ; si le demandeur ne justifie pas de capacités suffisantes, son dossier est refusé d’office.
M. Martial Saddier. J’approuve l’objectif. On connaît des sociétés qui sont de simples vitrines et qui déposent des demandes d’autorisations tous azimuts pour s’enrichir en les revendant. Ma circonscription de Haute-Savoie ayant failli être victime d’imposteurs de cette sorte, il me paraît judicieux de prévoir des garanties avant de délivrer une autorisation ; mais le ministère est-il en mesure de mener l’expertise nécessaire ?
M. le rapporteur. Oui.
Mme Delphine Batho. La Commission des affaires économiques a adopté un amendement relatif aux garanties financières. Il est essentiel que l’État puisse refuser une autorisation pour ce motif. À cet égard, l’amendement mentionne des capacités techniques et financières « suffisantes » pour mener à bien les opérations d’exploration ou d’exploitation en question ; la formulation est-elle assez précise pour fonder le rejet d’une candidature ou ces capacités devront-elles être précisées par décret ? Est-il clairement établi, comme je crois le comprendre, que la disposition s’applique également en cas de mutation, si un permis délivré est revendu à une société dont les capacités ne sont pas ce qu’elles devraient être ?
Je rappelle aussi que, dans l’affaire Rexma, l’État a délivré un permis sur la base d’un faux document ; c’est aussi un risque contre lequel nous devons nous prémunir.
Dans un autre domaine, qu’advient-il du droit de suite ?
M. Guillaume Chevrollier. Je soutiens la proposition, mais j’aimerais savoir qui appréciera les capacités nécessaires et quelles seront les garanties d’impartialité.
M. le rapporteur. Madame Delphine Batho, les mutations sont également concernées par le dispositif. Les modalités d’application de l’article L. 113-1 C feront effectivement l’objet d’un décret. Des amendements ultérieurs préciseront la question du droit de suite en reprenant les préconisations de M. Thierry Tuot. C’est le ministère, monsieur Guillaume Chevrollier, qui mesurera les capacités des demandeurs.
L’amendement CD33 est adopté.
La Commission est saisie de l’amendement CD34 du rapporteur.
M. le rapporteur. J’ai souhaité clarifier la rédaction initiale du texte en retenant l’ordre chronologique de l’instruction d’une demande de titre, ce qui m’a conduit à réécrire et à déplacer les alinéas 16 à 18 de la proposition.
L’amendement vise, en premier lieu, à rappeler qu’outre des conditions spécifiques pouvant encadrer la portée du titre minier sollicité, des conditions générales s’appliquent à la vie de tout titre minier ; elles forment un cahier des charges.
Il précise par ailleurs le moment où ces conditions, notamment les conditions spécifiques, sont portées à la connaissance du ou des demandeurs du titre. Les communiquer au moment de la mise en concurrence ou au début de la procédure d’instruction permet d’afficher explicitement les contraintes qui s’imposeront au futur titre dans le périmètre visé, d’écarter les candidats ne pouvant ou ne voulant se soumettre à ces conditions et de traiter à égalité les demandes concurrentes.
Néanmoins, l’instruction ultérieure pouvant faire apparaître de nouvelles données relatives à l’environnement, aux usages des sols et sous-sols ou à la nature des formations géologiques, l’amendement préserve la possibilité d’affiner le cahier des charges au regard de ces nouvelles informations. Enfin, il supprime la possibilité de limiter, voire d’interdire les opérations de mine sur certaines formations géologiques au seul stade de l’exploitation car certaines techniques peuvent être perturbantes pour des sous-sols fragiles dès la phase de recherche.
Je conçois qu’il puisse y avoir débat sur la formulation que j’ai retenue pour le début du deuxième alinéa de l’article L. 113-1 D, et je ne verrais pas d’objection à une rectification tendant à substituer le mot « doit » au mot « peut » dans la phrase : « Le cahier des charges peut, si la protection de l’environnement ou d’autres usages existants ou planifiés du sol ou du sous-sol le justifient, interdire le recours à certaines techniques d’exploration ou d’exploitation sur tout ou partie du périmètre du titre ».
M. Martial Saddier. Je comprends l’objectif qui sous-tend cette réécriture, mais l’interprétation qui peut être faite du dernier paragraphe de l’article L. 113-1 D ne laisse pas d’inquiéter. Il y a tout lieu de craindre que, le temps aidant, la jurisprudence n’ouvre la possibilité de modifier le cahier des charges après que la procédure d’instruction du dossier a commencé.
M. le rapporteur. Aux conditions spécifiques initiales, l’autorité administrative est susceptible d’ajouter à l’issue de la procédure, notamment après l’évaluation environnementale, d’autres conditions spécifiques détaillées dans le cahier des charges annexé au titre minier qui sera accordé. Relisons la première phrase de l’alinéa 16 de l’article 2 de la proposition de loi : « Un cahier des charges précisant des conditions spécifiques à respecter par le demandeur peut être annexé à l’acte octroyant le titre minier. »
La proposition que nous faisons ne change pas les règles ; elle vise simplement à porter à la connaissance des différents demandeurs les modifications portant sur les conditions spécifiques avant la délivrance du titre, comme les industriels nous en ont fait la demande. Je ne vois pas où est le problème.
Mme Valérie Lacroute. Je me demande si le terme de « cahier des charges » est approprié. Selon moi, il doit être réservé au document qui permet de lancer l’appel d’offres. La procédure de mise en concurrence est strictement définie par le code des marchés publics. Pour désigner le document qui consigne les conditions spécifiques supplémentaires ajoutées à la suite de l’évaluation environnementale et annexé au titre minier, il faut trouver un autre terme. C’est une question de sécurité juridique.
M. Martial Saddier. Nous sommes d’accord sur ce principe mais cette procédure soulève deux problèmes.
D’une part, peut-on laisser à une seule personne, le ministre ou le préfet, la possibilité d’arbitrer seule, compte tenu de l’importance des enjeux ?
D’autre part, quelle peut être l’ampleur des modifications ? Peuvent-elles aller jusqu’à un bouleversement profond ? Cela pose le problème des règles de la concurrence, comme le soulignait madame Valérie Lacroute. N’y aurait-il pas lieu, d’ici à l’examen en séance, de préciser que ces modifications ne peuvent revenir sur l’équilibre général du cahier des charges initial ? Pensons au droit de l’urbanisme et aux marges laissées pour la modification ou la révision du plan local d’urbanisme. Si les résultats du débat public ou les conclusions de l’évaluation environnementale remettent totalement en cause le cahier des charges initial, cela veut dire qu’il faut recommencer toute la procédure.
Mme Delphine Batho. J’ai une question : ne faudrait-il pas, à l’alinéa 3 de l’amendement, ajouter après « la protection de l’environnement : « la santé publique » ?
Par ailleurs, je comprends parfaitement la logique de la proposition du rapporteur. S’il n’y a pas de possibilité de modifier le cahier des charges en intégrant de nouvelles conditions spécifiques, au vu des résultats de l’évaluation environnementale, de la procédure de participation du public, de l’instruction locale, le risque est grand de voir le titre minier refusé.
M. le rapporteur. Mon amendement s’appuie sur des dispositions existantes, notamment l’article L. 132-2 du code minier qui précise que : « La concession est accordée par décret en Conseil d’État sous réserve de l’engagement pris par le demandeur de respecter des conditions générales complétées, le cas échéant, par des conditions spécifiques faisant l’objet d’un cahier des charges. » Il peut certes y avoir une confusion, madame Lacroute, mais il est clair qu’il s’agit d’un cahier des charges comportant des conditions spécifiques. Je vous laisse libre, bien sûr, de proposer une autre rédaction.
M. Christophe Bouillon, président. Si je comprends bien, vous souhaitez rectifier votre amendement pour substituer par deux fois au mot : « peut », le mot : « doit ».
M. le rapporteur. Effectivement. À l’alinéa 3, je propose la rectification suivante : remplacer le mot « peut » par le mot « doit ». La nouvelle rédaction serait ainsi celle-ci : « Le cahier des charges doit, si la protection de l’environnement ou d’autres usages existants ou planifiés du sol ou du sous-sol le justifient, interdire le recours à certaines techniques d’exploration ou d’exploitation sur tout ou partie du périmètre du titre. Il doit également, pour les mêmes motifs, limiter les formations géologiques auxquelles le titre s’applique. »
La santé publique, madame Delphine Batho, est prise en compte dans des amendements ultérieurs. Nous pourrons toujours compléter cet amendement.
La Commission adopte l’amendement CD34 ainsi rectifié.
Elle est saisie de l’amendement CD35 rectifié du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement a pour objet la réécriture du dispositif de mise en concurrence des demandes de titres. Après dialogue avec le Gouvernement, nous avons supprimé la disposition qui excluait les demandes portant sur des substances non-énergétiques.
Vous êtes nombreux à avoir déposé des amendements à ce propos. Je me référerai en particulier à l’amendement CD189 de Mme Chantal Berthelot dont l’exposé sommaire insiste sur la grande insécurité juridique qu’entraîne une telle exonération compte tenu de la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne.
M. Martial Saddier. Il est précisé dans l’amendement que « Le choix des candidats retenus ainsi que les motifs de ce choix sont notifiés à ces derniers et sont mis à disposition du public pendant une durée d’un mois ». Ce délai n’est-il pas trop court ?
M. le rapporteur. Je pense que c’est la règle commune en matière d’information du public.
Mme Delphine Batho. La distinction entre titre minier d’exploration et titre minier d’exploitation à laquelle nous avons procédé en adoptant l’amendement CD31 implique-t-elle la disparition du terme de « concession » de tout le code minier ? Pour respecter votre intention de toilettage du texte, il faudrait retirer ce mot du présent amendement.
Par ailleurs, vous précisez que : « Chaque dossier non retenu donne lieu à une décision expresse et motivée notifiée au candidat concerné ». La règle du refus tacite me semble préférable. Nous risquons, sinon, d’ouvrir la boîte de Pandore et de faire naître de multiples recours contre l’État. Les multinationales, nous le savons, ont les moyens d’embaucher des avocats très spécialisés, pour certains extrêmement influents en haut lieu.
M. le rapporteur. Madame Delphine Batho, le terme de concession est conservé dans le code minier.
Mme Martine Lignières-Cassou. Oui, il faut le conserver pour bien marquer que l’État, propriétaire du sous-sol, concède un permis.
Mme Valérie Lacroute. Il est clair que la motivation, pratique courante dans les procédures classiques de marché public, suscitera des contentieux qui retarderont la délivrance du titre pour le candidat retenu.
M. le rapporteur. Nous souhaitons le maintien de cette disposition précisément parce qu’elle permet de favoriser les recours : c’est un moyen – un peu machiavélique, je vous l’accorde – de purger d’emblée l’ensemble de la procédure et d’éviter d’allonger les délais.
Mme Viviane Le Dissez. Faut-il préciser que les candidats non retenus ont un délai pour formuler un recours ?
M. le rapporteur. C’est le droit commun.
Mme Valérie Lacroute. Il me semble qu’il y a un mélange avec les procédures classiques du marché public.
M. le rapporteur. Il ne s’agit pas d’un marché public. Les procédures sont tout à fait différentes.
M. Martial Saddier. Les parties de billard à trois bandes n’ont pas toujours les effets escomptés. Le juge examinera attentivement le contenu des recours et il ne faudrait pas que ce choix se retourne contre l’objectif initial.
Mme Delphine Batho a rappelé l’ampleur des moyens dont disposent les grandes sociétés. Compte tenu des sommes en jeu dans l’obtention des titres – des dizaines voire des centaines de millions d’euros –, elles sont prêtes à mettre en œuvre des procédures juridiques sur lesquelles ne peuvent s’aligner une préfecture, une direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) ou même l’État.
L’intention est louable mais la solution n’est pas exempte de risques. Il me paraît préférable de recourir au refus tacite, principe qui s’applique pour les installations classées, toujours très conflictuelles au niveau local
M. le rapporteur. L’article 5 va dans le même sens que cet amendement : en ouvrant la possibilité d’un recours centré sur la procédure, il vise à éviter les recours ultérieurs de manière à raccourcir les délais d’obtention des titres. Les industriels que nous avons rencontrés sont sensibles à ces dispositions.
La Commission adopte l’amendement CD35 rectifié.
Elle en vient à l’amendement CD36 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de préciser que les demandes de titre soumises à l’évaluation environnementale concernent aussi bien l’octroi que l’extension.
La Commission adopte cet amendement.
Elle examine l’amendement CD163 de M. Martial Saddier.
M. Guillaume Chevrollier. Il importe, par souci de clarification, de préciser que la procédure renforcée d’information et de concertation ne vise que les demandes initiales de permis d’exploration ou de concession et non, par exemple, les demandes de prolongation ou de mutation de titre minier.
Mme Valérie Lacroute. J’aimerais savoir si M. le rapporteur fait une distinction entre les demandes d’octroi de titre et les demandes initiales ?
M. le rapporteur. Madame Valérie Lacroute, pour moi, il s’agit de la même chose.
Quant à l’amendement CD163, j’y suis défavorable car il est contraire à mon amendement CD37 qui vise à étendre l’exigence d’une évaluation environnementale aux demandes de prolongation des titres d’exploitation. Les titres d’exploitation sont accordés pour une durée allant jusqu’à cinquante ans et peuvent ensuite être prolongés pendant vingt-cinq ans. Nous considérons qu’une nouvelle évaluation doit être effectuée avant toute décision de prolongation.
La Commission rejette l’amendement CD163.
Elle examine l’amendement CD37 du rapporteur.
M. le rapporteur. Je viens de le présenter.
La Commission adopte l’amendement.
Elle est saisie de l’amendement CD38 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement précise que l’autorité administrative compétente doit prendre en compte l’évaluation environnementale pour la délivrance du titre.
M. Martial Saddier. Le problème que j’ai soulevé à l’article 1er est à nouveau posé. Je vous renvoie, chers collègues, à l’exposé sommaire : « Le ministre n’est pas lié par les avis exprimés, mais ces évaluations doivent lui permettre d’affiner son appréciation des capacités du demandeur ». Autrement dit, le ministre peut décider, seul dans son bureau, des conditions spécifiques contenues dans le cahier des charges alors que nulle mesure ne vient limiter l’ampleur des modifications qu’il est susceptible d’apporter. Quand on sait que les sociétés concernées font appel à des cabinets d’avocats influents jusqu’au plus haut niveau, on imagine sans peine la pression à laquelle peut être soumis un ministre de l’environnement, quelle que soit sa couleur politique.
Tout cela m’inquiète.
M. le rapporteur. Nous avons précisé par amendement que, s’agissant de l’octroi des titres, c’est le ministre chargé des mines qui décide, et le préfet pour ce qui est des travaux.
M. Martial Saddier. Merci de votre pirouette, monsieur le rapporteur, mais je n’ai jamais remis en cause le fait qu’il revenait au ministre compétent de décider. Le problème, comme je l’ai dit, réside dans l’exposé sommaire : le ministre n’est pas lié par les avis exprimés. Autrement dit, une procédure très lourde, résultant de la Charte de l’environnement, est mise en œuvre, qui comprend outre l’évaluation environnementale, la participation du public et l’instruction locale, et le ministre peut approuver un cahier des charges qui aura été totalement modifié.
Nous aurions aimé qu’il soit précisé que le cahier des charges ne peut être modifié substantiellement à l’issue de la procédure que j’évoquais car s’il est remis en cause, cela veut dire qu’il n’est pas bon.
M. le rapporteur. Si le cahier des charges comporte des conditions spécifiques qui ne conviennent pas au demandeur, libre à lui de refuser le titre minier.
Que le ministre ne soit pas tenu de suivre les avis exprimés n’est pas en soi choquant. Nous avons rappelé dans les premiers articles que les substances minérales ou fossiles appartiennent au patrimoine de la nation, donc à l’État. Il revient donc à ses représentants de décider.
Vous parlez, monsieur Martial Saddier, de remise en cause du projet : à quel stade interviendrait-elle ?
M. Martial Saddier. Le débat de fond est de savoir de quelle ampleur peuvent être les modifications qui interviennent à la fin de la procédure : si le ministre ou le préfet sont en mesure de modifier en profondeur le projet initial juste avant de donner leur autorisation, nous prenons un risque. J’ai pris l’exemple du droit de l’urbanisme où, une fois posé le cadre général, les modifications ne peuvent intervenir qu’à la marge, ce qui se comprend, sinon la consultation du public ne servirait à rien.
Je ne suis pas porte-parole du groupe sur cette proposition de loi, je tiens à le préciser, mais j’affiche très clairement mes convictions car j’ai eu l’expérience de telles situations dans l’autre château d’eau de la France qu’est ma région, celle des neiges éternelles du Mont-Blanc, avec des permis d’exploration du gaz de schiste et des permis de géothermie profonde.
Mme Martine Lignières-Cassou. L’instruction des permis d’exploration et d’exploitation est une compétence partagée entre le ministre de l’environnement et le ministère de l’économie. La proposition de loi permet-elle de simplifier le processus de décision, si tant est qu’il soit nécessaire de le faire ?
Mme Delphine Batho. Je donnerai mon point de vue sur cette dernière question. La délivrance des titres miniers, compte tenu de leurs impacts sur l’environnement, doit relever du ministre de l’écologie et le choix de la stratégie d’exploitation des ressources de la politique industrielle. Or aujourd’hui, la situation est inverse.
La décision d’accorder le permis Rexma en Guyane, sur la base de documents relatifs à l’impact environnemental qui se sont révélés faux, a été prise, indépendamment de l’avis du ministre de l’écologie, par Bercy, alors qu’Arnaud Montebourg était ministre. (Murmures) Il faut dire les choses telles qu’elles se sont passées.
Pour ce qui est de la question de Martial Saddier, distinguons deux cas.
Premier cas : l’autorité environnementale pointe des problèmes de biodiversité, l’impact de telle ou telle technique sur la ressource en eau, et alors les services de l’État demandent que la délivrance du titre soit assortie de conditions techniques spécifiques, en tenant compte des résultats de l’évaluation environnementale et de la procédure de participation du public.
Deuxième cas, qui n’est pris en compte ni par la présente proposition de loi, ni par l’ordonnance du 3 août 2016 sur le dialogue environnemental : si l’autorité environnementale, le Conseil national de la protection de la nature ou une Commission d’enquête publique aboutit à un avis défavorable – pensons au Center Parcs de Roybon dans l’Isère –, l’État peut décider de passer outre. Il serait préférable, d’un point de vue de sécurité juridique, qu’il ne puisse pas le faire. C’est un débat qui ne concerne pas seulement le code minier : nous devons viser une harmonisation avec le code de l’environnement dans son ensemble. Sinon, nous ouvrirons la porte à des contentieux sans fin, qui sont en général perdus par l’État.
Mme Sabine Buis. Dans l’amendement CD35 que nous avons adopté, il est précisé que « chaque dossier non retenu donne lieu à une décision expresse et motivée notifiée au candidat concerné ». Il me semble que l’autorité administrative compétente devrait également motiver son choix si elle décide d’accorder un titre sans tenir compte des recommandations émises par les instances consultées, comme c’est souvent le cas.
M. le rapporteur. Nous avons déposé des amendements concernant ce point particulier, madame Sabine Buis. Si l’autorité administrative passe outre certaines recommandations émises au cours de la procédure de consultation du public, nous prévoyons une procédure d’information qui pourrait aller jusqu’à une explication publique dans le cadre d’une réunion.
J’en reviens aux conditions spécifiques, monsieur Saddier. L’évaluation environnementale est effectuée par le demandeur et elle est ensuite soumise à un avis du ministère de l’environnement. À l’issue de la procédure, après mise en concurrence, il peut être décidé d’interdire dans le cahier des charges l’exploration de telle couche géologique. Dans ce cas, le demandeur peut refuser le permis d’exploration. Le processus est transparent, me semble-t-il.
Enfin, madame Martine Lignières-Cassou, vous me demandez si la proposition de loi simplifie le processus de décision. J’avoue n’être pas en mesure de répondre nettement à cette question. Il me semble toutefois qu’il est difficile de faire pire que les procédures actuelles, étant donné leur extrême complexité. Il n’y a qu’une seule personne au ministre de l’environnement qui soit en mesure de les expliquer, un peu comme il n’y a qu’une seule personne à la direction des collectivités territoriales qui maîtrise la fiscalité locale.
Néanmoins, je serais assez favorable à ce que nous essayions, pour les titres d’exploitation comme d’exploration, de définir des délais maximaux dans la loi et non pas dans le règlement, comme c’est le cas aujourd’hui. Nous n’avons pas déposé d’amendements en ce sens mais ce serait un bon signal à adresser aux industriels. Nous pourrions toujours prévoir des délais plus longs pour certains cas particuliers. Rappelons que les délais d’obtention sont actuellement de deux ans pour les titres d’exploration et de trois ans pour les titres d’exploitation.
La Commission adopte l’amendement CD38.
Elle adopte successivement l’amendement rédactionnel CD39 et l’amendement CD40 de cohérence rédactionnelle, tous deux du rapporteur.
Elle en vient à l’amendement CD235 de M. Philippe Noguès.
M. Philippe Noguès. Cet amendement vise à imposer dans le rapport environnemental l’obligation pour le demandeur de qualifier et de désigner clairement la technique d’exploration et d’exploitation utilisée au lieu de se contenter d’évoquer l’éventail des techniques possibles de recherche. Si le demandeur n’est pas en mesure de connaître la technique qu’il va utiliser lors de l’exploration ou de l’exploitation, il y a des inquiétudes à avoir sur ses capacités techniques.
M. le rapporteur. Cet amendement est satisfait par mon amendement CD63, plus large, qui permet de répondre à diverses préoccupations.
Modifiant l’alinéa 6 de l’article 2, il prévoit que le demandeur précise les techniques d’exploration ou d’exploitation envisagées. Dans le rapport d’évaluation, il devra identifier les « substances ou usages visés, le programme des travaux d’exploration ou d’exploitation envisagés » alors qu’aujourd’hui, il n’est même pas précisé quelle substance minérale ou fossile est recherchée.
M. Philippe Noguès. Je retire mon amendement, monsieur le président.
L’amendement CD235 est retiré.
La Commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CD 1 de Mme Florence Delaunay et CD201 de Mme Sabine Buis, l’amendement CD63 du rapporteur, et les amendements identiques CD126 de la rapporteure pour avis et CD171 de M. Martial Saddier.
Mme Florence Delaunay. Le rapport environnemental demande à l’opérateur la manière dont il compte procéder à la recherche ou l’exploitation en présentant un choix sur les possibles techniques envisagées. Il ne vise donc pas explicitement la technique qu’utiliserait l’explorateur. Or il est important que la loi impose à l’opérateur de désigner clairement et en toute transparence la technique utilisée pour l’exploration ou l’exploitation.
L’opérateur doit savoir, lors du dépôt de sa demande, quelles techniques sont envisagées. Dans le cas contraire, on pourrait légitimement s’interroger sur ses capacités techniques à mener à bien son exploration ou exploitation.
Mme Sabine Buis. L’amendement CD201 est défendu.
Mme la rapporteure pour avis. L’amendement CD126 est également défendu.
M. Martial Saddier. L’amendement CD171 va dans le sens de l’amendement CD63 et des discussions que nous avons eues ce matin. Il prévoit d’obliger le demandeur, dès le début de la procédure, à être beaucoup plus précis, à la fois en ce qui concerne la technique envisagée et les substances visées.
M. le rapporteur. Je demande le retrait des amendements CD1, CD201, CD126 et CD171 car ils sont satisfaits par l’amendement CD63 que j’ai présenté tout à l’heure et qui va un peu plus loin en ce qui concerne le rapport d’évaluation. Il évoque en effet les substances ou usages visés et le programme des travaux.
M. Christophe bouillon, président. J’interroge les auteurs des amendements.
Mme Florence Delaunay. Je retire l’amendement CD1.
Mme Sabine Buis. Je retire l’amendement CD201.
Mme la rapporteure pour avis. Je retire l’amendement CD126.
M. Martial Saddier. Je retire l’amendement CD171.
La Commission adopte l’amendement CD63.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CD64 du rapporteur, CD181 de Mme Chantal Berthelot et CD219 de Mme Sabine Buis.
M. le rapporteur. Je retire mon amendement au profit de celui de Mme Berthelot.
L’amendement CD64 est retiré.
Mme Chantal Berthelot. Je remercie le rapporteur qui trouve la rédaction de mon amendement plus souple. L’exploration doit être soumise à l’évaluation environnementale.
Mme Sabine Buis. Comme le rapporteur, je retire mon amendement au profit de celui de Mme Berthelot.
L’amendement CD219 est retiré.
M. Martial Saddier. Je suis favorable à l’amendement CD181.
Pour ma part, j’ai eu affaire à des demandes de permis pour de la géothermie profonde. La demande initiale concernait deux forages d’essais à 5 000 mètres de profondeur. Il est donc extrêmement important que les forages d’essais soient concernés, comme les forages définitifs.
La Commission adopte l’amendement CD181.
Puis elle en vient à l’amendement CD179 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Chantal Berthelot. C’est un amendement de précision. L’ajout des autorisations et des déclarations d’ouverture de travaux miniers permet de mieux définir le cadre du rapport sur les incidences environnementales.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à préciser les travaux à suivre grâce aux indicateurs. Cette précision pourrait être utile, mais elle est mal placée dans la phrase. Je demande donc le retrait de l’amendement.
Mme Chantal Berthelot. Je le retire.
L’amendement CD179est retiré.
La Commission adopte l’amendement de précision CD65 du rapporteur.
Puis elle examine l’amendement CD158 de M. Martial Saddier.
Mme Valérie Lacroute. Afin de ne pas retarder la procédure, il importe de préciser le délai dans lequel doit être rendu l’avis sur l’évaluation environnementale. Aussi proposons-nous de compléter l’alinéa 8 de l’article 2 par la phrase suivante : « À défaut d’être émis dans un délai de deux mois à compter de la transmission de la demande, l’avis est réputé favorable. »
M. le rapporteur. Dans le code de l’environnement, l’absence d’observation de l’autorité environnementale n’est pas un obstacle à la poursuite de l’instruction d’un projet. Néanmoins, fixer un délai unique de deux mois pour considérer que l’avis est émis apparaît inapproprié à la complexité de certains projets. Il serait préférable de laisser au décret en Conseil d’État le soin définir ces modalités.
Mme Valérie Lacroute. Je maintiens l’amendement CD158.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle est saisie de l’amendement CD180 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Chantal Berthelot. En cas de demande conjointe d’un titre d’exploitation et d’une autorisation d’ouverture de travaux miniers impliquant une étude d’impact, je propose que l’évaluation environnementale soit limitée au périmètre non couvert par l’étude d’impact. Cela évite de superposer les deux choses.
M. le rapporteur. L’étude d’impact et l’évaluation environnementale ne sont pas de même nature puisque l’étude d’impact concerne une demande d’autorisation de travaux alors que l’évaluation environnementale concerne un titre minier. Si l’on fait une évaluation environnementale, on ne peut pas extraire du périmètre le périmètre concerné par l’étude d’impact, donc par les travaux. Je demande le retrait de cet amendement.
Mme Chantal Berthelot. J’entends l’explication du rapporteur, mais mon idée était la suivante : lorsque votre autorisation d’exploiter concerne une zone de vingt-cinq hectares par exemple, vous pouvez demander une autorisation de travaux sur un endroit bien précis, ce qui permet d’avoir une étude d’impact beaucoup plus poussée.
M. le rapporteur. L’évaluation environnementale est un chapeau : elle couvre l’ensemble du périmètre concerné. Retirer le territoire concerné par les travaux revient à se priver d’informations, au bénéfice de l’évaluation environnementale.
Je vois bien l’intérêt de la disposition que vous proposez pour le demandeur, mais je pense que cela pénalise la prise en compte des objectifs environnementaux et que cela fragilise l’évaluation environnementale.
Mme Chantal Berthelot. Je souhaitais appeler votre attention sur le fait qu’en Guyane, il n’y a pas que de grandes mines industrielles mais beaucoup d’artisans miniers. Les demandes de titres miniers peuvent concerner de grandes surfaces mais les travaux ne porter que sur des zones précises.
Mais je retire l’amendement.
L’amendement CD180 est retiré.
M. Christophe Bouillon, vice-président. Peut-être cela pourrait-il être précisé dans les dispositions spécifiques relatives à la Guyane.
Je vous précise que l’adoption de l’amendement CD35 rectifié, relatif à la présélection des demandes de titre minier, fait tomber les amendements CD236 et CD237 de M. Philippe Noguès, CD189 de Mme Chantal Berthelot, CD238 de M. Philippe Noguès, CD328 de Mme Marie-Lou Marcel, CD159 et CD160 de M. Martial Saddier, CD84 de M. Bertrand Pancher, CD329 de Mme Marie-Lou Marcel, CD127 de la rapporteure pour avis, CD218 de Mme Sabine Buis et CD298 de Mme Laurence Abeille.
La Commission adopte l’amendement de précision juridique CD66 du rapporteur.
Puis elle en vient aux amendements identiques CD2 de Mme Florence Delaunay et CD199 de Mme Sabine Buis.
Mme Florence Delaunay. Le texte prévoit une procédure de participation du public. Or, il semble important de prévoir que cette participation se déroule dans le cadre d’une enquête publique.
Les avantages d’une enquête publique sont nombreux : les contributions sous forme d’écrits peuvent être consultées dans les mairies ; le commissaire peut organiser des réunions publiques ; le dossier de l’enquête publique comprend le bilan de la concertation ; l’enquête publique suscite une dynamique de participation et de mobilisation de la population.
Mme Sabine Buis. L’amendement CD199 est défendu.
M. le rapporteur. Ces amendements imposent l’organisation d’une enquête publique pour toutes les demandes de titres. Or ce principe est déjà prévu pour l’octroi initial et l’extension d’une concession. Si le code de l’environnement ne prévoit qu’une consultation électronique pour la délivrance initiale des permis exclusifs de recherches, étant donné la moindre complexité de ces dossiers, il ne serait pas justifié d’organiser systématiquement une enquête publique, a fortiori quand il sera possible d’engager une procédure renforcée de consultation en cas de difficulté particulière.
Mes amendements CD68 et CD69 – qui seront examinés après l’article 2 – visent à rappeler qu’une enquête publique s’impose, même aux demandes de concession présentées par les titulaires de permis exclusifs de recherches, et à étendre cette exigence aux demandes de prolongation des concessions.
Je demande donc le retrait des amendements CD2 et CD199.
Mme Florence Delaunay. Je maintiens mon amendement, car je tiens à ce qu’il soit bien précisé, dans l’alinéa 15 de l’article 2, que la participation du public se déroule dans le cadre d’une enquête publique.
Mme Sabine Buis. Je maintiens également mon amendement.
La Commission adopte les amendements identiques CD2 et CD199.
Mme Delphine Batho. En Commission des affaires économiques, j’ai demandé s’il était possible que les services de la Commission saisie pour avis et ceux de la Commission saisie au fond nous présentent un tableau récapitulatif, afin d’y voir clair dans les procédures de droit commun de participation du public telles qu’elles résultent de l’ordonnance du mois d’août dernier. J’espère que ce n’est pas aussi compliqué que pour les règles d’instruction des titres miniers qu’a évoquées le rapporteur tout à l’heure...
Comme le dialogue environnemental vient de donner lieu à un certain nombre de modifications, plus on est dans les règles du droit commun, mieux c’est. Ce tableau nous permettrait de légiférer en séance publique en toute clarté, car la complexité est telle que l’on s’y perd un peu.
M. le rapporteur. Nous aurons la possibilité de communiquer quelques informations à nos collègues sur ce sujet.
M. Christophe Bouillon, vice-président. Je vous précise que l’adoption de l’amendement CD34 rectifié a fait tomber les amendements CD161 de M. Martial Saddier, CD128 de la rapporteure pour avis, CD299 de Mme Laurence Abeille, CD215 de Mme Sabine Buis, CD239 de M. Philippe Noguès, CD231 rectifié de Mme Chantal Berthelot, CD240 de M. Philippe Noguès, CD82 de M. Bertrand Pancher, CD129 de la rapporteure pour avis, CD217 et CD 216 de Mme Sabine Buis, et CD307 de Mme Laurence Abeille.
M. Martial Saddier. Je maintiens que la possibilité de modifier au dernier moment et de manière substantielle le cahier des charges sera à l’origine de contentieux très importants.
Notre amendement CD161 visait à border juridiquement les choses pour que le demandeur qui se voit imposer, au dernier moment, des modifications extrêmement importantes, n’ait pas la possibilité de former des recours.
La Commission examine, en discussion commune les amendements CD67 de M. Jean-Paul Chanteguet, rapporteur, CD162 de M. Martial Saddier, CD255 de Mme Sabine Buis, CD300 de Mme Laurence Abeille et CD309 de M. Fabrice Verdier.
M. Jean-Paul Chanteguet, rapporteur. L’amendement CD67 supprime l’alinéa 19, pour le remplacer par un alinéa inséré après l’alinéa 20. La nouvelle rédaction revient sur le caractère irréversible des atteintes portées aux intérêts mentionnés à l’article L. 161-1 du code de l’environnement, qui apparaît difficile à démontrer.
Je propose par ailleurs de rectifier cet amendement afin de tenir compte de l’amendement adopté par la Commission des affaires économiques et qui précise que, en matière de doute sérieux, c’est à l’autorité administrative compétente qu’il convient de se référer.
Enfin, l’amendement précise que cette éventualité d’un doute sérieux s’applique autant à la première délivrance d’un titre qu’aux demandes d’extension ou de prolongation des titres existants.
M. Martial Saddier. La notion de « doute sérieux » est un élément d’appréciation très subjectif. Or il importe d’éviter d’introduire dans le code minier des éléments arbitraires ou basés sur des suspicions extérieures.
Mme Sabine Buis. Dans sa version actuelle, l’alinéa 19 de l’article 2 prévoit la possibilité pour l’autorité administrative d’interdire le recours à certaines techniques sur le périmètre d’un titre minier si, notamment, la protection de l’environnement le justifie. Le premier objet du présent amendement est donc de modifier cette rédaction, en rendant cette faculté obligatoire.
Par ailleurs, il propose de remplacer les notions de « doute sérieux » et d’irréversibilité par une formulation plus adaptée.
Mme Laurence Abeille. Nous considérons que la rédaction de cet alinéa est trop imprécise et peut conduire à des interprétations contraires à l’objet même de cette proposition de loi, qui consiste à prévenir les atteintes à l’environnement sans se limiter à celles qui seraient irréversibles. Nous proposons donc la réécriture de cet alinéa, pour le rendre plus clair et conforme au code de l’environnement.
M. le rapporteur. J’émets un avis défavorable ou demande le retrait des amendements CD162, CD255, CD300 et CD309, mon amendement intégrant certaines des différentes propositions qui sont faites.
Je ne suis néanmoins guère opposé à l’évocation de l’intérêt des populations concernées, en plus des intérêts mentionnés à l’article L. 161-1, et propose une nouvelle rectification de mon amendement en ce sens.
Les amendements CD255 et CD309 sont retirés.
La Commission rejette successivement les amendements CD162 et CD300.
Puis elle adopte l’amendement CD67 rectifié.
En conséquence, les amendements CD83, CD130, CD131, CD164, CD187, CD203, CD241 et CD272 tombent.
La Commission en vient à l’examen de l’amendement CD176 de M. Martial Saddier.
M. Martial Saddier. Conformément à la loi NOTRe, cet amendement précise les collectivités territoriales qui doivent être impérativement consultées, notamment la région, laquelle est désormais exclusivement compétente en matière d’aménagement du territoire, de développement durable et de développement économique. Il nous semble donc qu’elle doit être saisie pour avis, au même titre que le bloc communal ou intercommunal.
Par ailleurs, je souhaiterais savoir quel sera le ministre qui représentera le Gouvernement lors de notre discussion dans l’hémicycle.
M. Christophe Bouillon, président. Nous en débattrons avec M. Christophe Sirugue, le secrétaire d’État chargé de l’industrie.
M. le rapporteur. La dénomination « collectivités territoriales » inclut les régions comme les départements. Dans la mesure où cet amendement est donc satisfait, j’en demande le retrait.
M. Martial Saddier. Je le maintiens.
La Commission rejette l’amendement.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CD103 du rapporteur, CD3 de Mme Florence Delaunay et CD198 de Mme Sabine Buis.
M. le rapporteur. Il paraît important de préciser ce que l’on entend par les collectivités locales concernées : il s’agit des collectivités « situées en tout ou partie dans le périmètre du titre demandé ». C’est la définition qui me semble la plus pertinente et la moins subjective.
Mme Florence Delaunay. Pour en revenir à l’amendement précédent, je ne suis pas sûre qu’un EPCI soit considéré comme une collectivité territoriale.
Pour ce qui concerne l’amendement CD3, il s’agit de préciser que les collectivités concernées sont les communes affectées au plan environnemental. En effet, les limites administratives ne sont pas toujours pertinentes pour déterminer l’impact environnemental en termes de nuisances sonores ou d’émanation de poussières des techniques d’exploitation ou d’extraction, sans compter que se pose également la question du transport.
Mme Sabine Buis. J’ajoute qu’il convient également de prendre en compte les collectivités affectées au plan sanitaire et socio-économique. C’est le sens de l’amendement CD198.
M. le rapporteur. Il paraît impossible pour l’autorité administrative de déterminer de manière précise la liste des collectivités territoriales affectées au plan environnemental, sanitaire ou socio-économique à ce stade de la procédure, très en amont de l’instruction de la demande de permis. Pour répondre à cette difficulté, Chantal Berthelot a d’ailleurs déposé un amendement proposant que soit réalisée au préalable une étude permettant d’identifier ces collectivités. Cela répond à vos demandes, et je souhaite donc le retrait de vos amendements.
Mme Florence Delaunay. Je consens à retirer mon amendement en faveur de l’amendement CD198.
Mme Sabine Buis. Monsieur le rapporteur, quelle sera votre position sur l’amendement de Chantal Berthelot ?
M. le rapporteur. L’amendement CD230 précise que toute demande de titre minier devra préalablement donner lieu à une étude environnementale permettant de définir le périmètre impacté en prenant en compte, entre autres facteurs, les nappes phréatiques, etc. Cette solution a néanmoins pour inconvénient de rallonger les procédures ; d’autre part, on peut penser que l’autorité administrative compétente sera capable d’identifier de manière précise les communes concernées par la procédure de concertation. Il serait donc préférable de s’appuyer sur l’évaluation environnementale, qui devra par ailleurs être obligatoirement réalisée, sachant que cela implique de revoir la chronologie actuelle de l’instruction des dossiers et de réécrire certaines dispositions.
L’amendement CD3 est retiré.
La Commission adopte l’amendement CD198.
En conséquence, l’amendement CD103 tombe.
M. Martial Saddier. Le rapporteur a émis un avis défavorable sur l’amendement CD176, mais les débats font apparaître qu’il n’était pas nécessairement inutile de préciser que les EPCI à fiscalité propre doivent être consultés.
M. le rapporteur. Un EPCI à fiscalité propre est une collectivité territoriale.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CD80 du rapporteur.
Puis elle examine l’amendement CD175 de M. Martial Saddier.
M. Martial Saddier. Une demande de titre minier a toujours des incidences sur la ressource en eau. Sur les territoires dotés d’un Schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), lequel doit être conforme au Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), il paraît indispensable que la commission locale de l’eau (CLE), composée pour moitié d’élus du territoire, pour un quart de représentants de l’administration et pour le dernier quart de représentants des usagers, soit saisie pour avis lorsqu’une demande de permis est déposée dans le périmètre du SAGE.
Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour avis de la Commission des affaires économiques. Je soutiens d’autant plus cet amendement que je préside une CLE dans le département de l’Isère, qui est déjà saisie sur ce type de projet, ce qui n’est pas le cas dans tous les départements.
M. Guillaume Chevrollier. Compte tenu du fort impact de l’exploitation minière sur le milieu naturel et particulièrement sur le milieu aquatique, la CLE doit pouvoir être saisie pour avis sur les demandes de titre minier.
M. le rapporteur. L’évaluation environnementale tiendra évidemment compte du SAGE, lorsque celui-ci existe, à défaut de quoi l’autorité administrative compétente qui instruit une demande de titre minier ferait mal son travail.
M. Martial Saddier. Tenir compte du SAGE est une chose ; donner la possibilité à la CLE d’émettre un avis en est une autre. Si la CLE présidée par Mme Battistel est consultée, celle que je préside pour ma part ne l’a pas été sur deux projets de géothermie profonde pour lesquels on a pourtant demandé son avis à la terre entière ! Or il est incompréhensible que la CLE ne soit pas consultée avant l’attribution définitive de l’autorisation par l’État.
M. le rapporteur. Nous sommes en train de profondément réformer le code minier, en renforçant notamment les procédures de participation et de concertation. Il y a donc fort à parier que ces améliorations conduiront l’autorité administrative à prendre l’avis de la CLE. Je pense en revanche que, si nous entreprenons de lister les organismes et les associations qui doivent être consultés, nous allons au-devant de sérieuses difficultés. Par ailleurs, il s’agit plutôt de dispositions réglementaires que législatives. Or les modalités d’application du chapitre III, dont traite l’article 2, sont fixées par décret en Conseil d’État, et il est vraisemblable que celui-ci énumèrera la liste des organismes devant être consultés.
La Commission rejette l’amendement.
La Commission se saisit de l’amendement CD230 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Chantal Berthelot. C’est l’amendement auquel notre rapporteur a fait référence tout à l’heure. Le terme de collectivités territoriales et de populations « concernées » n’est pas très clair ; il est indispensable de bien distinguer le périmètre administratif du périmètre affecté, l’un et l’autre pouvant très bien ne pas se recouper – pensons aux conséquences d’une exploitation en aval de la commune où elle est installée, par exemple.
M. le rapporteur. La Commission vient de voter l’amendement CD198, qui propose une précision semblable. Celui-ci va dans le même sens, et paraît dès lors inutile.
Je souligne que l’évaluation environnementale doit permettre une approche plus précise, plus fine, et une meilleure identification des collectivités affectées. Je vous propose de rechercher ensemble une rédaction plus satisfaisante d’ici à la séance publique.
Mme Chantal Berthelot. L’évaluation environnementale est nécessaire, mais je veux insister sur la nécessité de prendre en considération les territoires et les populations notamment à l’aval. Par souci d’efficacité, je retire l’amendement ; nous verrons si nous pouvons trouver une solution satisfaisante en vue de la séance publique.
L’amendement est retiré.
La Commission adopte alors l’amendement de coordination CD104 du rapporteur.
Puis elle examine l’amendement CD190 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Chantal Berthelot. Cet amendement vise à supprimer clairement la possibilité pour le titulaire d’un permis de recherche d’obtenir automatiquement le droit d’exploiter les gisements qu’il découvre, tout en lui laissant le droit exclusif de soumettre une demande d’exploitation.
M. le rapporteur. La modification de l’article L.132-6 du code minier que vous proposez, et qui reprend le rapport de Thierry Tuot, n’atteint pas son objectif, me semble-t-il.
S’agissant du droit de suite, sur lequel portent différents amendements, le problème n’est pas, je crois, que seul le titulaire du permis exclusif de recherche puisse demander un permis exclusif d’exploitation. En revanche, l’automaticité pose question : il est à mon sens anormal que l’on puisse passer directement d’une période d’exploration – qui peut durer jusqu’à quinze ans – à une période d’exploitation sans évaluation environnementale et sans dialogue.
La rédaction proposée par Thierry Tuot est intéressante ; mais, contrairement à ce que je pensais naïvement, elle n’a pas fait l’objet d’un accord entre les parties prenantes.
C’est pourquoi mon amendement CD68 après l’article 2 avance une proposition, qui vise à instaurer, au moment du passage de l’exploration à l’exploitation, une analyse de la situation par les élus et les citoyens : il prévoit que ces demandes ne seront exemptées ni de l’évaluation environnementale, ni de l’enquête publique ou de la procédure renforcée d’information et de concertation. Nous soumettrons ainsi l’« automaticité » à de nouvelles exigences fortes et redonnerons par-là du pouvoir aux citoyens mais aussi à l’autorité administrative. La mise en œuvre, par deux tiers des communes concernées, de la procédure renforcée d’information et de concertation peut être un cliquet, un moment fondamental du passage de l’exploration à l’exploitation.
C’est en imposant ces procédures que nous répondrons aux questions soulevées notamment par l’amendement de Mme Chantal Berthelot – qui, me semble-t-il, ne propose pas la suppression complète du droit de suite, mais regrette le caractère automatique du passage de l’exploration à l’exploitation et plaide pour la nécessité de prendre une décision fondée sur des éléments objectifs.
M. Philippe Noguès. Qu’en est-il dans votre amendement du délai de six mois prévu par la rédaction du rapport Tuot ?
M. le rapporteur. Mon amendement le reprend.
L’amendement CD190 est retiré.
La Commission adopte alors l’article 2 ainsi modifié.
Article 2 bis (nouveau)
(articles L. 132-6 et L. 132-7 du code minier)
Soumission du droit de suite à l’évaluation environnementale et aux procédures de consultation du public
Votre Commission a adopté, sur proposition de votre rapporteur, un amendement créant un article additionnel après l’article 2 afin d’encadrer le « droit de suite » dont bénéficie le titulaire d’un permis exclusif de recherches pour l’obtention d’une concession dans le périmètre de ce permis.
Le titulaire d’un permis exclusif de recherches restera seul à pouvoir solliciter un titre d’exploitation. Cette exclusivité dispense sa demande de toute mise en concurrence – ce que la proposition de loi ne remet pas en cause.
L’article L. 132-6 du code minier lui reconnaît, en outre, un droit à obtenir des concessions sur les gisements exploitables découverts dans le périmètre de son permis s’il en fait la demande avant l’expiration de ce dernier. À défaut, il est indemnisé par l’opérateur qui obtiendrait la concession à sa place (article L. 132-7 du même code). On parle alors d’automaticité, bien que ce droit reste soumis à la possession de capacités techniques et financières suffisantes pour la future exploitation. Ce « droit de suite » ou « privilège de l’inventeur » fait en grande partie la valeur de son titre d’exploration en confortant les possibilités de valoriser ses investissements, soit par la mise en exploitation des gisements trouvés, soit par la revente du permis.
Le présent article soumet désormais ces demandes de concession aux nouvelles exigences portées par la proposition de loi, à commencer par une évaluation environnementale systématique du projet et de ses impacts futurs.
Une procédure renforcée d’information et de concertation du public pourra également être engagée dans les conditions prévues par l’article 3. L’article rappelle – parce que la loi actuelle l’exige déjà – qu’à défaut, l’instruction de ces demandes comporte la réalisation d’une enquête publique.
Ces procédures permettront au public, aux collectivités concernées comme aux responsables publics de disposer d’une information – notamment sur les répercussions environnementales – plus étoffée. Les populations et autres parties prenantes pourront exprimer leurs interrogations, obtenir des réponses et formuler des propositions raisonnées qui seront prises en considération par l’autorité délivrant le titre.
Ces étapes alimenteront un examen approfondi des demandes de concession qui pourra fonder la définition d’un cahier des charges des conditions spécifiques plus ambitieux pour la protection de l’environnement.
Il pourra également justifier le refus pur et simple de la concession demandée sur la base du nouvel article L. 113-7-1. Le présent article prévoit dans ce cas de figure d’exclure l’indemnisation prévue à l’article L. 132-7.
Enfin, pour éviter que l’instruction de ces demandes ne dépasse trop largement la durée de validité des permis initiaux, l’article limite le droit à obtenir une concession aux demandes formulées au plus tard six mois avant l’expiration des permis.
*
* *
La Commission se saisit, en discussion commune, de l’amendement CD68 du rapporteur, ainsi que des amendements identiques CD220 de Mme Sabine Buis et CD326 de M. Philippe Noguès.
Mme Delphine Batho. Le problème dans le passage de l’exploration à l’exploitation, monsieur le rapporteur, ne réside pas uniquement dans la nécessité d’instaurer une procédure de concertation et de participation publique. L’État doit avoir la possibilité de reprendre la main ; il doit pouvoir changer d’avis sur l’exploitation d’une ressource et décider que telle ressource ne sera finalement pas exploitée.
L’article L.132-6 du code minier dispose que « Le titulaire d’un permis exclusif de recherche a droit […] à l’octroi de concessions sur les gisements exploitables ». C’est cette formulation qui est gênante.
Je suis favorable à votre proposition d’instaurer de nouvelles procédures de concertation ; mais il faut également, à mon sens, supprimer le caractère automatique de la délivrance d’un permis d’exploitation au titulaire d’un permis de recherche. Nous pouvons conserver le principe selon lequel celui qui a fait les recherches dispose d’une exclusivité sur les exploitations futures. Mais autoriser des recherches ne revient pas à autoriser l’exploitation.
Mme Sabine Buis. L’amendement CD220 vise à supprimer clairement la possibilité pour le titulaire d’un permis de recherche d’obtenir automatiquement le droit d’exploiter les gisements qu’il découvre, tout en lui laissant le droit exclusif de soumettre une demande d’exploitation.
