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Sommaire
Un Déontologue à l’Assemblée nationale, pour quoi faire ?
Comment contacter le Déontologue ?
Quelles sont les obligations déclaratives qui s'imposent aux députés ?
Comment se conformer à ses obligations déclaratives ?
Qu’est-ce qu’un conflit d’intérêts ?
Qu’est-ce qu’un manquement à la déontologie ?
Quelles sanctions en cas de manquement ?
Un Déontologue à l'Assemblée nationale, pour quoi faire ?
Une institution en évolution
En vertu de la décision du Bureau du 6 avril 2011, l’Assemblée nationale s’est dotée d’un dispositif d’ensemble destiné à prévenir les conflits d’intérêts. Outre l’édiction d’un code de déontologie rappelant les principes que les députés s’engagent à respecter, a été prévue la remise en début de mandat d’une déclaration d’intérêts, ainsi que l’institution d’un Déontologue au sein de l’Assemblée nationale.
Les lois nos 2013-906 et 907 du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique ont prévu que les députés et les sénateurs devaient désormais transmettre une déclaration d’intérêts et d’activités à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, et au Bureau de leur assemblée. Elles n’ont pas pour autant confié à la Haute Autorité le pouvoir de se prononcer sur les situations de conflits d’intérêts dans lesquelles pourraient se trouver les parlementaires et ont consacré l’institution du Déontologue.
La modification du Règlement adoptée le 26 novembre 2014 a permis d’y consacrer l’institution du Déontologue ainsi que l’existence du code de déontologie et de prévoir la possibilité pour le Bureau de proposer ou de prononcer une peine disciplinaire en cas de manquement à ce code.
La loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique a par ailleurs consacré le rôle du Déontologue dans le contrôle des obligations applicables aux représentants d’intérêt, dans un nouvel article 5 quinquies de l’ordonnance n° 1100 du 17 novembre 1958 sur le fonctionnement des assemblées parlementaires.
Puis, la loi organique no 2017-1338 et et la loi no 2017-1339 pour la confiance dans la vie politique du 15 septembre 2017 ont considérablement élargi les missions de l’organe chargé de la déontologie parlementaire, en lui confiant en particulier le contrôle des frais de mandat et des emplois familiaux pour les collaborateurs parlementaires.
La modification du Règlement adoptée le 4 juin 2019 a ainsi instauré de nouveaux mécanismes de prévention ou de cessation de conflits d’intérêts des députés (déclaration écrite ou orale d’intérêts, déport, abstention d’exercice de certaines fonctions liées au travail parlementaire) et précisé l’ensemble des nouvelles missions du déontologue pour en assurer la lisibilité.
Principales missions
Les missions du Déontologue découlent désormais de la loi (articles 4 quater, 4 quinquies, 4 sexies, 4 septies, 8 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 sur le fonctionnement des assemblées parlementaires), du Règlement de l’Assemblée nationale (articles 80-1 à 80-5), du code de déontologie des députés arrêté par le Bureau (articles 7 et 8), et d’autres actes du Bureau (décision du 20 novembre 2013 et arrêté n° XV/12 du 27 novembre 2017 relatif aux frais de mandat des députés).
Une mission de conseil à l’égard des députés en matière de conflits d’intérêts
Le Déontologue doit être consulté sur les règles adoptées par l’Assemblée nationale pour prévenir et faire cesser les conflits d’intérêts dans lesquels peuvent se trouver les députés.
Il peut être saisi par tout député qui souhaite, pour son cas personnel, le consulter sur le respect des principes énoncés dans le code de déontologie et sur les conditions dans lesquelles il peut prévenir ou faire cesser une situation de conflits d’intérêts dans laquelle il pourrait se trouver. Les avis du Déontologue sont strictement confidentiels (article 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 sur le fonctionnement des assemblées parlementaires et article 80-3-1 du Règlement de l’Assemblée nationale).
Le Déontologue reçoit les déclarations de dons et avantages et les déclarations de voyage à l’invitation de tiers que les députés doivent lui adresser. S’il ne lui appartient pas d’autoriser ces dons ou ces voyages, il peut, le cas échéant, leur faire des recommandations. Ces déclarations sont publiées sur le site internet de l’Assemblée nationale (article 7 du code de déontologie).
Lorsqu’il constate un manquement aux règles définies dans le code de déontologie, le Déontologue en informe le député concerné ainsi que le Président de l’Assemblée nationale. Il fait au député toutes les recommandations nécessaires pour lui permettre de se conformer à ses obligations. En cas de refus du député de reconnaître le manquement constaté ou de se conformer à ses obligations, il doit saisir le Président afin que le Bureau se prononce sur le manquement et les suites éventuelles à y donner. Le Bureau peut ainsi décider de publier les conclusions du Déontologue et de prononcer, le cas échéant, une peine disciplinaire (article 80-4 du Règlement de l’Assemblée nationale).
Le Déontologue remet au Président et au Bureau un rapport annuel dans lequel il présente des propositions afin d’améliorer le respect des règles définies dans le code de déontologie et rend compte des conditions d’application de ces règles. Ce rapport est rendu public (article 80-3 du Règlement de l’Assemblée nationale).
Une mission de contrôle de l’utilisation des frais de mandat et de conseil sur la règlementation applicable en la matière
Lorsque le Bureau définit ou modifie le régime de prise en charge des frais de mandat et arrête la liste des frais éligibles, il doit consulter préalablement le Déontologue. Le Déontologue est également chargé du contrôle de ces frais de mandat (article 4 sexies de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et arrêté n° 12/ XV du 29 novembre 2017 relatif aux frais de mandat des députés