M. le rapporteur. J’incline à demander le retrait des amendements CD220 et CD326 au profit du CD68. J’entends ce que dit Mme Delphine Batho sur le caractère automatique de la délivrance du permis d’exploitation : nous devons poursuivre notre réflexion. La mise en œuvre des procédures nouvelles pourra éventuellement conduire l’autorité administrative à refuser l’exploitation ; l’amendement CD68 nous permettra donc de franchir une première étape. Mais je suis preneur de toute proposition d’amélioration.
Mme Sabine Buis. Je retire mon amendement, mais en considérant en effet cet amendement CD68 comme une première étape qui devra être suivie d’autres.
M. Philippe Noguès. Je suis d’accord avec ma collègue.
Les amendements CD220 et CD326 sont retirés.
La Commission adopte alors l’amendement CD68.
Article 2 ter (nouveau)
(article L. 142-8 du code minier)
Soumission des demandes de prolongation de concession à enquête publique
Sur proposition de votre rapporteur, votre Commission a adopté un amendement créant un article additionnel après l’article 2 afin de soumettre explicitement les demandes de prolongation des concessions à une enquête publique.
Avant l’ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier, l’article 47 du décret n°2006-648 du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers et aux titres de stockage souterrain exemptait de mise en concurrence et d’enquête publique les demandes de prolongation de concessions. Mais l’ordonnance a supprimé cette disposition, sans pour autant préciser au niveau législatif les dispositions procédurales applicables.
Le présent article permet :
– d’une part, d’indiquer expressément que les demandes de prolongation ne sont pas soumises à concurrence de façon à préserver le droit d’exclusivité conféré par le titre minier ;
– et, d’autre part, de rendre explicite l’obligation d’enquête publique pour ces demandes de prolongation. En effet, les concessions pouvant être attribuées initialement pour 50 ans, puis étant prolongeables successivement par période de 25 ans, il est judicieux, pour le respect de la Charte de l’environnement, de procéder de nouveau à une consultation du public à la fin d’une période de validité aussi longue et avant d’accorder une prolongation.
*
* *
La Commission se saisit de l’amendement CD69 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à indiquer expressément que les demandes de prolongation des concessions – après les cinquante premières années – ne sont pas soumises à concurrence ; en revanche, il impose une enquête publique, qui n’a pas lieu aujourd’hui.
La Commission adopte l’amendement.
Article 2 quater (nouveau)
(article L. 251-4 du code de la recherche)
Recherche dans le domaine minier
Votre Commission a adopté un amendement présenté par Mme Viviane Le Dissez qui crée un article additionnel après l’article 2 exigeant qu’une activité de recherche soit associée à toute activité d’exploration ou d’exploitation pour laquelle un titre minier a été délivré et qui a un impact sur le milieu naturel.
Ces recherches seront réalisées sur le site de recherches ou d’exploitation minière mais en se limitant au milieu naturel affecté par ces activités.
Elles seront effectuées selon un cahier des charges établi par l’autorité qui a délivré le titre minier.
L’objectif affiché par l’amendement est de développer la connaissance des milieux marins. La loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a introduit un dispositif similaire dans la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique et à la zone de protection écologique au large des côtes du territoire de la République s’imposant aux activités faisant l’objet d’une autorisation délivrée en application de son article 6, c’est-à-dire « toute activité exercée sur le plateau continental ou dans la zone économique exclusive en vue de l’exploration ou de l’exploitation des ressources naturelles ou de l’utilisation des milieux marins ». Cette disposition figure à présent à l’article 24 de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relatives aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française qui a réuni en un texte unique un ensemble de lois portant sur les espaces maritimes. Mais le fait est que, par définition, ce dispositif se limite au milieu marin du plateau continental et de la ZEE, en excluant, en outre, les activités régies par le code minier et celles relevant de la politique commune de la pêche. Une extension semble aujourd’hui nécessaire.
Toutefois, le présent article ne se limite pas au seul milieu marin en créant un chapitre Ier bis dans le Titre V Autres domaines de recherche du livre II L’exercice des activités de recherche du code de la recherche, après le chapitre Ier La recherche scientifique marine dont il se distingue.
L’énoncé du nouvel article L. 251-4 du code de la recherche englobe donc toutes les activités minières encadrées par un titre quel que soit leur environnement.
*
* *
La Commission examine ensuite l’amendement CD212 de Mme Sabine Buis.
Mme Viviane Le Dissez. Cet amendement porte sur le domaine marin ; il prévoit l’association d’une activité de recherche à toute activité d’exploration ou d’exploitation pour laquelle un titre minier a été délivré. La loi pour la reconquête de la biodiversité a introduit cette mesure mais uniquement pour les zones économiques exclusives (ZEE) et les plateaux continentaux. Elle concernerait cette fois tout le domaine maritime, sur lequel nous cherchons sans cesse de nouvelles informations.
M. le rapporteur. Sagesse. Vous introduisez cette disposition dans le code de la recherche : on peut craindre que le Conseil constitutionnel, s’il devait être consulté, ne la considère comme un cavalier législatif.
La Commission adopte l’amendement.
TITRE II
INFORMATION ET PARTICIPATION DU PUBLIC
Article 3 A (nouveau)
(article L. 123-4 du code de l’environnement)
Élargissement de l’éventail des profils des commissaires enquêteurs
Votre Commission a adopté un amendement présenté par Mme Florence Delaunay créant un article additionnel avant l’article 3 afin de diversifier l’éventail des profils des commissaires enquêteurs.
L’article L. 123-4 du code de l’environnement prévoit actuellement que dans chaque département, une commission présidée par le tribunal administratif établit une liste d’aptitude des commissaires enquêteurs qui peuvent être chargés de mener les enquêtes publiques portant sur les projets ayant une incidence environnementale.
Le président du tribunal choisit ensuite une personne – ou les membres de la commission d’enquête selon l’importance des projets. Mais son choix n’est pas limité aux listes des départements faisant partie du ressort du tribunal.
Le présent article vise à élargir davantage le vivier en passant d’un périmètre départemental à régional. Il a pour objectif de s’assurer le recrutement des meilleures compétences dans tous les domaines : environnemental, industriel et technique.
Le présent article introduit enfin de nouveaux critères pour l’établissement des listes d’aptitude qui doivent être « représentative[s] de la société civile et […] tendre vers la parité ».
*
* *
La Commission se saisit de l’amendement CD4 de Mme Florence Delaunay.
Mme Florence Delaunay. Je saisis l’occasion que me donne cette proposition de loi pour évoquer le corps des commissaires enquêteurs. Cet amendement vise à élargir l’éventail des profils, qui sont aujourd’hui peu variés géographiquement comme sociologiquement. En passant d’un périmètre départemental à un périmètre régional, nous nous assurerions de recruter les meilleures compétences dans tous les domaines – environnemental, industriel et technique.
Cet éventail plus large de recrutement permettrait également de tendre vers la parité.
M. le rapporteur. Le tribunal compétent n’est pas, je crois, tenu de choisir ses commissaires enquêteurs au sein de la liste de son propre département. Je m’en remets à la sagesse de la Commission.
La Commission adopte l’amendement CD4.
Article 3
(articles L. 114-1 à L. 114-8 [nouveaux] du code minier)
Groupement participatif d’information et de concertation
1. Le droit en vigueur
Le principe de participation du public est consacré par l’article 7 de la Charte de l’environnement. Cet article, à valeur constitutionnelle, dispose que « toute personne a le droit, dans les conditions et limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ».
La notion de public est consacrée juridiquement par l’article L. 100-3 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) qui désigne sous ce terme, toute personne physique, d’une part, et toute personne morale de droit privé, à l’exception de celles qui sont chargées d’une mission de service public lorsqu’est en cause l’exercice de cette mission, d’autre part.
La participation du public à l’élaboration des décisions publiques ayant un impact environnemental est devenue une exigence à mesure que les impacts négatifs de l’activité humaine sur l’environnement se sont faits visibles, éveillant une prise de conscience collective chez les citoyens. En ce sens, ce principe poursuit plusieurs objectifs, énumérés à l’article L. 120-1 du code de l’environnement :
– Améliorer la qualité de la décision publique et contribuer à sa légitimité démocratique ;
– Assurer la préservation d’un environnement sain pour les générations actuelles et futures ;
– Sensibiliser et éduquer le public à la protection de l’environnement ;
– Améliorer et diversifier l’information environnementale.
En droit français, ce principe d’information et de participation du public se matérialise par différentes formes de consultation, de l’information simple à la négociation, en passant par la demande d’avis et la concertation.
La loi actuelle soumet déjà la délivrance initiale des titres miniers (recherche et concession) au respect de procédures qui permettent aux citoyens de s’informer et de participer au processus décisionnel public, en cohérence avec l’article 7 de la Charte de l’environnement.
À noter que l’autorisation d’ouverture de travaux, qui ne relève pas de la catégorie juridique des titres miniers, fait aussi l’objet d’une procédure de participation du public. Les procédures de mise en concurrence des demandes de titres, quand elles sont prévues, contribuent également à la transparence entre les opérateurs économiques mais ne sont pas considérées comme procédures d’information et de participation du public.
a. La procédure applicable en matière de permis exclusif de recherche
La mise en œuvre d’une procédure de participation du public n’est devenue une étape obligatoire dans l’instruction d’une demande de permis exclusif de recherche (PER) – le titre d’exploration minière – que depuis le 1er janvier 2013 par une disposition expresse du code de l’environnement.
Cette disposition, destinée à mettre le code minier en conformité avec l’article 7 de la Charte de l’environnement, répondait à une attente sociale très forte. En 2010, la délivrance de permis exclusifs de recherches de gaz de schiste avait fait l’objet d’une vive controverse en raison, notamment, de l’absence de consultation du public. L’article L. 122-3 du code minier, dans sa rédaction alors en vigueur, disposait en effet que « l’instruction de la demande [de permis exclusif de recherches] ne comporte pas d’enquête publique ». Cette phrase a été supprimée par la loi n° 2012-1460 du 27 décembre 2012 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public, qui a parallèlement introduit dans le code de l’environnement un article L. 120-3 imposant le respect de la procédure de consultation électronique du public prévue au chapitre I du titre II du livre I de ce même code.
La procédure de consultation visée à l’article L. 120-3 du code de l’environnement (applicable jusqu’au 31 décembre 2016)
● Cas général
Le dossier de demande est mis à disposition du public par voie électronique. Lorsque le volume et les caractéristiques du projet de décision ou du dossier de demande ne permettent pas sa mise à disposition par voie électronique, le public est informé, par voie électronique, de l’objet de la procédure de participation et des lieux et horaires où l’intégralité du projet ou du dossier de demande peut être consultée.
Il est informé, par voie électronique, des modalités de consultation retenues au plus tard à la date de la mise à disposition. Il dispose d’au moins 15 jours pour déposer ses observations par voie électronique.
Pour permettre de prendre en considération les observations du public, le projet de décision ne peut être adopté qu’après un délai minimal de 3 jours à compter de la clôture de la consultation, sauf absence d’observations.
● Cas des communes de moins de 10 000 habitants
Les communes de moins de 10 000 habitants sont soumises aux mêmes obligations d’information vis-à-vis du public. L’information du public se fait par voie d’affichage, ou par voie dématérialisée si la commune dispose d’un site internet. Il dépose ses observations sur un registre.
Cette partie du code de l’environnement vient d’être remaniée par l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public. L’article L. 120-3 est devenu le L. 123-19-7, s’inscrivant désormais dans la section 3 du chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement qui reprend le dispositif antérieur en le renforçant.
La procédure de consultation visée à l’article L. 123-19-7 du code de l’environnement
Depuis le 1er janvier 2017, en sus de la consultation électronique, le dossier de demande est désormais mis à la disposition du public, sur demande, dans les préfectures et sous-préfectures concernées. Lorsque le volume ou les caractéristiques du dossier de demande ne permet pas la consultation électronique, le public est informé des lieux et heures de consultation non seulement par un avis en ligne, mais aussi par affichage en mairie 15 jours avant l’ouverture de la participation électronique.
Le délai de dépôt des observations et propositions du public est porté à 30 jours.
Le dispositif spécifique aux communes de moins de 10 000 habitants reste inchangé.
On relèvera que ces modalités de participation peuvent être adaptées en vue de protéger les intérêts mentionnés au I de l’article L 124-4 du code de l’environnement (notamment la défense nationale, la sécurité des personnes, la protection de la vie privée et « le secret en matière commerciale et industrielle, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles »). La participation publique peut même être écartée s’il n’est pas possible d’y procéder sans porter atteinte à ces intérêts.
Quoi qu’il en soit, l’article L. 123-19-7 impose toujours la mise en œuvre de cette procédure avant l’octroi des titres d’exploration minière - qui ne s’impose pas, en revanche, aux demandes d’extension ou de prolongation.
Toutefois, la section 3 à laquelle il se réfère organise un dispositif transversal et supplétif de participation du public ne s’appliquant aux décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement que dans la mesure où elles ne sont pas déjà soumises à une législation particulière. Dans l’esprit des auteurs de la loi du 27 décembre 2012, et plus encore des acteurs de la mine, cette « immixtion » du code de l’environnement devait être temporaire en attendant la réforme du code minier dont l’un des enjeux était précisément la création d’une « procédure renforcée, d’information, de participation et de consultation du public » propre au droit minier (18).
Deux régimes spécifiques de consultation
On notera toutefois que, tout en renvoyant aux dispositions « ordinaires » du droit minier, les régimes des recherches en mer ainsi que de la recherche de gîtes géothermique à basse température (ou de stockage d’énergie calorifique) prévoient déjà des dispositifs spécifiques en matière de consultation du public :
– s’agissant des recherches de substances de carrière, une enquête publique peut être organisée quand ces projets concernent le plateau continental et la zone économique exclusive. Pour les fonds marins du domaine public, l’article L. 123-10 du code minier dispose que « la demande de titre minier est soumise à une concertation locale durant laquelle le demandeur est entendu. Y participent notamment des représentants des collectivités territoriales concernées et des associations agréées de protection de la nature et de défense de l’environnement mentionnées à l’article L. 141-1 du code de l’environnement » ; mais les populations locales sont écartées du dispositif ;
- les recherches sur des gîtes géothermiques à basse température relèvent d’une enquête publique.
b. La procédure applicable en matière de concession
Contrairement au stade de l’exploration, l’article L. 132-3 du code minier impose expressément la réalisation d’une enquête publique pour la délivrance d’une concession minière.
Le « droit de suite » (19) dont bénéficie un titulaire de permis exclusif de recherches le dispense d’une mise en concurrence s’il demande un titre d’exploitation, mais ne l’exonère pas de cette étape de participation du public.
Les demandes d’extension d’un titre sont également soumises à cette obligation – le public n’étant toutefois consulté que sur les zones d’extension.
En revanche, les demandes de prolongation des concessions, même après une première période de 50 ans, y échappent.
La procédure d’enquête publique
Instauré en 1810 pour permettre de garantir la protection du droit de propriété lors d’une expropriation, le dispositif de l’enquête publique est complété par une loi du 7 juillet 1833 qui introduit l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique. Jusqu’en 1983, l’enquête publique, même réformée, n’avait d’autres objectifs que de défendre le droit des propriétaires ou de valider les projets de l’administration.
C’est avec la loi relative à la démocratisation de l’enquête publique et à la protection de l’environnement que cette procédure se transforme en un dispositif d’information et de recueil des avis de la population. L’article 4 de la loi dite « Bouchardeau » et son décret d’application du 23 avril 1985 définissent les champs d’application et les seuils techniques et financiers, c’est-à-dire les conditions de « réalisation d’aménagements, d’ouvrages, de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées, lorsqu’en raison de leur nature, de leur consistance ou du caractère des zones concernées, ces opérations sont susceptibles d’affecter l’environnement ».
Engagée par le préfet, conduite par un commissaire-enquêteur désigné par le président du tribunal administratif, et organisée dans la (ou les) mairie(s) concerné(es) par le projet, cette forme d’enquête publique est une procédure ouverte à tous sans restriction qui permet au public d’être informé et d’exprimer ses appréciations, suggestions et contre-propositions sur un registre d’enquête.
L’article L. 132-3 renvoie, pour sa part, au dispositif d’enquête publique défini au chapitre III Participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement du titre II du livre Ier du code de l’environnement (section 1 Enquêtes publiques relatives aux projets, plans et programmes ayant une incidence sur l’environnement, soit les articles L. 123-1 à L. 123-18).
La procédure d’enquête publique des articles L. 123-1 et suivants du code de l’environnement
Cette enquête publique est ouverte et organisée par l’autorité compétente pour prendre la décision finale.
Elle est conduite, selon la nature et l’importance des projets, par un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête choisi(e) par le président du tribunal administratif du département sur des listes d’aptitude départementales.
Elle ne peut être inférieure à 30 jours (15 jours si le projet n’est pas soumis à évaluation environnementale) et peut être prolongée pour 15 jours supplémentaires, notamment pour organiser une réunion d’information et d’échange avec le public.
Au moins 15 jours avant l’ouverture de l’enquête et pendant celle-ci, l’autorité compétente informe le public par voie dématérialisée, par affichage, voire par publication locale. Cet avis précise, notamment, l’objet de l’enquête, la ou les décisions pouvant être adoptées, l’identité du commissaire ou celle des membres de la commission, les lieux ou modalités de consultation, l’adresse où le public peut transmettre ses observations et propositions, l’existence d’un rapport sur les incidences environnementales ou d’une étude d’impact…
Le dossier d’enquête est mis en ligne et consultable sur papier pendant la durée de l’enquête. Si le projet a fait l’objet d’une procédure de débat public ou toute autre procédure de participation du public, le dossier comporte le bilan de cette procédure et la synthèse des observations et propositions formulées par le public.
Le commissaire ou la commission conduit l’enquête « de manière à permettre au public de disposer d’une information complète sur le projet (…) et de participer effectivement au processus de décision » (L. 123-13 du code de l’environnement). Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations ou propositions – par ailleurs accessibles sur un site internet désigné.
Il ou elle reçoit le maître d’ouvrage du projet, peut recevoir toute information ou documents utiles, visiter les lieux concernés, entendre toutes les personnes concernées et organiser toute réunion d’information ou d’échange avec le public en présence du maître d’ouvrage.
À sa demande, le président du tribunal administratif peut désigner un expert pour l’assister.
Le commissaire ou la commission rend son rapport et ses conclusions motivées dans les 30 jours à compter de la fin de l’enquête. Un délai supplémentaire est possible ; ou un nouvel enquêteur ou une nouvelle commission est désigné(e).
Le rapport doit faire état des observations et propositions produites, des éventuelles réponses du maître d’ouvrage. L’ensemble est rendu public.
L’autorité compétente peut organiser, en présence du maître d’ouvrage, une réunion publique pour répondre aux éventuelles réserves, recommandations ou conclusions défavorables du commissaire ou de la commission dans les deux mois après la clôture de l’enquête.
Les frais de l’enquête, y compris le coût d’une expertise supplémentaire, sont à la charge du maître d’ouvrage.
S’agissant d’une demande de concession minière, le dossier d’enquête publique est ensuite transmis au ministre chargé des mines par le préfet avec le reste du dossier d’instruction (composé, par ailleurs, de la demande et ses annexes, des avis du rapport et de l’avis de la DREAL (20) et de son propre avis).
c. Le cas de l’autorisation d’ouverture de travaux
L’autorisation d’ouverture de travaux n’est pas un titre minier mais une décision administrative fixant les conditions particulières de réalisation des travaux de recherches et d’exploitation susceptibles de présenter un danger ou des conséquences graves pour les intérêts visés à l’article L. 161-1 du code minier (21).
Elle est également soumise au principe de participation du public. En effet, l’article L. 162-4 du code minier dispose que « l’autorisation d’ouverture de travaux de recherches ou d’exploitation est accordée par l’autorité administrative compétente, après consultation des communes intéressées et l’accomplissement d’une enquête publique » en se référant toujours au dispositif du chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement.
Ainsi, après l’enquête organisée pour l’octroi d’une concession, une nouvelle enquête peut-elle intervenir lorsque l’opérateur entreprend de mettre en œuvre son titre. Toutefois, l’article L. 123-6 du code de l’environnement permet d’organiser une procédure unique d’enquête publique si la demande d’autorisation de travaux est présentée en même temps que la demande de titre minier.
Quant aux travaux miniers qui ne sont soumis qu’à une déclaration administrative, ils ne font pas l’objet d’une consultation du public, mais la population locale en est informée par voie d’affichage.
2. Les dispositions de la proposition de loi
Le présent article prévoit la mise en place d’un nouveau chapitre IV au titre Ier du livre 1er du code minier, intitulé « Participation du public : du gouvernement participatif d’information et de concertation » qui décline deux nouveaux dispositifs de consultation et/ou d’information du public.
a. La procédure renforcée d’information et de concertation (Section 1)
● Un nouvel article L. 114-1 prévoit ainsi la création d’une « procédure renforcée d’information et de concertation du public » pour l’instruction des demandes de titres miniers.
De fait, la polémique qu’ont suscitée des demandes de permis exclusif de recherches pour des hydrocarbures non conventionnels fin 2010 était notamment alimentée par l’absence de procédure de consultation des populations, même minimale. La loi du 27 décembre 2012 a apporté une première réponse en soumettant la délivrance de ces titres à la procédure de consultation électronique prévue par le code de l’environnement. Il s’agissait d’un progrès. Néanmoins, cette garantie peut apparaître encore insuffisante face à des dossiers particulièrement sensibles par leur ampleur, les substances ou les usages qu’ils visent et les perspectives d’exploitation qu’ils pourront emporter si le titulaire du titre d’exploration sollicite une concession sur le périmètre qui lui a été accordé.
Au-delà du seul cas des permis exclusifs de recherches, les auteurs de la proposition de loi ont fait le constat que si les procédures existantes, y compris l’enquête publique, donnent au public l’occasion de s’exprimer sur un projet, elles n’apportent pas de réponses aux questions qu’il se pose. Elles ne lui permettent pas d’entendre les éclaircissements, nuances ou contextualisations qui pourraient éventuellement le rassurer et apaiser la situation, ou, au moins, effacer l’impression d’opacité que l’on reproche souvent au traitement de ces dossiers. L’évaluation environnementale que la proposition de loi introduit à l’article 2 devrait apporter certaines de ces informations. Mais elle ne peut prétendre identifier tous les problèmes soulevés par le projet.
Certes, l’État ou les élus locaux n’ont pas besoin d’une loi pour convoquer des réunions d’information et d’échanges. C’est aussi une faculté qui est expressément reconnue au commissaire enquêteur (ou commission d’enquête). On aurait pu même élargir les situations permettant de saisir la Commission nationale du débat public. Ces différents acteurs ou instances peuvent ainsi organiser des débats dans un cadre pacifié, voire favoriser des échanges entre les populations se sentant concernées et les demandeurs de titre. Mais ils n’ont pas le pouvoir, ou les moyens d’approfondir les questions les plus complexes, ni même offrir aux populations le sentiment d’être directement entendues.
Le nouveau dispositif vise à combler ces insuffisances dans les situations qui apparaissent les plus sensibles. En outre, les pouvoirs renforcés qui sont donnés au groupement participatif qui le mettra en œuvre devraient aussi renforcer l’efficacité et le poids des contributions du public, et, partant, de sa « participation aux décisions publiques ».
À l’instar de ce qu’il a proposé pour l’application de l’évaluation environnementale, votre rapporteur a fait préciser que cette procédure pourra être engagée pour les demandes d’octroi et d’extension des titres miniers, autant d’exploration que d’exploitation, et a proposé qu’elle soit étendue aux demandes de prolongation des concessions en raison de leurs importantes durées de validité.
Enfin, votre rapporteur a rappelé expressément que le « droit de suite » dont bénéficie un titulaire de permis de recherches pour obtenir le droit d’exploiter les gisements qu’il a découverts (article L. 132-6 du code minier) ne l’exempte pas des nouvelles garanties introduites par la proposition de loi, ce qui encadre et limite sensiblement le caractère presque automatique de la délivrance du titre de concession (22).
i. L’engagement de la procédure
• Le premier alinéa de l’article L. 114-1 qualifie cette procédure de facultative, laissant entendre qu’elle aurait vocation à rester exceptionnelle. Ce n’est pas l’esprit de cette proposition de loi. Votre rapporteur a proposé en conséquence de supprimer le qualificatif de « facultative ».
Néanmoins, il ne paraît pas utile, ni même pertinent de systématiser cette procédure. Si elle n’est pas activée, les autres procédures continuent de s’appliquer, qu’il s’agît d’une consultation électronique ou d’une enquête publique. Votre rapporteur a envisagé, un temps, de définir des cas où la procédure renforcée aurait été obligatoirement engagée. Mais l’expérience montre que ni l’ampleur d’un projet, ni la substance visée ne mobilisent la population partout de la même façon. Imposer cette procédure renforcée à tous les dossiers pré-identifiés par un critère théorique pourrait s’avérer vain, tout en rallongeant sensiblement les délais d’instruction.
La procédure renforcée resterait donc une option laissée, essentiellement, à l’appréciation du préfet chargé de l’instruction locale de la demande de titre (deuxième alinéa de l’article L. 114-1). Pour autant, l’article L. 114-1 identifie plusieurs situations, qui sont à la fois les cas autorisant l’État – le préfet ou un ministre selon les circonstances – à privilégier la procédure renforcée sur les procédures ordinaires de consultation du public, mais aussi des contextes que l’on peut considérer comme devant fortement inciter le préfet à envisager cette option.
Les deuxième à sixième alinéas indiquent ainsi que la procédure renforcée « peut » être engagée dans trois cas :
– en début d’instruction (1°), par le préfet, si « la manière dont le demandeur compte procéder à l’exploration ou l’exploitation du périmètre sollicité est de nature à présenter des enjeux environnementaux significatifs ». Cela concerne aussi bien l’étendue des terrains qui seront touchés par les futurs travaux miniers, que leur nature, les substances visées, les techniques, ouvrages et aménagements envisagés… La notion d’« enjeux environnementaux significatifs » manque de précision, offrant une grande marge d’appréciation au préfet. Mais c’est une souplesse tolérable s’agissant d’une compétence qui reste discrétionnaire pour l’État. Elle a l’avantage d’envisager plusieurs cas de figure. Votre rapporteur a même proposé d’élargir le champ des intérêts que le préfet peut, ou plus exactement devrait, prendre en compte pour décider d’engager ou non la procédure renforcée : il pourrait donc invoquer des enjeux « significatifs pour l’environnement, la sécurité et la santé publiques et l’intérêt des populations » ;
– ou si « la majorité des deux tiers des communes concernées le demande ». Les deux conditions sont alternatives et non cumulatives.
La délimitation des communes « concernées » pose question. Les modalités d’application du chapitre IV créé par l’article 3 sont renvoyées à un décret en Conseil d’État (article L.114-8). Celui-ci pourra préciser comment sera organisée l’expression de ces collectivités ; il pourrait en faire de même pour leur périmètre. Le critère le plus évident, le plus simple et le plus objectif serait de retenir les communes situées en tout ou partie dans le périmètre du titre demandé, conformément à la doctrine ministérielle habituelle. Il est en effet complexe de se fonder sur une notion d’impact environnemental. D’un autre côté, l’expérience montre que les problèmes que peut créer une activité minière ne se limitent pas toujours aux frontières du titre. Si une approche large est retenue, votre rapporteur suggère de s’appuyer sur l’évaluation environnementale qui accompagnera désormais toutes les demandes de titres pour cerner le périmètre le plus pertinent.
– le troisième cas envisagé (2°) serait en cours d’instruction, ou au plus tard quinze jours avant la fin de la procédure de participation du public (consultation électronique ou enquête publique selon les types de titres), par le préfet, mais aussi par le ministre chargé des mines ou celui chargé de l’environnement, « si l’analyse des avis exprimés le justifie ». Cela évoque à l’évidence les observations déposées par le public, mais cela pourrait aussi venir des services ou des collectivités dont la consultation est prévue lors de l’instruction.
Si la procédure renforcée est engagée au début de l’instruction, l’article L. 114-1 précise qu’elle exclut toutes les autres modalités d’information et de participation du public.
En revanche, il est muet sur ce qui se passerait en cours d’instruction, alors que des consultations ont déjà été lancées et des contributions déposées. Pour ne pas allonger exagérément les délais de l’instruction et éviter des démarches redondantes ou pouvant aboutir à des résultats contradictoires, mais sans perdre le bénéfice des travaux déjà menés, votre rapporteur a proposé un amendement visant à arrêter les procédures classiques tout prévoyant qu’un bilan d’étape des consultations et expertises déjà menées soit élaboré pour être remis au groupement participatif (parmi les autres pièces du dossier de demande qui lui est soumis).
Votre rapporteur a également proposé qu’une procédure unique de consultation du public soit organisée pour l’instruction des demandes de titre et des demandes d’ouverture des travaux présentées conjointement. La procédure exigée – consultation électronique ou enquête publique selon les cas – ou décidée – si la procédure renforcée est engagée – pour l’instruction de la demande de titre s’imposera, sauf dans le cas des travaux relevant d’un régime d’autorisation qui nécessitent au moins une enquête publique.
• La procédure est ainsi mise en œuvre par un « groupement participatif d’information et de concertation ». Le texte de l’article L. 114-2 indique seulement que sa composition est fixée par arrêté du préfet. Cet arrêté prendra acte de la création du groupement participatif et informera toutes les parties intéressées de l’identité de ses membres. Cela ne signifie pas que le préfet les choisira. Il appartiendra au décret en Conseil d’État prévu à l’article L. 114-8 de définir les modalités de leur désignation. Il est cependant apparu nécessaire de compléter cet article pour arrêter les « collèges » parmi lesquels sera désigné un membre représentatif ou un porte-parole.
Votre rapporteur a proposé à votre commission – qui l’a accepté – de retenir les cinq collèges suivants :
– les populations locales résidant dans le périmètre du titre demandé ;
– les collectivités territoriales situées en tout ou partie dans ce même périmètre ;
– les associations agréées pour la protection de l’environnement conformément aux dispositions du deuxième alinéa de l’article R. 141‑1 du code de l’environnement ou fondations reconnues d’utilité publique définies à l’article L. 141‑3 du code de l’environnement ;
– les fédérations professionnelles du secteur minier ;
– et des personnalités qualifiées, choisies pour leurs connaissances particulières et expertises.
Dans la mesure où ce groupement participatif a vocation à organiser et concrétiser la participation du public, il importe en particulier que le « public », et notamment les populations et élus territoriaux directement concernés soient suffisamment représentés, les associations apportant une vision avertie et plus large, les personnalités qualifiées, leur expertise. Et la présence des fédérations professionnelles permettra de jeter les premières bases d’un dialogue entre parties.
Enfin, les travaux de ce groupement participatif devant éclairer l’instruction du préfet et la décision du ministre, il ne peut être question que le préfet y participe. Pour assurer le bon fonctionnement de cet organe, votre rapporteur a donc proposé qu’il soit présidé par un « garant » désigné par la Commission nationale du débat public sur demande du préfet chargé de l’instruction locale de la demande.
Les missions du groupement participatif sont exposées au premier alinéa de l’article L.114-5 selon lequel « il assure la transparence de la procédure et veille à la participation du public, en garantissant l’expression des opinions, (…) et la prise en compte de toutes les contributions qui lui sont soumises. » Votre rapporteur a suggéré de faire remonter cet alinéa après l’article L. 114-2 (qui devient L. 114-2-1) dont il est la suite logique. Ce même article rappelle aussi une limite forte, reconnue par le code de l’environnement, au droit du public à accéder aux informations pertinentes pour les questions environnementales, celle induite par le respect du secret industriel et commercial – visé, entre autres, parmi les intérêts protégés par l’article L. 124-4 dudit code de l’environnement (voir supra).
ii. Les expertises complémentaires
Pour assurer ces missions, le groupement participatif disposera de moyens renforcés, supérieurs à ceux dévolus à un commissaire enquêteur.
Aux termes du I de l’article L. 114-3, il pourra faire appel à des « tiers experts », désignés sur la base d’un cahier des charges élaboré par ses soins. Il est précisé que les experts seront sélectionnés par le groupement lui-même, sur proposition du préfet et après accord du demandeur. Les frais seront à la charge du demandeur.
Cependant, l’exigence d’un « accord » du demandeur pourrait susciter un doute sur la neutralité de ces experts à l’égard du pétitionnaire. A fortiori quand il est prévu que celui-ci rémunère leurs travaux. C’est pourquoi votre rapporteur a proposé de s’en tenir à un simple « avis » du demandeur qui ne pourra donc s’opposer au choix du groupement. Mais le candidat au titre minier aura toujours la possibilité de faire entendre son analyse et, le cas échéant, de se défendre puisque le II de l’article L. 114-3 prévoit le droit du demandeur à produire une contre-expertise - dont il assume les frais – et que le troisième alinéa de l’article L. 114-4 suivant dispose qu’il peut être entendu par le groupement participatif autant de fois que lui-même ou le groupement en fait la demande et au moins une fois avant que le groupement rende ses conclusions.
Le III de l’article L. 114-3 précise enfin que ces experts et éventuels contre-experts doivent remettre au groupement participatif des rapports présentant leurs conclusions motivées ainsi que leurs éventuelles préconisations « s’ils estiment que le projet ne peut être autorisé en l’état ou doit être amélioré ».
iii. L’organisation de l’information du public et l’étude de la demande par le groupement participatif
L’article L. 114-4 explique comment le groupement participatif organise l’information et la consultation du public.
Son premier alinéa indique qu’un « dossier simplifié » doit être constitué par le demandeur pour être mis à la disposition du public sur le site du préfet instructeur. L’on revient ainsi sur une règle de base des dispositifs d’information du public définis par le code de l’environnement, à savoir la mise à disposition du dossier intégral de la demande, bientôt complété par le rapport sur les incidences environnementales et l’avis de l’autorité environnementale – en respectant les secrets protégés. C’est pourquoi votre rapporteur a estimé nécessaire de préciser deux points essentiels :
– le contenu du dossier soumis au groupement participatif dans l’amendement visant à coordonner les procédures en cas d’engagement en cours d’instruction à l’article L. 114-1. Il est, en effet, important de rappeler que cet organe doit pouvoir disposer de l’intégralité du dossier (toujours sous réserve de la protection des intérêts protégés) ;
– et le contenu du « dossier simplifié » prévu par le présent article. Il devra comporter au moins une note de présentation de la demande, un résumé non technique de la manière dont le demandeur compte procéder à l’exploration ou l’exploitation du périmètre sollicité, l’évaluation environnementale ainsi que l’avis de l’autorité environnementale.
Votre rapporteur a également proposé de réécrire le deuxième alinéa de l’article L.114-4 pour expliciter davantage les modalités de l’information du public (en parallèle, par voie électronique et voie d’affichage dans les préfectures et mairies situées en tout ou partie dans le périmètre du titre demandé) ainsi que les modalités de sa participation. Il est ainsi rappelé qu’il a la possibilité de transmettre, sur une adresse internet, ses observations et propositions dans un délai de trente jours à compter de la mise à disposition du dossier simplifié.
Pour conforter l’information du public, votre rapporteur a ajouté l’exigence que ce dossier ainsi que les observations et propositions du public restent consultables en ligne pendant toute la durée de la procédure renforcée. Cette même exigence est prévue pour une enquête publique ainsi que le prévoit l’article L. 123-12 du code de l’environnement.
Comme on l’a vu précédemment, au troisième alinéa, il est prévu que le groupement participatif puisse entendre le demandeur autant de fois qu’il en fait la demande. Votre rapporteur a proposé de reconnaître au groupement participatif des pouvoirs supplémentaires : à l’instar d’une commission d’enquête publique (cf. l’article L. 123-13 du même code), il pourra demander au pétitionnaire de communiquer tous les documents supplémentaires qu’il estimera utiles à la bonne information du public, évidemment, dans la limite des dispositions de l’article L. 124-4 du code de l’environnement. Il pourra aussi organiser, sous sa présidence, toute réunion d’information et d’échange avec le public en présence du demandeur.
Le quatrième alinéa du L. 114-4 souligne enfin que le groupement participatif ne peut rendre ses conclusions sans s’être donné le temps de prendre en compte les contributions du public. L’alinéa définit partiellement ce « délai permettant la prise en considération des observations et propositions formulées par le public » : en tout état de cause, il ne peut être inférieur à trois jours à compter de la date de clôture de la consultation, c’est-à-dire 33 jours après l’ouverture de ladite consultation – sauf s’il n’y a aucune observation.
Le groupement participatif doit donc achever ses travaux de consultation et d’investigation par la remise de conclusions. Le premier alinéa de l’article 114-6 dispose que :
– il doit le faire dans un délai de quatre mois. Le texte initial prévoyait que le délai courait « à compter de sa création » (un événement aisé à prouver grâce à l’arrêté du préfet fixant la composition du groupement) mais votre Commission a considéré qu’il valait mieux faire référence à la date de sa première réunion. Ce délai peut être prolongé, une seule fois, pour une durée maximale de deux mois par arrêté du préfet instructeur. Toutefois, ces six mois apparaissent un peu courts pour que le groupement participatif puisse lancer les expertises, en communiquer les résultats au demandeur dans un délai raisonnable pour qu’il soit en mesure d’y répondre, exploiter les contributions du public, débattre et élaborer son avis. Votre rapporteur estime en conséquence qu’un total de huit mois serait plus respectueux de l’esprit de la réforme proposée ;
– les conclusions du groupement doivent en effet formuler une « recommandation motivée sur les suites à donner à la demande ». Le terme de « recommandation » pourrait laisser croire à un avis relativement contraignant. La suite de l’alinéa corrige cette interprétation : il évoque bien « un avis » et précise que l’éventuelle absence d’avis, passé le délai donné au groupement participatif pour remettre ses conclusions, « est réputé favorable et sans observation », ce qui est classique pour une procédure de consultation simple, même si elle bénéficie de moyens d’investigation et de concertation plus étoffés.
Cela étant, au vu de l’importance des intérêts et des risques qui ont convaincu le préfet d’engager la procédure renforcée, il est peu probable que cette situation se produise, a fortiori si ses délais de travail sont augmentés.
L’enjeu est plutôt de donner une portée juridique aux conclusions et avis motivé du groupement participatif. Il ne peut être question de remettre en cause la compétence décisionnaire de l’État : il revient pleinement au ministre de juger la demande et de décider des suites à lui donner, même si on peut espérer de ces nouvelles garanties que son jugement en soit mieux éclairé. Mais ces débats et concertations ne peuvent rester vains. Votre rapporteur a donc proposé qu’il soit exigé du ministre qui aura accordé un titre minier des explications publiques au moins sur les raisons pour lesquelles il n’aurait pas donné suite aux éventuelles réserves, recommandations ou conclusions défavorables du groupement participatif. Pour mémoire, à l’article 2, votre rapporteur a également introduit une obligation d’indiquer comment la décision de l’autorité administrative a tenu compte de l’évaluation environnementale (23).
Auparavant, pour boucler cette étape et compléter l’information du public, le deuxième alinéa de l’article L. 114-5 (dans sa version d’origine) impose au groupement participatif de rendre publiques non seulement ses conclusions motivées, mais aussi la synthèse des observations du public en indiquant celles « dont il a été tenu compte ».
La dernière phrase de l’article L. 114-6 fixe la clôture de la procédure renforcée à la publication des conclusions du groupement participatif. Selon l’alinéa précédemment évoqué, cette publication est censée être réalisée « au plus tard à la date de la remise de ses conclusions ». En tout état de cause la publication est plus facile à dater que cette dernière.
b. La commission spéciale de suivi (Section 2)
Un avant-dernier article, le L. 114-7, prévoit que lorsqu’un titre minier est délivré, le préfet « peut » instaurer une « commission spéciale de suivi ».
Cet article se réfère à l’article L. 125-2-1 du code de l’environnement (24) qui prévoit plus exactement la création, facultative, de « commissions de suivi de site » autour d’une ou plusieurs installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) soumises à autorisation selon le régime de l’article L. 512-2, ou dans des zones géographiques comportant des risques et pollutions industriels et technologiques.
Leur mise en place peut être décidée « lorsque les nuisances, dangers et inconvénients présentés par cette ou ces installations ou dans ces zones géographiques, au regard des intérêts protégés par l’article L. 511-1 [du code de l’environnement] le justifient. » – des intérêts proches de ceux visés à l’article L. 161-1 du code minier. Cette commission peut faire appel à des experts et doit être informée de tout incident ou accident touchant à la sécurité des installations.
L’article 3 propose une autre terminologie qui reflète peut-être mieux le caractère multiforme des gîtes miniers et des aménagements qui y sont réalisés, mais sans doute aussi la tendance du droit minier à marquer son autonomie par rapport au droit de l’environnement.
En tout état de cause, l’article L. 114-7 n’identifie pas de cas spécifiques justifiant la création de cette « commission spéciale de suivi ». On doit en déduire qu’il se fonde pleinement sur les situations visées par l’article L. 125-2-1 – et que la Commission devrait bénéficier des mêmes compétences que les commissions de suivi de sites.
L’article L. 114-7 précise seulement que la composition de ce nouvel organe « doit tenir compte de l’existence préalable d’un groupement participatif d’information et de concertation », mais le dispositif pourrait être précisé par voie réglementaire.
3. Les travaux de la Commission
Outre six amendements rédactionnels, votre Commission a adopté :
– deux amendements de votre rapporteur précisant les titres miniers auxquels s’appliquerait le nouveau dispositif, l’un traitant des demandes d’octroi et d’extension de titres miniers, l’autre des demandes de prolongation de concessions ;
– un amendement de la Commission des Affaires économiques qui liste certaines situations concrètes pouvant justifier l’engagement d’une procédure renforcée d’information et de concertation ainsi qu’un amendement de votre rapporteur qui élargit les enjeux à prendre en considération aux questions non seulement environnementales mais aussi touchant à la sécurité et à la santé publiques et à l’intérêt des populations ;
– deux amendements de Mme Sabine Buis : le premier délimite les communes pouvant solliciter la procédure renforcée comme celles qui seront « impactées d’un point de vue environnemental, sanitaire et socio-économique » par la mise en œuvre du titre demandé ; le second prévoit un troisième cas permettant l’engagement de cette procédure en début d’instruction – lorsqu’il serait demandé par 30 % des citoyens d’un territoire « impacté » ;
– deux amendements de votre rapporteur, le premier réunissant en une procédure unique de consultation du public l’instruction d’une demande de titre et d’une demande d’autorisation d’ouverture des travaux miniers présentées conjointement ; le second organisant l’enchaînement des procédures en cas d’engagement de la procédure renforcée en cours d’instruction, de façon à éviter des démarches redondantes, voire concurrentes, tout en conservant le bénéfice des examens déjà menés ;
– un amendement de la Commission des Affaires économiques qui rappelle le principe de la poursuite de l’instruction pendant la mise en œuvre de la procédure renforcée ;
– un amendement de votre rapporteur qui définit la composition du groupement participatif ;
– un amendement de M. Martial Saddier qui permet au demandeur d’expurger, sous le contrôle du préfet, le dossier soumis à l’examen du groupement participatif des documents pouvant porter atteinte à ses secrets industriels et commerciaux ;
– les amendements identiques de votre rapporteur, de la Commission des Affaires économiques et de Mme Sabine Buis soumettant le choix des experts à l’avis, plutôt qu’à l’accord, du demandeur ;
– deux amendements identiques de la Commission des Affaires économiques et de M. Martial Saddier plafonnant la prise en charge des frais d’expertise par le demandeur à proportion de l’objet de sa demande et de l’importance du projet ;
– un amendement de la Commission des Affaires économiques qui souligne le caractère obligatoire de la communication des rapports d’expertise au demandeur ;
– deux amendements identiques de votre rapporteur et de Mme Chantal Berthelot précisant le contenu du dossier simplifié qui sera soumis au public ;
– un amendement de votre rapporteur qui, non seulement, explicite les modalités de la consultation du public, mais améliore son information en prévoyant que ce dossier, ainsi que les observations et propositions du public restent consultables en ligne jusqu’au terme de la procédure renforcée ; cet amendement a été complété par un amendement de la Commission des Affaires économiques ajoutant la publication dans un journal local parmi les modes d’information du public ;
– un amendement de votre rapporteur qui donne au groupement participatif le pouvoir de demander au pétitionnaire des documents supplémentaires, et celui d’organiser toute réunion d’échange et d’information avec le public ;
– un amendement de Mme Florence Delaunay décomptant le délai imparti au groupement participatif à partir de sa première réunion, au lieu de sa création ;
– deux amendements identiques de la Commission des Affaires économiques et de Mme Laurence Abeille augmentant de deux à quatre mois la durée de prolongation possible du travail du groupement participatif ;
– un amendement de la Commission des Affaires économiques soulignant la nature de simples avis des recommandations présentées par le groupement participatif ;
– enfin, votre rapporteur et la Commission des Affaires économiques ayant tous deux présenté des amendements visant à demander au ministre des explications publiques sur la façon dont il a pris en compte les observations et avis du groupement participatif, votre rapporteur a invité la Commission du développement durable à privilégier l’amendement, plus large, de ses collègues.
*
* *
La Commission examine d’abord l’amendement de suppression CD85 de M. Bertrand Pancher.
M. Yannick Favennec. La procédure renforcée d’information et de concertation prévue par cet article est inutile ; on crée un doublon avec la Commission nationale du débat public. En outre, le groupement participatif pourrait être facteur d’insécurité juridique pour le pétitionnaire puisqu’il pourrait être mis en place « à tout moment » par le préfet, y compris après une première consultation du public.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Cette procédure est une novation qui me paraît particulièrement intéressante. Nous proposons dans un amendement que le groupement participatif soit présidé par un garant nommé par la Commission nationale du débat public : celle-ci, vous le voyez, n’est pas oubliée.
Si nous voulons une bonne instruction, une bonne participation du public, alors cette procédure doit être mise en œuvre pour chaque dossier. Bien sûr, cela complique un peu les choses… Mais une relocalisation des instances de concertation est indispensable, et c’est ce que permet le groupement participatif.
La Commission rejette l’amendement CD85.
Puis elle se saisit de l’amendement CD87 de M. Bertrand Pancher.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Cet amendement vise à interdire l’engagement de la procédure renforcée d’information et de concertation au cours de l’instruction d’un dossier. J’avais moi-même, je l’avoue, envisagé une règle similaire ; mais on peut tout à fait imaginer qu’un ou deux mois après le début de l’instruction d’une demande, les deux tiers des communes concernées souhaitent mettre en place un groupement participatif. Il est donc nécessaire de préserver la possibilité d’engager à tout moment la procédure renforcée.
La Commission rejette l’amendement CD87.
Puis elle adopte les amendements identiques CD107 du rapporteur, CD6 de Mme Florence Delaunay, CD186 de Mme Chantal Berthelot et CD258 de Mme Laurence Abeille visant à supprimer le qualificatif « facultative » à la première phrase de l’alinéa 6.
En conséquence, l’amendement CD196 de Mme Sabine Buis tombe.
La Commission adopte ensuite l’amendement de précision CD108 du rapporteur.
Elle se saisit alors de l’amendement CD86 de M. Bertrand Pancher.
M. Yannick Favennec. Cet amendement vise à limiter la procédure renforcée d’information et de concertation à l’instruction des demandes de titres d’exploration. En effet, une telle procédure ne se justifie plus par la suite si elle a déjà été organisée lors de l’instruction de la demande de titre d’exploration.
Cette disposition permettrait d’alléger la procédure, aussi bien pour le pétitionnaire que pour le représentant de l’État.
M. le rapporteur. Avis défavorable. J’ai un temps pensé que la procédure renforcée d’information et de concertation devait concerner essentiellement les titres d’exploration. Mais les titres d’exploitation pourront très bien, demain, être eux aussi concernés, en raison de l’évolution des techniques et aussi des conséquences identifiées de l’exploitation.
La Commission rejette l’amendement CD86.
La Commission examine ensuite l’amendement CD109 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit d’étendre le champ de la procédure renforcée d’information et de concertation du public aux demandes de prolongation des concessions. Les titres miniers peuvent avoir une durée initiale de cinquante ans et être renouvelés par périodes de vingt-cinq ans.
La Commission adopte l’amendement CD109.
Elle en vient à l’amendement CD5 de Mme Florence Delaunay.
Mme Florence Delaunay. Cet amendement tire les conséquences, à la seconde phrase de l’alinéa 6, de la remise en cause du caractère facultatif de la procédure renforcée d’information.
M. le rapporteur. Cette proposition poserait des problèmes d’interprétation, d’autant plus qu’il y a toujours une procédure de consultation du public. Je vous propose plutôt de prévoir directement des cas obligatoires et de laisser à l’appréciation du préfet les autres situations. Je vous invite donc à retirer votre amendement.
Mme Florence Delaunay. J’en suis d’accord.
L’amendement CD5 est retiré.
La Commission aborde en présentation commune les amendements CD132 de la Commission des affaires économiques, CD167 du rapporteur et CD330 de Mme Marie-Lou Marcel.
Mme la rapporteure pour avis. L’amendement CD132 vise à remplacer les termes d’ « enjeux environnementaux significatifs » par une définition plus précise des circonstances pouvant entraîner le recours à la procédure de concertation renforcée. L’article 3, dans sa rédaction actuelle, précise uniquement que la procédure renforcée d’information et de concertation peut être engagée lorsque la manière dont le demandeur compte procéder à l’exploration ou à l’exploitation du périmètre sollicité est de nature à présenter des enjeux environnementaux significatifs.
M. le rapporteur. J’ai découvert avec beaucoup d’intérêt la proposition de la Commission des affaires économiques. Il importe en effet d’identifier les cas et situations qui conduiront le préfet à mettre en place le groupement participatif d’information. Il faut, au travers des différentes dispositions, sécuriser la situation du préfet.
Je souhaite aussi compléter la proposition de loi pour évoquer les enjeux significatifs non seulement pour l’environnement mais aussi pour la sécurité, la santé publique et l’intérêt des populations.
Mme Marie-Lou Marcel. La rédaction de la proposition de loi, en limitant le recours à la procédure aux seuls cas présentant des enjeux environnementaux, me paraît trop restrictive. D’autres enjeux doivent également être pris en compte, économiques notamment.
M. le rapporteur. Les amendements que Mme Marie-Noëlle Battistel et moi-même proposons complètent bien les critères prévus par la proposition de loi, auxquels l’autorité administrative qu’est le préfet devra se référer.
M. Guy Bailliart. L’amendement de Mme Battistel me semble poser un problème rédactionnel car il ne fait pas référence, par exemple, à la profondeur, à la proximité de la nappe ni à l’intensité de l’exploitation – toutes choses qui ne sont pas sans conséquences.
M. Guillaume Chevrollier. Je comprends que l’objectif de l’amendement du rapporteur soit d’élargir le champ des intérêts que le préfet doit prendre en considération pour mettre en œuvre la procédure renforcée d’information et de concertation, mais la notion très subjective d’« intérêt des populations » risque de rendre cette procédure quasi systématique.
Mme Delphine Batho. En résumé, il semble que Marie-Noëlle Battistel ait raison de considérer la notion « d’enjeux environnementaux significatifs » comme insuffisamment précise juridiquement. Néanmoins, l’amendement qu’elle propose restreint le champ de la procédure aux seuls cas nouveaux : soit que la zone n’ait pas encore été exploitée, soit que la substance n’ait pas encore été extraite dans ladite zone ou encore que les techniques n’y aient pas encore été utilisées. Il faut certes être précis mais plus on établira une liste à la Prévert, plus on risque de passer à côté de certains cas de figure. Quelle est l’intention de départ ? S’agit-il d’élargir ou de réduire le champ de la procédure ? S’agit-il de laisser une certaine souplesse à l’appréciation de l’État, en fonction aussi – j’imagine – des contestations locales, la mise en œuvre d’une telle procédure de concertation étant aussi le moyen de prévoir le débat citoyen dans un cadre organisé ?
Je précise d’ailleurs que je déposerai un amendement à ce sujet en séance publique. Je considère en effet que certaines situations relèvent d’un enjeu national, et pas seulement local, de concertation. La nature étant un bien inaliénable, ce ne sont pas seulement les communes d’un territoire concerné qui seront affectées par la décision d’extraire du sable coquiller à tel ou tel endroit, par exemple.
Mme Valérie Lacroute. Nous avons décidé tout à l’heure que cette procédure renforcée d’information et de concertation ne serait plus facultative mais obligatoire. Je ne comprends donc pas que l’on s’interroge quant à son périmètre.
M. le rapporteur. Que nous ayons supprimé le terme « facultative» ne rend pas la procédure obligatoire.
M. Martial Saddier. Contrairement à vous, monsieur le rapporteur, nous considérons que la suppression de ce terme rend la procédure obligatoire et que la deuxième phrase explicite à quel moment ladite procédure doit démarrer. Je pourrais citer des dizaines d’exemples qui, sur le terrain, illustrent que l’interprétation du juge administratif ira dans notre sens. Il serait donc bon que vous précisiez les choses en séance publique.
M. le rapporteur. Il est précisé dans quelles conditions la procédure peut être engagée.
Pour en revenir aux amendements en discussion, une rectification de l’amendement CD132 nous permettrait d’adopter ce dernier en même temps que mon propre amendement. L’amendement CD132 serait ainsi rectifié : Après le mot « sollicité », insérer les mots : « conduit à l’exploitation d’une zone non encore exploitée, vise à l’extraction d’une substance non encore extraite sur zone, ou fait appel à des techniques non encore utilisées sur cette zone ou ».
Mme Marie-Noëlle Battistel. J’en suis d’accord.
L’amendement CD330 est retiré.
Puis la Commission adopte successivement l’amendement CD132 rectifié et l’amendement CD167.
La Commission étudie l’amendement CD185 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Chantal Berthelot. Cet amendement vise à préciser que le préfet peut engager la procédure si la localisation de la demande de permis d’exploration ou d’exploitation est de nature à présenter des enjeux environnementaux ou sociétaux significatifs. Cela étant, l’amendement du rapporteur semble déjà inclure cette précision.
Mme Catherine Quéré, présidente. Votre amendement me semble effectivement satisfait. Acceptez-vous de le retirer ?
Mme Chantal Berthelot. Oui.
L’amendement CD185 est retiré.
La Commission est saisie de l’amendement CD192 de Mme Sabine Buis.
Mme Sabine Buis. La procédure renforcée d’information et de concertation du public devrait pouvoir être engagée par le biais d’une saisine citoyenne. C’est l’objet de cet amendement.
M. le rapporteur. Je m’interroge sur l’applicabilité d’une telle disposition. Nous avons élargi les possibilités, pour le préfet, de déclencher la procédure renforcée d’information et de concertation. Je ne crois pas qu’il soit nécessaire d’aller plus loin. On peut penser que la faculté, offerte à deux tiers des collectivités territoriales, de demander son déclenchement permettra de répondre à d’éventuelles demandes citoyennes – les élus étant capables de relayer l’opinion de leurs administrés. J’en veux pour preuve ce qui s’est passé en Ardèche au moment où des permis exclusifs de recherches ont été attribués dans la plus grande opacité : citoyens et élus se sont mobilisés. Bref, je demande le retrait de cet amendement.
Mme Sabine Buis. C’est un amendement qui me tient à cœur ainsi qu’à de nombreux citoyens. Il est vrai que les élus locaux sont proches des citoyens, mais certains d’entre eux sont également proches des représentants de l’État. Je maintiens donc cet amendement.
Mme Delphine Batho. Cet amendement soulève un débat de principe. J’ai été l’une des rares à m’opposer à la consultation par référendum local sur l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes. Je considère en effet que la décision de détruire ou pas la zone humide en cause concerne non seulement les habitants de Loire-Atlantique, de la région des Pays-de-Loire ni même de la nouvelle région élargie mais la nation tout entière. Je partage la volonté de Mme Sabine Buis de permettre le déclenchement d’une procédure citoyenne mais je ne suis pas d’accord pour considérer que ce type d’enjeux ne concerne que les « électeurs du territoire » car la souveraineté démocratique est partagée. Faut-il trouver une autre solution ? On pourrait par exemple donner la possibilité au Conseil national de la transition écologique de déclencher la procédure, en sus du Gouvernement et du préfet.
Mme Florence Delaunay. Nous ne discutons pas ici de l’approbation ou du rejet de tel ou tel projet mais de la procédure renforcée d’information et de concertation. L’objectif de l’amendement est de ne pas laisser au seul préfet la possibilité de déclencher cette procédure en prévoyant également que 30 % des électeurs peuvent le faire.
M. le rapporteur. Je maintiens ma demande de retrait de cet amendement.
Mme Sabine Buis. Je le maintiens.
La Commission adopte l’amendement CD192.
Elle examine en discussion commune les amendements CD168 du rapporteur, CD197 de Mme Sabine Buis et CD245 de M. Philippe Noguès.
M. le rapporteur. Il s’agit, avec l’amendement CD168, de préciser ce que l’on entend par « collectivités territoriales concernées ». Je refais la proposition, que j’ai présentée tout à l’heure et qui a été rejetée, de viser les collectivités situées en tout ou partie dans le périmètre du titre demandé.
Mme Sabine Buis. L’amendement CD197 suit la même logique qu’un amendement précédemment adopté : il consiste à préciser que les collectivités concernées seront celles « impactées » d’un point de vue environnemental, sanitaire et socio-économique.
M. Philippe Noguès. L’amendement CD245 est défendu.
M. le rapporteur. Je demande le retrait des amendements CD197 et CD245.
Mme Sabine Buis. Un amendement identique ayant été adopté précédemment, je maintiens mon amendement.
M. Philippe Noguès. Moi aussi.
La Commission adopte l’amendement CD197.
En conséquence, les amendements CD168 et CD245 deviennent sans objet.
La Commission en vient à l’amendement CD70 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement organise une procédure unique de consultation en cas de présentation conjointe de la demande de titre et de la demande d’ouverture de travaux.
La Commission adopte l’amendement CD70.
La Commission examine l’amendement CD88 de M. Bertrand Pancher.
M. Yannick Favennec. Cet amendement vise à assurer une sécurité juridique en précisant que la décision de ne pas recourir à la procédure renforcée d’information et de concertation du public pour l’instruction des demandes de titres miniers n’est pas susceptible de recours.
M. le rapporteur. Avis défavorable. Il serait excessif de faire échapper de telles décisions à toute possibilité de recours et même contraire aux principes du droit communautaire.
La Commission rejette l’amendement CD88.
La Commission est saisie de l’amendement CD117 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement concerne la simplification des procédures si la procédure renforcée est engagée en cours d’instruction. Dans un souci d’allégement du processus d’instruction, il nous semble important d’interrompre les consultations et éventuelles enquêtes en cours, tout en conservant l’acquis des expertises et des contributions déjà transmises.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CD133 de la Commission des affaires économiques et CD165 de M. Martial Saddier.
Mme la rapporteure pour avis. L’amendement CD133 vise à garantir que l’instruction du dossier puisse se poursuivre pendant la durée de mise en œuvre de la procédure de concertation renforcée, de manière à réduire les délais d’octroi de titres.
Mme Valérie Lacroute. Notre amendement tend, lui aussi, à faire en sorte que l’instruction du dossier ne soit pas ralentie pendant la mise en œuvre de la procédure de concertation renforcée.
M. le rapporteur. Avis favorable à l’amendement CD133.
De la même façon que les procédures classiques de consultation du public n’arrêtent pas l’instruction d’une demande, il n’y a pas de raison que la procédure renforcée suspende ces travaux.
En tout état de cause, l’instruction du préfet devant prendre en compte les résultats de cette consultation publique, il ne peut conclure avant son aboutissement.
Quant à l’amendement CD165, je suggère son retrait.
Mme Delphine Batho. S’il s’agit de dire que l’administration peut continuer son travail, il n’est peut-être pas nécessaire de l’inscrire dans la loi. Mais s’il s’agit de dire que la procédure de concertation renforcée n’a aucune incidence sur le délai d’instruction, cela pose problème. Cela signifierait que les choses suivent leur cours et que la procédure de participation du public est secondaire.
M. le rapporteur. Il n’y a pas d’incidence sur les délais. Nous pourrions ne pas faire figurer cet alinéa dans la loi.
Mme la rapporteure pour avis. Madame Delphine Batho, votre première hypothèse est la bonne. Mais nous estimons que la précision apportée par cet amendement n’est pas inutile.
Mme Valérie Lacroute. Mieux vaut, en effet, le préciser.
Mme Laurence Abeille. Je pense, au contraire, qu’il serait plus judicieux de retirer cet amendement parce que cette précision peut donner lieu à une mauvaise interprétation. Cela peut en effet donner l’impression que la procédure de participation est mineure par rapport à l’instruction.
La Commission adopte l’amendement CD133.
En conséquence, l’amendement CD165 tombe.
La Commission en vient à l’amendement CD246 de M. Philippe Noguès.
M. Philippe Noguès. J’en viens à la formulation du titre II : « Information et participation du public ». Pourtant, il n’existe aucune possibilité réelle pour le public de participer de façon directe, pleine et entière puisqu’il ne peut engager la procédure d’information et de concertation du public que via les maires des communes si celles-ci sont concernées. Il est donc nécessaire que les citoyens puissent s’autosaisir et lancer eux-mêmes une procédure d’information et de concertation. Cette proposition a pour but de renforcer la participation locale des citoyens.
M. le rapporteur. J’ai émis un avis défavorable à l’amendement CD192 de Mme Buis. J’émets donc le même avis défavorable à votre amendement, monsieur Philippe Noguès, sachant que les pourcentages que vous proposez sont inférieurs à ceux proposés précédemment dans l’amendement que vous avez voté.
M. Philippe Noguès. Je retire l’amendement.
L’amendement CD246 est retiré.
La Commission examine, en discussion commune, les amendements CD89 de M. Bertrand Pancher, CD301 et CD302 de Mme Laurence Abeille, CD71 du rapporteur, CD211 de Mme Sabine Buis, CD178 de Mme Chantal Berthelot et CD331 de Mme Marie-Lou Marcel.
M. Yannick Favennec. L’amendement CD89 vise à adapter la composition du groupement participatif au principe de la « gouvernance à cinq » issu du Grenelle de l’environnement. Dans sa version actuelle, le texte prévoit de déléguer la composition du groupement au préfet, ce qui, selon nous, conférerait à ce dernier un pouvoir beaucoup trop important.
Mme Laurence Abeille. L’amendement CD301 vise à préciser dans le texte la composition des groupements participatifs d’information et de concertation, conformément au principe de la « gouvernance à cinq », qui gouverne actuellement la composition du Conseil national de la transition écologique.
L’amendement CD302 est un amendement de repli par rapport à la constitution des groupements participatifs.
M. le rapporteur. L’amendement CD71 vise à préciser la composition du groupement participatif. Il est vrai que cette composition relève du domaine réglementaire. Néanmoins, compte tenu du fait que, dans la première proposition de loi, nous avions identifié la composition du groupement participatif, nous proposons à nouveau de préciser cette composition, sachant que le groupement sera présidé par un garant désigné par la Commission nationale du débat public sur demande du représentant de l’État.
Mme Sabine Buis. L’article 3 institue la procédure renforcée d’information et de concertation du public pour l’instruction des demandes de titres miniers. L’alinéa 12 prévoit actuellement que la composition du groupement participatif est fixée par arrêté de l’autorité administrative. Or, la composition des collèges composant le groupement participatif doit a minima être encadrée par la loi. Déléguer la composition du groupement au préfet lui confère un pouvoir trop important. Le présent amendement a pour objet de reprendre le principe de la « gouvernance à cinq » issu du Grenelle de l’environnement, qui gouverne actuellement la composition du Conseil national de la transition écologique.
Par ailleurs, il prévoit, comme l’a dit le rapporteur, que le groupement sera présidé par un garant désigné par la Commission nationale du débat public.
Mme Chantal Berthelot. J’ai repris, dans l’amendement CD178, les arguments de la proposition de loi que nous avions tous validée en septembre 2016.
Mme Marie-Lou Marcel. L’amendement CD331 vise à préciser la composition du groupement participatif afin de garantir la représentation de toutes les parties prenantes.
La proposition de loi prévoit que le préfet est le garant de la participation du public, mais il est indispensable d’avoir un garant tiers tel que la Commission nationale du débat public. C’est pourquoi le groupement doit être présidé par un garant désigné par la Commission nationale du débat public.
M. le rapporteur. Il ne paraît pas souhaitable de faire figurer un représentant de l’État dans la composition puisque le groupement ne sera pas présidé par le préfet, mais par un garant, comme je vous le propose dans l’amendement CD71.
Par contre, dans ce même amendement, j’indique que figurera dans le groupement un représentant des populations locales résidant dans le périmètre du titre demandé.
Quant au mode de désignation des différents représentants évoqué par Mme Sabine Buis, qui indique que chacun des cinq collèges du présent article bénéficie d’un nombre de voix identique dans la formulation des conclusions du groupement participatif, il s’agit d’une disposition qui relève du domaine réglementaire.
Je continue à penser que l’amendement que je propose est le meilleur. (Sourires) Aussi, je demande aux auteurs des autres amendements de bien vouloir les retirer.
Mme Delphine Batho. Ne vaudrait-il pas mieux écrire : « Le groupement participatif est composé de cinq collèges » plutôt que : « comprend au moins un membre de chacun des collèges ? Cela risque d’entraîner des débats sans fin sur l’équilibre des différents collèges.
Il y a une différence notable dans l’amendement du rapporteur puisqu’il prévoit également des représentants des citoyens. Comment seront-ils désignés ?
Enfin, je me demande s’il ne faut pas tenir compte des différents cas de figure. Il peut en effet s’agir de projets émanant de milieux professionnels différents, comme le monde agricole, ou les pêcheurs, par exemple. Il faut donc laisser la possibilité, soit d’ajouter un sixième collège en fonction des caractéristiques du projet, soit de pouvoir jouer avec le cinquième sur les personnalités qualifiées. Il peut s’avérer nécessaire de dialoguer avec des catégories professionnelles autres que celles prévues dans le texte. En tout état de cause, on ne pouvait pas s’en tenir à un arrêté du préfet sans que la loi donne certaines indications.
M. Martial Saddier. À ce stade, nous sommes dubitatifs. Nous aimerions savoir si le texte vise à complexifier à outrance, à simplifier ou à trouver un équilibre…
En ce qui concerne le groupement, il n’est pas possible que la composition du groupement soit déléguée au préfet. Rappelons le principe de l’enquête publique : tous les services de l’État, à commencer par le préfet, qui ont approché l’instruction du dossier soumis à enquête publique, n’ont plus le droit d’intervenir pendant l’enquête et avant que le commissaire enquêteur ait rendu son avis.
En l’occurrence, comme il s’agit d’une nouvelle procédure qui ressemble à une consultation, le préfet, qui est service instructeur et qui sera à l’autre bout de l’autorisation, ne peut pas – je rejoins en cela le rapporteur – être représentant ou représenté dans le collège. En outre, il me semble difficile que ce soit lui qui désigne les membres. On sait comment cela marche localement.
Enfin, il y a la proportion des collèges. Que signifient les termes « au moins un membre » ? Quid de la liste des associations agréées en matière d’environnement ? Tout cela mérite d’être précisé.
M. le rapporteur. Les modalités de désignation seront arrêtées par décret et s’imposeront au préfet. Il n’y a pas d’ambiguïté sur ce point.
M. Martial Saddier. Cela ne figure pas dans l’amendement. Le texte ne renvoie pas à un décret.
M. le rapporteur. Si. À la fin de l’article 3, à l’alinéa 30, il est indiqué que les modalités d’application du présent chapitre sont fixées par décret en Conseil d’État.
Mme Catherine Quéré, présidente. J’interroge les auteurs des amendements.
Mme Sabine Buis. Je retire l’amendement CD211, quitte à y revenir, si nécessaire, en séance publique.
Mme Laurence Abeille. Je retire l’amendement CD302.
Mme Chantal Berthelot. Je retire également l’amendement CD178.
Mme Marie-Lou Marcel. Je retire l’amendement CD331.
Les amendements CD302, CD211, CD178 et CD331 sont retirés.
La Commission adopte l’amendement CD71.
En conséquence, les amendements CD89 et CD301 tombent.
La Commission en vient à l’amendement CD169 de M. Martial Saddier.
M. Martial Saddier. Il s’agit d’assurer la protection des secrets professionnels. Nous disposons aujourd’hui de techniques très élaborées, en pleine mutation, dans un champ concurrentiel. Les entreprises françaises sont extrêmement performantes, mais elles sont soumises à la concurrence européenne et mondiale. Dès lors qu’on élargit la concertation, il apparaît nécessaire d’ouvrir, de manière encadrée, la possibilité de protéger ce qui relève du secret professionnel et qui permettrait, par exemple, à une entreprise française d’être aujourd’hui leader sur le marché mondial. Une procédure de concertation ne doit pas être l’occasion de perdre une avance technologique ou des secrets industriels.
M. le rapporteur. En principe, les autorités publiques sont déjà tenues de ne pas communiquer des documents pouvant porter atteinte au secret industriel et commercial. C’est explicitement rappelé dans les dispositifs de participation du public prévus par le code de l’environnement.
Notre proposition de loi précise d’ailleurs que les membres du groupement participatif sont eux-mêmes soumis au respect de ces intérêts. Il pourrait être, malgré tout, utile de le dire clairement dans le nouveau dispositif. J’émets donc un avis favorable.
M. Guillaume Chevrollier. Je voudrais saluer la sagesse du rapporteur. On a trop tendance, dans notre pays, à fragiliser nos entreprises avec des règles contraignantes. En l’occurrence, il est nécessaire de protéger le secret industriel de nos entreprises.
Mme Delphine Batho. Où s’arrête le secret industriel et commercial ? Je pense, par exemple, à la nature exacte de substances chimiques utilisées dans des procédés d’extraction dont les entreprises pourront dire qu’il s’agit d’un secret industriel. J’espère que nous pourrons être éclairés d’ici à la séance publique sur ce qu’est d’ores et déjà le droit commun en la matière. Le rapporteur a rappelé que le secret industriel et commercial était déjà opposable dans ce type de procédure. Où s’arrête le secret industriel lorsqu’il faut, malgré tout, avoir un certain nombre d’informations sur les procédés utilisés ?
M. le rapporteur. L’amendement de M. Martial Saddier précise que le représentant de l’État donne son accord sur les informations qui sont retirées du dossier.
Mme Valérie Lacroute. C’est ce que j’allais préciser. Nous mentionnons clairement, dans l’amendement, que le représentant de l’État doit émettre un avis avant de retirer ces informations du dossier.
Mme Delphine Batho. Ce n’est pas une garantie.
Mme Valérie Lacroute. Les services de l’État vous remercient…
La Commission adopte l’amendement CD169.
La Commission est saisie de l’amendement CD72 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à déplacer l’alinéa qui définit la mission du groupement participatif. Il ne s’agit pas d’une modification du texte.
La Commission adopte l’amendement.
La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CD7 de Mme Florence Delaunay, et les amendements identiques CD73 du rapporteur, CD134 de la Commission des affaires économiques et CD210 de Mme Sabine Buis.
Mme Florence Delaunay. Je retire notre amendement au profit de l’amendement CD73.
L’amendement CD7 est retiré.
M. le rapporteur. L’amendement CD73 concerne la désignation des experts qui peuvent être sollicités par le groupement participatif. Cette désignation se ferait après avis et non accord du demandeur.
Mme la rapporteure pour avis. L’amendement CD134 propose de soumettre la nomination des experts à l’avis et non à l’accord du demandeur.
Mme Sabine Buis. L’amendement CD210 est défendu.
Mme Delphine Batho. Une sorte de pouvoir de récusation des experts serait ainsi implicitement donné au demandeur. Je ne comprends pas pourquoi il faut l’avis du demandeur sur le choix des experts et la procédure de concertation.
M. le rapporteur. L’avis est préférable à l’accord. Nous progressons !
Avis favorable aux amendements identiques.
La Commission adopte les amendements identiques CD73, CD134 et CD210.
La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CD303 de Mme Laurence Abeille et les amendements identiques CD135 de la Commission des affaires économiques et CD166 de M. Martial Saddier.
Mme Laurence Abeille. L’objet de l’amendement CD303 est de reprendre la proposition de Mme Marie-Noëlle Battistel sur la proportionnalité du plafond des expertises, et celle de Mme Michèle Bonneton – présentée en Commission des affaires économiques – proposant que les rapports soient rendus au moins trois semaines avant la date à laquelle le groupement participatif rend ses conclusions. Il s’agit de laisser au groupement le temps de prendre connaissance de l’expertise.
Mme la rapporteure pour avis. La Commission des affaires économiques avait effectivement proposé la première partie de l’amendement de Mme Laurence Abeille, mais pas celle concernant les trois semaines de délai.
M. Guillaume Chevrollier. Il est nécessaire que le montant des frais d’expertise et d’évaluation à la charge du demandeur soit proportionnel à l’objet de la demande et à la taille du projet. Il me semble en effet que le principe de proportionnalité de la norme devrait être plus souvent mis en avant dans notre droit.
M. le rapporteur. Je suis favorable à la partie de l’amendement CD303 portant sur la précision relative au plafonnement de la prise en charge financière des frais d’expertise comme sur le rappel explicite de la nécessaire communication des rapports au demandeur.
Concernant la mention légale d’un délai minimal, je maintiens ma réserve. Il s’agit plutôt d’une disposition d’ordre réglementaire. Je demande donc le retrait de cet amendement.
J’émets un avis favorable aux amendements identiques CD135 et CD166.
Mme Laurence Abeille. Je maintiens mon amendement. J’estime qu’un délai de trois semaines est nécessaire et qu’il faut l’inscrire dans le texte.
La Commission rejette l’amendement CD303.
Puis elle adopte les amendements identiques.
La Commission examine, en discussion commune, les amendements CD90 de M. Bertrand Pancher et CD136 de la Commission des affaires économiques.
M. Yannick Favennec. L’alinéa 13 de l’article 3 introduit un article dans le code minier relatif au recours à des tiers experts ou à des évaluations particulières au cours de la procédure renforcée d’information et de concertation pour l’instruction des demandes de titres miniers.
Dans ce cadre, l’amendement vise à ménager un délai d’au moins trois semaines au demandeur pour prendre connaissance des expertises et présenter ses observations afin d’assurer une sécurité juridique.
Mme la rapporteure pour avis. L’amendement CD136 vise à préciser explicitement que les évaluations et expertises réalisées par les tiers experts doivent être transmises au demandeur.
M. le rapporteur. L’exigence d’un délai de communication raisonnable est contenue implicitement dans le droit reconnu au demandeur de produire d’éventuelles contre-expertises.
Par ailleurs, je signale que mon amendement CD78, à l’alinéa 22, propose d’augmenter la durée possible d’une procédure renforcée, notamment pour permettre au demandeur de répondre aux expertises.
Dans ces conditions, cette disposition me semble plutôt relever du pouvoir réglementaire. Je vous demande donc, monsieur Yannick Favennec, de bien vouloir retirer cet amendement.
En ce qui concerne l’amendement de Mme Marie-Noëlle Battistel, l’exigence d’une communication des rapports d’expertise est contenue, je le répète, dans le droit reconnu au demandeur, mais je ne suis pas opposé à ce que cela soit rappelé explicitement. Sagesse.
La Commission rejette l’amendement CD90.
Puis elle adopte l’amendement CD136.
La Commission est saisie de l’amendement CD177 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Chantal Berthelot. Il s’agit d’un amendement de précision.
M. le rapporteur. L’idée exprimée par cet amendement est très séduisante, car elle faciliterait le travail du groupement participatif. Cependant, elle pourrait aboutir à une exigence excessive, par exemple s’il existe plusieurs façons de résoudre la difficulté, ou au contraire aucune solution évidente, ou encore s’il faut arbitrer entre plusieurs priorités. Je demande donc le retrait de cet amendement.
Mme Chantal Berthelot. Je comprends votre position, monsieur le rapporteur, mais que fait-on si les experts et les contre-experts ne formulent aucune proposition ?
M. le rapporteur. Il me semble difficile d’exiger des experts qu’ils formulent obligatoirement des propositions, en plus de leur mission consistant à rendre un rapport d’expertise.
L’amendement CD177 est retiré.
La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CD137 de la Commission des affaires économiques et les amendements identiques CD74 du rapporteur et CD248 de Mme Chantal Berthelot.
Mme la rapporteure pour avis. Répondant à un souhait de la Commission nationale du débat public (CNDP), l’amendement CD137 vise à faire préciser par décret le contenu du dossier d’information simplifié, de manière à garantir qu’il comporte, a minima, certaines informations indispensables à la bonne compréhension du projet par le public.
M. le rapporteur. Mon amendement CD74 va dans le même sens, mais plus loin, en précisant que le dossier d’information simplifié doit comprendre « une note de présentation de la demande, un résumé non technique de la manière dont le demandeur compte procéder à l’exploration ou l’exploitation du périmètre sollicité, l’évaluation environnementale ainsi que l’avis de l’autorité environnementale. »
Mme Chantal Berthelot. Mon amendement CD248 est identique à celui du rapporteur.
M. le rapporteur. J’émets un avis favorable aux amendements identiques. (Sourires)
Mme Laurence Abeille. Afin que nous soyons sûrs que la liste prévue par les amendements CD74 et CD248 ne revêt pas un caractère exhaustif, je me permets de suggérer que l’on ajoute les mots « au moins » après « Il comprend ».
M. le rapporteur. Je ne suis pas opposé à ce que l’on rectifie l’amendement CD74 en ce sens.
Mme Chantal Berthelot. Je n’y suis pas opposée non plus pour l’amendement CD248.
Mme Catherine Quéré, présidente. Maintenez-vous votre amendement CD137, madame la rapporteure pour avis ?
Mme la rapporteure pour avis. Si nous n’avons pas poussé la précision aussi loin que le rapporteur, c’est parce que nous craignions d’empiéter sur le domaine réglementaire, mais nous n’y sommes pas opposés par principe. Je retire donc mon amendement pour me rallier aux amendements identiques.
L’amendement CD137 est retiré.
La Commission adopte les amendements identiques CD74 et CD248, rectifiés.
La Commission est saisie en présentation commune de l’amendement CD75 du rapporteur et de l’amendement CD138 de la Commission des affaires économiques.
M. le rapporteur. Cet amendement CD75 apporte avant tout des précisions rédactionnelles sur la délimitation des communes concernées, l’accessibilité du dossier et des contributions du public pendant toute la procédure renforcée, pour une information plus complète des tiers intéressés.
Mme la rapporteure pour avis. L’amendement CD138 vise à prévoir une publication dans un journal local, dont la diffusion s’étend à toute la zone couverte par la demande – car actuellement, l’information n’est pas toujours bien diffusée auprès de la population locale.
M. le rapporteur. Avis favorable. Je vous propose de transformer l’amendement CD138 en sous-amendement à l’amendement CD75.
La Commission adopte l’amendement CD75 ainsi sous-amendé.
La Commission est saisie de l’amendement CD8 de Mme Florence Delaunay.
Mme Florence Delaunay. Cet amendement a pour objet de viser les mairies et les préfectures impactées au niveau environnemental.
M. le rapporteur. Je préférerais que l’on se réfère au critère plus objectif des communes situées dans le périmètre du titre.
L’amendement CD8 est retiré.
La Commission examine l’amendement CD76 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à attribuer des pouvoirs supplémentaires au groupement participatif, sur le modèle d’une commission d’enquête publique. Le groupement participatif pourra en particulier organiser, sous sa présidence, des réunions d’information et d’échange avec le public en présence du demandeur.
La Commission adopte l’amendement.
La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CD77 du rapporteur et l’amendement CD9 de Mme Florence Delaunay.
M. le rapporteur. L’amendement CD77 vise simplement à déplacer un alinéa, dans un souci de logique procédurale.
Mme Florence Delaunay. L’amendement CD9 vise à supprimer la dernière phrase de l’alinéa 21. Je profite d’avoir la parole pour demander au rapporteur ce que signifie la dernière phrase de son amendement, à savoir : « La synthèse des observations du public indique celles dont il a été tenu compte ».
M. le rapporteur. L’avis émis précise quelles sont les observations faites dans le cadre de la grande procédure et dont il a été tenu compte – comme pour l’évaluation environnementale.
Mme Florence Delaunay. Une telle formulation ne laisse-t-elle pas penser qu’il est des observations dont on ne tient pas compte, parce qu’elles ne le méritent pas ?
M. le rapporteur. En tout état de cause, la précision apportée par l’amendement CD77 figure déjà en d’autres points du code de l’environnement.
La Commission adopte l’amendement CD77.
En conséquence, l’amendement CD9 tombe.
La Commission est saisie de l’amendement CD170 de M. Martial Saddier.
M. Martial Saddier. Cet amendement a pour objet de revenir à la version initiale de la proposition de loi, qui prévoyait la possibilité d’une procédure d’instruction unique pour les demandes conjointes de titres et de travaux miniers.
M. le rapporteur. Cet amendement est satisfait par mon précédent amendement CD70, que nous avons adopté il y a quelques instants.
M. Guillaume Chevrollier. Si je me félicite que cet amendement soit satisfait, je dois dire que, globalement, ce texte donne plutôt l’impression d’alourdir les procédures en longueur et en coût pour nos entreprises, ce qui aura un impact sur leur compétitivité.
L’amendement CD170 est retiré.
La Commission examine l’amendement CD209 de Mme Sabine Buis.
Mme Sabine Buis. L’alinéa 22 de l’article 3 prévoit que le groupement participatif rend ses conclusions dans un délai de quatre mois à compter de sa création. Or, compte tenu des expertises et contre-expertises prévues aux alinéas précédents, ce délai semble un peu court. Je propose donc de le porter à six mois.
M. le rapporteur. Je partage votre préoccupation, mais j’ai préféré me rallier à la proposition de la Commission des affaires économiques faisant l’objet de l’amendement CD139, que nous allons examiner dans quelques instants, consistant à allonger non pas la durée du délai lui-même, mais celle de son éventuelle prorogation, en le faisant passer de deux à quatre mois. Le délai total, prorogation comprise, pourrait ainsi être de huit mois.
Mme la rapporteure pour avis. Comme vient de le dire le rapporteur, nous examinerons prochainement un amendement CD139 de la Commission des affaires économiques visant à faire passer de deux mois à quatre mois la durée de l’éventuelle prorogation.
Mme Catherine Quéré, présidente. Maintenez-vous votre amendement, madame Buis, ou vous rallierez-vous à l’amendement CD139 de la Commission des affaires économiques ?
Mme Sabine Buis. Je retire mon amendement.
L’amendement CD209 est retiré.
La Commission est saisie de l’amendement CD10 de Mme Florence Delaunay.
Mme Florence Delaunay. Cet amendement vise à ce que le délai de quatre mois dont dispose le groupement participatif pour rendre ses conclusions coure à compter, non de sa date de création, mais d’installation.
M. le rapporteur. Cette modification pourrait être source de dérive, d’autant que la notion d’installation est mal définie. Si la date de création est bien définie, puisqu’elle correspond à celle d’un arrêté du préfet, la notion de date d’installation est plus floue, dans la mesure où elle n’est en rapport avec aucun acte.
Mme Laurence Abeille. On pourrait considérer qu’il s’agit de la date de la première réunion du groupement participatif, ou de la date de la convocation à cette première réunion. En tout état de cause, il semble important de se référer à la date d’installation plutôt qu’à la date de création, car plusieurs semaines peuvent séparer la première de la seconde – et lorsque c’est le cas, le délai de restitution des conclusions s’en trouve réduit d’autant.
M. Guy Bailliart. Prendre pour point de départ la date de la première réunion me paraît constituer une solution très simple.
M. le rapporteur. Je ne suis pas opposé à ce que Mme Florence Delaunay rectifie son amendement en ce sens.
Mme Florence Delaunay. Mon amendement CD10 rectifié vise donc à substituer, à la première phrase de l’alinéa 22, aux mots : « sa création », les mots : « la date de sa première réunion ».
La Commission adopte l’amendement CD10 rectifié.
La Commission examine les amendements identiques CD139 de la Commission des affaires économiques et CD304 de Mme Laurence Abeille.
Mme la rapporteure pour avis. L’amendement CD139 est défendu.
Mme Laurence Abeille. L’amendement CD304 l’est également.
M. le rapporteur. Avis favorable.
La Commission adopte les amendements identiques.
La Commission est saisie de l’amendement CD229 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Chantal Berthelot. J’estime que les conclusions du groupement participatif doivent avoir une signification juridique très forte vis-à-vis de l’autorité administrative, et je propose donc de préciser le contenu et la portée de ces conclusions, rendues sous la forme d’une recommandation motivée à l’autorité administrative.
M. le rapporteur. En l’état actuel du texte, le groupement participatif peut déjà exprimer un avis sur ces différents points évoqués par l’amendement. Cependant, il ne peut être question que ses recommandations soient plus contraignantes, car il ne s’agit que d’un dispositif renforçant la participation du public, et non se substituant à l’autorité administrative.
La Commission des affaires économiques propose une autre approche pour donner une portée réelle aux travaux du groupement. Je vous invite donc à retirer votre amendement.
Mme Chantal Berthelot. Si j’ai souhaité affiner la rédaction de l’alinéa 22 de l’article 3, c’est pour que les recommandations du groupement participatif revêtent une portée juridique renforcée vis-à-vis de l’autorité administrative en charge de l’instruction du titre minier. À défaut, je crains que les conclusions du groupement participatif ne constituent qu’un avis motivé, dont l’autorité administrative ne tiendrait pas forcément compte – ce qui aurait beaucoup moins de sens et risquerait de se traduire par une moindre implication des membres du groupement participatif.
Cela dit, puisque le rapporteur me le demande, je retire mon amendement.
L’amendement CD229 est retiré.
La Commission examine, en discussion commune, les amendements CD91 de M. Bertrand Pancher et CD140 de la Commission des affaires économiques.
M. Yannick Favennec. L’amendement CD91 vise à préciser que le groupement participatif rend un avis simplement consultatif dans le cadre de la procédure renforcée d’information et de concertation pour l’instruction des demandes de titres miniers.
Mme la rapporteure pour avis. L’amendement CD140 a pour objet de préciser la portée juridique des conclusions du groupement participatif, en indiquant que celui-ci rend, non pas une recommandation motivée, mais un avis simple et motivé.
M. le rapporteur. Je m’en remets à la sagesse de la Commission en préférant la rédaction de l’amendement CD140 de la Commission des affaires économiques à celle de l’amendement CD91.
M. Yannick Favennec. Je retire l’amendement CD91.
L’amendement CD91 est retiré.
La Commission adopte l’amendement CD140.
La Commission est saisie de l’amendement CD11 de Mme Florence Delaunay.
Mme Florence Delaunay. Le groupement participatif rend un avis simple et motivé dans un délai de quatre mois, pouvant être prorogé de quatre mois supplémentaires. La dernière phrase de l’alinéa 22 de l’article 3 indique que : « passé ce délai, l’avis du groupement est réputé favorable et sans observation. »
Je propose de renverser la signification du silence éventuellement gardé par le groupement participatif, en indiquant qu’il vaut avis défavorable.
M. le rapporteur. Cet amendement fait référence au principe selon lequel « silence gardé vaut décision de rejet », affirmé par le décret du 2 juin 2006 relatif aux titres miniers.
Le silence d’une autorité publique dans les procédures classiques, des collectivités ou des organes et services publics consultés dans le cadre de l’instruction d’une demande a systématiquement valeur d’avis réputé favorable. Il n’y a pas de raison d’entendre différemment le silence du groupement participatif ou la non-production de ses conclusions et avis à l’expiration du délai.
Le renversement d’approche qui est proposé pourrait, en outre, inciter un groupement participatif à ne rien produire pour tenter d’enterrer un projet, sans qu’il puisse lui en être fait grief.
Par conséquent, je vous invite à retirer cet amendement.
Mme Florence Delaunay. Bien que les explications du rapporteur me laissent un peu dubitative, je retire mon amendement.
L’amendement CD11 est retiré.
La Commission examine l’amendement CD92 de M. Bertrand Pancher.
M. Yannick Favennec. Afin de renforcer la sécurité juridique, cet amendement vise à préciser que la date de clôture de la procédure renforcée d’information et de concertation du public est fixée au jour où l’avis du groupement participatif a été rendu ou réputé rendu.
M. le rapporteur. Même si le nouveau dispositif exige que la publication des conclusions soit réalisée au plus tard à la date de leur remise, la date de la publication est plus facile à prouver que celle de la remise de l’avis. Le critère proposé étant de nature à susciter des contestations, j’émets un avis défavorable à cet amendement.
Mme Catherine Quéré, présidente. Retirez-vous l’amendement CD92, monsieur Favennec ?
M. Yannick Favennec. Je le maintiens.
La Commission rejette l’amendement CD92.
La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CD79 du rapporteur et l’amendement CD141 de la Commission des affaires économiques.
M. le rapporteur. Pour aller au bout de la logique de la nouvelle procédure renforcée d’information et de concertation, mon amendement CD79 prévoit que l’État donne des éléments d’explication sur une décision qui ne tiendrait pas compte des recommandations défavorables du groupement participatif.
La Commission des affaires économiques, dans son amendement CD141, a une approche similaire mais plus exigeante sur les explications à donner au public, qui doivent préciser non seulement les raisons pour lesquelles l’autorité administrative compétente s’est écartée des conclusions du groupement participatif, mais, dans le cas contraire, comment elle a tenu compte de ces conclusions.
Le ministère a donné un avis favorable aux deux amendements.
Pour ma part, je suis disposé à retirer mon amendement au profit de celui de la Commission des affaires économiques.
Mme la rapporteure pour avis. L’amendement CD141 est défendu.
L’amendement CD79 est retiré.
La Commission adopte l’amendement CD141.
La Commission est saisie de l’amendement CD332 de Mme Marie-Lou Marcel.
Mme Marie-Lou Marcel. Le texte prévoit que la décision de créer une commission spéciale de suivi appartient uniquement au représentant de l’État, en l’occurrence le préfet. Il me paraît nécessaire de préciser les modalités de création de cette commission, dont la mise en place doit être garantie dans le cas d’une forte demande des collectivités territoriales et des populations. L’amendement CD332 vise à insérer trois alinéas en ce sens.
M. le rapporteur. Poser comme condition à la mise en place d’une commission spéciale de suivi une demande en ce sens de la majorité des deux tiers des communes concernées ne me paraît pas réaliste. En revanche, il me paraît envisageable de se référer à un avis du groupement participatif exprimant cette demande. Je vous invite donc à retirer votre amendement et à en rédiger un autre en ce sens pour la séance publique.
Mme Marie-Lou Marcel. Je retire mon amendement.
L’amendement CD332 est retiré.
La Commission adopte l’article 3 ainsi modifié.
TITRE III
ORGANISATION DU DIALOGUE NATIONAL ET POLITIQUE NATIONALE DES RESSOURCES ET DES USAGES MINIERS
Article 4
(articles L. 115-1 à L. 115-7 [nouveaux] du code minier)
Institution d’un Haut conseil des mines et politique nationale des ressources et des usages miniers
L’article 4 de la proposition de loi vise à insérer un nouveau chapitre V dans le titre Ier du livre Ier du code minier pour renforcer – au niveau national – la concertation et le débat sur la politique minière.
1. Le droit en vigueur
Il n’existe aucune structure de dialogue national instituée au niveau législatif sur les questions minières. Bien que, durant les auditions menées par votre rapporteur, certains de ses interlocuteurs aient affirmé que la Commission Nationale du Débat Public (CNDP) était déjà une instance de débat puisque cette autorité avait pour mission d’informer les citoyens et de faire en sorte que leur point de vue soit pris en compte dans les processus de décision, il doit être souligné que la mission du Haut conseil des mines interviendra dans des domaines d’intervention plus restreints et à un niveau national.
Les textes réglementaires dans le domaine minier prévoient des commissions ou des conseils, que ce soit au niveau central ou déconcentré de l’État, dans lesquels une certaine forme de dialogue ou de concertation voit le jour.
Dans la mesure où le présent article le mentionne, votre rapporteur évoquera brièvement le Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies (CGEIET), qui est la nouvelle dénomination du Conseil général de l’industrie, de l’énergie et des technologies (CGIET) depuis le 1er mars 2012, lui-même issu de la fusion en janvier 2009 du Conseil général des Mines, qui datait de 1810, et du Conseil général des technologies de l’information. Compétent en matière d’énergie, de ressources minières et minérales et d’utilisation du sous-sol, il exerce des missions de conseil, d’audit, d’évaluation, d’inspection et d’enquête et doit être consulté lors du déroulement de certaines procédures minières ou sur des projets de texte et de décisions individuelles, comme les projets de titres miniers et de titres de stockage souterrain.
Il existe également des commissions consultatives :
– au niveau local, les commissions départementales des mines peuvent être créées en tant que de besoin par les préfets, dans les départements d’outre-mer ; elles sont consultées par le préfet sur les demandes de titres miniers (25). En Guyane, la commission est également saisie pour avis du projet de schéma départemental d’orientation minière élaboré par le préfet (article. L. 621-2 du code minier) ;
– au niveau national, une commission nationale de concertation sur les risques miniers avait été créée en mars 2007, pour une durée de cinq ans, mais elle a été supprimée en février 2014 (par le décret n° 2014-132 du 17 février 2014). Composée de vingt membres répartis en quatre collèges (parlementaires / élus locaux / État / personnalités qualifiées), elle devait permettre d’assurer une cohérence au niveau national de la gestion de l’après-mine et un échange entre administration, experts techniques et élus. À ce titre, elle a été étroitement associée aux travaux de la mission confiée au Conseil général de l’industrie, de l’énergie et des technologies (CGIET) et du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) concernant l’indemnisation des dégâts miniers.
Pour avoir été à l’origine de la proposition de loi « concurrente » (26) de celle qui a donné lieu à la loi n° 2011-835 du 13 juillet 2011 visant à interdire l’exploration et l’exploitation des mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique et à abroger les permis exclusifs de recherches comportant des projets ayant recours à cette technique, votre rapporteur aimerait également citer la commission nationale d’orientation, de suivi et d’évaluation des techniques d’exploration et d’exploitation des hydrocarbures liquides et gazeux qui n’a jamais été réunie, même si le décret d’application n° 2012-385 du 21 mars 2012 a bien été publié et même si certains de ses membres ont été nommés par les instances compétentes (27).
La Commission nationale d’orientation, de suivi et d’évaluation des techniques d’exploration et d’exploitation des hydrocarbures liquides et gazeux [aurait pu être] consultée, par les ministres chargés des mines, de l’industrie, de l’énergie, de l’écologie et du développement durable, sur :
– les conditions de mise en œuvre des projets d’expérimentation de la fracturation hydraulique ou d’une technique alternative, aux fins de recherche scientifique et sous contrôle public ;
– les projets de textes réglementaires visant à maîtriser les risques et à protéger l’environnement lors de l’expérimentation de nouvelles techniques ;
– le projet de rapport sur l’évolution des techniques et les expérimentations.
Elle [aurait également pu être] consultée sur tout programme d’étude ou de recherche relatif :
– à l’impact des techniques de fracturation hydraulique ou des techniques alternatives ;
– au bilan économique, environnemental, énergétique ou climatique d’une éventuelle exploitation des gaz et huiles de schiste ;
– sur tout résultat de ces études ou recherches.
2. Les dispositions de la proposition de loi
Le présent article structure les sept articles prévus pour le chapitre V « organisation du dialogue national et politique nationale des ressources et des usages miniers » en quatre sections, les trois premières correspondant à de nouveaux instruments (un Haut conseil des mines, une politique nationale et un registre national) et la quatrième prévoyant, à l’instar des chapitres précédents nouvellement créés, que les conditions d’application seront fixées par un décret en Conseil d’État.
a. Le Haut conseil des mines
L’article L. 115-1 propose d’instaurer un Haut conseil des mines afin d’assurer au niveau national un dialogue stratégique entre les différentes parties prenantes tant de l’exploration que de l’exploitation des ressources du sous-sol en France, afin de dépassionner les débats relatifs aux activités minières à l’image de ce qu’a pu faire le Haut conseil des biotechnologies. Comme l’avait indiqué M. Philippe Martin, alors ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, lors de son audition devant le groupe de travail ad hoc de votre commission, il s’agira surtout d’un lieu d’orientation et de concertation.
Si la composition précise et les modalités de fonctionnement de cette instance de dialogue et de débat sont renvoyées à un arrêté du ministre chargé des mines (paragraphe III), il est néanmoins indiqué :
– au paragraphe I, que seuls pourront saisir le Haut conseil des mines un membre du Gouvernement, qu’il soit le ministre en charge des mines ou tout ministre intéressé « de toute question relative au champ d’application » du code minier, ou l’Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques, ce qui exclut toute saisine par une partie prenante.
Les travaux de la Commission ont permis de préciser les attributions du Haut conseil des mines et d’ajouter que les avis du Haut conseil seront rendus publics et que celui-ci établira annuellement un rapport rendant compte de son activité, rapport qui sera adressé au Gouvernement et transmis au Parlement ;
– au paragraphe II, que les membres représenteront les différentes parties prenantes aux activités minières, notamment des représentants de l’Assemblée nationale et du Sénat, des collectivités territoriales – en métropole comme outremer, dont au moins un représentant de la Guyane –, des intérêts économiques et sociaux, et des associations agréées de protection de l’environnement. L’adverbe « notamment » laisse entendre que le ministre en charge des mines, qui nommera les membres pour un mandat de cinq ans (28), disposera d’une marge de manœuvre pour nommer des personnalités qualifiées.
La composition du Haut conseil des mines sera certainement similaire à celle prévue pour la Commission nationale d’orientation, de suivi et d’évaluation des techniques d’exploration et d’exploitation des hydrocarbures liquides et gazeux qui devait être composée de vingt-deux membres dont deux élus nationaux (un député et un sénateur), cinq représentants de l’État (par exemple le directeur général de l’énergie et du climat, le directeur général de l’aménagement, du logement et de la nature ; le directeur général de la prévention des risques, le commissaire général au développement durable etc.) ; trois représentants des collectivités territoriales ; trois représentants d’associations agréées pour la protection de l’environnement ; trois représentants des entreprises des secteurs gazier et pétrolier ; trois représentants du personnel des industries gazière et pétrolière ; trois personnalités qualifiées (comme le vice-président du Conseil général de l’industrie, de l’énergie et des technologies ; le président de l’IFPEN ou celui du BRGM).
Sans qu’il soit nécessaire de prévoir des collèges, une telle composition s’inscrit donc dans une certaine continuité avec le Grenelle de l’environnement qui prône un dialogue et une élaboration des propositions d’action entre cinq collèges (État, collectivités locales, entreprises, syndicats et organismes non gouvernementaux) ;
– au paragraphe IV, que les fonctions de membre ne donneront pas lieu à rémunération mais permettront le remboursement des frais de transport et de séjour.
Le secrétariat et le fonctionnement du Haut conseil des mines seront pris en charge par le ministère en charge des mines.
b. La politique nationale des ressources et des usages miniers
● Les travaux préparatoires
Le groupe de travail présidé par Thierry Tuot avait envisagé d’élaborer un schéma national minier de valorisation et de préservation du sous-sol dont la vocation aurait été de définir les orientations générales de la politique minière nationale, englobant non seulement les données géologiques relatives au sous-sol et à ses ressources mais aussi aux techniques. Le schéma national minier aurait ainsi déterminé les techniques utilisables et celles qui ne pouvaient pas l’être, les matières exploitables et celles qui ne pouvaient pas l’être, les zones de prospection et celles où l’industrie minière n’était pas la bienvenue.
Cependant, se posait la question de la portée juridique de ce schéma – opposable à des décisions publiques ou forum de discussion pour dessiner des consensus et donner des références. Certains interlocuteurs rencontrés au cours des auditions ont plaidé pour que ce document essentiel possède une valeur prescriptive, et qu’il soit opposable aux titres miniers car, pour eux, une planification indicative serait dépourvue d’intérêt. D’autres ont estimé qu’aucun schéma prescriptif ne pouvait prévoir à l’avance les usages autorisés du sous-sol alors même que ledit sous-sol reste en grande partie inconnu et que de nouvelles techniques d’exploitation ou d’exploration restent à inventer. Cette seconde appréciation a toujours eu la préférence du Gouvernement pour un schéma national qui traduise la capacité à énoncer, au travers du consensus national, les bonnes pratiques en matière minière, qui font aujourd’hui défaut sur divers sujets – comme le stockage gazier, l’exploitation des carrières de granulats, la reprise d’exploitation des anciens sites.
● La deuxième section du nouveau chapitre vise à mettre en place une politique nationale des ressources et des usages miniers :
– l’article L. 115-2 précise l’objectif de cette politique nationale qui est de « déterminer les orientations nationales de gestion et de valorisation des ressources connues ou estimées ».
Les travaux en Commission ont permis de préciser que cette politique identifiera également les risques auxquels l’économie est exposée du fait de sa dépendance envers les métaux stratégiques et qu’elle sera établie après consultation de la stratégie nationale de transition vers l’économie circulaire et du plan de programmation des ressources instaurés par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte ;
– l’article L. 115-3 cible le contenu de la politique qui doit proposer « des investigations à conduire pour compléter l’état des connaissances » sur la base de l’identification des ressources minières présentes dans le sous-sol et sur le plateau continental.
La politique nationale prendra la forme d’un rapport élaboré par l’autorité administrative compétente avec l’assistance des établissements publics et des instituts de recherche compétents dans le domaine minier (BRGM, INERIS, etc.). Un tel rapport sera réactualisé au moins tous les cinq ans et décrira « les techniques d’exploration et d’exploitation envisageables pour les substances » qui auront été identifiées « ainsi que les impacts associés » – notamment dans le domaine environnemental – et les « moyens de réduire ces impacts », ce qui suppose que ces impacts seront a priori négatifs.
Ce sera donc le premier document à recenser les savoir-faire collectifs sur les pratiques, les sites, les matières, les usages, les matériels, les techniques, et de plus mis à la disposition de la collectivité nationale.
– l’article L. 115-4 prévoyait initialement que le rapport serait soumis pour avis au Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies dont votre rapporteur a parlé ; qu’il serait présenté au CESE et au Haut conseil des mines, instances où la société civile est représentée ; et qu’il serait soumis au Parlement et mis à disposition du public par voie dématérialisée c’est-à-dire électronique.
La différence de terminologie est importante : la soumission pour avis au CGEIET sera préalable à la publication ; la présentation au CESE et au Haut conseil des mines suppose une séance formelle, éventuellement accompagnée d’un débat ; la transmission au Parlement laisse l’Assemblée nationale et le Sénat libres d’organiser un débat dans les commissions permanentes compétentes voire en séance plénière lors d’une séance de contrôle.
Les travaux de votre Commission ont conduit à ce que le projet de rapport soit également soumis pour avis au Haut conseil des mines et qu’il fera l’objet d’un débat dans chaque assemblée ;
– l’article L. 115-5 prévoyait que les décisions administratives prises en application du code miner ne pourraient aboutir à des refus tenant à l’absence de politique nationale, à la non-identification par cette politique d’une technique d’exploration ou d’exploitation des ressources ou à l’absence de conformité avec les orientations de la politique nationale.
La notion de décisions administratives prises sur le fondement du code minier est très large et il est apparu utile à votre rapporteur, dans un premier temps, d’expliciter le champ couvert selon les articles et les alinéas de la proposition de loi. A minima, la notion devrait recouvrir les décisions relatives aux titres miniers, qui sont pour l’essentiel des décisions ministérielles prises à l’issue d’un processus d’instruction, sous la forme d’« autorisation » ou de « rejet ». C’est pourquoi, l’article L. 115-5 aurait dû faire référence à l’octroi, à la prolongation, à la fusion, à la mutation, à l’extension et à l’amodiation d’un titre minier pris sur le fondement du présent code. Ce qui excluait les décisions relatives à la renonciation à un titre minier (article L.144-1), au retrait d’un titre minier (article L.173-5) et aux autorisations de travaux miniers.
Mais les travaux de votre Commission ont abouti à la suppression de l’article L. 115-5.
c. Le registre national
L’article L. 115-6 prévoit la mise en place d’un registre national de « l’ensemble des décisions administratives en vigueur prises en application » du code miner, c’est-à-dire :
– tous les actes liés à l’octroi, la prolongation, la fusion, la mutation, l’extension, la renonciation ou le retrait des titres miniers d’exploration et d’exploitation mais également les autorisations d’ouverture de travaux miniers,
– et, à terme, les décisions prises en application des nouveaux articles de la future loi, en particulier les choix des candidats retenus lors d’une mise en concurrence, les motifs de refus de délivrance d’un titre minier, les arrêtés des représentants de l’État pour la mise en œuvre d’un groupement participatif, etc.
Dans la mesure où l’article 7 de la proposition de loi prévoit que les titres miniers attribués avant l’entrée en vigueur de la future loi continueront à produire leurs effets, figureront également dans le registre national les actuels permis exclusifs de recherche, les titres de concession ou les autorisations d’ouverture de travaux de recherche et d’exploitation de mines.
La seconde phrase de cet article consacré au registre national prévoyant qu’il sera mis à disposition du public par voie électronique, on peut imaginer l’instauration d’un portail électronique sur le site du ministère en charge des mines, avec des liens permettant l’accès aux documents eux-mêmes et à leurs annexes, d’une manière plus pratique et plus efficace que le système actuel, loin d’être satisfaisant.
3. Les travaux de la Commission
Outre deux amendements rédactionnels, votre Commission a adopté notamment :
– un amendement de votre rapporteur visant à préciser les attributions du Haut conseil des mines qui aura pour mission « d’éclairer le Gouvernement sur toutes questions relatives aux activités minières » ;
– un amendement la Commission des affaires économiques qui prévoit que le Haut conseil pourra être saisi également par l’Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques ;
– deux amendements de votre rapporteur qui prévoient que le Haut conseil des mines se réunira au moins une fois par an, que ses avis seront rendus publics et qu’il établira annuellement un rapport rendant compte de son activité et adressé au Gouvernement et au Parlement ;
– des amendements identiques de Mme Chantal Berthelot et de M. Philippe Noguès précisant que les orientations nationales de gestion et de valorisation des ressources minières seront déterminées pour servir les « intérêts économiques, environnementaux et sociaux » des territoires et de la Nation ;
– un amendement de votre rapporteur qui vise à compléter les objectifs de la politique nationale des ressources et usages miniers par une référence aux métaux stratégiques et à renforcer la cohérence de ces objectifs avec, d’une part, la stratégie nationale de transition vers l’économie circulaire et le plan de programmation des ressources, et, d’autre part, le schéma départemental d’orientation minière de Guyane (amendement de Mme Chantal Berthelot) ;
– deux amendements, l’un de la Commission des affaires européennes, l’autre de votre rapporteur, réduisant de dix à au moins cinq ans le délai de mise à jour de la politique nationale ;
– un amendement de votre rapporteur modifiant la procédure d’élaboration du rapport prévu et prévoyant qu’il soit également soumis pour avis au Haut conseil des mines ;
– un amendement la Commission des affaires économiques qui prévoit que le rapport fera l’objet d’un débat dans chaque assemblée parlementaire ;
– deux amendements identiques de Mme Sabine Buis et de Mme Chantal Berthelot qui suppriment l’article L. 115-5 qui faisait référence à des décisions administratives sans préciser lesquelles.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CD99 de M. Lionel Tardy.
M. Martial Saddier. Notre collègue Lionel Tardy a lutté durant toute la législature contre la mise en place de nouvelles structures administratives, car notre pays meurt aujourd’hui de leur multiplication. Dans le froid glacial de cette nuit d’hiver, nous nous apprêtons pourtant à créer un Haut conseil supplémentaire. Cet amendement vise à supprimer le dispositif prévu à cet effet.
M. le président Jean-Paul Chanteguet, rapporteur. Avis défavorable. La suppression du Haut conseil des mines n’est pas du tout opportune sachant que la nouvelle politique minière que nous appelons de nos vœux s’organise autour de la mise en place de ce Haut conseil, d’une politique nationale des ressources et usages miniers, et d’un registre national des titres miniers.
M. Martial Saddier. Puisse ce Haut conseil mettre autant de temps à s’installer que nous avons attendu la réforme du code minier !
La Commission rejette l’amendement CD99.
Elle en vient à l’amendement CD18 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il importe de préciser qu’il entre dans les attributions du Haut conseil d’« éclairer le Gouvernement sur toutes questions relatives aux activités minières ».
M. Martial Saddier. S’agissant des mines, il faudrait retravailler sur le terme « éclairer » d’ici à la séance publique.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CD142 de la Commission des affaires économiques.
Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour avis au nom de la Commission des affaires économiques. Contrairement à M. Martial Saddier, la Commission des affaires économiques estime que la création du Haut conseil des mines va dans le bon sens. Ce ne sera pas une commission de circonstance, mais elle permettra de traiter de questions transversales sur le long terme.
L’amendement CD42 prévoit un élargissement de la saisine du Haut conseil à l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST).
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CD142.
Elle en vient à l’amendement CD19 rectifié du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de préciser que le Haut conseil des mines se réunit au moins une fois par an, et que ses avis sont rendus publics.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle passe à l’amendement CD20 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement prévoit que le Haut conseil des mines établira un rapport annuel d’activité qui sera adressé au Gouvernement et transmis au Parlement
La Commission adopte l’amendement CD20.
Après quoi, elle se saisit de l’amendement CD341 du rapporteur.
M. le rapporteur. Je propose de préciser qu’au moins un représentant de Guyane siège au Haut conseil.
La Commission adopte l’amendement CD341.
Elle adopte ensuite l’amendement de précision juridique CD22 du rapporteur.
La Commission examine l’amendement CD100 de M. Lionel Tardy.
M. Martial Saddier. Les précisions données à l’alinéa 12 relèvent du domaine réglementaire : elles n’ont rien à faire dans la loi.
Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement CD100.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CD305 de Mme Laurence Abeille.
Mme Laurence Abeille. Il s’agit de préciser que les frais de transport et de séjour des membres du Haut conseil seront obligatoirement remboursés. Il ne faudrait pas que ces dépenses à engager constituent un frein à la participation de certaines personnes aux activités de cet organisme. La Commission des affaires économiques a émis un avis de sagesse sur cette question.
M. le rapporteur. J’hésite entre un avis défavorable et la possibilité de m’en remettre à la sagesse de la Commission. En tout cas, nous sommes bien dans le domaine réglementaire.
M. Martial Saddier. Je remarque que le rapporteur apprécie diversement le caractère réglementaire des dispositions selon que les amendements sont présentés par la majorité ou l’opposition. (Sourires et murmures)
Mme la présidente. La Commission a néanmoins adopté plusieurs de vos amendements.
La Commission adopte l’amendement CD305.
Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements identiques CD184 de Mme Chantal Berthelot et CD242 de M. Philippe Noguès ainsi que l’amendement CD202 de Mme Sabine Buis.
Mme Chantal Berthelot. La politique nationale des ressources et des usages miniers, définie au titre III de la présente proposition de loi, doit s’inscrire dans un projet de développement durable des territoires en prenant en compte les grands enjeux, notamment le climat et la biodiversité. Elle doit prendre en considération, non seulement l’intérêt économique, mais également l’intérêt social.
M. Philippe Noguès. Comme Mme Berthelot, nous souhaitons que la politique nationale des ressources et des usages miniers ne se préoccupe pas uniquement de l’intérêt économique, mais plutôt des intérêts économiques, environnementaux et sociaux.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte les amendements CD184 et CD242.
En conséquence, l’amendement CD202 tombe, de même que les amendements CD23 du rapporteur, CD12 de Mme Florence Delaunay, et les amendements identiques CD143 de la Commission des affaires économiques et CD173 de M. Martial Saddier.
La Commission discute de l’amendement CD194 de Mme Sabine Buis.
Mme Sabine Buis. Il semble utile de préciser que la politique nationale des ressources et des usages miniers intègre les engagements nationaux et internationaux de la France, notamment les objectifs de transition énergétique et l’accord de Paris sur le climat.
M. le rapporteur. Avis plutôt défavorable. Grâce au premier amendement portant article additionnel que nous avons adopté, la proposition de loi fait déjà référence aux articles L. 110-1 et L. 110-1-1 du code de l’environnement, qui présentent les principes généraux de ce code. La politique nationale des ressources et des usages miniers ne pourra évidemment que respecter les principes énoncés dans la Charte de l’environnement qui sont de valeur constitutionnelle.
Mme la rapporteure pour avis. Je n’ai pas bien saisi pourquoi les amendements précédents étaient tombés. L’amendement CD143 de la Commission des affaires économiques précisait que la politique nationale respectait les principes définis à l’article L. 110-1 du code de l’environnement.
M. le rapporteur. Je propose que ces amendements soient redéposés pour la séance publique.
Mme Delphine Batho. Monsieur le rapporteur, vous avez fait référence à l’amendement CD102 rectifié que nous avons adopté, ce matin, après l’article 1er, mais il précise seulement que les activités correspondant à la gestion et la valorisation des substances minérales ou fossiles sont exercées dans le respect des articles L. 110-1 et L. 110-1-1 du code de l’environnement. La politique nationale des ressources et usages miniers est un sujet beaucoup plus large. Sur un tel sujet, il serait légitime de faire référence à l’accord de Paris.
M. le rapporteur. Je propose à Mme Sabine Buis qu’elle modifie son amendement afin qu’il fasse référence à la lutte contre le changement climatique, qui est par ailleurs cité dans l’article L. 110-1, plutôt qu’à l’accord de Paris.
Mme Delphine Batho. Citer la lutte contre le changement climatique comme objectif général n’équivaut pas à une référence à l’accord de Paris qui comporte des engagements précis, par exemple sur la limitation du réchauffement de la planète à 2 °C, qui se traduisent par un renoncement à l’exploitation des réserves d’énergies fossiles. Que je sache, la France a ratifié cet accord !
Mme la présidente. Madame Delphine Batho, dans la loi, il serait préférable d’évoquer des principes plutôt que de citer directement un accord international.
Mme Delphine Batho. Dans ce cas, nous pourrions faire référence à la loi de ratification de l’accord de Paris.
M. le rapporteur. Je serai prêt à accepter l’amendement lorsqu’il aura été retravaillé. Il pourrait, en effet, faire référence à la loi de ratification de l’accord de Paris et à la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
L’amendement CD194 est retiré.
La Commission est saisie de l’amendement CD195 de Mme Sabine Buis.
Mme Sabine Buis. Cet amendement vise à préciser, en cohérence avec la loi relative à la transition énergétique, que la politique nationale des ressources et des usages miniers a pour objectifs premiers de valoriser toutes les matières premières présentes dans nos déchets et de favoriser une politique ambitieuse de recyclage afin de réduire notre consommation de métaux.
M. le rapporteur. Je demande le retrait de cet amendement, car mon amendement suivant, CD24 rectifié, traite du même sujet mais me semble plus précis, notamment parce qu’il fait référence à la stratégie nationale de transition vers l’économie circulaire et au plan de programmation des ressources instaurés par l’article 69 de la loi relative à la transition énergétique.
L’amendement CD195 est retiré.
La Commission en vient à l’amendement CD24 rectifié du rapporteur.
M. le rapporteur. Je viens de le présenter.
Mme Delphine Batho. Pour la séance publique, peut-être ne faudra-t-il pas se contenter de prendre en compte les métaux stratégiques ; d’autres matières peuvent être stratégiques.
M. le rapporteur. Si vous le souhaitez, vous pourrez compléter ce dispositif.
La Commission adopte l’amendement CD24 rectifié.
Puis elle étudie l’amendement CD249 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Chantal Berthelot. Il est bon de définir une politique nationale, mais il existe déjà en Guyane un schéma départemental d’orientation minière (SDOM) qui doit être pris en compte. Mieux vaut le préciser pour éviter que cette politique ne soit en contradiction avec le SDOM.
M. le rapporteur. Ne serait-il pas plus logique de préciser que le schéma départemental devra être cohérent avec la politique nationale des ressources et des usages miniers lorsque cette dernière aura vu le jour ?
Mme Chantal Berthelot. Je souhaite éviter que la politique définie au niveau national soit arrêtée sans que l’on prenne en compte le fait qu’en Guyane il existe déjà un SDOM.
M. le rapporteur. J’entends votre préoccupation, mais je pense que votre amendement devrait être formulé différemment.
Mme Chantal Berthelot. Le SDOM tient compte de la spécificité guyanaise et définit, par exemple, des titres miniers particuliers.
M. le rapporteur. Je suis prêt à donner un avis favorable qui nous permettrait d’adopter l’amendement, à condition que nous réfléchissions ensemble à une nouvelle rédaction d’ici à la séance publique. Nous pourrions aussi demander son sentiment au ministère.
La Commission adopte l’amendement CD249.
Elle examine l’amendement CD144 de la Commission des affaires économiques.
Mme la rapporteure pour avis. L’amendement tend à faire en sorte que le rapport qui formalise la politique nationale des ressources et des usages miniers soit mis à jour au moins tous les dix ans plutôt que tous les dix ans, comme la proposition de loi le prévoit. Il faut qu’il puisse être révisé sans délai en cas d’apparition de nouvelles techniques ou en cas de découverte de nouvelles richesses du sous-sol.
M. le rapporteur. Avis favorable, étant précisé que mon amendement CD25 qui suit vise à ramener la périodicité de parution du rapport de dix à cinq ans. En le combinant avec l’amendement que nous examinons, la mise à jour interviendrait au moins tous les cinq ans.
La Commission adopte l’amendement CD144.
Puis elle adopte l’amendement CD25 du rapporteur.
Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CD26 du rapporteur et CD101 de M. Lionel Tardy.
M. le rapporteur. Selon mon amendement CD26, la politique nationale des ressources et des usages miniers doit être soumise pour avis au Haut conseil des mines et non simplement lui être présentée.
M. Martial Saddier. M. Lionel Tardy, opposé à la création du Haut conseil, propose, en conséquence, par l’amendement CD101, de supprimer toute référence à ce dernier.
M. le rapporteur. Je suis défavorable à l’amendement CD101.
La Commission adopte l’amendement CD26.
En conséquence, l’amendement CD101 tombe.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CD17 du rapporteur.
Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements CD306 de Mme Laurence Abeille et CD145 de la Commission des affaires économiques.
Mme Laurence Abeille. Le rapport sur la politique des ressources et des usages miniers doit être soumis au Parlement et y faire l’objet d’un débat et d’un vote.
Mme la rapporteure pour avis. Afin que ce rapport ait une réelle légitimité, il est, en effet, utile de le soumettre au débat parlementaire.
M. le rapporteur. Je suis favorable à l’amendement CD145 et défavorable à l’amendement CD306.
M. Martial Saddier. Sachant que le rapport sera révisé au moins tous les cinq ans, le débat prévu à l’amendement CD145, qui pourrait se tenir à plusieurs reprises durant une législature, aura-t-il lieu dans l’hémicycle ou devant la commission compétente ?
M. le rapporteur. Le débat aura lieu en séance publique, étant entendu qu’une même assemblée pourrait, en effet, avoir à examiner plusieurs rapports successifs.
La Commission rejette l’amendement CD306.
Puis elle adopte l’amendement CD145.
Elle en vient aux amendements identiques CD207 de Mme Sabine Buis et CD228 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Sabine Buis. L’article L. 115-5 du code minier, que l’alinéa 20 rédige, précise que si la politique nationale des ressources et des usages miniers n’a pas été formalisée à la date de la demande, l’État ne pourra pas opposer un refus au nom de cette politique quand bien même ce permis serait en contradiction avec la politique de l’État. Cela me paraît totalement aberrant et justifie la suppression de l’alinéa. C’est ce que vise l’amendement CD207.
Mme Chantal Berthelot. Même argumentation pour l’amendement CD228.
M. le rapporteur. Après m’être longuement interrogé sur l’utilité de l’alinéa 20, je suis parvenu à une conclusion qui m’amène à être favorable à sa suppression. (Sourires)
M. Julien Aubert. La rédaction de cet alinéa me semble particulièrement floue.
M. le rapporteur. Je suppose qu’il a été rédigé par plusieurs plumes, à des moments différents, dans le cadre d’un débat sur la prescriptibilité de la politique nationale des ressources et usages miniers. Je crois qu’il n’a plus de raison d’être.
La Commission adopte les amendements CD207 et CD228.
En conséquence, l’amendement CD27 du rapporteur, et les amendements identiques CD146 de la Commission des affaires économiques et CD243 de M. Philippe Noguès tombent.
La Commission discute ensuite de l’amendement CD259 de Mme Laurence Abeille.
Mme Laurence Abeille. Cet amendement vise à faciliter les conditions d’accès au registre national ainsi que sa compréhension par les usagers, et d’introduire une obligation de mise à jour des informations.
M. le rapporteur. Je ne vois pas ce qu’apporte cette proposition. Avis défavorable.
Mme Laurence Abeille. Nous souhaitons que le registre soit mis à jour au moins trente jours après réception des documents par les services concernés et que le public puisse avoir accès plus facilement à ce registre national, ce qui n’est pas prévu dans la proposition de loi. Certes, ces précisions sont peut-être exagérées, mais elles ont l’avantage de permettre un accès plus simple et transparent.
M. le rapporteur. L’article 4 prévoit qu’un registre national recense l’ensemble des décisions administratives en vigueur prises en application du présent code, que ce registre est mis à disposition du public par voie électronique, et que les conditions d’application du présent chapitre sont fixées par décret en Conseil d’État. Des dispositions complémentaires seront donc prévues par le décret d’application.
L’amendement CD259 est retiré.
La Commission adopte l’article 4 ainsi modifié.
Article 4 bis (nouveau)
(article L. 121-8 du code de l’environnement)
Saisine de la Commission nationale du débat public
Votre Commission a adopté un amendement de votre rapporteur créant article additionnel après l’article 4 afin d’ajouter la politique nationale des ressources et des usages miniers à la liste des plans et programmes de niveau national dont la Commission nationale du débat public est obligatoirement saisie.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CD28 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement ajoute la politique nationale des ressources et des usages miniers à la liste des plans et programmes de niveau national dont la Commission nationale du débat public est obligatoirement saisie.
La Commission adopte l’amendement CD28.
Article 4 ter (nouveau)
(article L. 123-7-1 du code minier)
Gestion durable des granulats marins
Votre Commission a adopté un amendement de votre rapporteur créant article additionnel après l’article 4 qui donne une base légale aux documents d’orientation pour la gestion durable des granulats marins.
La stratégie nationale pour la gestion durable des granulats terrestres et marins et des matériaux et substances de carrières a été publiée en mars 2012. Dans le cadre de la mise en œuvre de cette stratégie, un groupe de travail associant l’ensemble des parties prenantes a réalisé un guide pour l’élaboration de documents d’orientation pour une gestion durable de granulats marins. Ces documents doivent permettre de définir, pour chaque façade maritime, un cadre et un processus commun pour la gestion des dossiers de demandes d’exploration et d’exploitation. Ils prennent en compte les enjeux économiques et la protection du milieu marin et se concrétisent sous forme d’orientations et de mesures de gestion applicables dossier par dossier. Ils tiennent également compte des capacités de production des façades au regard des besoins exprimés dans les schémas régionaux des carrières, tel que le prévoit l’article L. 515-3 du code de l’environnement.
L’article 4 ter donne une base légale à ces documents en en faisant une composante des documents stratégiques de façade définis aux articles L. 219-1 et L. 219-3 du code de l’environnement.
Les documents stratégiques de façade définissent pour chaque façade maritime les objectifs de la gestion intégrée de la mer et du littoral créée par la loi « Grenelle II » du 12 juillet 2010 et les dispositions correspondant à ces objectifs. L’article L. 219-5-1 du code de l’environnement créé par l’article 123 de la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de nature et des paysages pour transposer la directive du 23 juillet 2014 établissant un cadre pour la planification de l’espace maritime prévoit que les documents stratégiques de façade contiennent des plans qui visent à contribuer à atteindre une série d’objectifs comme le développement durable du transport maritime, de la pêche et de l’aquaculture ou encore la préservation, la protection et l’amélioration de l’environnement.
L’article 4 ter s’inscrit dans ce cadre en prévoyant que le document d’orientation pour la gestion durable des granulats marins correspond au plan concernant la gestion durable des matières premières minérales, mais uniquement pour ce qui concerne les granulats.
*
* *
La Commission en vient à l’amendement CD29 du rapporteur.
M. le rapporteur. La stratégie nationale pour la gestion durable des granulats terrestres et marins, et des matériaux et substances de carrières a été publiée au mois de mars 2012. Dans le cadre de la mise en œuvre de cette stratégie, un groupe de travail associant l’ensemble des parties prenantes a réalisé un guide pour l’élaboration de documents d’orientation pour une gestion durable des granulats marins. Ces documents doivent permettre de définir, pour chaque façade maritime, un cadre et un processus commun pour la gestion des dossiers de demande d’exploration et d’exploitation. Ils prennent en compte les enjeux économiques et la protection du milieu marin et se concrétisent sous forme d’orientations et de mesures de gestion applicables dossier par dossier. Ils tiennent également compte des capacités de production des façades au regard des besoins exprimés dans les schémas régionaux des carrières, tel que le prévoit l’article L. 515-3 du code de l’environnement.
Le présent amendement CD29 propose de donner une base légale à ces documents en en faisant une composante des documents stratégiques de façade définis aux articles L. 219-1 et L. 219-3 du code de l’environnement.
Mme Viviane Le Dissez. Pourquoi se limiter aux façades maritimes métropolitaines ? À mon sens, l’extraction de sable ou de granulats marins est tout autant dommageable sur les façades outre-mer, ainsi que me l’a fait remarquer Mme Chantal Berthelot.
M. le rapporteur. Il semble que les documents de référence ne soient pas les mêmes pour l’outre-mer – ils concernent les bassins et non les façades. Il faut donc aller plus loin si l’on veut prendre en compte ces objectifs et ces sujets.
Mme Viviane Le Dissez. Peut-être pourrions-nous alors présenter en séance publique un amendement qui ferait référence aux bassins plutôt qu’aux façades.
M. le rapporteur. Tout à fait ! Je pense que ce serait préférable.
La Commission adopte l’amendement CD29.
Article 5
(article L. 117-1 [nouveau] du code minier)
Ouverture de la possibilité de demander au juge administratif un « rescrit procédural »
1. État du droit
Inspiré du droit romain, le rescrit permet de conférer un effet juridique à une prise de position de l’administration qui, en principe, est dépourvue d’un tel effet. La délivrance d’un rescrit constitue une garantie d’autant plus forte pour l’auteur de la demande que, tant qu’il n’est pas remis en cause (notamment par une modification des normes sur le fondement desquelles il a été établi), il lie l’administration, même si la position adoptée par celle-ci méconnaît le droit en vigueur. Toutefois, cette position ne lie l’administration qu’à l’égard de l’auteur de la demande et n’est pas un outil général d’interprétation de la norme.
Jusqu’à ces dernières années, la plupart des rescrits concernaient le domaine de la fiscalité (29) même si un rescrit avait été mis en place pour les cotisations sociales versées par les employeurs en 2005 (30) et un autre pour l’interprétation du règlement général de l’autorité des marchés financiers (31).
Le programme de simplification de l’action publique du Gouvernement publié le 17 juillet 2013 (32) prévoyait de « mettre en œuvre un rescrit procédural » qui serait un « mécanisme d’engagements opposables de l’administration ».
À cette fin, une étude a été confiée au Conseil d’État pour « préciser les domaines et les modalités pour étendre les rescrits afin de sécuriser la situation des entreprises dans leurs démarches et procédures administratives ». Le rapport du Conseil d’État, publié en mars 2014 (33), proposait d’améliorer certaines procédures de rescrits existantes qui avaient peu de succès (par exemple le « rescrit social » prévu par l’article L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale) et de mettre en œuvre de nouveaux mécanismes de rescrit. Le Conseil d’État considérait que « le rescrit est particulièrement adapté pour sécuriser des droits pécuniaires dans une relation bilatérale ou pour prémunir de sanctions administratives » (34) et proposait la mise en place de tels dispositifs dans les domaines du droit du travail, du droit de la concurrence et du droit de la consommation.
Faisant suite aux travaux du Conseil d’État, l’article 9 de la loi du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises (35) a habilité le Gouvernement à mettre en place des rescrits pour les matières couvertes par le code du travail, le code rural et de la pêche maritime, le code de la consommation, le code du patrimoine et le code général de la propriété des personnes publiques ainsi que pour les impositions de toute nature et les cotisations sociales. Ces rescrits doivent « permettre à une autorité administrative […] d’accorder, à une personne qui le demande, une garantie consistant en une prise de position formelle, opposable à l’administration, sur l’application d’une norme à sa situation de fait ou à son projet » et « cette garantie a pour objet de prémunir le demandeur d’un changement d’interprétation ou d’appréciation de l’administration qui serait de nature à faire naître une créance de l’administration à son encontre, à l’exposer à des sanctions administratives ou à compromettre l’obtention d’une décision administrative postérieure nécessaire à la réalisation de son projet ». L’ordonnance du 10 décembre 2015 (36) a procédé à la mise en place de ces rescrits.
Tous ces rescrits sont délivrés par l’administration. L’article 5 de la proposition de loi constitue sur ce point une innovation juridique car il propose quant à lui d’instaurer une forme de « rescrit procédural » qui serait délivré par le juge, et serait donc opposable aux tiers. Il s’agit donc davantage d’un nouveau type de recours (qui emprunte certaines de ses caractéristiques aux référés) que d’un rescrit, même si ce recours doit pouvoir être utilisé par exemple par des personnes à qui un titre minier a été accordé pour faire valider la procédure de délivrance du titre, ce qui évitera par la suite que des moyens relatifs à la procédure ne soient soulevés lors d’un contentieux relatif à ce titre et renforcera la sécurité juridique nécessaire au développement des investissements dans le domaine minier.
L’article 5 s’inspire de l’une des mesures proposées par le groupe de travail animé par Thierry Tuot qui envisageait « la création d’une nouvelle procédure dite « de rescrit procédural » » permettant de soumettre au juge « les difficultés qu’aurait éventuellement soulevées la procédure », l’objectif étant qu’« une fois la procédure validée par le juge, aucun moyen tiré d’une irrégularité ne pourrait plus être soulevé à l’occasion d’un recours ultérieur » (37).
La mise en place d’un tel recours est d’autant plus utile que les contentieux les plus récents sur l’octroi de permis exclusifs de recherches ou de concessions portant sur des substances non énergétiques ont montré que les moyens liés à la procédure (par exemple la régularité de l’enquête publique, de l’avis de l’autorité environnementale ou encore le respect de la procédure de mise en concurrence) étaient systématiquement invoqués.
Il convient toutefois de relativiser la portée d’une telle mesure car elle n’empêchera pas pour autant les recours contre les titres miniers. En effet, les moyens relatifs à la procédure n’étaient pas les seuls à être invoqués, les requérants s’appuyant également sur des moyens de fond comme l’insuffisance des dossiers en matière de présentation des enjeux environnementaux ou encore l’atteinte aux intérêts protégés par le code minier.
2. Les dispositions de la proposition de loi
L’article 5 insère, dans le titre Ier du livre Ier du code minier, un chapitre VI qui comporte un article L. 116-1 qui définit le « rescrit procédural » institué en matière minière de la manière suivante : « Toute personne intéressée peut saisir la cour administrative d’appel compétente d’une demande de confirmation de la procédure suivie pour toute décision administrative prise en application du II de l’article L. 113-1 E ou pour toute décision administrative prise sur le fondement du présent code qui porte sur l’octroi, la prolongation, la fusion, la mutation, l’extension, l’amodiation, la renonciation ou le retrait d’un titre minier ou sur l’autorisation d’ouverture de travaux de recherches ou d’exploitation. […] Lorsque la cour décide que la procédure est régulière, les autres recours de toute nature dirigés contre la décision ne peuvent plus faire valoir, ni par voie d’action, ni par voie d’exception, de moyens relatifs à la régularité de cette procédure. ».
a. Un champ limité aux questions de procédure mais concernant de nombreuses décisions administratives
La rédaction initiale de la proposition de loi prévoyait que les décisions administratives prises sur le fondement du code minier qui peuvent faire l’objet de ce « rescrit procédural » ne concernaient pas que les titres miniers de recherche et d’exploitation (attribution, autorisation de fusion, d’extension, de prolongation, de mutation ou d’amodiation, renonciation à un titre ou encore retrait d’un titre) et les autorisations de travaux de recherche et d’exploitation mais concernaient aussi l’institution de servitudes, l’expropriation, l’édiction de prescriptions...
Toutefois, dans un objectif de clarification de la loi, votre Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à restreindre le champ des décisions qui peuvent faire l’objet d’un « rescrit procédural » à celles pour lesquelles le recours à cette procédure est véritablement pertinent (décisions administratives prises en application du II de l’article L. 113-1 E et décisions administratives portant sur l’octroi, la prolongation, la fusion, la mutation, l’extension, l’amodiation, la renonciation ou le retrait d’un titre minier ou sur l’autorisation d’ouverture de travaux de recherches ou d’exploitation).
L’emploi des termes « prise sur le fondement du présent code » (c’est-à-dire du code minier) au premier alinéa de l’article L. 116-1 implique que ces décisions concernent ne concernent pas que les substances de mines (hydrocarbures, charbon, métaux, minerais non métalliques…) mais aussi les gîtes géothermiques, les stockages souterrains d’énergie calorifique, les stockages souterrains de gaz naturel, d’hydrocarbures ou de produits chimiques à destination industrielle …
Le sixième alinéa de l’article L. 116-1 dispose que « la cour examine tous les moyens relatifs à la régularité de la procédure qui lui sont soumis et tous ceux sur lesquels elle estime devoir se prononcer expressément ». La cour peut donc se saisir d’office de moyens de procédure autres que ceux présentés par les parties.
Ce mécanisme constitue une exception aux principes posés par la jurisprudence selon lesquels le juge peut ni statuer ultra petita (c’est-à-dire au-delà de ce qui lui est demandé) ni soulever d’office des conclusions dont il n’a pas été saisi, quand bien même serait invocable au soutien de ces conclusions un moyen d’ordre public. Toutefois, le principe selon lequel le juge ne peut statuer ultra petita fait l’objet de quelques exceptions, par exemple en matière de référé précontractuel (38).
Cependant, la cour n’est pas tenue d’examiner la régularité de l’ensemble des éléments de la procédure pour la valider. Toutefois, même si le recours est intenté par le bénéficiaire de l’autorisation, qui présentera au juge les moyens relatifs à la validité de la procédure qui pourraient être douteux, il sera possible à d’autres personnes intéressées de faire valoir leurs arguments et le juge pourra les examiner. En effet, le troisième alinéa de l’article L. 116-1 prévoit que « la demande est rendue publique par tous moyens permettant d’informer les personnes intéressées » et le quatrième alinéa prévoit que « toute personne intéressée peut produire devant la cour un mémoire relatif à la régularité de la procédure suivie. »
La cour a vocation à examiner seulement un des types de moyens invocables dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir : le vice de procédure (qui concerne la légalité externe de l’acte).
Le vice de procédure concerne les « formalités exigées lors de l’élaboration de l’acte administratif », notamment les règles de consultation. Dans le domaine minier, il peut par exemple concerner la procédure de participation du public mise en œuvre dans le cadre de la délivrance d’un permis exclusif de recherches (39) ou la procédure d’enquête publique mise en œuvre dans le cadre de la délivrance d’une concession minière (40) ou de l’autorisation d’ouverture de travaux de recherches ou d’exploitation (41).
Par contre, la cour n’examine pas les autres moyens invocables dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir : incompétence de l’auteur de la décision et vice de forme (pour ce qui est de la légalité externe), violation directe de la règle de droit, erreur de droit, erreur de fait et détournement de pouvoir (pour ce qui est de la légalité interne).
b. Une procédure confiée à la cour administrative d’appel
La rédaction initiale de l’article L. 116-1 ne prévoyait pas explicitement de procédure d’appel. Le fait que la cour administrative d’appel juge en premier et en dernier ressort constituait une dérogation par rapport aux articles L. 211-1 et L. 211-2 du code de justice administrative qui prévoient que « les tribunaux administratifs sont, en premier ressort et sous réserve des compétences attribuées aux autres juridictions administratives, juges de droit commun du contentieux administratif » et que « les cours administratives d’appel connaissent des jugements rendus en premier ressort par les tribunaux administratifs ».
La procédure créée par la proposition de loi se rapprochait sur ce point de certaines procédures de référé, dans lesquelles le juge statue en premier et en dernier ressort comme le référé précontractuel (42) ou le référé contractuel (43). Cependant, à la différence de ces référés qui sont jugés par des tribunaux administratifs, la procédure créée par la proposition de loi prévoyait que c’était la cour administrative d’appel qui était compétente pour statuer en premier et en dernier ressort.
Les cours administratives d’appel statuent déjà en premier et en dernier ressort sur un certain nombre de recours (44). Toutefois, lors de l’examen du texte en Commission, votre rapporteur a souhaité faire évoluer la procédure initialement prévue en faisant adopter un amendement instituant une procédure d’appel devant le Conseil d’État.
L’article R. 431-11 du code de justice administrative prévoit que, dans les instances où la cour administrative d’appel statue en premier ressort, « les requêtes et les mémoires doivent, à peine d’irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation » sauf quand il s’agit d’un recours pour excès de pouvoir ou d’une demande d’exécution d’un arrêt définitif. Le recours créé par la proposition de loi n’est pas un recours pour excès de pouvoir car il n’a pas pour but de faire annuler une décision administrative (45). L’article L. 116-1 ne confie d’ailleurs au juge aucun pouvoir en ce sens.
c. Des délais réduits
Le premier alinéa de l’article L. 116-1 prévoit que la cour administrative d’appel doit être saisie « dans un délai de deux mois à compter de l’affichage ou de la publication de cette décision », délai qui correspond à celui fixé pour l’introduction de l’instance en premier ressort par l’article R. 421-1 du code de justice administrative.
Le cinquième alinéa de l’article L. 116-1 prévoit que la cour doit se prononcer « dans un délai de trois mois ». L’introduction d’un délai constitue une innovation car les textes législatifs et réglementaires ne définissent que rarement les délais dans lesquels les juridictions doivent statuer. En effet, la fixation de délais dans lesquels le juge doit statuer concerne surtout les procédures de référé, même si l’article R. 311-4 du code justice administrative prévoit par exemple que la cour administrative d’appel de Nantes doit statuer « dans un délai de douze mois à compter du dépôt du recours » sur les litiges relatifs aux installations de production d’énergie renouvelable en mer qu’elle est compétente pour connaître en premier et dernier ressort.
La durée fixée par l’article L. 116-1 est bien inférieure à la durée moyenne d’une procédure devant le tribunal administratif ou une cour administrative d’appel (en 2015, les délais prévisibles moyens de jugement s’établissaient à 10 mois et 9 jours pour les tribunaux administratifs et à 10 mois et 25 jours pour les cours administratives d’appel selon les données fournies par le Conseil d’État (46)). Par contre, elle est supérieure aux délais qui encadrent les procédures de référés (qui sont par exemple d’un mois pour le référé en matière fiscale (47) et le référé contractuel (48)).
La durée de trois mois fixée par l’article L. 116-1 correspond en fait à la durée dans laquelle l’administration est tenue de répondre à certaines demandes de rescrits comme les rescrits fiscaux prévus par l’article L. 80 B du livre des procédures fiscales.
Toutefois, le cinquième alinéa de l’article L. 116-1 prévoit que la cour administrative peut porter ce délai à six mois « en raison de l’importance de l’autorisation contestée ».
Si la cour n’a pas statué à l’issue de ce délai, le dossier est transmis au Conseil d’État qui se prononce dans un délai de trois mois. Un mécanisme similaire existe déjà pour certains litiges. Ainsi, l’article 34 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 (49) prévoit que le tribunal administratif dispose d’un délai de trois mois à compter de sa saisine pour se prononcer sur les recours pour excès de pouvoir contre certaines décisions comme la fixation des secteurs d’évaluation, des tarifs applicables et des coefficients de localisation par la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels mais que « si le tribunal administratif n’a pas statué à l’issue de ce délai, l’affaire est transmise à la cour administrative d’appel territorialement compétente ».
d. Un pouvoir d’injonction accordé au juge
Le septième alinéa de l’article L. 116-1 prévoit que, la cour juge que la procédure est irrégulière, elle doit adresser « une injonction à l’autorité administrative compétente de l’État, indiquant les motifs de l’irrégularité et les modalités permettant d’y remédier, assorties d’un délai ».
La cour ne peut par contre annuler la décision administrative et le recours créé par l’article L. 116-1 n’est donc pas une forme de recours pour excès de pouvoir. En effet, le recours pour excès de pouvoir est « l’action par laquelle toute personne intéressée demande au juge administratif d’annuler une décision administrative en raison de son illégalité » (50) et le juge a alors pour « seule alternative de rejeter la requête ou d’y faire droit en annulant l’acte attaqué. » (51).
Le fait que le juge puisse adresser des injonctions à l’administration constitue une exception au principe selon lequel « il n’entre pas dans les pouvoirs du juge administratif d’adresser des injonctions à une autorité administrative » (52) qui, selon Gilles Pellissier, est « fondé sur l’idée qu’en ordonnant à l’administration d’agir dans un sens déterminé, le juge s’immisce dans le fonctionnement des services publics et se substitue à l’administration » (53).
Toutefois, la loi du 8 février 1995 (54) a introduit la possibilité pour le juge de prononcer des injonctions, assorties le cas échéant d’un délai d’exécution et d’une astreinte (55) mais ce pouvoir d’injonction est « limité à l’exécution des décisions de justice » et « les conclusions aux fins d’injonction ne peuvent donc qu’être subsidiaires par rapport aux conclusions aux fins d’annulation » (56). Dans ce cadre, « l’injonction d’exécution ne peut que compléter un jugement principal » (57).
Cependant, des dérogations législatives expresses au principe d’interdiction des injonctions ont également été mises en place, par exemple dans pour certaines procédures de référés comme les référés précontractuels. L’article L. 551-6 du code de justice administrative prévoit ainsi que, dans le cadre d’une procédure de référé précontractuel – où l’injonction constitue souvent l’objet central de la requête (58) – , le juge peut ordonner à l’auteur d’un manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence auxquelles est soumise la passation de certains contrats administratifs (59) de se conformer à ses obligations en lui fixant un délai à cette fin et peut prononcer une astreinte provisoire courant à l’expiration des délais impartis.
La possibilité ouverte au juge d’adresser des injonctions à l’administration et de fixer des délais rapproche donc le recours définit par l’article L. 116-1 de ces référés. Toutefois, le juge ne peut fixer d’astreinte. De plus, dans le cadre d’un référé précontractuel, le juge peut annuler la décision litigieuse (60), ce qui n’est pas le cas pour la procédure de l’article L. 116-1.
e. Des effets sur les autres recours, en cours ou à venir
i. Effet suspensif de la requête sur l’examen d’autres recours formulés contre la décision administrative faisant l’objet du recours
Le deuxième alinéa de l’article L. 116-1 prévoit que « la saisine de la cour suspend l’examen par toute autre juridiction des recours dirigés contre cette décision dans lesquels sont soulevés des moyens relatifs à la régularité de la procédure suivie ».
Ce mécanisme se rapproche de celui prévu pour les questions préjudicielles. Par exemple, en matière de procédure civile, l’article 49 du code de procédure civile prévoit que « lorsque la solution d’un litige dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse et relevant de la compétence de la juridiction administrative, la juridiction judiciaire initialement saisie la transmet à la juridiction administrative compétente » et « sursoit à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle ». En matière de contentieux administratif, l’article R. 771-2 du code de justice administrative prévoit que « lorsque la solution d’un litige dépend d’une question soulevant une difficulté sérieuse et relevant de la compétence de la juridiction judiciaire, la juridiction administrative initialement saisie la transmet à la juridiction judiciaire compétente » et « sursoit à statuer jusqu’à la décision sur la question préjudicielle. ».
Enfin, l’article 23-3 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 (61) dispose, au sujet de la question prioritaire de constitutionnalité (qui peut être formulée par le juge judiciaire comme par le juge administratif) que « lorsque la question est transmise [au Conseil d’État ou à la Cour de cassation.], la juridiction sursoit à statuer jusqu’à réception de la décision du Conseil d’État ou de la Cour de cassation ou, s’il a été saisi, du Conseil constitutionnel ». Toutefois, dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité, le cours de l’instruction n’est pas suspendu tandis que, dans le cadre du recours prévu par l’article L. 116-1, l’examen du recours lui-même est suspendu.
Il faut cependant remarquer que l’effet suspensif du recours de l’article L. 116-1 s’exerce à l’encontre des recours en justice et non de la décision administrative. En effet, l’article L. 4 du code de justice administrative dispose que « sauf dispositions législatives spéciales, les requêtes n’ont pas d’effet suspensif s’il n’en est autrement ordonné par la juridiction. ».
ii. Invalidation de tout moyen tiré de l’irrégularité de la procédure
Le huitième alinéa de l’article L. 116-1 prévoit que « lorsque la cour décide que la procédure est régulière, les autres recours de toute nature dirigés contre la décision ne peuvent plus faire valoir, ni par voie d’action, ni par voie d’exception, de moyens relatifs à la régularité de cette procédure ».
La décision rendue par le juge a non seulement un effet sur les possibilités de recours à venir (car il ne sera plus possible d’invoquer de moyens tirés d’une irrégularité de la procédure) mais aussi sur les recours contre la décision en cours au moment où le juge est saisi. En effet, le deuxième alinéa de l’article L. 116-1 prévoit que les recours dans lesquels sont soulevés des moyens relatifs à la régularité de la procédure suivie sont suspendus par la saisine du juge. Une fois que le juge aura validé la procédure dans le cadre du recours prévu par l’article L. 116-1, les autres recours pourront continuer à être examinés mais il ne sera alors plus possible d’examiner de moyens relatifs à l’irrégularité de la procédure, même s’il s’agit de moyens qui n’ont pas été examinés par le juge saisi au titre de l’article L. 116-1.
3. Les travaux de la Commission
Outre des amendements rédactionnels ou de précision, votre Commission a adopté des amendements proposés par votre rapporteur et visant à faire évoluer le recours prévu par l’article L. 116-1 sur trois points en :
– restreignant le champ des décisions qui peuvent faire l’objet d’un recours aux décisions pour lesquelles cette procédure est véritablement pertinente ;
– prévoyant que la cour informe les parties des moyens qu’elle a relevés d’office, ce qui permet d’assurer le respect du principe du contradictoire ;
– instituant une procédure d’appel devant le Conseil d’État.
Par ailleurs, votre Commission a adopté un amendement présenté par Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour avis au nom de la Commission des affaires économiques, qui insère un nouvel article dans le code minier pour instituer un nouveau type de référé. Celui-ci doit permettre aux collectivités territoriales et à leurs groupements d’obtenir la suspension d’une décision relative à l’exploitation ou à l’exploration d’un gîte ou d’un stockage souterrain soumis au régime légal des mines, au régime légal des stockages souterrains ou au régime légal des carrières en application du code minier dès que l’un des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
En effet, l’article L. 521-1 du code de justice administrative qui définit le référé-suspension prévoit que, quand une décision administrative fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision « lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ». Or cette procédure – qui prévoit qu’une condition d’urgence doit être remplie – ne permet pas aux collectivités territoriales d’intervenir en justice de façon efficace à titre préventif pour obtenir la suspension d’une décision administrative relative à l’exploration ou à l’exploitation minière.
Enfin, votre Commission a adopté deux amendements insérant deux articles dans le code minier relatifs à la procédure pénale :
– le premier, déposé par votre rapporteur et Mme Marie-Noëlle Battistel, transpose au droit minier le principe prévu par l’article L. 142-4 du code de l’environnement qui permet aux collectivités territoriales et à leurs groupements d’exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect au territoire sur lequel ils exercent leurs compétences et qui constituent une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l’environnement ainsi qu’aux textes pris pour leur application ;
– le second, présenté par Mme Sabine Buis, adapte le mécanisme prévu par l’article L. 142-2 du code de l’environnement au droit minier pour prévoir que les associations agréées au titre de l’article L. 141-1 de ce code peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre et constituant une infraction aux dispositions législatives du code minier ainsi qu’aux textes pris pour son application.
*
* *
La Commission examine l’amendement CD41 du rapporteur.
M. le rapporteur. La notion de décision administrative est très large. Elle englobe la délivrance d’un titre minier comme l’institution de servitudes. C’est pourquoi, dans un objectif de clarification de la loi, le présent amendement vise à restreindre le champ des décisions qui peuvent faire l’objet d’un rescrit procédural aux décisions pour lesquelles le recours à cette procédure est véritablement pertinent. Par exemple, on retire ce qui concerne les servitudes.
La Commission adopte l’amendement CD41.
En conséquence, l’amendement CD93 de M. Bertrand Pancher tombe.
M. Bertrand Pancher. C’est bien dommage ! (Rires)
La Commission adopte successivement les amendements de précision juridique CD42 et CD43 du rapporteur.
Elle en vient à l’amendement CD147 de la Commission des affaires économiques.
Mme la rapporteure pour avis. Il s’agit de préciser que la cour administrative d’appel examine la régularité de la procédure et non tel ou tel motif.
M. le rapporteur. Votre amendement est satisfait par la rédaction actuelle de l’alinéa 9 qui prévoit que la cour examine tous les moyens relatifs à la régularité de la procédure sur lesquels elle estime devoir se prononcer expressément. Je vous demande donc de retirer l’amendement.
Mme la rapporteure pour avis. La cour traite de tous les sujets dont elle se saisit, mais pas nécessairement de l’ensemble. La disposition que je propose oblige à se saisir de l’ensemble pour que les requérants puissent ensuite se saisir d’une partie. Nous reverrons cette question en détail d’ici à l’examen du texte en séance publique. Je retire l’amendement.
L’amendement CD147 est retiré.
La Commission est saisie de l’amendement CD121 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement s’inspire du principe posé par l’article R. 611-7 du code de justice administrative pour l’appliquer au recours créé par l’article 5. Il prévoit que la cour informe les parties des moyens qu’elle a relevés d’office, ce qui permet d’assurer le respect du principe du contradictoire.
La Commission adopte l’amendement CD121.
Puis elle adopte les amendements rédactionnels identiques CD44 du rapporteur et CD148 de la Commission des affaires économiques.
La Commission examine ensuite l’amendement CD13 de Mme Florence Delaunay.
Mme Florence Delaunay. Le texte prévoit que lorsque la procédure est irrégulière, la cour adresse une injonction à l’autorité administrative compétente et que l’injonction est notifiée au bénéficiaire de la décision contestée. Puis la cour est, à nouveau, saisie de la décision prise à l’issue de ces compléments de procédure dans les mêmes conditions qu’initialement.
Je propose une rédaction plus simple de l’alinéa 11 : « Une procédure déclarée irrégulière est annulée » –, afin de ne pas laisser penser que l’on tord la procédure pour parvenir à la rendre régulière et faciliter la régularité en doublant l’action que l’on y porte.
M. le rapporteur. Le but de cet article est de créer un recours en validation d’une procédure et non un recours en annulation d’une décision. C’est pourquoi il est seulement prévu que le juge puisse enjoindre à l’autorité administrative de prendre des mesures si la procédure est irrégulière.
Par ailleurs, la décision peut faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir tendant à obtenir son annulation. Certes, les recours en excès de pouvoir dirigés contre la décision dans le cadre desquels des moyens tirés d’un vice de procédure sont invoqués sont suspendus le temps que la cour statue sur la régularité de la procédure. Toutefois, une fois que la cour a statué définitivement sur la régularité ou l’irrégularité de la procédure, l’examen de ces recours peut reprendre.
C’est pourquoi je vous demande de retirer votre amendement
Mme Florence Delaunay. Vos arguments ne me convainquent pas vraiment.
Lorsque la cour décide que la procédure est régulière, les autres recours de toute nature ne peuvent plus faire valoir de moyens relatifs à la régularité de cette procédure. Il convient donc de s’assurer de la régularité de la procédure. Dès lors qu’une procédure est déclarée irrégulière, elle doit être annulée.
M. Fabrice Verdier. Lorsque la procédure est régulière, aucun recours n’est valable. Par contre, dès lors qu’elle serait irrégulière, on pourrait revenir sur la procédure. Nous considérons qu’il faut un parallélisme des formes et annuler complètement une procédure qui a été déclarée irrégulière par la cour.
M. Julien Aubert. L’annulation existe : c’est le recours pour excès de pouvoir, qui est reconnu par le Conseil d’État depuis de nombreuses années.
Une procédure irrégulière doit-elle forcément être annulée ? Dans les procédures d’urbanisme, il peut arriver qu’il y ait des irrégularités sans que cela entraîne automatiquement l’invalidation de l’ensemble. Il suffirait de trouver la moindre imperfection, par exemple un délai non respecté, un courrier mal timbré ou mal posté, pour que tout s’effondre et qu’il faille tout recommencer. Prenons garde à l’instabilité juridique que cela entraînerait.
Mme Delphine Batho. Je confirme que la rédaction actuelle de l’alinéa 11 pose problème.
Je me souviens que la proposition initiale consistait à faire en sorte que la validation de la procédure évite, ensuite, tout recours sur le plan procédural. Dans le cas où la procédure devant la justice est déclarée irrégulière, si l’on écrit que la cour « adresse alors une injonction à l’autorité administrative compétente de l’État, indiquant les motifs de l’irrégularité et les modalités permettant d’y remédier, assorties d’un délai », cela revient à rendre la procédure régulière alors même qu’elle ne l’était pas. Il y a donc effectivement un problème de parallélisme des conséquences sur la régularité ou l’irrégularité de la procédure.
M. Martial Saddier. Ce matin, le rapporteur a eu l’honnêteté de reconnaître que le texte contenait des cliquets pensés et imaginés pour provoquer des recours.
Dès qu’un sujet délicat se pose dans notre pays, on voit se multiplier les recours – souvent qualifiés à demi-mot d’abusifs –, en vue de négocier des contreparties à leur retrait ou de profiter des délais judiciaires extrêmement longs. Plutôt que d’en faire le constat et de se demander si la justice dispose de moyens suffisants, si les délais ne sont pas trop longs, si les procédures ne sont pas trop complexes et ne favorisent pas les nombreux recours abusifs, depuis ce matin, on choisit de permettre le dépôt de recours dès le début de la procédure. Avez-vous bien mesuré ce sur quoi on risque de déboucher – sur ce sujet, mais aussi sur d’autres projets, par exemple d’infrastructures routières ou ferroviaires ? Réfléchissons donc à la complexité juridique vers laquelle nous allons !
M. le rapporteur. J’entends ce que disent les uns et les autres.
Monsieur Martial Saddier, ne déformez pas mes propos. Il s’agit de purger les risques de recours pour raccourcir les délais, c’est-à-dire faire en sorte que des titres puissent être accordés et exploités dans des délais raisonnables.
Une autre solution consisterait à modifier les possibilités de recours et à revenir en arrière. Mais je pense que personne ne le souhaite.
Nous vous proposons une novation juridique importante : le « rescrit procédural », à l’instar du « rescrit fiscal », beaucoup plus connu.
M. Martial Saddier. C’est un recours pour purger un éventuel recours !
M. le rapporteur. Effectivement, il s’agit de purger en une seule fois tous les risques de recours et de réduire les délais d’instruction et de mise en œuvre des titres. L’objectif est clair ; il n’y en a pas d’autre.
Comme l’a dit M. Julien Aubert, il y a deux procédures : d’une part, celle que nous proposons, d’autre part, le recours en excès de pouvoir tendant à obtenir l’annulation de la décision administrative. Nous pouvons, dès demain matin, demander une expertise juridique sur l’alinéa 11, compte tenu de l’amendement de Mme Florence Delaunay.
Mme Delphine Batho. Si l’expertise conclut que l’on est bien dans le droit commun lorsque la cour déclare la procédure irrégulière et que la décision contestée de l’État peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, je ne vois pas ce qu’apporte l’alinéa 11, sinon qu’il donne, de manière un peu tordue, une espèce de mode d’emploi pour contourner la décision de la cour déclarant la procédure irrégulière.
Mme Florence Delaunay. Cette procédure vise à donner de la sécurité juridique aux entreprises : une fois tous les recours purgés, plus personne ne peut venir contester. Déclarer que la procédure est régulière est une décision très grave, car ensuite il n’y a plus aucun recours possible. Dès lors, quand la procédure a été déclarée irrégulière, il faut en tenir compte davantage que ne le fait l’alinéa 11.
M. le rapporteur. L’objectif est effectivement de sécuriser les entreprises.
Je vous propose, madame Delaunay, de retirer votre amendement, dans l’attente des différentes expertises juridiques de l’alinéa 11 que nous allons demander.
L’amendement CD13 est retiré.
La Commission adopte alors l’amendement rédactionnel CD45 du rapporteur.
Puis elle en vient à l’amendement CD123 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il nous paraît important de créer une procédure d’appel, que ne prévoient pas les différentes dispositions.
La Commission adopte l’amendement.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CD149 de la Commission des affaires économiques.
Mme la rapporteure pour avis. Cet amendement permet de façon plus efficace l’intervention en justice des collectivités territoriales à titre préventif, pour obtenir la suspension d’une décision administrative relative, soit à l’exploration, soit à l’exploitation minière. En outre, il adapte la procédure de référé-suspension actuelle qui n’est pas adaptée au domaine minier puisqu’elle requiert une condition d’urgence alors même que les conséquences d’une activité minière n’apparaissent, bien évidemment, que des années plus tard.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CD149.
Elle est saisie des amendements identiques CD47 rectifié du rapporteur et CD150 de la Commission des affaires économiques.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à permettre aux collectivités territoriales d’exercer les droits reconnus à la partie civile dans les contentieux miniers.
Mme la rapporteure pour avis. Aujourd’hui, s’agissant des dommages miniers, l’action en justice des collectivités territoriales se heurte à l’exigence d’un intérêt personnel et direct à agir. Cet amendement reprend donc une disposition qui existe déjà dans le code de l’environnement et qui permet aux collectivités territoriales d’exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect au territoire sur lequel ils exercent leurs compétences, et constituant une infraction au code de l’environnement.
La Commission adopte les amendements CD47 rectifié et CD150.
Elle débat ensuite de l’amendement CD182 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Chantal Berthelot. Cet amendement vise à transposer en droit minier les articles L. 142-4 et L. 142-2 du code de l’environnement.
M. le rapporteur. Je demande à Mme Chantal Berthelot de retirer son amendement au profit de l’amendement CD313 de Mme Sabine Buis, que nous allons examiner après l’article 5.
Mme Chantal Berthelot. Si j’ai bien compris, mon amendement est la synthèse de l’amendement CD47 rectifié du rapporteur et de l’amendement CD313 de Mme Sabine Buis, puisqu’il concerne à la fois les personnes publiques et les associations. Je le retire.
M. le rapporteur. Regrouper dans un seul amendement les collectivités et les associations était aussi une bonne idée.
L’amendement CD182 est retiré.
La Commission adopte l’article 5 ainsi modifié.
Après l’article 5
(article L. 116-4 [nouveau] du code de l’environnement)
Disposition adoptée sous forme d’article additionnel puis intégrée à l’article 5
La Commission est saisie de l’amendement CD313 de Mme Sabine Buis, qui fait l’objet du sous-amendement CD333 du rapporteur.
Mme Sabine Buis. Cet amendement vise à créer en droit minier un article équivalent à l’article L. 142-2 du code de l’environnement, afin d’autoriser les associations agréées au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement à exercer les droits reconnus à la partie civile lorsque la commission d’une infraction au code minier a causé un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre.
M. le rapporteur. Avis favorable. Quant au sous-amendement CD333, il est rédactionnel.
M. Julien Aubert. Beaucoup d’associations sont créées spécifiquement pour faire échouer des procédures. En l’espèce, la disposition proposée est la porte ouverte à des contentieux nombreux, ce qui semble contradictoire avec la volonté de sécuriser les procédures et d’aller vers plus d’efficacité. Il y a des spécialistes de ce type de procédure, qui, cachés derrière des instances associatives, n’assument pas leurs responsabilités et ne risquent rien à multiplier les recours.
À titre personnel, je voterai contre cet amendement. Mieux vaudrait prendre le taureau par les cornes et tenter de trouver un juste équilibre entre la liberté pour les associations d’ester en justice et la surcharge des tribunaux, qui joue toujours au détriment de ceux qui ont vraiment besoin que leur bon droit soit reconnu et qui doivent attendre six à neuf mois pour que leur affaire soit jugée.
Mme Delphine Batho. Les associations visées à l’article L. 141-1 du code de l’environnement sont agréées par décret en Conseil d’État et elles ont au moins trois ans d’existence. Ce peut être la Fédération des chasseurs, par exemple. Il s’agit de grandes associations et non d’associations locales créées pour s’opposer à un projet.
La Commission adopte le sous-amendement CD333.
Puis elle adopte l’amendement CD313 ainsi sous-amendé.
Article 5 bis (nouveau)
Possibilité pour les associations agréées de protection de l’environnement de recourir à un nouveau type de référé
Votre Commission a adopté un amendement présenté par Mme Sabine Buis qui permet aux associations agréées au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement de recourir à un référé du même type que celui mis en place par l’adoption de l’amendement de Mme Marie-Noëlle Battistel à l’article 5.
*
* *
La Commission en vient à l’amendement CD314 de Mme Sabine Buis.
Mme Sabine Buis. Pour assurer l’efficacité de l’intervention des associations agréées au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement, il est utile de favoriser la suspension de décisions irrégulières en adaptant au code minier le dispositif du référé-suspension défini à l’article L. 521-1 du code de justice administrative.
Cette procédure de référé requiert une condition d’urgence et n’est donc pas adaptée aux enjeux des activités minières.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CD314.
TITRE V
RESPONSABILITÉ DES TITULAIRES DE TITRES MINIERS ET SOLIDARITÉ NATIONALE APRÈS-MINE
Article 6
(articles L. 155-3 et L. 155-3-1 et L. 155-3-2 [nouveaux] du code minier)
Réforme des conditions d’indemnisation des dommages miniers
1. État du droit
a. Les règles de responsabilité
La loi du 21 avril 1810 ne comportait aucune disposition relative à la responsabilité de l’exploitant minier et le régime de responsabilité a donc été construit aux origines par voie prétorienne, par aménagement des règles de la responsabilité civile du fait des choses que l’on a sous sa garde issue du premier alinéa de l’article 1384 du code civil (devenu l’article 1242 suite à la publication de l’ordonnance du 10 février 2016) (62).
En 1841, le juge a posé le principe selon lequel le concessionnaire est responsable envers le propriétaire de la surface et doit l’indemniser de toutes les conséquences nuisibles de son exploitation (63). Aux origines, il s’agissait d’un régime de présomption de faute puis la jurisprudence a évolué sur ce point et est passée à une responsabilité objective, engagée par la seule constatation d’un dommage, ce qui a facilité la réparation. Ainsi, dans un arrêt du 23 novembre 1988 relatif à un litige concernant la Société anonyme des mines de bitume et d’asphalte du centre, la Cour de Cassation indique que « le concessionnaire d’une mine a l’obligation légale de ne pas nuire, par ses travaux, aux immeubles de surface et est tenu de réparer les dommages résultant de ces travaux, même exécutés suivant les règles de l’art et en l’absence de toute faute » et précise que les règles du droit minier n’exigeant pas que les dommages soient contemporains des travaux, le concessionnaire est tenu à réparation dès lors qu’ils en sont la conséquence directe (64).
Ces principes sont consacrés par la loi à la fin du XXe siècle : l’article 15 de la loi du 15 juillet 1994 (65) insère un article 75-1 dans le code minier (devenu l’article L. 155-3 suite à la recodification de 2011) qui dispose que « l’exploitant ou le titulaire d’un permis exclusif de recherches est responsable des dommages causés par son activité », même s’« il peut toutefois s’exonérer de sa responsabilité en apportant la preuve d’une cause étrangère »).
Suite aux affaissements survenus dans le bassin ferrifère lorrain à partir de 1996, le cercle des débiteurs potentiels de cette responsabilité est élargi par l’article 1er de la loi du 30 mars 1999 (66) qui a réécrit l’article 75-1 du code minier (aujourd’hui L. 155-3) pour prévoir que, s’il n’est pas possible d’engager la responsabilité de l’explorateur ou de l’exploitant, il devient possible d’engager celle du titulaire du titre minier, ce qui peut se révéler essentiel s’il y a eu amodiation (67).
L’article 1er de la loi du 30 mars 1999 insère également à l’article 75-1 (aujourd’hui L. 155-3) une disposition précisant que la responsabilité n’est pas limitée au périmètre du titre minier ni à la durée de validité du titre. Toutefois, comme le rappelle Mme Marianne Moliner-Dubost, « cette responsabilité n’est pas illimitée, ni dans l’espace car plus on s’éloigne des limites verticales du périmètre de la concession, plus la cause étrangère sera « plaidable », ni dans le temps puisque s’appliquent les règles de prescription du droit commun » qui font que « la victime d’un dommage immobilier ne pourra plus actionner le responsable à l’échéance d’un délai de trente ans (68) à compter du jour où elle a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant d’exercer son droit à agir en réparation» (69).
L’article L. 155-3 du code minier s’applique non seulement aux mines mais aussi « à tous les gîtes géothermiques » (selon l’article L. 156-1), aux stockages souterrains d’énergie calorifique (cf. article L. 157-1) ou encore aux stockages souterrains de gaz naturel, d’hydrocarbures liquides, liquéfiés ou gazeux ou de produits chimiques à destination industrielle (cf. articles L. 211-2 et L. 255-1).
Par ailleurs, comme le rappelle Mme Marianne Moliner-Dubost, dans les cas où ce régime ne trouverait pas à s’appliquer, « la responsabilité de l’exploitant, ou du titulaire du titre minier, demeure susceptible d’être engagée sur le fondement du principe général de responsabilité du fait des choses au titre de l’article 1384, alinéa 1er, du Code civil » (70).
Les actions intentées sur le fondement de l’article L. 155-3 du code minier tendant à mettre en œuvre la responsabilité civile de l’opérateur minier pour les dommages causés par son activité relèvent de la compétence du juge judiciaire.
La loi ne précise les modalités de la réparation que pour les seuls dommages immobiliers, dont l’indemnisation consiste en la remise en l’état de l’immeuble sinistré. L’article L. 155-6 du code minier dispose à ce sujet que : « l’indemnisation des dommages immobiliers liés à l’activité minière présente ou passée consiste en la remise en l’état de l’immeuble sinistré » mais précise que « lorsque l’ampleur des dégâts subis par l’immeuble rend impossible la réparation de ces désordres dans des conditions normales, l’indemnisation doit permettre au propriétaire de l’immeuble sinistré de recouvrer dans les meilleurs délais la propriété d’un immeuble de consistance et de confort équivalents ».
b. L’État, garant ultime de l’indemnisation des dommages miniers
L’article 1er de la loi du 30 mars 1999 a inséré à l’article 75-1 du code minier (aujourd’hui L. 155-3) une disposition prévoyant qu’ « en cas de disparition (71) ou de défaillance (72) du responsable, l’État est garant de la réparation des dommages ».
Par ailleurs, l’article 2 de la loi du 30 mars 1999 a inséré à l’article 75-2 du code minier des dispositions, reprises aujourd’hui à l’article L. 155-5 du code minier, prévoyant que, lorsqu’une clause exonérant l’exploitant de la responsabilité des dommages liés à son activité minière (dite « clause minière ») a été insérée dans un contrat de mutation immobilière conclu avec une collectivité locale ou une personne physique non professionnelle (dites « personnes clausées ») avant l’entrée en vigueur de la loi du 15 juillet 1994 (73), « l’État assure dans les meilleurs délais l’indemnisation des dommages matériels directs et substantiels qui n’auraient pas été couverts par une autre contribution et qui ont pour cause déterminante un sinistre minier ».
Un sinistre minier se définit comme « un affaissement (74) ou un accident miniers (75) soudains, ne trouvant pas son origine dans des causes naturelles et provoquant la ruine d’un ou plusieurs immeubles bâtis ou y occasionnant des dommages dont la réparation équivaut à une reconstruction totale ou partielle ».
L’affaissement ou l’accident doivent être constatés par arrêté préfectoral (76). Par ailleurs, l’indemnisation ne peut bénéficier qu’aux seules personnes physiques non professionnelles, aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics (77) ayant acquis un immeuble bâti grevé d’une clause minière valide, ce qui exclut les personnes physiques faisant de leur bien un usage professionnel (agricole, artisanal, industriel, commercial ou activité libérale) et les personnes morales de droit privé ou public autres que les collectivités territoriales et leurs établissements publics.
Le décret du 29 mai 2000 (78) définit la procédure que les victimes « clausées » doivent suivre pour être indemnisées. Le montant de l’indemnisation est arrêté par le préfet. Aucun délai maximal n’est prévu pour le versement de l’indemnité, contrairement à ce qui est prévu pour les sinistres ayant donné lieu à la constatation de l’état de catastrophe naturelle ou de l’état de catastrophe technologique (délai de trois mois). L’article L. 155-6 du code minier prévoit seulement que « l’indemnisation doit permettre au propriétaire de l’immeuble sinistré de recouvrer dans les meilleurs délais la propriété d’un immeuble de consistance et de confort équivalents ».
Toutefois, cette « carence » a été rendue moins gênante par l’institution du préfinancement de certains dommages par le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages.
c. Le rôle du Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages dans l’indemnisation des dommages miniers
L’article 19 de la loi du 30 juillet 2003 dite « loi Bachelot » (79) a permis d’accélérer l’indemnisation des dommages miniers causés aux immeubles occupés à titre d’habitation principale en instituant un préfinancement par le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO).
Le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages
Ce fonds, régi par les articles L. 421-1 à L. 421-17 du code des assurances, a été créé en 1951 pour l’indemnisation des dommages résultant d’accidents de la circulation et a vu son périmètre élargi au fil des ans pour couvrir aujourd’hui aussi bien l’indemnisation des dommages corporels causés par un acte de chasse que celle des dommages aux immeubles causés par une catastrophe technologique ou encore celle des dommages miniers.
Il s’agit d’une personne morale de droit privé qui « groupe toutes les entreprises d’assurance agréées en France […] soumises au contrôle de l’État en vertu de l’article L. 310-1 qui couvrent les risques faisant l’objet d’une obligation d’assurance en vertu d’une disposition législative ou réglementaire » ainsi que « l’ensemble des entreprises qui offrent des garanties en matière d’assurance automobile et de chasse » (80).
Il est notamment alimenté par des contributions des entreprises d’assurance, des automobilistes assurés et des responsables d’accidents d’automobiles non bénéficiaires d’une assurance.
Aucun dispositif de financement spécifique n’a été défini par voie législative ou réglementaire pour financer l’exercice de la mission d’indemnisation des dommages miniers.
Le fonds cherche à obtenir le remboursement des sommes avancées pour indemniser les dommages miniers auprès des exploitants et de leurs éventuels assureurs. Si le fonds ne peut recouvrer les sommes versés aux victimes auprès de l’ancien exploitant, l’État le rembourse via les crédits du programme 181 « Prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
Le préfinancement de l’indemnisation des dommages miniers par le FGAO est défini par l’article L. 421-17 du code des assurances. Le préfinancement est limité aux dommages survenus à compter du 1er septembre 1998 et affectant les habitations principales des particuliers (81). Par ailleurs, pour les victimes « clausées », l’indemnisation est réduite aux seuls dommages visés à l’article L. 155-5 du code minier.
L’article L. 421-17 prévoit également que « l’indemnisation versée par le fonds assure la réparation intégrale des dommages dans la limite d’un plafond ». Ce plafond était fixé à 300 000 euros par l’article R. 421-76 du code des assurances. Toutefois, l’article 122 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (82) l’a porté à 400 000 euros pour les dégâts miniers postérieurs au 31 décembre 2007.
L’indemnisation est versée par le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages.
Le contenu de la demande d’indemnisation que les victimes doivent adresser au fonds au fonds est identique à celui de la demande adressée au préfet dans le cadre du décret du 29 mai 2000, et la procédure d’instruction relativement similaire.
Enfin, l’article L. 421-17 du code des assurances prévoit que l’indemnisation est versée dans un délai de trois mois à compter de la date de remise du descriptif des dommages ou de la date de publication du constat de sinistre minier, lorsque celle-ci est postérieure.
2. Les dispositions de la proposition de loi
a. Amélioration de la rédaction de l’article L. 155-3 du code minier pour faciliter l’engagement de la responsabilité de l’explorateur ou de l’exploitant de fait
Le 1° de l’article 6 réécrivait la première phrase du premier alinéa de l’article L. 155-3 issu des lois de 1994 et 1999 en remplaçant les termes « l’explorateur ou l’exploitant ou, à défaut, le titulaire du titre minier est responsable … » par les termes « Toute personne agissant en se prévalant d’un titre minier ou, à défaut, toute personne assurant ou ayant assuré la conduite effective des opérations d’exploration ou d’exploitation des substances du sous-sol et de ses usages est responsable … ». Cette nouvelle formulation devait permettre d’engager plus facilement la responsabilité de l’exploitant ou de l’explorateur de fait, chose qui est actuellement difficile. Par ailleurs, elle doit permettre de couvrir de façon plus explicite le cas de l’amodiataire, qui n’est pas titulaire du titre minier mais qui se prévaut d’un titre minier.
Toutefois, cette nouvelle formulation pouvait laisser penser que l’on revenait sur la logique de la loi de 1999 en recherchant en premier lieu la responsabilité du titulaire du titre et non celle de l’explorateur ou de l’exploitant. C’est pourquoi votre Commission a adopté un amendement de votre rapporteur qui conduit à réécrire le 1° de l’article 6 pour prévoir que « la personne assurant ou ayant assuré la conduite effective d’opérations d’exploration ou d’exploitation de substances du sous-sol ou de ses usages, qu’elle puisse ou non se prévaloir d’un titre minier ou, à défaut, le titulaire du titre minier, est responsable des dommages causés par son activité minière ».
Par ailleurs, la rédaction de l’article L. 155-3 issue du 1° de l’article 6 fait référence à l’exploration et à l’exploitation des substances du sous-sol et de ses usages, ce qui permet de couvrir non seulement l’exploration et l’exploitation de substances de mines mais aussi la géothermie, le stockage souterrain d’énergie calorifique ou encore le stockage souterrain de gaz naturel, d’hydrocarbures liquides, liquéfiés ou gazeux ou de produits chimiques à destination industrielle. Toutefois, l’extension de cette règle aux usages non miniers était déjà prévue par les articles L. 156-1, L. 157-1 et L. 255-1 du code minier.
b. Possibilité d’engager la responsabilité des actionnaires
Le groupe de travail animé par M. Thierry Tuot avait proposé en 2013 l’insertion dans le code minier d’une « clause Metaleurop » qui constituerait « une avancée pratique et symbolique majeure » visant à « paralyser » d’ « éventuelles tentatives d’opérateurs de rapatriement des profits dans une structure étrangère » qui laisseraient « exsangue la société française d’exploitation au moment où sa responsabilité est engagée ». L’objectif de la mesure est de pouvoir « franchir les frontières (des personnes morales comme des pays) pour aller chercher, le cas échéant, le responsable des fautes commises » (83).
Comme l’a rappelé M. Thierry Tuot le 24 avril 2013 lors de son audition par le groupe de travail ad hoc de la Commission du développement durable, cette pratique, qui permet de « remonter aux actionnaires des actionnaires » (84), est une condition essentielle de la confiance dans les autorisations d’exploration ou d’exploitation et de leur respect.
Cette mesure fait l’objet du 2° de l’article 6, qui insère un article L. 155-3-1 inspiré de la rédaction de l’article L. 512-17 du code de l’environnement.
La clause « Metaleurop »
La problématique des sites pollués a pris un nouveau relief dans l’opinion publique à l’occasion de la fermeture de l’usine « Metaleurop Nord », qui a laissé derrière elle un site hautement pollué par le plomb et le cadmium. C’est dans ce contexte que s’est inscrite la refonte des dispositions relatives à la remise en état des sites après cessation de l’activité des installations classée pour la protection de l’environnement (ICPE).
L’obligation de remise en état pèse normalement sur l’exploitant de l’installation, lequel doit s’entendre du titulaire du titre d’exploitation (arrêté d’autorisation ou d’enregistrement ou récépissé de déclaration). Toutefois, la loi « Grenelle II » du 12 juillet 2010 (85) a mis en place un mécanisme codifié à l’article L. 512-17 du code de l’environnement qui permet au préfet, au ministère public ou au liquidateur de saisir le tribunal ayant ouvert ou prononcé la liquidation judiciaire d’une filiale (c’est-à-dire qu’une société-mère possède plus de la moitié de son capital (86)) pour faire établir l’existence d’une faute caractérisée commise par la société mère ayant contribué à une insuffisance d’actif de la filiale et ainsi faire condamner la société mère à financer en tout ou partie les mesures de remise en état des sites en fin d’activité incombant à sa filiale. Si la société–mère condamnée ne peut assurer ce financement, la même action peut être engagée dans les mêmes conditions à l’encontre de la société dont elle est elle-même la filiale (87).
c. Création d’une « mission d’indemnisation de l’après mine »
Le groupe de travail animé par M. Thierry Tuot avait prévu de créer un fonds spécifique qui serait « alimenté par les ressources dégagées par la fiscalité minière » et prendrait la forme d’« un compte à la Caisse des Dépôts et Consignations qui souscrit les polices d’assurance correspondant aux différents scénarii de risques envisageables pour les activités minières » (88).
Le présent texte s’inscrit dans les perspectives tracées par le groupe de travail. Toutefois, il ne procède pas à la création d’un fonds mais à celle d’une « mission de solidarité nationale » dénommée « Mission d’indemnisation de l’après mine ». À cet effet, le 2° de l’article 6 insère un article L. 155-3-2 dans le code minier qui prévoit que cette mission « supplée aux défaillances des détenteurs des permis, titres et autorisations régis par le code minier, ou des personnes énumérées à l’article L. 155-3, pour la réparation des dommages immobiliers imputables à l’activité minière ».
La seconde phrase du premier alinéa de l’article L. 155-3-2 prévoyait que la mission d’indemnisation de l’après mine « peut être confiée à un fonds d’indemnisation dans les limites et conditions législatives et réglementaires le régissant ». La proposition de loi ne modifiant ni les articles L. 155-3, L. 155-5 et L. 155-6 du code minier – qui définissent les conditions dans lesquelles les dommages miniers peuvent être indemnisés par l’État – ni l’article L. 421-17 du code des assurances – qui confie au fonds de garantie des assurances obligatoires une mission de préfinancement de l’indemnisation de certains dommages miniers –, la rédaction de cette phrase pourrait laisser penser que la mission d’indemnisation de l’après mine est confiée de facto à ce fonds, « dans les limites et conditions législatives et réglementaires le régissant », ce qui signifierait que :
– le préfinancement de l’indemnisation des dommages miniers est limité aux dommages survenus à compter du 1er septembre 1998 et affectant les habitations principales des particuliers et, pour les victimes « clausées », cette indemnisation est réduite aux seuls dommages visés à l’article L. 155-5 du code minier, c’est-à-dire les dommages matériels directs et substantiels qui n’auraient pas été couverts par une autre contribution et qui ont pour cause déterminante un sinistre minier constaté par le représentant de l’État (89) ;
– la valeur de référence de l’indemnisation des dommages immobiliers reste fixée par l’article L. 155- 6 du code minier qui prévoit que, lorsque l’ampleur des dégâts subis par l’immeuble rend impossible la réparation des désordres dans des conditions normales, l’indemnisation « doit permettre au propriétaire de l’immeuble sinistré de recouvrer dans les meilleurs délais la propriété d’un immeuble de consistance et de confort équivalents » ;
– le montant de l’indemnisation qui fait l’objet d’un préfinancement est plafonné à 300 000 euros pour les dégâts miniers antérieurs au 31 décembre 2007 (90) et à 400 000 euros pour les dégâts miniers postérieurs au 31 décembre 2007 (91).
C’est pourquoi votre Commission a adopté un amendement de votre rapporteur qui réécrit cette phrase porteuse d’ambiguïtés, de manière à préciser que « le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages participe à l’exercice de cette mission [la Mission d’indemnisation de l’après mine], dans les limites et conditions fixées par l’article L. 421-17 du code des assurances et sans préjudice de l’application des articles L. 155-3 et L. 155-5 du présent code. ». Cette nouvelle rédaction permet de rappeler explicitement de rôle du FGAO mais aussi de faire référence aux autres voies par lesquelles les victimes de dommages miniers peuvent être indemnisées.
3. Les travaux de la Commission
Outre des amendements rédactionnels ou de précision, votre Commission a adopté des amendements présentés par votre rapporteur et visant à :
– insérer dans le code minier un article définissant le dommage minier (« Au sens du présent code, un dommage minier se définit comme un dommage ayant pour cause déterminante, directe ou indirecte, une activité minière, l’existence d’une installation minière ou d’un ouvrage minier, ou une modification de l’environnement qui en résulte. ») ;
– modifier l’article L. 155-3 du code minier pour conserver le principe selon lequel c’est en premier lieu la responsabilité de l’explorateur ou de l’exploitant qui est recherchée (et non celle du titulaire du titre minier, qui peut être distinct de l’explorateur ou de l’exploitant) ;
– modifier l’article L. 155-3 du code minier pour clarifier le fait que la notion de dommages couvre non seulement les dommages immobiliers mais aussi les dommages sanitaires et environnementaux ;
– améliorer la lisibilité de l’article relatif à la Mission d’indemnisation de l’après mine ;
– modifier l’article L. 421-17 du code des assurances pour élargir le champ des dommages dont l’indemnisation fait l’objet d’un préfinancement par le FGAO :
● aux dommages environnementaux et sanitaires ;
● aux dommages survenus avant le 1er septembre 1998 (pour les victimes non « clausées » comme pour les victimes « clausées ») ;
● aux dommages qui ont affecté les annexes des résidences principales (pour les victimes non « clausées » comme pour les victimes « clausées ») ;
● aux dommages qui ont affecté des résidences secondaires, des immeubles à usage professionnel utilisés par des commerçants, des artisans et des personnes exerçant une profession libérale et des immeubles possédés par des collectivités territoriales ou leurs groupements (sauf si une clause exonérant l’exploitant minier de sa responsabilité a été valablement insérée dans le contrat de mutation).
*
* *
La Commission examine, en discussion commune, les amendements CD48 du rapporteur, CD14 de Mme Florence Delaunay et CD252 de Mme Chantal Berthelot.
M. le rapporteur. Il s’agit de définir la notion de dommage minier. Selon M. Thierry Tuot, un dommage minier se définit comme un dommage ayant pour cause déterminante, directe ou indirecte, une activité minière, l’existence d’une installation minière ou d’un ouvrage minier, ou une modification de l’environnement qui en résulte.
Mme Florence Delaunay. Par l’amendement CD14, je propose également de définir le dommage minier en précisant, de manière sans doute réductrice, qu’il s’agit d’un dommage matériel ou sanitaire. Je le retire au bénéfice de l’amendement CD48.
L’amendement CD14 est retiré.
Mme Chantal Berthelot. Proposant, moi aussi, de définir ce qu’est un dommage minier, je me rallie à l’amendement du rapporteur, et retire le CD252.
L’amendement CD252 est retiré.
M. Martial Saddier. M. le rapporteur considère-t-il qu’un puits de géothermie profonde est une installation minière ?
M. le rapporteur. Oui.
M. Guillaume Chevrollier. Quelle différence y a-t-il entre dommage minier et préjudice écologique ?
M. le rapporteur. Ce sont des procédures tout à fait parallèles. Le dommage minier est par exemple celui que subit le propriétaire d’un bien immobilier à la suite d’un affaissement qui est la conséquence de l’ennoyage des mines, par exemple. Le propriétaire se retournera contre l’entreprise.
La Commission adopte l’amendement CD48.
Puis elle adopte l’amendement de précision juridique CD112 du rapporteur.
La Commission est saisie de l’amendement CD315 de Mme Marie-Lou Marcel.
Mme Marie-Lou Marcel. Il convient d’élargir le champ de la responsabilité de l’exploitant en matière minière en introduisant une notion de cause à effet. Tel est l’objet de l’amendement.
Suivant l’avis favorable du rapporteur, la Commission adopte l’amendement CD315.
Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CD316 de Mme Marie-Lou Marcel et CD49 du rapporteur.
Mme Marie-Lou Marcel. La proposition de loi prévoit que la responsabilité de l’exploitant est engagée au titre des dommages imputables à son activité minière. Or les interprétations de ce qui relève ou non de l’activité minière peuvent être diverses. Ainsi, la responsabilité de l’exploitant est actuellement engagée pour les activités d’extraction. Le dispositif après-mine doit donc être amélioré afin de compenser également les dommages causés aux territoires, notamment ceux qui sont liés à certaines installations indispensables à l’activité minière. C’est pourquoi je propose, par l’amendement CD316, de compléter l’alinéa 3 par les mots : « y compris ceux causés par les installations mentionnées aux articles L. 153-3 et L. 163-11 du présent code ».
M. le rapporteur. L’amendement CD49 précise que les dommages miniers peuvent être immobiliers, sanitaires et environnementaux.
L’amendement CD316, quant à lui, étend le champ des dommages que les explorateurs et les exploitants sont tenus de réparer aux dommages causés par des installations utilisées pour l’exploration et l’exploitation minières. Cependant, certaines de ces installations, telles que les installations de traitement des produits et des déchets miniers, sont soumises à la réglementation relative aux ICPE, de sorte que ce sont les règles de responsabilité prévues par le code de l’environnement pour non-respect de cette réglementation qui s’appliquent. Je suggère donc à Mme Marcel de retirer cet amendement.
Mme Marie-Lou Marcel. Je retire l’amendement CD316, mais je le redéposerai éventuellement en séance publique.
L’amendement CD316 est retiré.
La Commission adopte l’amendement CD49.
Puis elle adopte successivement l’amendement de conséquence CD51 et l’amendement rédactionnel CD52, tous deux du rapporteur.
Elle examine ensuite l’amendement CD227 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Chantal Berthelot. Par cet amendement, je propose que la responsabilité de l’exploitant, qui ne saurait être limitée aux dommages immobiliers, soit étendue aux atteintes portées aux fonctions des écosystèmes terrestres et marins ainsi qu’aux autres écosystèmes aquatiques et aux bénéfices que l’homme tire de l’environnement. La rédaction de cet amendement m’a été inspirée par les dégâts causés en Guyane par l’orpaillage illégal, qui est notamment responsable de la pollution des eaux par le mercure. La réparation de ces dégâts doit, selon moi, relever de la solidarité nationale.
M. le rapporteur. Cet amendement me paraît satisfait par l’adoption de l’amendement CD49, puisque celui-ci tend à préciser que les dommages miniers peuvent être immobiliers, sanitaires et environnementaux.
L’amendement est retiré.
La Commission discute de l’amendement CD15 de Mme Florence Delaunay.
Mme Florence Delaunay. Le texte prévoit qu’une société mère, en cas de liquidation judiciaire et lorsqu’une faute caractérisée est établie, prend à sa charge tout ou partie du financement des mesures nécessaires à la réparation des dommages miniers. Toutefois, il convient de rechercher également la responsabilité des actionnaires qui ont bénéficié financièrement des travaux miniers ayant provoqué les dommages.
M. le rapporteur. S’il paraît techniquement possible de rechercher la faute d’une société mère qui a contribué à l’insuffisance d’actifs d’une filiale, il paraît plus difficile de déterminer en quoi les actionnaires bénéficiaires de l’exploitation minière, qui peuvent être nombreux, ont contribué à cette insuffisance d’actifs. De plus, le dispositif prévu par les alinéas 6 et 7 fait remonter la chaîne des responsables aussi loin que nécessaire car, si la société mère ne peut réparer les dommages imputables à sa filiale, il est possible d’engager la responsabilité de la société mère dont elle est elle-même filiale. Enfin, cet amendement n’est pas suffisamment précis sur le plan rédactionnel. Quels actionnaires sont concernés : ceux de la filiale ? Ceux de la société mère ? Ceux de la société mère de la société mère ?
Mme Florence Delaunay. Je souhaitais souligner le fait que certaines sociétés organisent leur insolvabilité et bloquent ainsi la réparation des dommages. Néanmoins, j’accepte de retirer cet amendement.
M. le rapporteur. Nous allons nous efforcer de trouver une rédaction satisfaisante, car cet amendement est bien entendu fondé.
L’amendement CD15 est retiré.
La Commission adopte l’amendement rédactionnel CD118 du rapporteur.
Elle en vient aux amendements identiques CD53 du rapporteur et CD151 de la Commission des affaires économiques.
M. le rapporteur. Cet amendement est rédactionnel puisqu’il s’agit d’ajouter les « disparitions » aux « défaillances » des détenteurs de permis miniers.
La Commission adopte les amendements CD53 et CD151.
Puis elle examine l’amendement CD247 rectifié du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à réécrire une disposition imprécise et ambiguë concernant le Fonds de garantie des assurances obligatoires (FGAO), dont je rappelle qu’il préfinance actuellement l’indemnisation d’un certain nombre de préjudices. J’ajoute que nous proposerons, par un amendement que nous examinerons ultérieurement, d’étendre le champ de ce préfinancement de manière à prendre en compte des dommages qui, à ce jour, n’ont pas été indemnisés.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’amendement CD152 de la Commission des affaires économiques tombe.
La Commission est saisie de l’amendement CD320 de Mme Marie-Lou Marcel.
Mme Marie-Lou Marcel. Les prescriptions du plan de prévention des risques miniers engendrent une baisse parfois très importante de la valeur vénale des biens. Cet amendement tend à permettre de dédommager, à travers l’exonération de la taxe sur le foncier bâti, le propriétaire de ces biens.
La prise en charge du différentiel pour les collectivités est compensée par l’État, via le fonds après-mine.
M. le rapporteur. Je vous invite à retirer cet amendement, qui a davantage sa place dans le code des impôts que dans un article du code minier définissant la mission d’indemnisation de l’après-mine. En effet, vous proposez une exonération d’impôts alors que la mission de l’après-mine concerne l’indemnisation des dommages miniers. Par ailleurs, votre amendement conduirait à une réduction des recettes des collectivités territoriales dont les modalités de compensation ne sont pas définies précisément. Une telle mesure gagnerait donc à être débattue dans le cadre de l’examen d’un projet de loi de finances.
Mme Marie-Lou Marcel. Je consens à retirer cet amendement, mais je le déposerai à nouveau dans une rédaction différente, car il s’agit bien de dommages miniers causés par une exploitation, donc de la gestion de l’après-mine.
L’amendement CD320 est retiré.
La Commission étudie l’amendement CD55 rectifié du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement important réaffirme le rôle essentiel du Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages dans l’indemnisation des dommages miniers et étend les missions de ce fonds. L’article L. 421-17 du code des assurances prévoit que le Fonds limite son intervention à l’indemnisation des dommages miniers survenus à compter du 1er septembre 1998, qui affectent les immeubles occupés à titre d’habitation principale. Il s’agit donc d’élargir le champ des dommages dont l’indemnisation fait l’objet d’un préfinancement aux dommages environnementaux et sanitaires, aux dommages survenus avant le 1er septembre 1998, aux dommages qui ont affecté les annexes des résidences principales, aux dommages qui ont affecté des résidences secondaires, des immeubles à usage professionnel utilisés par des commerçants, des artisans et des personnes exerçant une profession libérale, et des immeubles possédés par des collectivités territoriales ou leurs groupements.
Je rappelle que le FGAO préfinance l’indemnisation des dommages, puis se retourne contre les exploitants lorsqu’ils existent encore. Si tel n’est pas le cas, l’État compense à partir du programme 181 « Prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ». Entre 2004 et 2012, le programme 181 a contribué au financement complémentaire du FGAO à hauteur de sommes comprises entre 72 000 et 3 millions d’euros, ce qui paraît tout à fait raisonnable.
M. Martial Saddier. Monsieur le rapporteur, je souhaiterais que vous nous confirmiez que l’exception prévue pour les immeubles acquis par mutation est bien liée à l’existence d’une clause valablement insérée au préalable dans le contrat.
M. le rapporteur. Absolument.
La Commission adopte l’amendement CD55 rectifié.
En conséquence, l’amendement CD120 du rapporteur tombe.
La Commission adopte l’article 6 ainsi modifié.
Article 6 bis (nouveau)
(article L. 162-1 du code de l’environnement)
Extension du principe pollueur-payeur aux activités minières
Votre Commission a adopté un amendement créant article additionnel après l’article 6 qui complète l’article L. 162-1 du code de l’environnement afin de prévoir que le principe pollueur-payeur doit s’appliquer à l’ensemble des activités régies par le code minier.
En effet, ces activités génèrent des pollutions des eaux, tant souterraines que de surface, de l’air et des sols alors que le principe pollueur-payeur ne s’applique aujourd’hui qu’aux déchets de l’industrie extractive (92).
*
* *
La Commission en vient à l’amendement CD57 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à étendre le principe « pollueur-payeur » aux activités minières.
La Commission adopte l’amendement CD57.
Article 6 ter (nouveau)
(article 2227-1 [nouveau] du code civil)
Fixation du point de départ de calcul du délai de prescription à la date de découverte du dommage
L’article 2227 du code civil prévoit que les actions réelles immobilières se prescrivent par trente ans à compter du jour où le titulaire d’un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l’exercer. Toutefois, fixer le point de départ de calcul du délai au fait générateur du dommage est problématique dans le domaine minier car les dommages s’y manifestent sur des temps longs.
Le droit de l’environnement prévoit dans certains cas que le délai de prescription court à compter de la découverte du dommage et non du fait générateur. L’article 6 ter issu d’un amendement de votre rapporteur a créé un article 2227-1 dans le code civil qui étend cette solution aux dommages miniers.
*
* *
La Commission examine l’amendement CD56 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de préciser que le délai de trente ans de prescription des dommages miniers court à compter de la découverte du dommage et non du fait générateur.
La Commission adopte l’amendement CD56.
La Commission est saisie de l’amendement CD153 de la Commission des affaires économiques.
Mme la rapporteure pour avis. Il me semble que cet amendement est satisfait ; je le retire.
L’amendement CD153 est retiré.
Puis la Commission examine l’amendement CD319 de Mme Marie-Lou Marcel.
Mme Marie-Lou Marcel. Les comités locaux de suivi des risques miniers prévus à l’article L. 174-4 du code minier sont très rarement créés dans les bassins miniers. Il est nécessaire de préciser que leur mise en place est obligatoire.
M. le rapporteur. Le 1° de votre amendement est satisfait par la rédaction actuelle de l’article L. 174-4, puisque l’emploi du terme « informe » équivaut déjà à une obligation. Quant à son 2°, il correspond à des mesures de niveau infralégislatif qui font déjà l’objet de la circulaire du 6 janvier 2012 relative à la prévention des risques miniers résiduels. C’est pourquoi je vous demande de retirer votre amendement.
L’amendement CD319 est retiré.
La Commission adopte tout d’abord l’amendement rédactionnel CD233 du rapporteur créant la division et l’intitulé suivants :
Le titre V bis a été créé par l’adoption d’un amendement rédactionnel de votre rapporteur. Il regroupe une série de mesures réformant les règles applicables aux travaux miniers et à la police des mines, qui s’exerce non seulement pendant ces travaux mais aussi après leur arrêt.
Article 7 A (nouveau)
(article L. 161-1 du code minier)
Définition des intérêts que la police des mines a pour objet de protéger.
L’article 7 A est issu de l’adoption de deux amendements identiques présentés par votre rapporteur et par Mme Marie-Noëlle Battistel, rapporteure pour avis au nom de la Commission des affaires économiques. Il réécrit l’article L. 161-1 du code minier qui définit les intérêts que la police des mines a pour objet de protéger.
L’article L. 161-1 du code minier prévoit que les travaux d’exploration ou d’exploitation minière doivent respecter les contraintes et les obligations nécessaires à la préservation d’un certain nombre d’intérêts dont il fixe la liste.
L’article 7 A améliore la lisibilité de cet article dense, complète la liste des intérêts à protéger en y ajoutant la santé publique, les intérêts des milieux marins, les intérêts halieutiques et l’intégrité des câbles, réseaux et canalisations enfouis ou posés, puis réécrit les dispositions relatives à la protection du patrimoine.
Enfin, il précise la référence faite par l’article L. 161-1 du code minier aux règles du code du travail relatives à la santé et à la sécurité au travail en mentionnant l’article L. 180-1 du code minier qui prévoit que ces règles peuvent être complétées ou adaptées par décret pour tenir compte des spécificités des entreprises et établissements relevant des mines et de leurs dépendances.
*
* *
La Commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CD60 du rapporteur et CD154 de la Commission des affaires économiques, et les amendements CD94 de M. Bertrand Pancher et CD205 de Mme Sabine Buis.
M. le rapporteur. L’amendement CD60 vise à réécrire l’article L. 161-1 du code minier afin d’en améliorer la lisibilité et à étendre la liste des intérêts protégés à l’intégrité des câbles, réseaux ou canalisations enfouis ou posés et aux intérêts halieutiques, notamment. Nous proposons également d’améliorer la rédaction concernant la protection du patrimoine.
M. Yannick Favennec. L’amendement CD94 vise également à intégrer la protection de l’environnement à la liste des intérêts protégés au titre de l’article L. 161-1 du code minier, afin d’être en accord avec la réforme de ce code, qui a pour objectif d’intégrer les principes du droit de l’environnement au sein du code minier.
M. le rapporteur pour avis. L’amendement CD154 est défendu.
Mme Sabine Buis. L’amendement CD205 également.
M. le rapporteur. Les amendements CD94 et CD205, d’une part, et l’amendement CD60, d’autre part, se différencient essentiellement par le fait que ce dernier ne comporte de référence ni aux principes généraux du droit de l’environnement mentionnés aux articles L. 110-1 et suivants du code de l’environnement, qui ont été rappelés après l’article 1er, ni aux principes constitutionnels inscrits dans la Charte de l’environnement, qui s’appliquent automatiquement. En outre, il est fait référence, à l’article L. 110-1, aux principes d’information, de réparation, de précaution ainsi qu’au principe « pollueur-payeur ». Je demande donc à leurs auteurs de bien vouloir retirer les amendements CD94 et CD205.
Mme Catherine Quéré, présidente. Les amendements CD94 et CD205 sont-ils maintenus ?
Les amendements CD94 et CD205 sont retirés.
La Commission adopte les amendements CD60 et CD154.
Article 7 B (nouveau)
(article L. 162-2 du code minier)
Règles relatives à la constitution de garanties financières
L’article L. 162-2 du code minier prévoit que l’ouverture de travaux miniers est conditionnée à la constitution de garanties financières pour les mines comportant des installations de gestion de déchets (qui relèvent de la réglementation des installations classées pour la protection de l’environnement), lorsqu’une défaillance de fonctionnement ou d’exploitation pourrait causer un accident majeur sur la base d’une évaluation du risque. Cette obligation découle de la directive du 15 mars 2006 concernant la gestion des déchets de l’industrie extractive (93).
L’article 7 B, issu de l’adoption de deux amendements identiques présentés par votre rapporteur et Mme Marie-Noëlle Battistel modifie l’article L. 162-2 pour étendre l’obligation de constitution de garanties financières aux mines à ciel ouvert ou en souterrain, de façon à permettre la remise en état du site après exploitation en cas de défaillance de l’exploitant, par analogie avec les dispositions applicables aux carrières relevant de la législation des installations classées pour la protection de l’environnement.
*
* *
La Commission examine les amendements identiques CD155 de la Commission des affaires économiques et CD174 rectifié du rapporteur.
Mme la rapporteure pour avis. L’amendement CD155 vise à étendre l’obligation de constituer des garanties financières pour l’ouverture de travaux miniers, qui ne concerne actuellement que les mines comportant des installations de gestion de déchets, aux mines d’extraction à ciel ouvert ou en souterrain, de façon à permettre la remise en état du site après exploitation en cas de défaillance de l’exploitant.
M. le rapporteur. L’amendement CD174 rectifié est identique. Avis favorable au CD155, donc. (Sourires)
La Commission adopte les amendements CD155 et CD174.
Elle est ensuite saisie de l’amendement CD222 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Chantal Berthelot. Cet amendement étant analogue à ceux qui viennent d’être adoptés, je le retire.
L’amendement est retiré.
La Commission examine l’amendement CD95 de M. Bertrand Pancher.
M. Yannick Favennec. Cet amendement vise à simplifier les procédures en précisant que l’autorisation de travaux miniers vaut autorisation, enregistrement et déclaration au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) et autorisations d’urbanisme. Il s’agit de faciliter la vie des entreprises et donc de dynamiser nos territoires.
M. le rapporteur. Cet amendement conduirait à une importante modification de la procédure applicable à l’ouverture des travaux miniers. Je partage l’idée qu’il est nécessaire de simplifier au maximum les procédures administratives pour faciliter l’investissement. Toutefois, une telle réforme doit faire l’objet d’une réflexion approfondie et ne peut être réalisée par le biais d’un simple amendement.
En effet, pour en tirer les conséquences, il serait nécessaire de modifier un grand nombre d’articles du code minier, d’effectuer de nombreuses coordinations avec le code de l’environnement et le code de l’urbanisme et d’évaluer précisément les conséquences de chacune d’entre elles. Ainsi, une réforme relative aux permis de construire doit faire l’objet d’une concertation approfondie avec tous les acteurs locaux concernés, notamment les maires. C’est pourquoi je vous demande de retirer votre amendement.
Mme Catherine Quéré, présidente. Monsieur Yannick Favennec, que décidez-vous ?
M. Yannick Favennec. Je le maintiens.
La Commission rejette l’amendement CD95.
Article 7 C (nouveau)
(articles L. 163-3, L. 163-4, L. 163-5, L. 163-5-1 [nouveau], L. 163-9, L. 173-2 et L. 174-1 du code minier)
Renforcement des règles applicables à la surveillance administrative et à la police des mines et amélioration de l’information du public au moment de la fermeture des mines
L’article 7 C est issu de l’adoption des amendements CD58 et CD59 rectifié de votre rapporteur. Il modifie une série d’articles du chapitre III du titre VI du livre Ier du code minier qui définit les règles applicables à l’arrêt des travaux miniers et du titre VII du livre Ier qui définit les règles applicables à la surveillance administrative et à la police des mines qui s’exercent pendant les travaux miniers, voire, dans certains cas, après leur arrêt.
Le 1° du I complète l’article L. 163-3 qui dispose que « lors de l’arrêt des travaux, l’explorateur ou l’exploitant fait connaître les mesures qu’il envisage de mettre en œuvre pour préserver les intérêts mentionnés à l’article L. 161-1, pour faire cesser de façon générale les désordres et nuisances de toute nature engendrés par ses activités, pour prévenir les risques de survenance de tels désordres et pour ménager, le cas échéant, les possibilités de reprise de l’exploitation ». Le 1° prévoit qu’en plus de préserver les intérêts mentionnés à l’article L. 161-1, ces mesures doivent aussi permettre de « garantir la prise en compte de l’intérêt des populations ».
Le 2° du I modifie l’article L. 163-4 qui dispose que, « dans le cas où il n’existe pas de mesures techniques raisonnablement envisageables permettant de prévenir ou faire cesser tout désordre, il incombe à l’explorateur ou à l’exploitant de rechercher si des risques importants susceptibles de mettre en cause la sécurité des biens ou des personnes subsisteront après l’arrêt des travaux ». Il élargit la recherche des risques aux intérêts mentionnés à l’article L. 161-1, qui sont ceux que la police des mines a pour objet de protéger.
Le 3° du I crée un article L. 163-5-1 qui prévoit que la déclaration d’arrêt des travaux doit être soumise à la procédure de participation du public prévue par l’article L. 123-19-2 du code de l’environnement. Cette mesure doit permettre d’améliorer l’information du public sur les conséquences des travaux miniers et les désordres qui peuvent apparaître après leur arrêt.
Le 4° du I tire les conséquences de la création de cet article en modifiant l’article L. 163-6 pour préciser que c’est non seulement après avoir consulté les conseils municipaux des communes intéressées et entendu l’explorateur ou l’exploitant, mais encore après avoir pris en considération les observations du public émises dans le cadre de la procédure du participation que l’autorité administrative prescrit les mesures que l’exploitant doit prendre lors de l’arrêt des travaux.
Le 5° du I modifie l’article L. 163-9 qui concerne l’« arrêté de second donné acte » (94). Cet article prévoit que « lorsque les mesures envisagées par l’explorateur ou l’exploitant ou prescrites par l’autorité administrative ont été exécutées, cette dernière lui en donne acte », ce qui met fin à l’exercice de la police des mines. Toutefois, l’article L. 163-9 prévoit que, lorsque des « risques importants susceptibles de mettre en cause la sécurité des biens ou des personnes » apparaissent après que cet arrêté a été pris, l’autorité administrative peut encore prendre certaines mesures de police des mines (« police résiduelle »). Le 5° complète l’article L. 163-9 pour prévoir que :
– l’arrêté de « second donné acte » est pris par le préfet après consultation du conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques ;
– la police résiduelle peut être exercée aussi en cas de risques importants susceptibles de porter atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L. 161-1 ;
– l’intervention de l’État au titre de la police résiduelle n’est pas une faculté mais une obligation.
Le 1° du II modifie L 173-2 qui concerne les pouvoirs de police qui peuvent être exercés par le préfet pendant la phase d’exploration ou d’exploitation minière. L’article L 173-2 prévoit que « lorsque les intérêts énumérés à l’article L. 161-1 sont menacés par des travaux de recherches ou d’exploitation d’une mine, l’autorité administrative peut prescrire à l’explorateur ou à l’exploitant de mines toute mesure destinée à assurer la protection de ces intérêts, dans un délai déterminé ». Le 1° du II remplace le terme « peut prescrire» par le terme « prescrit », de manière à rendre l’intervention du préfet obligatoire.
Le 2° du II modifie l’article L. 174-1 qui constitue une dérogation au principe selon lequel l’arrêté de second donné acte entraîne la fin de l’exercice de la police des mines. En effet, l’article L. 174-1 prévoit que, tant que le titre minier est en cours de validité, l’exploitant doit mettre en place et exploiter les équipements nécessaires à la surveillance et à la prévention « des risques importants d’affaissement de terrain ou d’accumulation de gaz dangereux, susceptibles de mettre en cause la sécurité des biens ou des personnes [qui] » ont été identifiés lors de l’arrêt des travaux ». Le 2° du II prévoit que ces équipements doivent également être mis en place lorsque des risques susceptibles de porter atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L. 161-1 ont été identifiés lors de l’arrêt des travaux.
*
* *
La Commission examine l’amendement CD58 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à élargir aux intérêts mentionnés à l’article L. 161-1 du code minier le champ des intérêts que les mesures prises pour assurer la gestion de l’après-mine doivent protéger. C’est un point fondamental.
La Commission adopte l’amendement CD58.
Elle en vient à l’amendement CD156 de la Commission des affaires économiques.
Mme la rapporteure pour avis. Cet amendement étant, me semble-t-il, satisfait par l’amendement CD58, qui vient d’être adopté, je le retire.
L’amendement est retiré.
La Commission est saisie de l’amendement CD59 rectifié du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit d’améliorer l’information du public sur les conséquences des travaux miniers au moment du dépôt de la déclaration d’arrêt des travaux.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement CD206 de Mme Sabine Buis.
Mme Sabine Buis. L’article L. 163-5 du code minier dispose actuellement que l’explorateur ou l’exploitant dresse le bilan des effets des travaux sur l’eau, évalue les conséquences de l’arrêt des travaux ou de l’exploitation sur la situation créée et sur les usages de l’eau et indique les mesures envisagées pour y remédier. Or l’impact des travaux miniers ne se limite pas à l’eau. Le bilan prévu à l’article L. 163-5 du code minier devrait donc être élargi à tout ce qui est aussi inexorablement affecté par les travaux miniers, afin que l’explorateur ou l’exploitant fasse connaître les mesures envisagées pour restaurer le site d’exploitation dans un état tel qu’il permette un usage futur.
M. le rapporteur. Cet amendement est satisfait par la rédaction de l’article L. 163-3 du code minier, qui dispose que « lors de l’arrêt des travaux, l’explorateur ou l’exploitant fait connaître les mesures qu’il envisage de mettre en œuvre pour préserver les intérêts mentionnés à l’article L. 161-1. » Il ne paraît donc pas opportun d’ajouter dans cet article la liste des intérêts protégés mentionnée à l’article L. 161-1, d’autant que celle que retient cet amendement est plus restrictive que la liste fixée par l’amendement CD60. Je vous suggère donc de retirer cet amendement.
L’amendement CD206 est retiré.
La Commission étudie ensuite l’amendement CD312 de Mme Sabine Buis.
Mme Sabine Buis. Dans la gestion de l’après-mine, la question du traitement des conséquences environnementales et sanitaires est relativement nouvelle par rapport à celle du traitement des conséquences sur les biens et les personnes. Le code minier en vigueur en témoigne, du reste, puisque nombre de ses articles ne font référence qu’à la prévention des atteintes aux biens et aux personnes. Il convient donc de les réformer pour que le dispositif de l’après-mine permette la prise en compte des risques environnementaux et sanitaires ainsi que leur prévention. De plus, la procédure d’arrêt des travaux doit également être réformée afin de prévoir des dispositifs d’information et de participation du public dans le respect de l’article 7 de la Charte de l’environnement.
M. le rapporteur. Le 2° du I, le II et le III de votre amendement visent à élargir aux intérêts mentionnés à l’article L. 161-1 du code minier le champ des intérêts que les mesures prises pour assurer la gestion de l’après-mine doivent protéger. Cette préoccupation est satisfaite par l’amendement CD58 que j’ai déposé et qui comporte d’ailleurs une série de mesures plus larges.
Quant au 1° du I, qui prévoit que la déclaration d’arrêt des travaux doit être soumise à une procédure de consultation du public, voire, dans certains cas, à une procédure d’enquête publique, il est satisfait par l’amendement CD59 rectifié qui a été adopté.
L’amendement CD312 est retiré.
Article 7 D (nouveau)
(articles L. 412-2 et L. 413-1 du code minier)
Amélioration des conditions de communication des données scientifiques
L’article 7 D est issu de l’adoption des amendements CD62 et CD61 présentés par votre rapporteur.
Il ajoute à la liste des levés et campagnes dont les résultats doivent être communiqués à l’autorité administrative en application de l’article L. 412-2 du code minier :
– ceux des sondages et travaux de fouilles dont la profondeur dépasse dix mètres au-dessous de la surface du sol, mentionnés à l’article L. 411-1 du code minier ;
– ceux des levés de mesures géophysiques, des campagnes de prospection géochimique et des d’études de minéraux lourds mentionnés à l’article L. 411-3 du code minier.
Cette communication des données permettra d’améliorer la connaissance du sous-sol, qui est nécessaire au progrès des connaissances scientifiques, à la bonne gestion et à la mise en valeur des ressources, à la protection de l’environnement et à l’aménagement du territoire.
Par ailleurs, dans un objectif de simplification des procédures administratives, il modifie l’article L. 412-2 pour prévoir que la transmission des résultats se fera par voie électronique.
Enfin, l’article 7 D modifie l’article L. 413-1 du code minier pour réduire de moitié le délai avant lequel les documents ou renseignements recueillis dans le cadre de la réalisation de levés de mesures géophysiques, de campagnes de prospection géochimique et d’études de minéraux lourds ne peuvent être rendus publics ou communiqués à des tiers par l’administration. Toutefois, cette mesure ne n’appliquera que dans les cas où aucun titre minier n’a été demandé ou n’a été accordé.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CD62 du rapporteur.
M. le rapporteur. Cet amendement vise à compléter la liste des données dont les organismes de recherche doivent être destinataires, afin d’améliorer la connaissance du sous-sol.
La Commission adopte l’amendement CD62.
Elle en vient à l’amendement CD61 du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de réduire le délai de communication de renseignements utiles à la recherche, dans une logique d’open data.
La Commission adopte l’amendement CD61.
Mme Catherine Quéré, présidente. Ces deux dispositions seront intégrées dans un même article additionnel.
La Commission adopte ensuite l’amendement rédactionnel CD234 du rapporteur créant la division et l’intitulé suivants :
TITRE V TER
DISPOSITIONS RELATIVES À L’OUTREMER
Le titre V ter a été créé par l’adoption d’un amendement rédactionnel de votre rapporteur. Il rassemble l’ensemble des articles de la proposition de loi relatifs à l’outre-mer.
Article 7 E (nouveau)
(articles L. 611-1, L. 611-2, L. 611-2-1 à L. 611-2-3 [nouveaux] et L. 611-10 du code minier)
Modification des règles applicables aux autorisation d’exploitation et permis d’exploitation
L’article 7 E a été inséré dans le texte suite à l’adoption de l’amendement CD191 de Mme Sabine Buis qui modifie les articles L. 611-1, L. 611-2 et L. 611-10 du code minier et insère dans ce code une série d’articles relatifs aux autorisations d’exploitation et aux permis d’exploitation.
L’article L. 611-1 prévoit que, dans les départements d’outre-mer, les mines peuvent non seulement être exploitées, comme en France métropolitaine, en vertu d’une concession (95) mais aussi en vertu d’une autorisation d’exploitation ou d’un permis d’exploitation. Toutefois, l’article L. 611-1 prévoit que ces dispositions ne concernent pas l’exploitation des hydrocarbures liquides ou gazeux, qui ne peut être réalisée qu’en vertu d’une concession. Par ailleurs, l’article L. 611-2 prévoit qu’ «il ne peut être accordé d’autorisation d’exploitation sur les fonds marins » et qu’il « ne peut être accordé de permis d’exploitation sur le plateau continental ou [dans] la zone économique exclusive ».
L’article 7 E inscrit dans l’article L. 611-1 le principe selon lequel des autorisations d’exploitation et des permis d’exploitation peuvent aussi être accordés à Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.
De plus, il crée un article L. 611-2-2 prévoyant que le conseil régional rend un avis sur la délivrance des autorisations d’exploitation et des permis d’exploitation.
Par ailleurs, il insère dans le code minier un article L. 611-2-2 qui prévoit qu’ « à terre, lorsque l’autorisation d’exploitation ou le titre minier emporte occupation du domaine public de l’État, il vaut autorisation d’occupation de ce domaine pour sa durée ». L’article L. 611-2-2 prévoit également que « le bénéficiaire de l’autorisation d’exploitation et le titulaire du titre minier ont, sauf stipulation contraire de cette autorisation ou de ce titre, des droits réels sur les ouvrages et les équipements qu’ils réalisent sur le domaine public de l’État » et que « ces droits leur confèrent les prérogatives et obligations du propriétaire, dans les conditions et limites définies par l’autorisation ou le titre minier, ayant pour objet de garantir l’intégrité et l’affectation du domaine public ». Ces dispositions sont inspirées de l’article L. 2122-6 (96) du code général de la propriété des personnes publiques qui dispose que « le titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public de l’État a, sauf prescription contraire de son titre, un droit réel sur les ouvrages, constructions et installations de caractère immobilier qu’il réalise pour l’exercice d’une activité autorisée par ce titre » et que « ce droit réel confère à son titulaire, pour la durée de l’autorisation et dans les conditions et les limites précisées dans le présent paragraphe, les prérogatives et obligations du propriétaire ».
En outre, l’article 7 E insère un article L. 611-2-3 dans le code minier qui prévoit que, lorsque la procédure renforcée d’information et de concertation créée par l’article 3 de la proposition de loi est mise en place, la commission départementale des mines est substituée au groupement participatif.
La commission départementale des mines
La commission départementale des mines est définie par l’article 68-19 de l’ancien code minier. L’article 19 de l’ordonnance de recodification du 20 janvier 2011 prévoit que cet article ne sera abrogé qu’à compter de la publication des dispositions réglementaires du code minier concernant le 4° de l’article 68-19 (97).
L’article 68-19 de l’ancien code minier dispose qu’ « il est créé, en tant que de besoin, dans chaque département d’outre-mer, une commission départementale des mines » qui « émet un avis sur les demandes relatives aux titres miniers ». Cette commission est présidée par le représentant de l’État et est composée à parts égales :
– De représentants élus des collectivités territoriales ;
– De représentants des administrations publiques concernées ;
– De représentants des exploitants de mines ;
– De représentants des associations de protection de l’environnement et d’une personnalité qualifiée.
Enfin, l’article 7 E modifie l’article L. 611-10 relatif aux autorisations d’exploitation pour réduire la superficie maximale du périmètre qu’elles peuvent couvrir (ce périmètre passe d’un kilomètre carré à 25 hectares) et pour limiter l’octroi de ces autorisations à l’exploitation des substances alluvionnaires. Par ailleurs, il prévoit que l’autorisation d’exploitation ne peut être délivrée que si le propriétaire de la surface a donné son accord préalable.
*
* *
La Commission examine ensuite l’amendement CD191 de Mme Sabine Buis, qui fait l’objet des sous-amendements CD335 à CD338 du rapporteur.
Mme Sabine Buis. L’amendement CD191 vise à introduire un titre spécifique dans le code minier afin d’améliorer la prise en compte des particularités ultra-marines dans le secteur minier.
M. le rapporteur. Les sous-amendements, tous rédactionnels, visent à reprendre le titre « outre-mer » de la première version de la proposition de loi.
Mme Chantal Berthelot. Je remercie le rapporteur de vouloir reprendre le titre « outre-mer », et je suppose que son désir est partagé par nous tous.
Je déposerai probablement un amendement en séance, car, aux termes de l’amendement CD191, l’autorisation d’exploitation concerne une superficie maximale de 25 hectares alors que le code minier prévoit, lui, une superficie d’un kilomètre carré. Il s’agira de choisir.
M. le rapporteur. En effet, il est ici proposé de passer de 100 hectares à 25 hectares maximum. Je pensais naïvement, une fois de plus, que cette proposition recueillait l’assentiment des élus de Guyane ; or je me rends compte que ce n’est pas le cas.
Mme Chantal Berthelot. Ni l’aval des élus ni celui des professionnels, qui, d’ailleurs, ont fait des propositions.
M. le rapporteur. Il faudra donc réfléchir à une nouvelle rédaction de ce point particulier.
La Commission adopte successivement les sous-amendements CD335 à CD338.
Puis elle adopte l’amendement CD191 ainsi sous-amendé.
Mme Catherine Quéré, présidente. Ces dispositions donneront lieu à la création de trois articles additionnels.
Article 7 F (nouveau)
(article L. 661-4 [nouveau] du code minier)
Dispositions relatives aux Terres australes et antarctiques françaises
L’article 7 F a été inséré dans le texte suite à l’adoption de l’amendement CD191 de Mme Sabine Buis qui insère un article L. 661-4 dans le code minier prévoyant que les dispositions relatives au groupement participatif créées par l’article 3 de la proposition de loi ne s’appliquent pas aux Terres australes et antarctiques françaises.
Article 7 G (nouveau)
Extension des dispositions de la proposition de loi aux collectivités d’outre-mer
L’article 7 G a été inséré dans le texte suite à l’adoption de l’amendement CD191 de Mme Sabine Buis. Il prévoit que les dispositions de la proposition de loi s’appliquent sur l’ensemble du territoire de la République sous réserve des compétences dévolues aux collectivités mentionnées aux titres XII et XIII de la Constitution et des dispositions spécifiques qui leur sont applicables.
*
* *
TITRE V QUATER
HYDROCARBURES NON CONVENTIONNELS
Article 7 H (nouveau)
Interdiction d’explorer et d’exploiter les hydrocarbures non conventionnels
L’article 1er de la loi du 13 juillet 2011 (98) prévoit que « l’exploration et l’exploitation des mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux par des forages suivis de fracturation hydraulique de la roche sont interdites sur le territoire national ».
Cette interdiction vise une technique et non une substance. C’est pourquoi votre Commission a adopté un amendement présenté par votre rapporteur qui vient compléter ces dispositions et interdire l’exploration et l’exploitation des hydrocarbures non conventionnels. Pour ce faire, l’article 7 H introduit un article L. 111-5 qui dispose que « l’exploration et l’exploitation, par quelque technique que ce soit, des hydrocarbures non conventionnels, sont interdites sur le territoire national, dans la zone économique exclusive et sur le plateau continental ». Cet article prévoit également que « l’autorité administrative compétente ne peut accorder aucun titre d’exploration ou d’exploitation ni aucune autorisation de travaux lorsque le titre ou l’autorisation concerne un ou des hydrocarbures non conventionnels ».
Par ailleurs, l’article 7 H introduit dans le code minier un article L. 111-4 qui définit les hydrocarbures non conventionnels et donc le champ de l’interdiction mise en place par l’article L. 111-5. L’article L. 111-4 prévoit que : « sont considérés comme hydrocarbures non conventionnels :
– les hydrocarbures liquides ou gazeux, qui sont piégés dans la roche-mère, à l’exception des hydrocarbures gazeux contenus dans les veines de charbon ;
– les hydrates de méthane enfouis dans les mers ou sous le pergélisol ».
Cette définition permet d’exclure de l’interdiction d’exploration et d’exploitation le gaz contenu dans les veines de charbon. Toutefois, la loi du 13 juillet 2011 n’étant pas abrogée, l’exploration ou l’exploitation de ce gaz grâce à des techniques de fracturation hydraulique reste interdite.
Enfin, l’article 7 H prévoit que le rapport qui formalise la politique nationale des ressources et des usages miniers comporte une évaluation de l’application des articles L. 111-4 et L. 111-5.
*
* *
La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements CD256 de Mme Sabine Buis, CD260 de Mme Laurence Abeille, CD311 de M. Fabrice Verdier et CD340 du rapporteur.
Mme Sabine Buis. L’amendement CD256 est d’autant plus important qu’il est largement attendu. L’intérêt de cette réforme du code minier, outre qu’elle permet de reprendre les principes fondamentaux de la Charte de l’environnement, est de répondre à d’autres attentes : celle, en particulier, de l’interdiction définitive de l’exploration et de l’exploitation des gaz et des huiles de schiste, qui ont causé déjà bien des dégâts sans même que l’autorisation en ait été obtenue, grâce aux actions de nombreux collectifs faisant valoir la possibilité de développer un territoire autrement – notamment par le biais du développement durable.
Il s’agit donc, en adoptant le présent amendement, de dire définitivement « non » aux huiles et aux gaz de schiste quelle que soit la technique utilisée pour les explorer et les exploiter. Il est temps de tourner la page.
Mme Laurence Abeille. L’amendement CD260 est assez similaire. Il vise également à définir les hydrocarbures non conventionnels et à interdire leur exploration et leur exploitation sous quelque forme que ce soit. Nous proposons par ailleurs des sanctions lourdes pour tout contrevenant qui explorerait le sous-sol en vue d’exploiter ces hydrocarbures.
M. Fabrice Verdier. L’amendement CD311, semblable, est aussi très important. Nous devons faire preuve de clarté et de fermeté. Mme Sabine Buis a raison de rappeler que nos territoires ont subi des dommages en termes d’image, malgré la mobilisation de citoyens qui demeurent inquiets face à cette menace potentielle. Aussi faut-il aller bien au-delà de l’interdiction en vigueur de la fracturation hydraulique. Nous devons rassurer les territoires concernés en leur montrant qu’ils ont un autre avenir que l’exploitation de l’énergie carbonée qui implique le massacre de l’environnement. Il faut également que nous légiférions dans un souci de cohérence avec la COP21 : après nous être félicités des apports de cette conférence, il convient que nous nous engagions résolument dans la transition énergétique. Disons donc « non » au risque que représente l’exploitation des gaz et huiles de schiste. Le dispositif que nous proposons est très attendu par les Français.
M. le rapporteur. L’amendement CD340 est un peu différent puisqu’il excepte les hydrocarbures gazeux contenus dans les veines de charbon de la définition des liquides ou gazeux hydrocarbures non conventionnels piégés dans la roche mère, alors qu’il y intègre les hydrates de méthane enfouis dans les mers ou sous le pergélisol. L’exploration et l’exploitation des hydrocarbures non conventionnels seraient interdites, étant entendu qu’il convient de maintenir les dispositions prévues par la loi du 13 juillet 2011 interdisant la fracturation hydraulique.
L’amendement propose également que le rapport prévu à l’article L. 115-3 du code minier sur la politique nationale des ressources et des usages miniers comporte une évaluation de l’application des articles L. 111-3 et L. 111-4.
M. Julien Aubert. Ce débat mérite d’être dépassionné et je l’affirme d’autant plus volontiers que je suis l’élu d’une terre où, du temps de Ségolène Royal, on avait octroyé des permis de recherche de gaz de schiste, auxquels je m’étais opposé. Je ne saurai donc être rangé dans la catégorie de ceux qui souhaitent à tout prix l’exploration et l’exploitation de ces hydrocarbures.
Si les Français sont hostiles au pétrole et aux gaz non conventionnels, c’est avant tout parce que la technique utilisée, la fracturation hydraulique, nécessite l’utilisation de produits chimiques, la consommation de grandes quantités d’eau, et présente des risques sismiques. Au passage, je souligne que la géothermie provoque les mêmes dommages. C’est, par conséquent, la technique qui pose problème. Or je viens d’entendre parler de lutte contre la carbonation de l’économie, de la COP21, de la transition énergétique, ce qui est un sujet différent. Interdire une technique parce qu’elle est dangereuse pour l’environnement, oui ; mais prétendre que, par définition, les hydrocarbures seraient l’ennemi, néglige le fait que notre économie en est largement dépendante. En outre, puisque l’on a invoqué la cohérence, il vaudrait mieux exploiter un hydrocarbure produit en France, au bilan carbone bien meilleur que celui d’un hydrocarbure importé.
Ensuite, les amendements dressent le catalogue des hydrocarbures conventionnels et non conventionnels. Or une telle définition ne peut qu’être évolutive, et il n’est pas certain que la définition que vous proposez sera encore valable dans cinq ans. De plus, il existe une industrie du gaz de houille en Lorraine, et comme il s’agit d’un hydrocarbure, selon vous, non conventionnel, si l’on vote vos amendements, des Lorrains se réveilleront fâchés.
Enfin, pour ce qui est du droit, la technique est de facto interdite. Le problème n’est pas législatif mais concerne l’octroi de permis sans qu’on vérifie ensuite si ceux qui les obtiennent explorent ou exploitent bien des hydrocarbures conventionnels.
Aussi, au-delà de l’agitation médiatique, je ne vois pas l’intérêt d’adopter un tel dispositif, qui m’apparaît même dangereux : une énergie n’est pas en soi mauvaise ou bonne, ce sont les techniques employées qu’il faut considérer.
Mme Valérie Lacroute. Ces amendements visent, en somme, à abroger la loi du 13 juillet 2011 qui prévoyait la mise en place d’une commission publique chargée de répondre aux inquiétudes légitimes des élus locaux et des populations concernées. Cette loi interdit explicitement l’exploration et l’exploitation des mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique. Or on ne s’est même pas donné le temps d’installer cette commission, qui devait compter des élus, des représentants d’associations de protection de l’environnement, des représentants de la communauté scientifique, des employeurs, des salariés et des exploitants du secteur gazier et pétrolier, et qui devait examiner l’avancement des recherches, les techniques d’extraction, dans le cadre d’une interdiction de la fracturation hydraulique maintenue.
Il est regrettable que nous votions des lois sans que soient pris les décrets d’application, et dommage qu’on défende des amendements qui font ainsi fi de textes qui ont pourtant fait l’objet d’un examen approfondi.
Mme Delphine Batho. L’amendement CD340 du rapporteur n’abroge pas la loi interdisant la fracturation hydraulique et il ne concerne pas la Lorraine puisqu’il excepte explicitement de la liste des hydrocarbures non conventionnels les hydrocarbures gazeux contenus dans les veines de charbon. Évitons donc les faux débats.
Je suis, pour ma part, favorable à l’amendement du rapporteur, car je ne souhaite pas l’abrogation de la loi de 2011 même si j’assume le fait de ne pas avoir mis en place, lorsque j’étais membre du Gouvernement, la commission prévue par l’article 2 de ce texte. Cette commission était censée évaluer les risques ; or les risques, nous les connaissons. Elle devait également évaluer les techniques alternatives à la fracturation hydraulique : il n’y a pas de technique alternative à la fracturation hydraulique pour exploiter les gaz de schistes.
Je partage la volonté de mes collègues d’en finir avec la contestation lancinante, depuis plusieurs années, de ce qu’a décidé le législateur concernant le gaz de schiste. Il est donc nécessaire de compléter les dispositions interdisant la fracturation hydraulique par l’amendement que propose Jean-Paul Chanteguet.
M. le rapporteur. Mon amendement prend en compte l’exploitation actuelle des gaz de mine – je pense aux mines du Nord –, et du gaz de couche ou du gaz de houille en Lorraine, qui se trouve dans des veines de charbon déjà fracturées. En outre, le bilan carbone du gaz est bien meilleur que celui du pétrole et le gaz est un élément de la transition énergétique.
Je souhaite que Mmes Sabine Buis et Laurence Abeille ainsi que M. Fabrice Verdier retirent leurs amendements au profit de celui que je présente, qui me paraît tout à fait équilibré en ce qu’il traduit bien la volonté politique assez largement partagée de ne pas changer la situation, malgré, parfois, quelques avis divergents. La population et les responsables politiques restent, en effet, opposés à l’exploitation et à l’exploration des gaz et huiles de schiste. Je propose que nous franchissions une étape supplémentaire, mais sans que les choix que nous avons faits précédemment soient remis en cause.
M. Julien Aubert. J’entends bien, monsieur le rapporteur, que votre amendement est mieux écrit que les trois autres puisqu’il excepte le gaz de houille de l’interdiction proposée. Reste que nous ne saurons jamais si, comme Mme Delphine Batho le soutient, il n’existe pas d’autre technique d’exploration et d’exploitation du gaz de schiste que la fracturation hydraulique, puisque nous n’avons pas mis en place les outils permettant éventuellement d’en trouver qui soient respectueuses de l’environnement.
Du reste, si demain on invente une telle technique, elle ne pourra pas être utilisée du fait de l’adoption de votre amendement. Notez que si l’on avait, à l’époque, appliqué votre raisonnement, le gisement de Lacq n’aurait jamais pu être exploité ! Ce que nous visons, quelle que soit la technique, c’est l’exploitation d’hydrocarbures. Or, dans un pays dépendant à 66 % d’hydrocarbures importés, il est assez incohérent d’affirmer que, jamais au grand jamais, quand bien même l’environnement serait préservé, on n’exploitera tel hydrocarbure, conventionnel ou non.
Je le répète : le vrai adversaire n’est pas l’hydrocarbure en soi, même s’il faut certes décarboner l’économie, mais les techniques non respectueuses de l’environnement. Vos arguments me paraissent assez irrationnels.
M. Fabrice Verdier. Les hydrocarbures non conventionnels sont emprisonnés dans la roche mère. Vous pourrez avoir recours à la sémantique que vous voulez – fissuration pneumatique ou autre stimulation –, vous faire plaisir et satisfaire aux critères du marketing pour faire croire que nous serions d’affreux obscurantistes parce qu’opposés à la recherche, ce qui n’est pas le cas, d’une manière ou d’une autre, il faudra fracturer. Et dès lors qu’on fracture le sous-sol, on ne peut que provoquer des dégâts.
Est-il encore utile d’essayer de nous faire croire que la recherche permettra de passer outre la fracturation alors qu’il ne s’agit que de préserver les intérêts des potentiels détenteurs de permis d’exploration et d’exploitation ? Je préférerais que nous prenions un vrai tournant vers la transition énergétique et qu’on investisse plutôt dans les énergies renouvelables.
Mon approche peut paraître territoriale alors que nous représentons ici la nation, mais les territoires de nombreux députés sont concernés par cette menace. Il est important d’adresser aux industries le signal que la France fait le choix des énergies renouvelables. Je suis en train de créer un parc naturel régional à proximité de l’Ardèche. Or nous serons d’autant plus à même d’obtenir ce label qui nous tient à cœur que le dossier que nous allons présenter sera exempt de cette menace.
Il ne faut pas faire croire, j’y insiste, que la roche mère est un élément anodin et qu’il suffirait de je ne sais quelle pipette pour aller chercher du gaz proprement. À l’occasion d’un voyage d’études, j’ai vu ce qu’il en était de l’expérimentation en grandeur nature aux États-Unis, et j’ai pu constater les dégâts qu’elle avait causés. Il est temps de tourner cette page et je serais heureux que nous le fassions ce soir.
Mme Catherine Quéré, présidente. Nos collègues François-Michel Gonnot et Philippe Martin, auteurs d’un rapport sur le sujet sous la précédente législature, étaient tous deux revenus de leurs visites sur le terrain aux États-Unis assez abattus.
J’interroge les auteurs des différents amendements. Les maintenez-vous ?
Mme Sabine Buis. Notre démarche n’a rien à voir avec une quelconque agitation médiatique mais répond à un souci de cohérence intellectuelle et politique eu égard aux engagements pris au début de la législature, à la loi sur la transition énergétique, mais aussi à la COP21 – qui fut une réussite. Déjà des moyens sont engagés dans les territoires à énergie positive pour la croissance verte, et les très nombreux acteurs impliqués dans cette démarche ne comprendraient pas qu’on ne mette pas un terme à ne serait-ce que l’idée d’un permis d’exploration ou d’exploitation des hydrocarbures non conventionnels.
Je prendrai l’exemple de la grotte Chauvet, dans le sud de l’Ardèche, qui vient d’être classée au patrimoine mondial de l’Organisation des Nations unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO). De nombreux investissements doivent encore y être réalisés mais les acteurs économiques attendent d’être sûrs, avant de s’engager, qu’on ne verra plus, dans les jardins des particuliers, ces pancartes sur lesquelles on peut lire : « Non au gaz de schiste ! » Les habitants les retireront dès lors que l’interdiction de l’exploration et l’exploitation de cet hydrocarbure non conventionnel sera définitivement acquise. La trésorerie et les emplois potentiels ne manquent pas, et si les acteurs économiques n’investissent pas, c’est parce qu’ils ont sur la tête une épée de Damoclès et qu’ils n’aiment pas l’incertitude.
C’est donc aussi une manière de relancer l’emploi que de voter la disposition proposée. Je retire, pour ma part, mon amendement CD256 au profit de celui du rapporteur.
M. Fabrice Verdier. Je retire également le mien CD311.
Mme Laurence Abeille. Je suis quelque peu déçue, pour tout vous dire. Je ne peux pas retirer mon amendement, même si j’entends bien les arguments du rapporteur. Il faut définir une trajectoire claire et donner un signal fort. Aussi, si je partage le point de vue de Mme Sabine Buis, ma conclusion sera différente : nous devons adopter un dispositif beaucoup plus lisible que celui, qui ne me paraît pas tout à fait complet, proposé par le rapporteur. Il convient de rassurer tous ceux qui sont inquiets, et d’investir massivement dans les énergies renouvelables qui permettront de créer des emplois, ce qui ne sera pas le cas avec l’exploitation des hydrocarbures, nous le savons très bien.
Mme Martine Lignières-Cassou. Je ne comprends pas en quoi l’amendement présenté par le rapporteur ne serait pas lisible. (Sourires)
Mme Laurence Abeille. Les autres amendements donnent une définition claire des hydrocarbures non conventionnels et en affirment plus nettement l’interdiction absolue. L’amendement du rapporteur extrait de la liste les gaz de houille, ce qui la rend moins complète et scientifiquement moins solide.
M. le rapporteur. Les huiles et gaz de schiste sont exploités essentiellement aux États-Unis qui disposent d’un potentiel industriel et d’un potentiel de recherche pour le moins importants. La loi de 2011 a maintenant cinq ans. S’il existait de nouvelles techniques d’exploration et d’exploitation des hydrocarbures non conventionnels, nous le saurions et vous pouvez faire confiance aux entreprises américaines, comme Halliburton, pour rechercher de nouvelles techniques.
Dernier point : des associations considèrent que, compte tenu des engagements internationaux de la France, du vote de la loi sur la transition énergétique, on ne doit plus explorer ni exploiter les hydrocarbures en général, y compris les hydrocarbures conventionnels. Or, en votant l’amendement CD340, vous faites le choix politique de permettre l’exploration et l’exploitation des hydrocarbures conventionnels. Je préfère que l’on produise un peu de pétrole dans le bassin parisien ou dans le Sud-Ouest, ou encore du gaz, selon des techniques respectueuses de l’environnement, plutôt que d’importer du gaz du Moyen-Orient ou du gaz de schiste des États-Unis. Cet amendement recèle donc également cette force.
Les amendements CD256 et CD311 sont retirés.
La Commission rejette l’amendement CD260 et adopte l’amendement CD340.
Mme Catherine Quéré, présidente. Le groupe Les Républicains souhaite indiquer que deux de ses membres ont voté contre l’amendement CD340, deux membres ont voté pour, et un membre s’est abstenu.
TITRE VI
DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES
Article 7
Dispositions transitoires pour l’instruction des demandes et les titres attribués
1. Les dispositions de la proposition de loi
L’article 7 prévoit que l’instruction des demandes qui ont été jugées complètes par l’autorité administrative compétente avant l’entrée en vigueur de la loi est menée à son terme selon les dispositions antérieurement en vigueur.
En effet, nombre de dossiers sont aujourd’hui en cours d’instruction et il ne convient pas d’appliquer les nouvelles procédures de la proposition de loi aux dossiers complets.
SITUATION DES DEMANDES EN COURS D’INSTRUCTION
Type |
Titres miniers | ||
Permis exclusif de recherche |
Permis d’exploitation | ||
Ressources non énergétiques |
Métaux |
30 |
16 |
- dont métropole |
9 |
13 | |
- dont Guyane |
21 |
3 | |
Granulats marins |
2 |
7 | |
Ressources énergétiques |
Hydrocarbures |
63 |
10 |
Stockage souterrain |
8 | ||
Géothermie |
5 |
||
TOTAL |
100 |
42 | |
Source : DGALN / DGEC
2. Les travaux de la Commission
Votre Commission a adopté un amendement de votre rapporteur supprimant le second alinéa de l’article.
*
* *
La Commission est saisie de l’amendement CD106 rectifié du rapporteur.
M. le rapporteur. Il s’agit de supprimer une disposition imprécise.
La Commission adopte l’amendement.
Puis elle adopte l’article 7 ainsi modifié.
1. Les dispositions de la proposition de loi
Cet article prévoit que les charges supplémentaires pour l’État qui pourraient apparaître du fait de la mise en application de la présente proposition de loi seraient compensées par la création d’une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les tabacs manufacturés, prévus par les articles 575 et 575 A du code général des impôts.
2. Les travaux de la Commission
Sur proposition de votre rapporteur, votre Commission a supprimé cet article.
*
* *
La Commission examine l’amendement CD16 du rapporteur.
M. le rapporteur. Le présent amendement vise à supprimer le gage et donc à supprimer l’article 8.
La Commission adopte l’amendement.
En conséquence, l’article 8 est supprimé.
La Commission en vient à la discussion de l’amendement CD253 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Chantal Berthelot. Nous commettrions une erreur en ne reprenant pas, pour les travaux miniers, les principes de la législation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE).
M. le rapporteur. Le a) du 1° et le 2° de votre amendement s’inscrivent dans un projet plus vaste de refonte de la procédure applicable à l’ouverture des travaux miniers, qui vise notamment à créer une catégorie de travaux soumis à enregistrement, qui s’ajouterait aux catégories de travaux soumis à autorisation et à déclaration. La réglementation applicable aux travaux miniers se rapprocherait donc, sur ce point, de la réglementation applicable aux ICPE. Toutefois, les règles qui s’appliquent actuellement aux autorisations de travaux sont déjà très proches de la réglementation applicable aux ICPE.
Par ailleurs, si la création d’une nouvelle catégorie peut être tout de même pertinente, elle doit faire l’objet d’une réflexion approfondie et le travail relatif à la mise en place de la nomenclature doit être réalisé avant la création des dispositions législatives. Il n’apparaît donc pas opportun de mettre en place cette réforme par l’adoption d’un simple amendement.
Enfin, le b) du 2° de votre amendement est satisfait par l’amendement CD266 de M. Serville, qui recueillera un avis favorable de ma part quand il sera défendu.
Je vous propose de retirer votre amendement.
Mme Chantal Berthelot. Dans la mesure où nous y reviendrons en séance publique, je le retire.
L’amendement est retiré.
La Commission examine l’amendement CD183 de Mme Chantal Berthelot.
Mme Chantal Berthelot. Dans la gestion de l’après-mine, la question du traitement des conséquences environnementales et sanitaires est relativement nouvelle par rapport à celle du traitement des conséquences sur les biens et les personnes. Il convient donc de réformer un certain nombre d’articles du code minier afin que le dispositif de l’après-mine permette la prise en compte des risques environnementaux et sanitaires ainsi que leur prévention.
L’activité minière est importante en Guyane. De gros projets sont en cours d’instruction ; des autorisations pour l’exploitation de quatre grandes mines sont demandées. Nous devons donc nous assurer non seulement que les installations minières appliquent les principes de la législation relative aux ICPE, mais veiller à l’après-mine qui n’est pas moins important tant il est vrai que l’enjeu est national.
M. le rapporteur. Je suis un peu embarrassé, car l’amendement est en partie satisfait par l’amendement CD58 que nous avons voté.
Dans la perspective de la séance publique, je me tiens à l’entière disposition de Mme Chantal Berthelot pour analyser précisément les deux amendements, afin de compléter les dispositifs en question. En tout cas, compte tenu de l’adoption de l’amendement CD58, nous ne pourrions adopter celui-ci.
Mme Chantal Berthelot. Je vais le retirer mais je tiens à souligner que, comme nous sommes en train d’adapter le code minier au code de l’environnement, nous nous devons d’être rigoureux et clairs et surtout de ne pas jouer les apprentis sorciers. L’activité aurifère, en Guyane, représente un enjeu énorme et si nous ne parvenons pas, en tant que législateurs, à l’encadrer, à la contrôler, nous aurons manqué à notre tâche.
M. le rapporteur. C’est pourquoi je vous propose de nous retrouver dès demain afin que nous examinions avec les services comment prendre votre souhait en compte.
L’amendement est retiré.
*
La Commission adopte l’ensemble du projet de loi ainsi modifié, les députés des groupes Les Républicains et Union des démocrates et indépendants votant contre.
___
Dispositions en vigueur ___ |
Texte de la proposition de loi ___ |
Texte adopté par la Commission ___ |
PROPOSITION DE LOI PORTANT ADAPTATION DU CODE MINIER AU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT, |
PROPOSITION DE LOI PORTANT ADAPTATION DU CODE MINIER AU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT, | |
Article 1er |
Article 1er | |
L’ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier est ratifiée. |
(Sans modification) | |
Article 1erbis (nouveau) | ||
Code minier |
Après l’article L. 100-2 du code minier, il est inséré un article L. 100-3 ainsi rédigé : | |
« Art. L. 100-3. – I. – Les substances minérales ou fossiles assujetties au régime légal des mines n’appartiennent pas au propriétaire du sol et sont administrées par l’État en application de l’article 552 du code civil, sous réserve des compétences dévolues aux collectivités mentionnées aux titres XII et XIII de la Constitution et des dispositions spécifiques qui leur sont applicables. | ||
« II. – La gestion et la valorisation des substances minérales ou fossiles et les usages du sous-sol mentionnés par le présent code sont d’intérêt général. Ils prennent en compte l’intérêt des populations. Les activités correspondantes sont exercées dans le respect des articles L. 110-1 et L. 110-1-1 du code de l’environnement. » amendement CD 102 rect | ||
TITRE IER |
TITRE IER | |
TITRES MINIERS ET ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE |
TITRES MINIERS ET ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE | |
Article 2 |
Article 2 | |
Code minier LIVRE IER : LE REGIME LEGAL DES MINES TITRE IER : CHAMP D’APPLICATION |
I. – Le titre Ier du livre Ier du code minier est complété par un chapitre III ainsi rédigé : |
I. – (Alinéa sans modification) |
« CHAPITRE III |
(Alinéa sans modification) | |
« Titres miniers |
(Alinéa sans modification) | |
« Art. L. 113-1 A (nouveau). – I. – L’exploration et l’exploitation minières nécessitent préalablement l’obtention d’un titre minier, sous réserve des articles L. 121-1 et L. 131-1. | ||
« II. – Les titres miniers sont divisés en deux catégories : | ||
« 1° Les titres d’exploration confèrent le droit exclusif d’explorer un périmètre pour une ou plusieurs substances ou un usage et de disposer librement des produits extraits à l’occasion des recherches et des essais sous réserve de l’article L. 121-4 ; | ||
« 2° Les titres d’exploitation confèrent le droit exclusif d’exploiter et d’explorer un périmètre pour une ou plusieurs substances ou un usage. amendement CD31 | ||
« Art. L. 113-1 B (nouveau). – Le ministre chargé des mines prend les décisions relatives aux titres miniers sous réserve des compétences dévolues aux collectivités mentionnées aux titres XII et XIII de la Constitution et des dispositions spécifiques qui leur sont applicables. | ||
« Le représentant de l’État en charge de l’instruction locale de la demande de titre minier prend les décisions relatives aux travaux miniers sous réserve des compétences dévolues aux collectivités mentionnées aux titres XII et XIII de la Constitution et des dispositions spécifiques qui leur sont applicables. amendement CD32 | ||
« Art. L. 113-1 C (nouveau). – Nul ne peut obtenir ni conserver un titre minier s’il ne possède, au regard des intérêts et des obligations mentionnés aux articles L. 161-1 et L. 163-1 à L. 163-9, les capacités techniques et financières suffisantes pour mener à bien les opérations d’exploration ou d’exploitation correspondantes. | ||
« L’évaluation des capacités techniques et financières du demandeur tient compte de l’ensemble des titres miniers qu’il demande ou dont il est titulaire. Elle peut prendre en compte les capacités des personnes morales qui sont liées au demandeur et les garanties présentées par celles-ci. Le demandeur précise les moyens dont il dispose pour mobiliser ces garanties. amendement CD33 | ||
« Art. L. 113-1 D (nouveau). – Un titre minier d’exploration ou d’exploitation est accordé, étendu ou prolongé sous réserve de l’engagement pris par le ou les demandeurs de respecter les conditions générales définies par le décret en Conseil d’État mentionné à l’article L. 113-8, complétées, le cas échéant, par des conditions spécifiques faisant l’objet d’un cahier des charges. | ||
« Le cahier des charges doit, si la protection de l’environnement ou d’autres usages existants ou planifiés du sol ou du sous-sol le justifient, interdire le recours à certaines techniques d’exploration ou d’exploitation sur tout ou partie du périmètre du titre. Il doit également, pour les mêmes motifs, limiter les formations géologiques auxquelles le titre s’applique. | ||
« Les conditions générales et les conditions spécifiques mentionnées au premier alinéa du présent article sont publiées avec l’avis de mise en concurrence d’une demande de titre ou, si leurs demandes ne sont pas mises en concurrence, portées à la connaissance du ou des candidats avant la soumission de leurs demandes à l’évaluation environnementale prévue à l’article L. 113-1. Les conditions spécifiques peuvent être complétées au regard des résultats de cette évaluation environnementale, de la procédure de participation du public et de l’instruction locale. Les conditions spécifiques modifiées sont alors portées à la connaissance du ou des demandeurs avant la délivrance du titre. amendement CD34 rect | ||
« Art. L. 113-1 E (nouveau). – I. – Les titres miniers d’exploration et d’exploitation sont accordés par l’autorité administrative compétente après une mise en concurrence, sauf lorsque la concession est octroyée sur le fondement de l’article L. 132-6. | ||
« II. – Lorsque la demande est soumise à concurrence, l’autorité administrative compétente pour délivrer le titre minier opère une première sélection des candidatures sur le fondement des capacités mentionnées à l’article L. 113-1 C et appréciées dans les conditions déterminées par le même article L. 113-1 C. Chaque dossier non retenu donne lieu à une décision expresse et motivée notifiée au candidat concerné. | ||
« Le choix des candidats retenus ainsi que les motifs de ce choix sont notifiés à ces derniers et sont mis à disposition du public pendant une durée d’un mois sur le site internet de l’autorité administrative compétente et des préfectures des départements situés en tout ou partie dans le périmètre du titre demandé. | ||
« Seules les demandes des candidats retenus font l’objet de l’évaluation environnementale prévue à l’article L. 113-1. amendement CD35 rect | ||
« Art. L. 113-1. – Sous réserve |
« Art. L. 113-1. – I. – Sous réserve des articles L. 113-1 E et L. 113-2 du présent code, les demandes d’octroi et d’extension de titres miniers ainsi que de prolongation de titres d’exploitation sont soumises à une évaluation environnementale, en application de la section 2 du chapitre II du titre II du livre Ier du code de l’environnement. Cette évaluation porte sur les effets notables que peut avoir la manière dont le demandeur compte procéder à l’exploration ou à l’exploitation du périmètre sollicité. Amendements CD35 rect, CD38, CD36, CD37 | |
« II (nouveau). – L’autorité administrative compétente prend en compte l’évaluation mentionnée au I pour la délivrance du titre. Lorsque le titre minier est accordé, elle met à la disposition du public une déclaration résumant la manière dont il a été tenu compte de l’évaluation environnementale, les dispositions spécifiques dont elle a pu assortir le titre conformément à l’article L. 113-1 D et les mesures destinées à évaluer les incidences sur l’environnement des travaux de recherches ou d’exploitation mis en œuvre dans le cadre du titre. amendement CD38 | ||
« Art. L. 113-2. – I. – Pour l’application de l’article L. 122-6 du code de l’environnement, le rapport sur les incidences environnementales est adapté pour tenir compte de la nature |
« Art. L. 113-2. – I. – Pour l’application de l’article L. 122-6 du code de l’environnement, le rapport sur les incidences environnementales est adapté pour tenir compte de la nature des titres miniers, préalables aux demandes d’autorisation d’ouverture de travaux miniers. amendement CD39 | |
« Ce rapport est proportionné à l’objet de la demande et à l’état des connaissances |
« Ce rapport est proportionné à l’objet de la demande et à l’état des connaissances et des méthodes d’évaluation existant au moment où elle est présentée. Il présente à titre principal les substances ou usages visés, le programme des travaux et les techniques d’exploration ou d’exploitation envisagés, en expliquant les critères de leur sélection au regard de l’ensemble des techniques disponibles ainsi que les impacts génériques, qui seraient liés soit à l’exploration, soit à l’éventuelle mise en exploitation du gisement, et les moyens de les éviter, de les réduire et, en cas d’impacts résiduels, de les compenser. amendements CD40, CD63, CD181 | |
« Plus spécifiquement, il définit les critères, indicateurs et modalités retenus pour suivre les effets des éventuels travaux sur l’environnement, qui pourront être autorisés par l’autorité administrative compétente, afin d’identifier notamment, à un stade précoce, les impacts négatifs imprévus et envisager, si nécessaire, les mesures appropriées. |
(Alinéa sans modification) | |
« II. – Pour l’application de l’article L. 122-7 du code de l’environnement, |
« II. – Pour l’application de l’article L. 122-7 du code de l’environnement, le représentant de l’État en charge de l’instruction locale de la demande de titre minier la transmet pour avis à l’autorité environnementale. amendement CD65 | |
« Art. L. 113-3. – I. – Les titres miniers d’exploration ou d’exploitation sont accordés après une mise en concurrence sauf : |
« Art. L. 113-3. – Supprimé amendement CD35 rect | |
« 1° lorsque la demande porte sur des substances non énergétiques ; |
||
« 2° lorsque la concession est octroyée sur le fondement de l’article L. 132-6. |
||
« II. – Lorsque la demande est soumise à concurrence, le règlement de celle-ci donne lieu à des décisions expresses et motivées notifiées à chacun des candidats non retenus. |
||
« Le choix du ou des candidats retenus, ainsi que les motifs de ce choix, leur sont notifiés et sont mis à disposition du public pendant une durée d’un mois, sur le site internet de l’autorité administrative compétente pour prendre la décision et des préfectures concernées. |
||
« Seule la ou les demandes du ou des candidats retenus font l’objet de l’évaluation environnementale prévue à l’article L. 113-1. |
||
« Art. L. 113-4. – Le ou les dossiers du ou des candidats retenus font ensuite l’objet d’une instruction locale et d’une procédure de participation du public. |
« Art. L. 113-4. – Le ou les dossiers du ou des candidats retenus après une première évaluation par l’autorité administrative compétente pour délivrer le titre minier des capacités mentionnées à l’article L. 113-1 C font ensuite l’objet d’une instruction locale et d’une procédure de participation du public dans le cadre d’une enquête publique. amendement CD66, CD2, CD199 | |
« Art. L. 113-5. – Un cahier des charges précisant des conditions spécifiques à respecter par le demandeur peut être annexé à l’acte octroyant le titre minier. Il est porté à la connaissance du demandeur, préalablement à l’octroi du titre minier. |
« Art. L. 113-5. – Supprimé amendement CD34 rect | |
« Il peut, si la protection de l’environnement ou d’autres usages existants ou planifiés du sol ou du sous-sol le justifient, interdire le recours à certaines techniques d’exploration ou d’exploitation sur tout ou partie du périmètre du titre. |
||
« Pour les titres d’exploitation, il peut également, le cas échéant, limiter les formations géologiques auxquelles le titre s’applique. |
||
« Art. L. 113-6. – La demande de titre minier peut être refusée s’il existe un doute sérieux concernant la possibilité de procéder à l’exploration ou à l’exploitation du type de gisement visé sans conséquence grave et irréversible pour les intérêts mentionnés à l’article L. 161-1. |
« Art. L. 113-6. – Supprimé amendement CD67 rect | |
« Art. L. 113-7. – Les collectivités territoriales |
« Art. L. 113-7. – Les collectivités territoriales impactées d’un point de vue environnemental, sanitaire et socio-économique par une demande de titre minier régi par le présent code sont informées de l’existence de celle-ci dès le dépôt de la demande ou au moment de la publication de l’avis de mise en concurrence, lorsqu’elle doit avoir lieu. Dans ce cas, elles sont informées du choix du ou des candidats retenus à l’issue de la présélection prévue à l’article L. 113-1 E. Elles sont ensuite consultées dans les procédures d’instruction des titres miniers. amendement CD198, CD80 | |
« Art. L. 113-7-1 (nouveau). – La demande d’octroi, d’extension ou de prolongation d’un titre minier est refusée si l’autorité administrative compétente pour prendre la décision émet un doute sérieux concernant la possibilité de procéder à l’exploration ou à l’exploitation du type de gisement visé sans atteinte grave aux intérêts mentionnés à l’article L. 161-1 et aux populations concernées. amendement CD67 rect | ||
« Art. L. 113-8. – Les modalités d’application du présent chapitre sont fixées par décret en Conseil d’État. » |
« Art. L. 113-8. – (Sans modification) | |
TITRE III : L’EXPLOITATION Chapitre II : Les concessions Section 1 : Octroi des concessions |
||
Art. L. 132-4. – La concession est accordée après une mise en concurrence sauf dans les cas où la concession est octroyée sur le fondement de l'article L. 132-6. Les demandes de concession suscitées par l'appel à concurrence sont soumises à l'enquête publique prévue à l'article L. 132-3. |
II. – L’article L. 132-4 du même code est abrogé. |
II. – (Sans modification) |
LIVRE II : LE RÉGIME LÉGAL DES STOCKAGES SOUTERRAINS TITRE III : L’EXPLOITATION DE STOCKAGE SOUTERRAIN Chapitre unique : conditions générales Section 2 : l’octroi des concessions de stockage souterrain |
||
Art. L. 231–5. – La concession est accordée après une mise en concurrence sauf dans les cas prévus aux articles L. 132-4 et L. 231-6. |
III (nouveau). – À l’article L. 231-5 du même code, la référence : « article L. 132-4 », est remplacée par la référence : « articles L. 113-1 E ». amendement CD104 | |
Article 2 bis (nouveau) | ||
LIVRE IER : LE RÉGIME LÉGAL DES MINES TITRE III : L’EXPLOITATION Chapitre II : les concessions Section 1 : Octroi des concessions |
La section 1 du chapitre II du titre III du livre Ier du code minier est ainsi modifiée : | |
1° La seconde phrase de l’article L. 132-6 est ainsi modifiée : | ||
Art. L. 132-6. – Sans préjudice des dispositions de l'article L. 142-4, pendant la durée de validité d'un permis exclusif de recherches, son titulaire peut seul obtenir une concession portant, à l'intérieur du périmètre de ce permis, sur des substances mentionnées par celui-ci. Le titulaire d'un permis exclusif de recherches a droit, s'il en fait la demande avant l'expiration de ce permis, à l'octroi de concessions sur les gisements exploitables découverts à l'intérieur du périmètre de ce permis pendant la validité de celui-ci. |
a) Après le mot : « demande », sont insérés les mots : « au plus tard six mois » ; | |
b) Sont ajoutés les mots : « , sans exempter ces demandes de l’évaluation environnementale prévue à l’article L. 113-1, ni de l’enquête publique prévue à l’article L. 132-3 ou de la procédure renforcée d’information et de concertation prévue à la section 1 du chapitre IV du titre Ier du livre Ier » ; | ||
Art. L. 132-7. – Lorsqu'un inventeur n'obtient pas la concession d'une mine, le décret en Conseil d'État accordant celle-ci fixe, après qu'il a été invité à présenter ses observations, l'indemnité qui lui est due par le concessionnaire. |
2° À l’article L. 132-7, après le mot : « mine », sont insérés les mots : « pour un motif autre que celui prévu à l’article L. 113-7-1 ». amendement CD68 | |
Article 2 ter (nouveau) | ||
TITRE IV : DISPOSITIONS RELATIVES AUX TITRES MINIERS ET AUX AUTORISATIONS Chapitre II : Prolongation et extension des titres miniers Section 1 : prolongation Sous-section 2 : prolongation des concessions de mines |
||
Art. L. 142–8. – La prolongation d'une concession est accordée par décret en Conseil d'État. |
L’article L. 142-8 du code minier est complété par les mots : « sans mise en concurrence, après accomplissement d’une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement ». amendement CD69 | |
Article 2 quater (nouveau) | ||
Code de la recherche LIVRE II : L’EXERCICE DES ACTIVITÉS DE RECHERCHE TITRE V : AUTRES DOMAINES DE RECHERCHE Chapitre Ier : La recherche scientifique marine |
Après le chapitre Ier du titre V du livre II du code de la recherche, il est inséré un chapitre Ierbis ainsi rédigé : | |
« Chapitre Ier bis | ||
« La recherche dans le domaine minier | ||
« Art. L. 251-4. – Une activité de recherche est associée à toute activité d’exploration ou d’exploitation pour laquelle un titre minier a été délivré en application du code minier et qui a un impact sur le milieu naturel. Cette activité de recherche est effectuée sur le site où l’activité est exercée. Elle porte sur le milieu affecté par l’activité. | ||
« Cette activité de recherche est effectuée selon un cahier des charges défini par l’autorité qui a délivré le titre mentionné au premier alinéa. Ce cahier des charges définit notamment l’objet de la recherche, les équipements utilisés, le calendrier des opérations, les modalités de restitution, par étapes, des travaux et les modalités de diffusion de ces travaux. » amendement CD212 | ||
TITRE II |
TITRE II | |
INFORMATION ET PARTICIPATION DU PUBLIC |
INFORMATION ET PARTICIPATION DU PUBLIC | |
|
Article 3 A (nouveau) | |
Code de l’environnement Livre Ier : dispositions communes Titre II : Information et participation des citoyens Chapitre III : participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement Section 1 : Enquêtes publiques relatives aux projets, plans et programmes ayant une incidence sur l’environnement Sous-section 2 : Procédure et déroulement de l’enquête publique |
La première phrase du premier alinéa de l’article L. 123-4 du code de l’environnement est ainsi modifiée : | |
Art. L. 123-4. – Dans chaque département, une commission présidée par le président du tribunal administratif ou le conseiller qu'il délègue établit une liste d'aptitude des commissaires enquêteurs. Cette liste est rendue publique et fait l'objet d'au moins une révision annuelle. Peut être radié de cette liste tout commissaire enquêteur ayant manqué aux obligations définies à l'article L. 123-15. |
1° Le mot : « département » est remplacé par le mot : « région » ; | |
2° Sont ajoutés les mots : « représentative de la société civile et qui doit tendre vers la parité ». amendement CD4 | ||
L'enquête est conduite, selon la nature et l'importance des opérations, par un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête choisi par le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui à cette fin parmi les personnes figurant sur les listes d'aptitude. Son choix n'est pas limité aux listes des départements faisant partie du ressort du tribunal. Dans le cas où une concertation préalable s'est tenue sous l'égide d'un garant conformément aux articles L. 121-16 à L. 121-21, le président du tribunal administratif peut désigner ce garant en qualité de commissaire enquêteur si ce dernier est inscrit sur l'une des listes d'aptitude de commissaire enquêteur. En cas d'empêchement d'un commissaire enquêteur, le président du tribunal administratif ou le conseiller délégué par lui ordonne l'interruption de l'enquête, désigne un commissaire enquêteur remplaçant et fixe la date de reprise de l'enquête. Le public est informé de ces décisions. |
||
Article 3 |
Article 3 | |
Code minier LIVRE IER : LE RÉGIME LÉGAL DES MINES TITRE IER : CHAMP D’APPLICATION |
Le titre Ier du livre Ier du code minier est complété par un chapitre IV ainsi rédigé : |
(Alinéa sans modification) |
« CHAPITRE IV |
(Alinéa sans modification) | |
« Participation du public : du groupement participatif d’information |
(Alinéa sans modification) | |
« Section 1 |
(Alinéa sans modification) | |
« Procédure renforcée d’information et de concertation |
(Alinéa sans modification) | |
« Art. L. 114-1. – Il est créé une procédure renforcée d’information et de concertation du public |
« Art. L. 114-1. – Il est créé une procédure renforcée d’information et de concertation du public pour l’instruction des demandes d’octroi et d’extension de titres miniers ainsi que de prolongation de titres d’exploitation. Cette procédure peut être engagée : amendement CD107, CD6, CD186, CD258, CD108, CD109 | |
« 1° Soit en début d’instruction, par le représentant de l’État en charge de l’instruction locale de la demande de titre : |
« 1° (Alinéa sans modification) | |
« – s’il estime que la manière dont le demandeur compte procéder à l’exploration ou l’exploitation du périmètre sollicité est de nature à présenter des enjeux |
« a) S’il estime que la manière dont le demandeur compte procéder à l’exploration ou l’exploitation du périmètre sollicité conduit à l’exploitation d’une zone non encore exploitée, vise à l’extraction d’une substance non encore extraite sur cette zone, fait appel à des techniques non encore utilisées sur cette zone ou est de nature à présenter des enjeux significatifs pour l’environnement, la sécurité et la santé publiques et l’intérêt des populations ; amendement CD132 rect, CD167 | |
« a) bis (nouveau) Si 30 % des électeurs du territoire, impacté d’un point de vue environnemental, sanitaire ou socio-économique, le demandent ; amendement CD192 | ||
« – ou si la majorité des deux tiers des communes |
« b) Ou si la majorité des deux tiers des communes impactées d’un point de vue environnemental, sanitaire et socio-économique le demande. amendement CD197 | |
« Cette procédure est alors exclusive de toute autre modalité d’information et de participation du public ; |
(Alinéa sans modification) | |
« 2° Soit en cours d’instruction et au plus tard jusqu’à quinze jours après la fin de la procédure de participation du public dans le cadre des titres d’exploration ou d’enquête publique dans le cadre des titres d’exploitation, par le représentant de l’État en charge de l’instruction locale, le ministre en charge des mines ou le ministre en charge de l’environnement, si l’analyse des avis exprimés le justifie. |
« 2° (Sans modification) | |
« Il est alors mis fin aux procédures de participation du public ou d’enquête publique encore en cours dès la convocation du groupement participatif prévu à l’article L. 114-2. Outre le dossier de la demande ou des demandes de titre, leur évaluation environnementale et l’avis de l'autorité environnementale, le groupement participatif doit disposer du bilan d’étape de ces procédures, des expertises menées et des observations et propositions déjà formulées par le public. amendement CD117 | ||
« L’instruction de la demande de titre minier se poursuit pendant la mise en œuvre de la procédure renforcée d’information et de concertation du public. amendement CD133 | ||
« Art. L. 114-1-1 (nouveau). – Lorsque la demande d’ouverture de travaux miniers est présentée conjointement à une demande de titre minier, sa délivrance est soumise à la procédure de participation du public mise en œuvre pour l’octroi du titre, y compris, le cas échéant, à la procédure renforcée d’information et de concertation prévue à la présente section. Dans le cas où les travaux miniers sont soumis à autorisation en application de l’article L. 162-3 du présent code, la délivrance du titre demandé et celle de l’autorisation d’ouverture des travaux sont au moins soumises à une enquête publique réalisée en application du chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement. amendement CD70 | ||
« Art. L. 114-2. – La procédure renforcée est mise en œuvre par un groupement participatif d’information et de concertation, dont la composition est fixée par arrêté du représentant de l’État en charge de l’instruction locale de la demande. |
« Art. L. 114-2. – I. – La procédure renforcée est mise en œuvre par un groupement participatif d’information et de concertation, dont la composition est fixée par arrêté du représentant de l’État en charge de l’instruction locale de la demande. | |
« II (nouveau). – Le groupement participatif comprend au moins un membre de chacun des cinq collèges suivants : | ||
« 1° Populations locales résidant dans le périmètre du titre demandé ; | ||
« 2° Collectivités territoriales situées en tout ou partie dans ce même périmètre ; | ||
« 3° Associations agréées pour la protection de l’environnement conformément aux dispositions du second alinéa de l’article R. 141-1 du code de l’environnement ou fondations reconnues d’utilité publique définies à l’article L. 141-3 du même code ; | ||
« 4° Fédérations professionnelles du secteur minier ; | ||
« 5° Personnalités qualifiées, choisies pour leurs connaissances particulières et pour leur expertise. | ||
« III. – Ce groupement est présidé par un garant désigné par la Commission nationale du débat public sur demande du représentant de l’État en charge de l’instruction locale de la demande. amendement CD71 | ||
« IV. – Le groupement participatif émet son avis sur le dossier de demande de titre minier et, éventuellement, sur le dossier de demande d’autorisation d’ouverture de travaux miniers déposé conjointement, desquels le demandeur aura, s’il le souhaite, retiré les informations relevant du secret industriel et commercial. Le représentant de l’État donne son accord sur les informations qui sont retirées du dossier. amendement CD169 | ||
« Art. L. 114-2-1 (nouveau). – Le groupement participatif assure la transparence de la procédure et veille à la participation du public, en garantissant l’expression des opinions, l’accès aux informations et la prise en compte de toutes les contributions qui lui sont soumises. Les communications de chacun des membres sont soumises à l’article L. 124-4 du code de l’environnement. amendement CD72 | ||
« Art. L. 114-3. – I. – Le groupement participatif peut avoir recours à des tiers experts ou à des évaluations particulières. Dans ce cas, il élabore un cahier des charges auquel les experts devront satisfaire et qui est rendu public. Les experts sont sélectionnés par le groupement, sur proposition du représentant de l’État en charge de l’instruction locale de la demande, et après |
« Art. L. 114-3. – I. – Le groupement participatif peut avoir recours à des tiers experts ou à des évaluations particulières. Dans ce cas, il élabore un cahier des charges auquel les experts devront satisfaire et qui est rendu public. Les experts sont sélectionnés par le groupement, sur proposition du représentant de l’État en charge de l’instruction locale de la demande, et après avis du demandeur. Ces expertises et évaluations sont à la charge du demandeur, dans la limite d’un plafond fixé par décret en Conseil d’État et proportionnel à l’objet de la demande et à l’importance du projet. Ces expertises et évaluations font l’objet d’un ou de plusieurs rapports qui sont adressés au demandeur. amendement CD73, CD134, CD210, CD135, CD 166, CD136 | |
« II. – Le demandeur a le droit de produire une contre-expertise dont il assume les frais. |
« II. – (Sans modification) | |
« III. – Dans leur rapport d’expertise et de contre-expertise éventuelle, les experts désignés présentent des conclusions motivées et peuvent proposer, s’ils estiment que le projet ne peut être autorisé en l’état ou doit être amélioré, toutes préconisations qu’ils estiment nécessaires. Ces rapports sont remis au groupement participatif. |
« III. – (Sans modification) | |
« Art. L. 114-4. – Un dossier simplifié est constitué par le demandeur. Il est mis à disposition du public par le groupement participatif sur le site du représentant de l’État en charge de l’instruction locale de la demande. Le public est informé de l’objet de la procédure de participation et des lieux et horaires où le dossier papier peut être consulté. |
« Art. L. 114-4. – Un dossier simplifié est constitué par le demandeur. Il comprend au moins une note de présentation de la demande, un résumé non technique de la manière dont le demandeur compte procéder à l’exploration ou l’exploitation du périmètre sollicité, l’évaluation environnementale ainsi que l’avis de l’autorité environnementale. Il est mis à disposition du public par le groupement participatif sur le site du représentant de l’État en charge de l’instruction locale de la demande. Le public est informé de l’objet de la procédure de participation et des lieux et horaires où le dossier papier peut être consulté. amendement CD74 rect, CD248 rect | |
« Au plus tard à la date de |
« Au plus tard à la date de mise à disposition du dossier simplifié, le public est informé, par voie dématérialisée, par une publication dans un journal local dont la diffusion s’étend à toute la zone couverte par la demande et par voie d’affichage dans les préfectures et les mairies situées en tout ou partie dans le périmètre du titre demandé, de la mise en œuvre de la procédure renforcée mentionnée à l’article L. 114-1, de ses modalités et de l’adresse internet où le public peut transmettre ses observations et propositions dans un délai de trente jours à compter de la mise à disposition du dossier simplifié. Ce dossier ainsi que les observations et propositions du public restent consultables en ligne pendant toute la durée de la procédure renforcée. amendement CD138, CD75 | |
« Le groupement participatif peut demander au demandeur de communiquer, selon les modalités prévues au premier alinéa du présent article, tous les documents supplémentaires qu’il estime utiles à la bonne information du public, sous réserve des dispositions de l’article L. 124-4 du code de l’environnement. Il peut aussi organiser, sous sa présidence, toute réunion d’information et d’échange avec le public en présence du demandeur. amendement CD76 | ||
« Le demandeur est entendu par le groupement participatif autant de fois qu’il en fait la demande ou que le groupement en fait la demande, et au moins une fois avant que ce dernier ne rende ses conclusions. Le groupement participatif donne acte au demandeur des éventuelles communications écrites adressées par ce dernier. |
(Alinéa sans modification) | |
« Les conclusions du groupement participatif ne peuvent être rendues avant l’expiration d’un délai permettant la prise en considération des observations et propositions formulées par le public. Sauf en cas d’absence d’observations, ce délai ne peut être inférieur à trois jours à compter de la date de clôture de la consultation. |
(Alinéa sans modification) | |
« Art. L. 114-5. – Le groupement participatif assure la transparence de la procédure et veille à la participation du public, en garantissant l’expression des opinions, l’accès aux informations et la prise en compte de toutes les contributions qui lui sont soumises. Les communications de chacun de ses membres sont soumises aux dispositions de l’article L. 124-4 du code de l’environnement. |
« Art. L. 114-5. – Supprimé amendement CD72, CD77 | |
« Au plus tard à la date de la remise de ses conclusions, le groupement participatif rend publics, par voie dématérialisée, la synthèse des observations du public ainsi que, dans un document distinct, ses conclusions et leurs motifs. La synthèse des observations indique celles des observations du public dont il a été tenu compte. |
||
« Art. L. 114-6. – Le groupement participatif rend ses conclusions dans un délai de quatre mois à compter de |
« Art. L. 114-6. – Le groupement participatif rend ses conclusions dans un délai de quatre mois à compter de la date de sa première réunion. Ce délai ne peut être prolongé qu’une fois, pour une durée maximale de quatre mois, par arrêté du représentant de l’État en charge de l’instruction locale de la demande. Dans ses conclusions, le groupement participatif formule un avis simple et motivé sur les suites à donner à la demande. Passé ce délai, l’avis du groupement est réputé favorable et sans observation. amendement CD10 rect, CD139, CD304, CD140 | |
« Au plus tard à la date de la remise de ses conclusions, le groupement participatif rend publics, par voie dématérialisée, la synthèse des observations du public ainsi que, dans un document distinct, ses conclusions et leurs motifs. La synthèse des observations du public indique celles dont il a été tenu compte. amendement CD77 | ||
« La procédure renforcée est close lorsque les conclusions du groupement participatif sont rendues publiques. |
(Alinéa sans modification) | |
« Au plus tard à la date de publication de sa décision, l’autorité administrative de l’État compétente pour accorder les titres miniers rend publiques, par voie électronique, la façon dont elle a tenu compte des conclusions du groupement participatif ou les raisons pour lesquelles elle s’en est écartée. Amendement CD141 | ||
« Section 2 |
(Alinéa sans modification) | |
« Commission spéciale de suivi |
(Alinéa sans modification) | |
« Art. L. 114-7. – Lorsque le titre minier est délivré, le représentant de l’État dans le département peut instaurer une commission spéciale de suivi selon les dispositions de l’article L. 125-2-1 du code de l’environnement. |
« Art. L. 114-7. – (Sans modification) | |
« Sa composition tient compte de l’existence préalable d’un groupement participatif d’information et de concertation. |
||
« Section 3 |
(Alinéa sans modification) | |
« Dispositions d’application |
(Alinéa sans modification) | |
« Art. L. 114-8. – Les modalités d’application du présent chapitre sont fixées par décret en Conseil d’État. » |
« Art. L. 114-8. – (Sans modification) | |
TITRE III |
TITRE III | |
ORGANISATION DU DIALOGUE NATIONAL ET POLITIQUE NATIONALE DES RESSOURCES ET DES USAGES MINIERS |
ORGANISATION DU DIALOGUE NATIONAL ET POLITIQUE NATIONALE DES RESSOURCES ET DES USAGES MINIERS | |
Article 4 |
Article 4 | |
Le titre Ier du livre Ier du code minier est complété par un chapitre V ainsi rédigé : |
(Alinéa sans modification) | |
« CHAPITRE V |
(Alinéa sans modification) | |
« Organisation du dialogue national et politique nationale des ressources et des usages miniers |
(Alinéa sans modification) | |
« Section 1 |
(Alinéa sans modification) | |
« Haut conseil des mines |
(Alinéa sans modification) | |
« Art. L. 115-1. – I. – Il est instauré un Haut conseil des mines qui est le lieu du dialogue stratégique entre les parties prenantes de l’exploration et de l’exploitation des ressources du sous-sol. |
« Art. L. 115-1. – I. – Il est instauré un Haut conseil des mines qui est le lieu du dialogue stratégique entre les parties prenantes de l’exploration et de l’exploitation des ressources du sous-sol. Il a également pour mission d’éclairer le Gouvernement sur toutes questions relatives aux activités minières. amendement CD18 | |
« Le Haut conseil des mines peut être saisi par le ministre chargé des mines ou par tout ministre intéressé |
« Le Haut Conseil des mines peut être saisi par le ministre chargé des mines, par tout ministre intéressé ou par l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques. La saisine porte sur toute question relative au champ d’application du présent code ou sur tout texte législatif ou réglementaire visant à le modifier. amendement CD142 | |
« Le Haut conseil des mines se réunit au moins une fois par an. Ses avis sont rendus publics. amendement CD19 rect | ||
« Le Haut conseil des mines établit un rapport annuel d’activité qui est adressé au Gouvernement et transmis au Parlement. amendement CD20 | ||
« II. – Outre son président et deux vice-présidents, le Haut conseil des mines est composé de membres représentant les différentes parties prenantes aux activités régies par le présent code, notamment le Parlement, les collectivités territoriales, dont les collectivités ultramarines, les intérêts économiques et sociaux de toute nature et les associations de protection de l’environnement. |
« II. – Outre son président et deux vice-présidents, le Haut conseil des mines est composé de membres représentant les différentes parties prenantes aux activités régies par le présent code, notamment le Parlement, les collectivités territoriales, dont les collectivités ultramarines, dont au moins un représentant de Guyane, les intérêts économiques et sociaux de toute nature et les associations agréées de protection de l’environnement. amendement CD341, CD22 | |
« Les membres du Haut conseil des mines sont nommés, pour cinq ans, par arrêté du ministre en charge des mines. Leur mandat est renouvelable une fois. |
(Alinéa sans modification) | |
« Le président du Haut conseil des mines a voix prépondérante en cas de partage égal des voix. |
(Alinéa sans modification) | |
« III. – Le fonctionnement et la composition du Haut conseil des mines sont fixés par arrêté du ministre en charge des mines. |
« III. – (Sans modification) | |
« IV. – Les fonctions de membre du Haut conseil des mines ne donnent pas lieu à rémunération. Toutefois, les membres du Haut conseil des mines |
« IV. – Les fonctions de membre du Haut conseil des mines ne donnent pas lieu à rémunération. Toutefois, les membres du Haut conseil des mines sont remboursés de leurs frais de transport et de séjour dans les conditions fixées par voie réglementaire pour les déplacements temporaires des personnels civils de l’État. amendement CD305 | |
« Section 2 |
(Alinéa sans modification) | |
« Politique nationale des ressources et des usages miniers |
(Alinéa sans modification) | |
« Art. L. 115-2. – La politique nationale des ressources et des usages miniers a pour objectif de déterminer les orientations nationales de gestion et de valorisation des ressources connues ou estimées pour servir |
« Art. L. 115-2. – La politique nationale des ressources et des usages miniers a pour objectif de déterminer les orientations nationales de gestion et de valorisation des ressources connues ou estimées pour servir les intérêts économiques, environnementaux et sociaux des territoires et de la Nation. amendement CD184, CD242 | |
« Cette politique identifie également les risques auxquels l’économie est exposée du fait de sa dépendance envers les métaux stratégiques, indique quelles matières doivent faire l’objet d’une vigilance renforcée et propose des mesures permettant de mieux assurer la sécurité de l’approvisionnement. | ||
« Elle est établie après consultation de la stratégie nationale de transition vers l’économie circulaire et du plan de programmation des ressources instaurés par l’article 69 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. amendement CD24 rect | ||
« Art. L. 115-3. – Sur la base de l’identification des substances régies par le présent code susceptibles d’être présentes dans le sous-sol ou sur le plateau continental et leur localisation, la politique prévue à l’article L. 115-2 propose des investigations à conduire pour compléter l’état des connaissances. |
« Art. L. 115-3. – (Alinéa sans modification) | |
« Cette politique doit s’inscrire en cohérence avec le schéma départemental d’orientation minière défini aux articles L. 621-1 à L. 621-7. amendement CD249 | ||
« Cette politique est formalisée dans un rapport élaboré, puis mis à jour tous les |
« Cette politique est formalisée dans un rapport élaboré, puis mis à jour au moins tous les cinq ans, par l’autorité administrative compétente pour prendre la décision, avec l’assistance des établissements publics et des instituts de recherche compétents. amendement CD144, CD25 | |
« Une notice décrivant les techniques d’exploration et d’exploitation envisageables des substances identifiées, ainsi que les impacts associés et les moyens de les réduire est annexée au rapport mentionné au deuxième alinéa. |
(Alinéa sans modification) | |
« Art. L. 115-4. – Le rapport prévu à l’article L. 115-3 est soumis pour avis au Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies. Il est présenté au Conseil économique, social et environnemental |
« Art. L. 115-4. – Le rapport prévu à l’article L. 115-3 est soumis pour avis au Haut Conseil des mines et au Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies. Il est présenté au Conseil économique, social et environnemental. Il est transmis au Parlement et fait l’objet d’un débat dans chaque assemblée parlementaire. Il est mis à disposition du public par voie dématérialisée. amendement CD26, CD17, CD145 | |
« Art. L. 115-5. – Les décisions administratives prises en application du présent code ne peuvent être refusées au motif qu’à la date de la demande, la politique nationale des ressources et des usages miniers n’a pas été formalisée, qu’elles portent sur une technique d’exploration ou d’exploitation non identifiée par cette politique ou qu’elles ne s’inscrivent pas dans les orientations de cette politique. |
« Art. L. 115-5. – Supprimé amendement CD207, CD228 | |
« Section 3 |
(Alinéa sans modification) | |
« Registre national |
(Alinéa sans modification) | |
« Art. L. 115-6. – Un registre national recense l’ensemble des décisions administratives en vigueur prises en application du présent code. Ce registre est mis à disposition du public par voie électronique. |
« Art. L. 115-6. – (Sans modification) | |
« Section 4 |
(Alinéa sans modification) | |
« Dispositions d’application |
(Alinéa sans modification) | |
« Art. L. 115-7. – Les conditions d’application du présent chapitre sont fixées par décret en Conseil d’État. » |
« Art. L. 115-7. – (Sans modification) | |
Article 4 bis (nouveau) | ||
Code de l’environnement Livre Ier : Dispositions communes Titre II : Information et participation des citoyens Chapitre Ier : Participation du public à l’élaboration des plans, programmes et projets ayant une incidence sur l’environnement Section 3 : débat public et concertation préalable relevant de la Commission nationale du débat public |
||
Art. L. 121-8. – I. – La Commission nationale du débat public est saisie de tous les projets d'aménagement ou d'équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel, tel qu'il peut être évalué lors de la phase d'élaboration, répondent à des critères ou excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d'État. |
||
(…) |
||
IV. – La Commission nationale du débat public est également saisie des plans et programmes de niveau national faisant l'objet d'une évaluation environnementale en application de l'article L. 122-4. |
Le premier alinéa du IV de l’article L. 121-8 du code de l’environnement est complété par les mots : « ainsi que de la politique nationale des ressources et des usages miniers définie à la section 2 du chapitre V du titre Ier du livre Ier du code minier ». amendement CD28 | |
Pour ces plans et programmes, les personnes publiques responsables de leur élaboration adressent à la commission un dossier présentant les objectifs et les principales caractéristiques, les enjeux socio-économiques, l'identification des impacts significatifs du plan ou du programme sur l'environnement et l'aménagement du territoire, ainsi que les différentes solutions alternatives. (…) |
||
Article 4 ter (nouveau) | ||
Code minier LIVRE IER : LE RÉGIME LÉGAL DES MINES TITRE II : LA RECHERCHE Chapitre III : La recherche en mer Section 2 : La recherche des substances de carrière dans les fonds marins du domaine public Sous-section 1 : Dispositions générales |
I. – La sous-section 1 de la section 2 du chapitre III du titre II du livre Ier du code minier est complétée par un article L. 123-7-1 ainsi rédigé : | |
« Art. L. 123-7-1. – Pour chaque façade maritime métropolitaine, un document d’orientation pour la gestion durable des granulats marins fixe les objectifs et les modalités d’une gestion durable et équilibrée de l’exploration et de l’exploitation des substances minérales contenues dans les fonds marins autres que celles mentionnées à l’article L. 111-1. | ||
« Ce document est établi en fonction du potentiel de la façade maritime. Il tient compte des besoins en granulats, des enjeux socio-économiques de toutes les activités maritimes concernées et des enjeux environnementaux de chaque façade maritime selon les principes de l’article L. 219-7 du code de l’environnement. | ||
« Il est intégré au document stratégique de façade prévu à l’article L. 219-5 du même code et correspond, pour les substances non mentionnées à l’article L. 111-1 du présent code, au plan relatif à l’objectif de gestion durable des matières premières minérales prévu à l’article L. 219-5-1 du code de l’environnement. » | ||
II. – Avant le dernier alinéa de l’article L. 219-5-1 du code de l’environnement, il est inséré un alinéa ainsi rédigé : | ||
« Le document d’orientation pour la gestion durable des granulats marins défini par l’article L. 123-7-1 du code minier correspond au plan relatif à l’objectif de gestion durable des matières premières minérales mentionné au cinquième alinéa du présent article. » amendement CD29 | ||
TITRE IV |
TITRE IV | |
RECOURS |
RECOURS | |
Article 5 |
Article 5 | |
TITRE IER : CHAMP D’APPLICATION |
Le titre Ier du livre Ier du code minier est complété par un chapitre VI ainsi rédigé : |
(Alinéa sans modification) |
« Chapitre VI |
(Alinéa sans modification) | |
« Recours |
(Alinéa sans modification) | |
« Art. L. 11 |
« Art. L. 116-1. – Toute personne intéressée peut saisir la cour administrative d’appel compétente d’une demande de confirmation de la procédure suivie pour toute décision administrative prise en application du II de l’article L. 113-1 E ou pour toute décision administrative prise sur le fondement du présent code qui porte sur l’octroi, la prolongation, la fusion, la mutation, l’extension, l’amodiation, la renonciation ou le retrait d’un titre minier ou sur l’autorisation d’ouverture de travaux de recherches ou d’exploitation. Le recours doit être formé dans un délai de deux mois à compter de l’affichage ou de la publication de cette décision. amendement CD41 | |
« La saisine de la cour suspend l’examen par toute autre juridiction des recours dirigés contre cette décision dans lesquels sont soulevés des moyens relatifs à la régularité de la procédure suivie. |
(Alinéa sans modification) | |
« La demande est rendue publique par tous moyens permettant d’informer les personnes intéressées. |
(Alinéa sans modification) | |
« Toute personne intéressée peut produire devant la cour un mémoire relatif à la régularité de la procédure suivie. |
(Alinéa sans modification) | |
« La cour se prononce dans un délai de trois mois |
« La cour se prononce dans un délai de trois mois à compter de sa saisine. Elle peut porter ce délai à six mois en raison de l’importance de l’autorisation contestée. Si elle n’a pas statué à l’issue de ce délai, le dossier est transmis au Conseil d’État qui se prononce dans un délai de trois mois à compter de cette transmission. amendement CD42, CD43 | |
« La cour examine tous les moyens relatifs à la régularité de la procédure qui lui sont soumis et tous ceux sur lesquels elle estime devoir se prononcer expressément, après en avoir informé les parties au préalable. |
« La cour examine tous les moyens relatifs à la régularité de la procédure qui lui sont soumis et tous ceux sur lesquels elle estime devoir se prononcer expressément, après en avoir informé les parties au préalable et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu’y fasse obstacle la clôture éventuelle de l’instruction, présenter leurs observations sur ces moyens relevés d’office. amendement CD121 | |
« La cour peut décider que la procédure est irrégulière. |
Alinéa supprimé | |
« |
« Si la cour décide que la procédure est irrégulière, elle adresse une injonction à l’autorité administrative compétente de l’État, indiquant les motifs de l’irrégularité et les modalités permettant d’y remédier, assorties d’un délai. Cette injonction est notifiée au bénéficiaire de la décision contestée. La cour est, à nouveau, saisie de la décision prise à l’issue de ces compléments de procédure dans les mêmes conditions qu’initialement. amendement CD44, CD148, CD45 | |
« Lorsque la cour décide que la procédure est régulière, les autres recours de toute nature dirigés contre la décision ne peuvent plus faire valoir, ni par voie d’action, ni par voie d’exception, de moyens relatifs à la régularité de cette procédure. » |
(Alinéa sans modification) | |
« Sauf à ce que le dossier ait été transmis au Conseil d’État dans les conditions prévues au cinquième alinéa, la décision de la cour rendue en application du présent article est susceptible d’appel devant le Conseil d’État dans un délai d’un mois à compter de sa notification. Le Conseil d’État se prononce dans un délai de trois mois, dans les mêmes conditions d’examen des moyens et de conséquence en cas d’irrégularité de procédure, et avec les mêmes effets de droit s’il décide que la procédure est régulière. amendement CD123 | ||
« Art. L. 116-2. – Lorsqu’une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales défère à la juridiction administrative aux fins d’annulation une décision administrative relative à l’exploitation ou à l’exploration d’un gîte ou d’un stockage souterrain soumis au régime légal des mines, au régime légal des stockages souterrains ou au régime légal des carrières en application du présent code et qu’elle accompagne sa requête d’une demande de suspension, le juge administratif fait droit à cette demande si l’un des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Le juge administratif statue sur cette demande dans un délai d’un mois. amendement CD149 | ||
« Art. L. 116-3. – Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect au territoire sur lequel ils exercent leurs compétences et constituant une infraction aux dispositions législatives du présent code ainsi qu’aux textes pris pour leur application. amendement CD47 rect, CD 150 | ||
« Art. L. 116-4. – Les associations agréées en application de l’article L. 141-1 du code de l’environnement peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre et constituant une infraction aux dispositions législatives du présent code ainsi qu’aux textes pris pour son application. » amendement CD313, CD333 | ||
Article 5 bis (nouveau) | ||
Lorsqu’une association agréée au titre de l’article L. 141-1 du code de l’environnement défère à la juridiction administrative, aux fins d’annulation, une décision administrative relative à l’exploitation ou à l’exploration d’un gîte ou d’un stockage souterrain soumis au régime légal des mines, au régime légal des stockages souterrains ou au régime légal des carrières en application du présent code et qu’elle accompagne sa requête d’une demande de suspension, le juge administratif fait droit à cette demande si l’un des moyens invoqués paraît, en l’état de l’instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Le juge administratif statue sur cette demande dans un délai d’un mois. amendement CD314 | ||
TITRE V |
TITRE V | |
RESPONSABILITÉ DES TITULAIRES DE TITRES MINIERS ET SOLIDARITÉ NATIONALE APRÈS MINE |
RESPONSABILITÉ DES TITULAIRES DE TITRES MINIERS ET SOLIDARITÉ NATIONALE APRÈS MINE | |
Article 6 |
Article 6 | |
TITRE V : DROITS ET OBLIGATIONS LIÉS À L’ACTIVITÉ MINIÈRE Chapitre V : Droits et obligations en cas de dommages |
Le chapitre V du titre V du livre Ier du code minier est ainsi modifié : |
I. – Le chapitre V du titre V du livre Ier du code minier est ainsi modifié : |
1° A (nouveau) Au début, il est ajouté un article L. 155-1 A ainsi rédigé : | ||
« Art L. 155-1 A. – Au sens du présent code, un dommage minier se définit comme un dommage ayant pour cause déterminante, directe ou indirecte, une activité minière, l’existence d’une installation minière ou d’un ouvrage minier, ou une modification de l’environnement qui en résulte. » ; amendement CD48 | ||
1° |
1° L’article L. 155-3 est ainsi modifié : | |
|
Art. L. 155-3. – L'explorateur ou l'exploitant ou, à défaut, le titulaire du titre minier est responsable des dommages causés par son activité. Il peut s'exonérer de sa responsabilité en apportant la preuve d'une cause étrangère. |
a) La première phase est ainsi rédigée : « |
a) La première phase du premier alinéa est ainsi rédigée : « La personne assurant ou ayant assuré la conduite effective d’opérations d’exploration ou d’exploitation de substances du sous-sol ou de ses usages, qu’elle puisse ou non se prévaloir d’un titre minier ou, à défaut, le titulaire du titre minier, est responsable des dommages causés par son activité minière, notamment les dommages immobiliers, sanitaires et environnementaux. » ; amendement CD112, CD315, CD49 |
b) Au début de la seconde phrase, le mot : « Il » est remplacé par le mot : « Elle ». |
b) (Sans modification) | |
Sa responsabilité n'est limitée ni au périmètre du titre minier ni à sa durée de validité. |
||
En cas de disparition ou de défaillance du responsable, l'État est garant de la réparation des dommages causés par son activité minière. Il est subrogé dans les droits de la victime à l'encontre du responsable. |
||
c) (nouveau) La première phrase du dernier alinéa est complétée par les mots : « , notamment les dommages immobiliers, sanitaires et environnementaux » ; amendement CD51 | ||
2° Après l’article L. 155-3, sont insérés des articles L. 155-3-1 et L. 155-3-2 ainsi rédigés : |
2° (Alinéa sans modification) | |
« Art. L. 155-3-1. – Lorsque la personne mentionnée à l’article L. 155-3 est une société filiale au sens de l’article L. 233-1 du code de commerce et qu’une procédure de liquidation judiciaire a été ouverte ou prononcée à son encontre, le liquidateur, le ministère public, le fonds |
« Art. L. 155-3-1. – Lorsque la personne mentionnée à l’article L. 155-3 est une société filiale au sens de l’article L. 233-1 du code de commerce et qu’une procédure de liquidation judiciaire a été ouverte ou prononcée à son encontre, le liquidateur, le ministère public, le fonds mentionné à l’article L. 155-3-2 du présent code ou l’autorité administrative compétente de l’État en matière de police des mines peut saisir le tribunal ayant ouvert ou prononcé la liquidation judiciaire pour faire établir l’existence d’une faute caractérisée commise par la société mère qui a contribué à une insuffisance d’actif de la filiale et pour lui demander, lorsqu’une telle faute est établie, de mettre à la charge de la société mère tout ou partie du financement des mesures nécessaires à la réparation des dommages susvisés. amendement CD52 | |
« Lorsque la société condamnée dans les conditions prévues au premier alinéa du présent article n’est pas en mesure de financer les mesures nécessaires à la réparation des dommages incombant à sa filiale, l’action mentionnée au même premier alinéa peut être engagée à l’encontre de la société dont elle est la filiale au sens de l’article L. 233-1 du code de commerce si l’existence d’une faute caractérisée commise par la société mère ayant contribué à une insuffisance d’actif de la filiale est établie. Ces dispositions s’appliquent également à la société dont la société condamnée en application du présent alinéa du présent article est la filiale au sens du même article L. 233-1, dès lors que cette dernière société n’est pas en mesure de financer les mesures de remise en état du ou des sites en fin d’activité incombant à sa filiale. |
(Alinéa sans modification) | |
« Les sommes ainsi obtenues sont versées au liquidateur qui les emploie au financement des mesures de réparation des dommages |
« Les sommes ainsi obtenues sont versées au liquidateur qui les emploie au financement des mesures de réparation des dommages imputables à l’activité minière. amendement CD118 | |
« Art. L. 155-3-2. – Une mission de solidarité nationale dénommée “Mission d’indemnisation de l’après-mine” supplée aux défaillances des détenteurs des permis, titres et autorisations régis par le code minier, ou des personnes énumérées à l’article L. 155-3, pour la réparation des dommages immobiliers imputables à l’activité minière. |
« Art. L. 155-3-2. – Une mission de solidarité nationale dénommée “Mission d’indemnisation de l’après-mine” supplée aux défaillances et aux disparitions des détenteurs des permis, titres et autorisations régis par le code minier, ou des personnes énumérées à l’article L. 155-3, pour la réparation des dommages immobiliers imputables à l’activité minière. Le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages participe à l’exercice de cette mission, dans les limites et conditions définies à l’article L. 421-17 du code des assurances et sans préjudice de l’application des articles L. 155-3 et L. 155-5 du présent code. » amendement CD53, CD151, CD247 rect | |
Code des assurances Livre IV : Organisations et régimes particuliers d’assurance Titre II : Le fonds de garantie Chapitre Ier : Le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages Section XI : Dispositions particulières applicables aux dommages immobiliers d’origine minière |
II. – (nouveau) L’article L. 421-17 du code des assurances est ainsi modifié : | |
1° Le I est ainsi rédigé : | ||
Art. L. 421-17. – I. – Toute personne propriétaire d'un immeuble ayant subi des dommages, survenus à compter du 1er septembre 1998, résultant d'une activité minière présente ou passée alors qu'il était occupé à titre d'habitation principale est indemnisée de ces dommages par le fonds de garantie. Toutefois, lorsque l'immeuble a été acquis par mutation et qu'une clause exonérant l'exploitant minier de sa responsabilité a été valablement insérée dans le contrat de mutation, seuls les dommages visés à l'article L. 155-5 du code minier subis du fait d'un sinistre minier au sens dudit article, constaté par le représentant de l'État, sont indemnisés par le fonds. |
« I. – Les dommages miniers mentionnés à l’article L. 155-1 A du code minier, y compris les dommages sanitaires et environnementaux, sont indemnisés par le fonds de garantie. | |
« S’il s’agit de dommages affectant un immeuble, seuls les dommages affectant les immeubles suivants sont indemnisés par le fonds : | ||
« 1° Immeuble occupé à titre d’habitation principale par son propriétaire ou constituant l’annexe d’un tel immeuble, y compris dans le cas où l’immeuble a été acquis par mutation et qu’une clause exonérant l’exploitant minier de sa responsabilité a été valablement insérée dans le contrat de mutation ; | ||
« 2° Immeuble utilisé comme résidence secondaire par son propriétaire, sauf lorsque l’immeuble a été acquis par mutation et qu’une clause exonérant l’exploitant minier de sa responsabilité a été valablement insérée dans le contrat de mutation ; | ||
« 3° Immeuble utilisé par son propriétaire pour l’exercice d’une activité de commerçant ou d’artisan ou d’une profession libérale, sauf lorsque l’immeuble a été acquis par mutation et qu’une clause exonérant l’exploitant minier de sa responsabilité a été valablement insérée dans le contrat de mutation ; | ||
« 4° Immeuble possédé par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, sauf lorsque l’immeuble a été acquis par mutation et qu’une clause exonérant l’exploitant minier de sa responsabilité a été valablement insérée dans le contrat de mutation. » ; | ||
II. – L'indemnisation versée par le fonds assure la réparation intégrale des dommages visés au I, dans la limite d'un plafond. Lorsque l'ampleur des dégâts subis par l'immeuble rend impossible la réparation de ces désordres, la réparation intégrale doit permettre au propriétaire de l'immeuble sinistré de recouvrer dans les meilleurs délais la propriété d'un immeuble de consistance et de confort équivalents. Si ces dommages font l'objet d'une couverture d'assurance, l'indemnisation versée par le fonds vient en complément de celle qui est due à ce titre. |
||
III. – Toute personne victime de tels dommages établit avec le fonds de garantie un descriptif des dommages qu'elle a subis. Le montant des indemnités versées par le fonds est mentionné au descriptif. Lorsque le montant de ces indemnités est inférieur à un montant précisé par décret en Conseil d'Etat, la victime est présumée avoir subi les dommages mentionnés au descriptif et les indemnités versées par le fonds de garantie sont présumées réparer lesdits dommages dans les conditions du II, si une expertise a été réalisée par un expert choisi par le fonds de garantie. Ces présomptions sont simples. En tout état de cause, le montant des indemnités versées à la victime lui reste acquis. |
||
IV. – Sauf stipulations plus favorables, les indemnisations du fonds doivent être attribuées aux personnes victimes de tels dommages dans un délai de trois mois à compter de la date de remise du descriptif des dommages ou de la date de publication, lorsque celle-ci est postérieure, du constat de sinistre minier du représentant de l'État prévu au second alinéa de l'article L. 155-5 du code minier. |
||
2° Le V est ainsi modifié : | ||
V. – Le fonds de garantie est subrogé dans les droits des personnes indemnisées à concurrence des sommes qu'il leur a versées. |
a) Après le mot : « indemnisées », sont insérés les mots : « ou indemnisables » ; | |
b) Est ajoutée une phrase ainsi rédigée : | ||
|
« Il a droit, en outre, au recouvrement des frais d’expertise qu’il a engagés, ainsi qu’à des intérêts calculés au taux légal en matière civile et à des frais de recouvrement. » ; | |
3° Il est ajouté un VI ainsi rédigé : | ||
« Lorsque, pour cette mission, le fonds transige avec la victime, cette transaction est opposable à l’auteur des dommages ou au responsable de l’indemnisation |
« VI. – Lorsque le fonds transige avec la victime, cette transaction est opposable à l’auteur des dommages ou au responsable de l’indemnisation mentionné à l’article L. 155-3 du code minier, sauf le droit pour ceux-ci de contester devant le juge le montant des sommes qui lui sont réclamées du fait de cette transaction. Cette contestation ne peut avoir pour effet de remettre en cause le montant des indemnités allouées à la victime ou à ses ayants droit. » amendement CD55 rect | |
Article 6 bis (nouveau) | ||
Code de l’environnement Livre Ier : Dispositions communes Titre VI : Prévention et réparation de certains dommages causés à l’environnement Chapitre II : Régime Section 1 : Principes |
||
Art. L. 162-1. – Sont prévenus ou réparés selon les modalités définies par le présent titre : |
||
1° Les dommages causés à l'environnement par les activités professionnelles dont la liste est fixée par le décret prévu à l'article L. 165-2, y compris en l'absence de faute ou de négligence de l'exploitant ; |
||
2° Les dommages causés aux espèces et habitats visés au 3° du I de l'article L. 161-1 par une autre activité professionnelle que celles mentionnées au 1° du présent article, en cas de faute ou de négligence de l'exploitant. |
Après le 2° de l’article L. 162-1 du code de l’environnement, il est inséré un 3° ainsi rédigé : | |
« 3° Les activités régies par le code minier. » amendement CD57 | ||
Le lien de causalité entre l'activité et le dommage est établi par l'autorité visée au 2° de l'article L. 165-2 qui peut demander à l'exploitant les évaluations et informations nécessaires. |
||
Article 6 ter (nouveau) | ||
Code civil Livre III : Des différentes manières dont on acquiert la propriété Titre XX : De la prescription extinctive Chapitre II : Des délais et du point de départ de la prescription extinctive. Section 2 : De quelques délais et points de départ particuliers |
La section 2 du chapitre II du titre XX du livre III du code civil est complétée par un article 2227-1 ainsi rédigé : | |
« Art. 2227-1. – L’action en responsabilité tendant à la réparation d’un dommage causé directement ou indirectement aux personnes, aux biens ou à l’environnement par une installation, un ouvrage, des travaux ou une activité régis par le code minier se prescrit par trente ans à compter de la découverte du dommage. » amendement CD56 | ||
TITRE V BIS | ||
TRAVAUX MINIERS | ||
(Division et intitulé nouveaux) amendement CD233 | ||
Article 7 A (nouveau) | ||
Code minier : LIVRE IER : LE REGIME LEGAL DES MINES TITRE VI : TRAVAUX MINIERS Chapitre Ier : Règles générales régissant les activités extractives |
L’article L. 161-1 du code minier est ainsi rédigé : | |
Art. L. 161-1. – Les travaux de recherches ou d'exploitation minière doivent respecter, sous réserve des règles prévues par le code du travail en matière de santé et de sécurité au travail, les contraintes et les obligations nécessaires à la préservation de la sécurité et de la salubrité publiques, de la solidité des édifices publics et privés, à la conservation des voies de communication, de la mine et des autres mines, des caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre ou maritime, et plus généralement à la protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles particulièrement des intérêts mentionnés aux articles L. 211-1, L. 331-1, L. 332-1 et L. 341-1 du code de l'environnement, à la conservation des intérêts de l'archéologie, particulièrement de ceux mentionnés aux articles L. 621-7 et L. 621-30 du code du patrimoine, ainsi que des intérêts agricoles des sites et des lieux affectés par les travaux et les installations afférents à l'exploitation. Ils doivent en outre assurer la bonne utilisation du gisement et la conservation de la mine. |
« Art. L. 161-1. – Les travaux d’exploration ou d’exploitation minière respectent, sous réserve des règles prévues par le code du travail en matière de santé et de sécurité au travail, le cas échéant complétées ou adaptées en application de l’article L. 180-1 du présent code, les contraintes et les obligations nécessaires à la préservation des intérêts suivants : | |
« 1° La sécurité, la salubrité et la santé publiques ; | ||
« 2° La solidité des édifices publics et privés ; | ||
« 3° La conservation de la mine, des autres mines et des voies de communication ; | ||
« 4° Les caractéristiques essentielles du milieu environnant, terrestre, littoral ou maritime ; | ||
« 5° L’intégrité des câbles, réseaux ou canalisations enfouis ou posés ; | ||
« 6° La protection des espaces naturels et des paysages, de la faune et de la flore, des équilibres biologiques et des ressources naturelles, notamment les intérêts mentionnés aux articles L. 211-1, L. 219-7, L. 331-1, L. 332-1 et L. 341-1 du code de l’environnement ; | ||
« 7° La conservation des intérêts de l’archéologie et des immeubles classés ou inscrits au titre du code du patrimoine ainsi que leurs abords protégés en application de l’article L. 621-30 du même code ; | ||
« 8° Les intérêts agricoles et halieutiques des sites et des lieux affectés par les travaux et les installations afférents à l’exploration ou à l’exploitation. | ||
« Ils doivent en outre garantir la bonne utilisation du gisement et la conservation de la mine. » amendement CD60, CD154 | ||
Article 7 B (nouveau) | ||
Chapitre II : Ouverture des travaux Section 1 : Dispositions générales |
L’article L. 162-2 du code minier est ainsi rédigé : | |
Art. L. 162-2. – L'ouverture de travaux de recherches ou d'exploitation de mines est soumise à la constitution de garanties financières pour les mines comportant des installations de gestion de déchets lorsqu'une défaillance de fonctionnement ou d'exploitation, telle que l'effondrement d'un terril ou la rupture d'une digue, pourrait causer un accident majeur, sur la base d'une évaluation du risque prenant en compte des facteurs tels que la taille actuelle ou future, la localisation et l'incidence de l'installation sur l'environnement. |
« Art. L. 162-2. – I. − L’autorisation d’installations, d’ouvrages, de travaux et d’aménagements est soumise à la constitution de garanties financières si elle comporte : | |
« 1° Des activités d’extraction du minerai à ciel ouvert ou en souterrain susceptibles de présenter des enjeux importants de remise en état ; | ||
« 2° Ou des installations de gestion de déchets lorsqu’une défaillance de fonctionnement ou d’exploitation, telle que l’effondrement d’un terril ou la rupture d’une digue, pourrait causer un accident majeur, sur la base d’une évaluation du risque prenant en compte des facteurs tels que la taille actuelle ou future, la localisation et l’incidence de l’installation sur l’environnement. | ||
Ces garanties sont destinées à assurer, suivant la nature des dangers ou inconvénients de chaque catégorie d'installations, la surveillance du site et le maintien en sécurité de l'installation, les interventions éventuelles en cas d'accident avant ou après la fermeture et la remise en état après fermeture. Elles ne couvrent pas les indemnisations dues par l'exploitant aux tiers qui pourraient subir un préjudice par fait de pollution ou d'accident causé par l'installation. |
« II. − Les garanties financières mentionnées au I sont destinées à assurer, suivant la nature des dangers ou des inconvénients de chaque activité ou installation : | |
« 1° Dans le cas mentionné au 1° du même I, la remise en état après fermeture ; | ||
« 2° Dans le cas mentionné au 2° dudit I, la surveillance du site et le maintien en sécurité de l’installation, les interventions éventuelles en cas d’accident avant ou après la fermeture et la remise en état après fermeture. | ||
« Elles ne couvrent pas les indemnisations dues par l’exploitant aux tiers qui pourraient subir un préjudice par fait de pollution ou d’accident causé par l’installation. | ||
« Elles peuvent être mises en œuvre aussi longtemps que s’appliquent les pouvoirs de police des mines en application du chapitre III du présent titre VI. | ||
Un décret en Conseil d'Etat détermine la nature des garanties et les règles de fixation de leur montant. |
« III. − Un décret en Conseil d’État détermine les installations, ouvrages, travaux et aménagements auxquels les I et II sont applicables, les différents types de garanties pouvant être constituées et les règles de fixation de leur montant. | |
Les exploitations de mines existantes au 13 juillet 2010 sont mises en conformité avec l'obligation de constitution de garanties financières au plus tard le 1er mai 2014. |
« IV. − L’application de l’obligation de constitution de garanties financières aux installations, ouvrages, travaux ou aménagements comportant des activités mentionnées au 1° du I est réalisée selon un échéancier fixé par décret en Conseil d’État. » amendement CD155, CD174 rect | |
Article 7 C (nouveau) | ||
Chapitre III : Arrêt des travaux |
I. – Le chapitre III du titre VI du livre Ier du code minier est ainsi modifié : | |
Art. L. 163-3. – Lors de la cessation d'utilisation d'installations mentionnées à l'article L. 175-1 ou lors de la fin de chaque tranche de travaux ou, au plus tard, lors de la fin de l'exploitation et lors de l'arrêt des travaux, l'explorateur ou l'exploitant fait connaître les mesures qu'il envisage de mettre en œuvre pour préserver les intérêts mentionnés à l'article L. 161-1, pour faire cesser de façon générale les désordres et nuisances de toute nature engendrés par ses activités, pour prévenir les risques de survenance de tels désordres et pour ménager, le cas échéant, les possibilités de reprise de l'exploitation. |
1° À l’article L 163-3, après la référence : « L. 161-1, », sont insérés les mots : « , pour garantir la prise en compte de l’intérêt des populations, » ; | |
Art. L. 163-4. – Dans le cas où il n'existe pas de mesures techniques raisonnablement envisageables permettant de prévenir ou faire cesser tout désordre, il incombe à l'explorateur ou à l'exploitant de rechercher si des risques importants susceptibles de mettre en cause la sécurité des biens ou des personnes subsisteront après l'arrêt des travaux. Si de tels risques subsistent, il étudie et présente les mesures, en particulier de surveillance, qu'il estime devoir être poursuivies après la formalité mentionnée au premier alinéa de l'article L. 163-9. |
2° À la première phrase de l’article L. 163-4, après le mot « personnes », sont insérés les mots : « ou de porter atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L 161-1 » ; | |
3° Après l’article L. 163-5, il est inséré un article L. 163-5-1 ainsi rédigé : | ||
« Art L. 163-5-1. – La déclaration d’arrêt des travaux prévue à l’article L. 163-2 est soumise à la procédure de participation du public prévue par l’article L. 123-19-2 du code de l’environnement. » ; | ||
Art. L. 163-6. – Au vu de la déclaration d'arrêt des travaux, après avoir consulté les conseils municipaux des communes intéressées et entendu l'explorateur ou l'exploitant, l'autorité administrative prescrit, en tant que de besoin, les mesures à exécuter et les modalités de réalisation qui n'auraient pas été suffisamment précisées ou qui auraient été omises par le déclarant. Cette autorité indique le délai dans lequel les mesures devront être exécutées. |
4° À la première phrase de l’article L. 163-6, après le mot : « intéressées », sont insérés les mots : « , pris en considération les observations du public émises dans le cadre de la procédure du participation mentionnée à l’article L. 163-5-1 » ; | |
5° L’article L. 163-9 est ainsi modifié : | ||
Art. L. 163-9. – Lorsque les mesures envisagées par l'explorateur ou l'exploitant ou prescrites par l'autorité administrative ont été exécutées, cette dernière lui en donne acte. L'accomplissement de cette formalité met fin à l'exercice de la police des mines. |
a) La première phrase du premier alinéa est complétée par les mots : « après avoir consulté le conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques du ou des départements où les travaux ont eu lieu » ; | |
b) Le second alinéa est ainsi modifié : | ||
Toutefois, s'agissant des activités régies par le présent code et lorsque des risques importants susceptibles de mettre en cause la sécurité des biens ou des personnes apparaissent après l'accomplissement de cette formalité, l'autorité administrative peut intervenir sur le fondement des dispositions de l'article L. 173-2 jusqu'à l'expiration du titre minier et, dans les cas prévus à l'article L. 174-1, jusqu'au transfert à l'État de la surveillance et de la prévention des risques miniers. |
– Après le mot : « personnes » sont insérés les mots : « ou de porter atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L. 161-1 » ; | |
– Les mots : « peut intervenir » sont remplacés par le mot : « intervient ». | ||
Titre VII : Surveillance administrative et police des mines Chapitre III : Sanctions administratives |
II. – Le titre VII du même livre Ier est ainsi modifié : | |
Art. L. 173-2. – Lorsque les intérêts énumérés à l'article L. 161-1 sont menacés par des travaux de recherches ou d'exploitation d'une mine, l'autorité administrative peut prescrire à l'explorateur ou à l'exploitant de mines toute mesure destinée à assurer la protection de ces intérêts, dans un délai déterminé. |
1° Au premier alinéa de l’article L. 173-2, les mots : « peut prescrire » sont remplacés par le mot : « prescrit » ; | |
En cas de manquement à ces obligations, l'autorité administrative fait procéder, en tant que de besoin d'office, à l'exécution des mesures prescrites, aux frais de l'explorateur ou de l'exploitant. |
||
Chapitre IV : Prévention des risques |
||
Art. L. 174-1. – Lorsque des risques importants d'affaissement de terrain ou d'accumulation de gaz dangereux, susceptibles de mettre en cause la sécurité des biens ou des personnes, ont été identifiés lors de l'arrêt des travaux, l'exploitant met en place les équipements nécessaires à leur surveillance et à leur prévention et les exploite. |
2° À l’article L. 174-1, après le mot « personnes » sont insérés les mots : « ou de porter atteinte aux intérêts mentionnés à l’article L 161-1, ». amendements CD58, CD59 rect | |
Article 7 D (nouveau) | ||
Livre IV : FOUILLES ET LEVES GEOPHYSIQUES TITRE UNIQUE : CONDITIONS GÉNÉRALES Chapitre II : Prérogatives des personnes publiques |
Le titre unique du livre IV du code minier est ainsi modifié : | |
1° L’article L. 412-2 est ainsi modifié : | ||
Art. L. 412-2. – Les résultats des levés et campagnes mentionnés à l'article L. 411–2 sont communiqués à l'autorité administrative. |
a) La référence : « à l’article L. 411-2 » est remplacée par la référence : « aux articles L. 411-1, L. 411-2 et L. 411-3 » ; | |
b) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé : | ||
« Cette communication est réalisée par voie électronique selon des modalités définies par décret. » ; | ||
Chapitre III : Publicité et cession des renseignements recueillis |
2° Le premier alinéa de l’article L. 413-1 est ainsi modifié : | |
Art. L. 413-1. – Les documents ou renseignements recueillis en application des articles L. 411-3 et L. 412-1 du présent code ne peuvent, sauf autorisation de l'auteur des travaux, être rendus publics ou communiqués à des tiers par l'administration avant l'expiration d'un délai de dix ans à compter de la date à laquelle ils ont été obtenus. Le délai de dix ans peut être réduit ou annulé pour certains documents et renseignements dans les conditions déterminées par décrets en Conseil d'Etat. Il peut être porté au maximum à vingt ans dans les mêmes formes pour les documents et renseignements sismiques intéressant la recherche des hydrocarbures à terre et pour tous les renseignements et documents intéressant la recherche des hydrocarbures en mer. |
a) Après la première phrase, est insérée une phrase ainsi rédigée : | |
« Le délai de dix ans est réduit à cinq ans dans les cas où aucun titre minier n’a été demandé ou n’a été accordé. » ; | ||
b) À la deuxième phrase, après le mot : « peut », il est inséré le mot : « également ». amendement CD62, CD61 | ||
Les dispositions prévues à l'alinéa précédent et à l'article L. 412-3 du présent code ne font pas obstacle aux pouvoirs de contrôle du Parlement tels qu'ils sont définis au sixième alinéa du IV de l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 et à l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. |
||
Les échantillons, documents et renseignements intéressant la recherche d'hydrocarbures liquides ou gazeux, autres que les documents et renseignements sismiques, recueillis à l'occasion de travaux exécutés à terre tombent immédiatement dans le domaine public. Il en est de même, quel que soit l'objet des travaux à l'occasion desquels ils sont recueillis, des échantillons, documents et renseignements mentionnés à l'article L. 211-10 du code de l'environnement. |
||
Par exception aux dispositions des deux premiers alinéas du présent article, les renseignements intéressant la sécurité de la navigation de surface ainsi que ceux concernant les propriétés physico-chimiques et les mouvements des eaux sous-jacentes et recueillis à l'occasion de travaux exécutés en mer tombent immédiatement dans le domaine public. Ces renseignements doivent être communiqués, dès leur obtention, pour ce qui concerne leurs missions respectives, à la direction de la météorologie nationale et au service hydrographique et océanographique de la marine, lequel peut, en outre, se faire remettre sans délai les renseignements et documents intéressant la sécurité de la navigation sous-marine ainsi que la morphologie et la nature superficielle du sol marin. |
||
TITRE V TER | ||
DISPOSITIONS RELATIVES À L’OUTRE–MER | ||
Division et intitulé nouveaux amendement CD234 | ||
Article 7 E (nouveau) | ||
LIVRE VI : DISPOSITIONS RELATIVES À L'OUTRE MER TITRE IER : DISPOSITIONS COMMUNES A LA GUADELOUPE, LA GUYANE, LA MARTINIQUE, LA REUNION ET A MAYOTTE Chapitre Ier : Dispositions d'adaptation du livre Ier Section 1 : Régime de l'exploitation des mines |
La section 1 du chapitre Ier du titre Ier du livre VI du code minier est ainsi modifiée : | |
1° L’article L. 611-1 est ainsi rédigé : | ||
Art. L. 611-1. – Outre la concession ou l'exploitation par l'État mentionnées à l'article L. 131-1, dans les départements d'outre-mer, les mines, à l'exception des hydrocarbures liquides ou gazeux, peuvent également être exploitées en vertu d'une autorisation d'exploitation ou d'un permis d'exploitation. |
« Art. L. 611-1. – Outre les titres d’exploration et d’exploitation mentionnés au II de l’article L. 113-1 A, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique, à La Réunion, à Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, les substances de mines, à l’exception des hydrocarbures liquides ou gazeux, peuvent également être exploitées en vertu d’une autorisation d’exploitation ou d’un permis d’exploitation délivrés selon les modalités prévues, respectivement, à l’article L. 611-10 et à l’article L. 611-25. » ; | |
2° L’article L. 611-2 est ainsi rédigé : | ||
Art. L. 611-2. – Il ne peut être accordé d'autorisation d'exploitation sur les fonds marins. Il ne peut être accordé de permis d'exploitation sur le plateau continental ou la zone économique exclusive. |
« Art. L. 611-2. – Il ne peut être accordé d’autorisation d’exploitation ou de permis d’exploitation sur les fonds marins. » ; | |
3° Après l’article L. 611-2, sont insérés des articles L. 611-2-1 à L. 611-2-3 ainsi rédigés : | ||
« Art. L. 611-2-1. – Le conseil régional ou, lorsqu’il existe une collectivité unique, le conseil de cette collectivité unique rend un avis sur la délivrance des autorisations d’exploitation et des permis d’exploitation. | ||
« Art. L. 611-2-2. – À terre, lorsque l’autorisation d’exploitation ou le titre minier emporte occupation du domaine public de l’État, il vaut autorisation d’occupation de ce domaine pour sa durée. | ||
« Le bénéficiaire de l’autorisation d’exploitation et le titulaire du titre minier ont, sauf stipulation contraire de cette autorisation ou de ce titre, des droits réels sur les ouvrages et les équipements qu’ils réalisent sur le domaine public de l’État. Ces droits leur confèrent les prérogatives et obligations du propriétaire, dans les conditions et limites définies par l’autorisation ou le titre minier, ayant pour objet de garantir l’intégrité et l’affectation du domaine public. | ||
« Art. L. 611-2-3. – Pour l’application de la section 1 du chapitre IV du titre Ier du livre Ier, lorsque la procédure renforcée de d’information et de concertation est mise en œuvre, la commission départementale des mines est substituée au groupement participatif. | ||
« Un décret en Conseil d’État fixe les modalités de détermination de la composition de la commission départementale des mines dans le cadre de la mise en œuvre de cette procédure. » ; | ||
Sous-section 1 : L’autorisation d’exploitation |
4° L’article L. 611-10 est ainsi rédigé : | |
Art. L. 611-10. – L'autorisation d'exploitation est délivrée par l'autorité administrative compétente pour une durée initiale de quatre ans au plus et sur une superficie maximale d'un kilomètre carré. Elle ne peut être renouvelée qu'une fois, pour une durée maximale de quatre ans, ou prorogée dans les conditions prévues par le deuxième alinéa du I de l'article L. 611-9. |
« Art. L. 611-10. – L’autorisation d’exploitation est délivrée par l’autorité administrative compétente de l’État pour une durée initiale de quatre ans au plus, et sur une superficie maximale de 25 hectares. Elle nécessite l’accord préalable du propriétaire de la surface. Elle ne peut être renouvelée qu’une fois, pour une durée maximale de quatre ans, ou prorogée dans les conditions prévues par le deuxième alinéa du I de l’article L. 611-9. | |
« L’autorisation d’exploitation ne peut concerner que l’exploitation des substances alluvionnaires. » | ||
Article 7 F (nouveau) | ||
TITRE VI : TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANCAISES Chapitre Ier : Dispositions générales |
Le chapitre Ier du titre VI du livre VI du code minier est complété par un article L. 661-4 ainsi rédigé : | |
« Art. L. 661-4. – Le chapitre IV du titre Ier du livre Ier n’est pas applicable aux Terres australes et antarctiques françaises. » | ||
Article 7 G (nouveau) | ||
Les dispositions de la présente loi s’appliquent sur l’ensemble du territoire de la République sous réserve des compétences dévolues aux collectivités mentionnées aux titres XII et XIII de la Constitution et des dispositions spécifiques qui leurs sont applicables. amendement CD191, CD335, CD336, CD337, CD338 | ||
TITRE V QUATER | ||
HYDROCARBURES NON CONVENTIONNELS | ||
(Division et intitulé nouveaux) | ||
Article 7 H (nouveau) | ||
|
LIVRE IER : LE REGIME LEGAL DES MINES TITRE IER : CHAMP D'APPLICATION Chapitre Ier : Les gîtes contenant des substances de mine |
Le chapitre Ier du titre Ier du livre Ier du code minier est complété par une section 3 ainsi rédigée : | |
« Section 3 | ||
« Dispositions relatives aux hydrocarbures non conventionnels | ||
« Art. L. 111-4. – Sont considérés comme hydrocarbures non conventionnels : | ||
« – les hydrocarbures liquides ou gazeux, qui sont piégés dans la roche-mère, à l’exception des hydrocarbures gazeux contenus dans les veines de charbon ; | ||
« – les hydrates de méthane enfouis dans les mers ou sous le pergélisol. | ||
« Art. L. 111-5. – I. – L’exploration et l’exploitation, par quelque technique que ce soit, des hydrocarbures non conventionnels, sont interdites sur le territoire national, dans la zone économique exclusive et sur le plateau continental. | ||
« II. – L’autorité administrative compétente ne peut accorder aucun titre d’exploration ou d’exploitation ni aucune autorisation de travaux lorsque le titre ou l’autorisation concerne des hydrocarbures non conventionnels. | ||
« Art. L. 111-6. – Le rapport prévu à l’article L. 115-3 comporte une évaluation de l’application des articles L. 111-3 et L. 111-4. » amendement CD340 | ||
TITRE VI |
TITRE VI | |
DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES |
DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES | |
Article 7 |
Article 7 | |
L’instruction des demandes qui ont été jugées complètes par l’autorité administrative compétente avant l’entrée en vigueur de la présente loi est menée à son terme selon les dispositions antérieurement en vigueur. |
(Alinéa sans modification) | |
Les titres attribués avant l’entrée en vigueur de la présente loi continuent à produire leurs effets, dans le respect des dispositions du code minier tel que modifié par la présente loi. |
Alinéa supprimé amendement CD106 rect | |
Article 8 |
Article 8 | |
La charge pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle aux droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. |
Supprimé amendement CD16 | |
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
Stop Gaz de Schiste
M. Claude Taton, Réseau national des collectifs Stop au pétrole et gaz de schiste et de couche
Mme Isabelle Levy, Collectif du Pays Fertois, Non au pétrole de schiste
M. Paul Reynaerd, Collectif 07 - Stop au gaz de schiste – Ardèche
M. Roland Redon, Association Stop mines 23
Association Française du Gaz
M. Julien Miro, directeur des affaires publiques de l’AFGAZ
M. Patrice Marain, responsable du service permitting, TIGF
Mme Hélène Giouse, directrice relations administrations, Storengy
IFPEN
M. Didier Houssin, président
M. Georges Picard, directeur général adjoint
M. Honoré Le Leuch, conseiller du Président
Secrétariat d’État chargé de l’Industrie
M. Thomas Casenave, directeur de cabinet du ministre
M. Grégoire Roussel, conseiller parlementaire
M. Bruno Romoli, conseiller
Association Française des Professionnels de la Géothermie (AFPG)
M. Jean-Jacques Graff, président
M. Jean-Philippe Soule, vice-président AFPG filière haute énergie
BRGM
M. Pierre Toulhoat, directeur général délégué, directeur scientifique, en charge de l’intérim du Président
M. Jean-Luc Foucher, directeur prévention des risques
Mme Clémentine Aubert, juriste
Mme Murielle Jullien, directrice parlement à Séance publique
Alliance des Minerais, Minéraux et Métaux
Mme Catherine Tissot-Colle, co-présidente
Mme Claire de Langeron, déléguée générale
M. Nicolas Créon, responsable énergie & changement climatique – mines
M. Jack Testard, président de Variscan Mines et président de la chambre syndicale des industries minières
IFREMER
M. François Jacq, président-directeur général
M. Luc Dreves, directeur adjoint Centre Bretagne
M. Jean-Marc Daniel, directeur du département des ressources physiques et Écosystèmes de fond de Mer
Mme Elodie Jousset, direction des affaires juridiques
Comité pour les métaux stratégiques (Comes)
Mme Isabelle Wallard, secrétaire générale et présidente suppléante de la section Régulation et Ressources du CGE au ministère de l’Économie et des Finances
ENGIE *
Mme Sandra Lagumina, directeur général adjoint
Mme Valérie Alain, directeur institutions France et territoires
M. Gilles Le Mouillour, directeur adjoint régulation
Mme Cécile Prévieu, directeur général de Storengy
M. Philippe Meynard, directeur stratégie de Storengy
France Nature Environnement *
M. Olivier Gourbinot, référent code minier
Mme Morgane Piederriere, chargée des relations institutionnelles
Comité des salines de France *
M. Franck Heurtebise, président
M. Christophe Sarda, avocat, conseil juridique du Comité
M. Philippe Meynard, directeur de la stratégie de Storengy et représentant de la filière stockage en cavité pour le Comité
Mme Tiphaine Brillaud, chargée d’affaires publiques du Comité
M. Aymeric Audenis, consultant
Union française des industries pétrolières (UFIP) *
M. Francis Duseux, président
Mme Isabelle Muller, déléguée générale
M. Bruno Ageorges, directeur des relations institutionnelles et des affaires juridiques
Les Amis de la Terre
Mme Juliette Renaud, chargée de campagne sur les industries extractives
Ministère de l’Environnement, de l’Énergie et de la Mer, et des Relations internationales sur le climat
M. Philippe Bodenez, conseiller prévention des risques chimiques et technologiques, santé, sûreté nucléaire, économie circulaire, déchets au Cabinet de la Ministre
M. Rémi Galin, chef du bureau de la gestion et de la législation des ressources minérales non énergétique à la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature
M. Aurélien Gay, chef du bureau du sol et du sous-sol, sous-direction des risques chroniques et du pilotage à la direction générale de la prévention des risques
M. Marc Rohfritsch, chef de bureau à la direction générale de l’énergie et du climat
Collectif de défense des Communes minières de Lorraine
M. Olivier Tritz, président
M. Loris Ravasio Loris
M. Bernard Glanois
M. Gérald Gil Gérald
Personnalités
M. Thierry Tuot, conseiller d’État, Président adjoint de la section de l’intérieur
M. Philippe Billet, professeur des universités, université Lyon III, spécialiste du droit de l’environnement
Maître Arnaud Gossement, accompagné de Mme Margaux Caréna
*Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de l’Assemblée nationale, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.
© Assemblée nationale1 () permis de Nant, de Montélimar et de Villeneuve de Berg.
2 () Droit minier et droit de l’environnement – Éléments de réflexion pour une réforme relative à l’évaluation environnementale, à l’information et à la participation du public.
3 () Rapport de la mission d’information sur les gaz et huiles de schiste, n° 3517, 8 juin 2011.
4 () Loi n° 2011-835 du 13 juillet 2011.
5 () Rapport de la mission d’information sur la réforme du code minier, n° 2780, 20 mai 2015.
6 () C’est l’objectif de l’article premier de la proposition de loi.
7 () Conseil constitutionnel, 19 juin 2008, n° 2008-564 DC, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés.
8 () Cette référence, ainsi que toutes celles qui suivront, est issue de la version recodifiée par l’ordonnance n° 2011-91 précitée.
9 () En particulier, la loi n° 68-1181 du 30 décembre 1968 relative à l’exploration du plateau continental et à l’exploitation de ses ressources naturelles.
10 () Les dernières expireront toutes au plus tard le 31 décembre 2018.
11 () Hors ceux utiles à l’énergie atomique.
12 () Au sens de l’article L. 121-5 du code minier : les substances « contenues dans une masse minérale ou fossile dont l’abattage est indispensable pour permettre l’extraction des substances mentionnées dans le titre ou l’autorisation ».
13 () Les intérêts liés à l’eau et aux milieux aquatiques et marins.
14 () Les différentes dimensions protégées, respectivement, par un parc national, une réserve naturelle classée ou un site inscrit et classé.
15 () CE, 17 juillet 2013, Assoc. France Nature Environnement.
16 () Décret n° 2014-118 du 11 février 2014.
17 () Voir notamment CJUE, 5ème chambre, 14 juillet 2016, Promoimpresa Srl e.a c.Consorzio dei comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idro e.a même si elle ne traite encore que de la mise en concurrence des concessions relatives au domaine public.
18 () cf. l’avant-projet de loi portant réforme du régime des mines.
19 () Se reporter au commentaire de l'article 2.
20 () Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement.
21 () Se reporter au commentaire de l'article 2.
22 () Se reporter au commentaire de l’article 2.
23 () Cf. commentaire de l’article 2.
24 () Au chapitre V Autres modes d’information du titre II Information et participation des citoyens du Livre Ier du code de l’environnement.
25 () Ces commissions comprennent à parts égales des représentants des élus locaux, de l'administration déconcentrée, des exploitants de mines, des associations agréées de protection de l'environnement et une personnalité qualifiée.
26 () Proposition de loi n° 3283 du 30 mars 2011 visant à interdire l’exploration et l’exploitation d’hydrocarbures non conventionnels et à abroger les permis exclusifs de recherches de mines d’hydrocarbures liquides ou gazeux, et tendant à assurer la transparence dans la délivrance des permis de recherches et des concessions.
27 () M. Patrice Verdier, député, pour l’Assemblée nationale et Jean-Michel Lenoir, sénateur, pour le Sénat.
28 () Ce mandat ne sera renouvelable qu’une seule fois.
29 () Articles L. 18, L. 64 B, L. 80 B et L. 80 C du code des procédures fiscales, article 345 bis du code des douanes et article L. 331-40 du code de l’urbanisme.
30 () Article L. 243-6-3 du code de la sécurité sociale créé par l’ordonnance du 6 juin 2005 relative à la garantie des droits des cotisants dans leurs relations avec les organismes de recouvrement des cotisations et contributions sociales.
31 () Articles 121-1 à 121-3 du Règlement général de l’Autorité des marchés financiers.
32 () http://www.modernisation.gouv.fr/sites/default/files/fichiers-attaches/programme_de_simplification.pdf
33 () Conseil d’État, Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, La Documentation française, mars 2014.
34 () Conseil d’État, op. cit., p. 100.
35 () Loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives.
36 () Ordonnance n° 2015-1628 du 10 décembre 2015 relative aux garanties consistant en une prise de position formelle, opposable à l'administration, sur l'application d'une norme à la situation de fait ou au projet du demandeur.
37 () Synthèse des propositions de Thierry Tuot relative au texte élaboré par le groupe de travail et remis le 10 décembre 2013 à Arnaud Montebourg, ministre du Redressement productif, Philippe Martin, ministre de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie et Victorin Lurel, ministre des Outre-mer, p. 6 (http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/Synthese_des_propositions_TTuot-dossier_de_presse.pdf).
38 () À ce sujet, Antoine Béal indique que « le juge du référé-précontractuel s'est vu conférer par les dispositions de l'article L. 551-1 du code de justice administrative le pouvoir d'adresser des injonctions à l'administration, de suspendre la passation du contrat ou l'exécution de toute décision qui s'y rapporte, d'annuler ces décisions et de supprimer des clauses ou prescriptions destinées à figurer dans le contrat » et que « dès lors qu'il est régulièrement saisi, il dispose […] de l'intégralité des pouvoirs qui lui sont ainsi conférés pour mettre fin, s'il en constate l'existence, aux manquements de l'administration à ses obligations de publicité et de mise en concurrence ». Il peut donc « eu égard à la nature du vice entachant la procédure de passation d'un contrat, […] prononcer l'annulation de cette procédure alors que ne lui est demandée que la suspension de celle-ci » (Antoine Béal, « Moyens et conclusions », Jurisclasseur Administratif, fascicule 1086, 31 juillet 2016, point 20).
39 () Cette obligation de consultation est prévue par l’article L 123-19-7 du code de l’environnement.
40 () Cette obligation est prévue par l’article L. 132-3 du code minier.
41 () Cette obligation est prévue par l’article L. 162-4 du code minier.
42 () Article L. 551-3 du code de justice administrative.
43 () Article L. 551-23 du code de justice administrative.
44 () L’article L. 211-2 du code de justice administrative dispose ainsi que les cours administratives d’appel « connaissent en premier et dernier ressort des litiges dont la compétence leur est attribuée par décret en Conseil d’État à raison de leur objet ou de l’intérêt d’une bonne administration ». Par exemple, l’article R. 311-3 du code de justice administrative prévoit que « les cours administratives d’appel sont compétentes pour connaître en premier et dernier ressort des litiges relatifs aux décisions prises par la Commission nationale d’aménagement commercial […] ainsi qu’aux décisions prises par la Commission nationale d’aménagement cinématographique » et l’article R. 311-4 issu du décret du 8 janvier 2016 prévoit que la cour administrative d’appel de Nantes est compétente pour connaître, en premier et dernier ressort, des litiges relatifs aux installations de production d’énergie renouvelable en mer (qui peuvent concerner une autorisation d’exploiter une nouvelle installation, une autorisation d’occupation du domaine public, …).
45 () Comme le rappelle Gilles Pellissier, « Le recours pour excès de pouvoir est l'action par laquelle toute personne intéressée demande au juge administratif d'annuler une décision administrative en raison de son illégalité » (Gilles Pellissier, « Recours pour excès de pouvoir (Conditions de recevabilité) », in Répertoire de contentieux administratif Dalloz, janvier 2010, point 1).
46 () Dossier de presse du rapport public 2016 du Conseil d’État, p. 7 (http://www.conseil-etat.fr/content/download/61800/555062/version/1/file/Dossier%20de%20presse_Rapportpublic2016.pdf).
47 () Article L. 279 du livre des procédures fiscales.
48 () Article R. 551-9 du code de justice administrative.
49 () Loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010
50 () Gilles Pellissier, op. cit., point 1.
51 () Victor Haïm, « Recours de pleine juridiction », in Répertoire de contentieux administratif Dalloz, janvier 2011, point 2.
52 () CE 4 févr. 1976, Elissonde
53 () Gilles Pellissier, op. cit., point 29.
54 () Loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.
55 () Cf. articles L. 911-1 à L. 911-3 du code de justice administrative.
56 () Gilles Pellissier, op. cit., point 30.
57 () Jean Gourdou et Aurélie Garcia, « Exécution des décisions de la juridiction administrative », in Répertoire de contentieux administratif Dalloz, janvier 2009, point 59.
58 () Cf. articles L. 551-2 et L. 551-6 du code de justice administrative.
59 () L’article L. 551-5 du code de justice administrative prévoit qu’il s’agit des « contrats administratifs ayant pour objet l'exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la prestation de services, avec une contrepartie économique constituée par un prix ou un droit d'exploitation, la délégation d'un service public ou la sélection d'un actionnaire opérateur économique d'une société d'économie mixte à opération unique ».
60 () Cf. article L. 551-2 du code de justice administrative.
61 () Ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel
62 () L’ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations transfère au premier alinéa de l’article 1242 du code civil le principe posé par le premier alinéa de l’article 1384 : « On est responsable non seulement du dommage que l'on cause par son propre fait, mais encore de celui qui est causé par le fait des personnes dont on doit répondre, ou des choses que l'on a sous sa garde. »
63 () Cass. 4 janv. 1841, de Lavernède c/ Allègre.
64 () Cass. 2e civ., 23 nov. 1988, Sté SMAC Acieroïd.
65 () Loi n° 94-588 du 15 juillet 1994 modifiant certaines dispositions du code minier et l'article L. 711-12 du code du travail.
66 () Loi n° 99-245 du 30 mars 1999 relative à la responsabilité en matière de dommages consécutifs à l'exploitation minière et à la prévention des risques miniers après la fin de l'exploitation.
67 () Acte de louage d'une concession d'une mine, pendant une durée déterminée.
68 () L’article 2227 du code civil dispose que : « les actions réelles immobilières se prescrivent par trente ans à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer ».
69 () Marianne Moliner-Dubost, Fascicule n° 370 « Droit minier » du Jurisclasseur Administratif, 15 juillet 2015, point 265.
70 () Marianne Moliner-Dubost, op. cit., point 262.
71 () La notion de « disparition » peut correspondre, pour une personne physique, au fait qu’elle est décédée sans héritiers acceptant la succession et, pour une personne morale, au fait qu’elle a perdu sa personnalité juridique par suite de sa liquidation judiciaire pour insuffisance d'actif (cf. circulaire du 25 juillet 2000, relative à la mise en œuvre des articles 75-1 à 75-3 du Code minier, p.9).
72 () La notion de « défaillance » peut correspondre, pour une personne physique, à son insolvabilité ou à sa faillite personnelle et, pour une personne morale, au fait qu’elle n’est pas mesure d'assumer ses obligations, « ce qui, s'agissant d'une obligation de réparation, semble impliquer une insolvabilité » (Marianne Moliner-Dubost, op. cit., point 281).
73 () L’article 17 de cette loi a en effet frappé de nullité d'ordre public ce type de clause et l’a donc interdit pour l’avenir (cf. article L. 155-4 du nouveau code minier : « Dans un contrat de mutation immobilière conclu, après le 17 juillet 1994, avec une collectivité territoriale ou avec une personne physique non professionnelle, toute clause exonérant l'exploitant de la responsabilité des dommages liés à son activité minière est frappée de nullité d'ordre public. »).
74 () La circulaire du 25 juillet 2000 indique que l'affaissement minier peut être défini pour les travaux souterrains comme « la subsidence du sol consécutive à un effondrement éventuellement accompagnée dans le sol de formation de fissures, de fontis, de phénomène de compression ou d'extension » et, pour les travaux à ciel ouvert comme « des décrochements de terrain ou des effets de bordure se traduisant notamment par des fissures dans les zones d'extension ou des boursouflements dans les zones de compression ».
75 () La circulaire du 25 juillet 2000 indique que l’accident minier peut correspondre, selon la nature de la mine à un glissement de flanc de terril, à une explosion de grisou, à la rupture d'une digue à stériles, à une inondation consécutive à une montée des eaux non maîtrisée dans les travaux miniers ou encore à une rupture de barrage de retenue des eaux à l'intérieur des travaux.
76 () Décret n° 2000-465 du 29 mai 2000 relatif à l'application des articles 75-2 et 75-3 du code minier.
77 () L’extension aux établissements publics des collectivités territoriales a été permise par la modification de l’article 2 du décret n° 2000-465 du 29 mai 2000 par le décret n° 2004-348 du 22 avril 2004.
78 () Décret n° 2000-465 du 29 mai 2000.
79 () Loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.
80 () Cf. article L. 421-2 du code des assurances.
81 () L’article L. 421-17 du code des assurances dispose que « toute personne propriétaire d'un immeuble ayant subi des dommages, survenus à compter du 1er septembre 1998, résultant d'une activité minière présente ou passée alors qu'il était occupé à titre d'habitation principale est indemnisée de ces dommages par le fonds de garantie ».
82 () L’article 122 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte dispose que :
« I. - Le plafond de l'indemnité prévue au titre de l'article L. 155-6 du code minier et versée par le fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages est porté à 400 000 €.
II. - Le présent article s'applique aux dégâts miniers postérieurs au 31 décembre 2007. »
83 () Synthèse des propositions de M. Thierry Tuot relative au texte élaboré par le groupe de travail et remis le 10 décembre 2013 à Arnaud Montebourg, ministre du Redressement productif, Philippe Martin, ministre de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie et Victorin Lurel, ministre des Outre-mer, p.6
84 () Audition de M. Thierry Tuot du 24 avril 2013, Rapport d’information de M. Jean-Paul Chanteguet, déposé en application de l’article 145 du règlement par le groupe de travail sur la réforme du code minier, p.170.
85 () Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement
86 () L’article L. 233-1 du code de commerce dispose que : « lorsqu'une société possède plus de la moitié du capital d'une autre société, la seconde est considérée […] comme filiale de la première. »
87 () Marianne Moliner-Dubost, « Fascicule n° 381. Protection des sols », Jurisclasseur administratif, 26 juillet 2012, point n° 139, 162 et 165.
88 () Synthèse des propositions de M. Thierry Tuot relative au texte élaboré par le groupe de travail et remis le 10 décembre 2013 à MM. Arnaud Montebourg, ministre du Redressement productif, Philippe Martin, ministre de l'Écologie, du développement durable et de l'énergie et Victorin Lurel, ministre des Outre-mer, p. 6 et 7 (http://www.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/Synthese_des_propositions_TTuot-dossier_de_presse.pdf).
89 () Cf. article L. 421-17 du code des assurances.
90 () Cf. article R. 421-76 du code des assurances.
91 () Cf. article 122 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.
92 () Cf. article R. 162-1 du code de l'environnement.
93 () Directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 concernant la gestion des déchets de l'industrie extractive et modifiant la directive 2004/35/CE - Déclaration du Parlement européen, du Conseil et de la Commission.
94 () L’« arrêté de premier donné acte » est un arrêté par lequel le préfet donne acte de la déclaration d’arrêt de travaux, lorsque les mesures prises ou envisagées par l'opérateur minier pour la gestion de l’après-mine sont suffisantes.
95 () Cf. article L. 131-1 du code minier.
96 () Cet article ne s’applique pas au domaine public naturel (cf. article L. 2122-5 du code général de la propriété des personnes publiques).
97 () Cf. articles 17 et 19 de l’ordonnance n° 2011-91 du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier.
98 () Loi n° 2011-835 du 13 juillet 2011 visant à interdire l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique et à abroger les permis exclusifs de recherches comportant des projets ayant recours à cette technique.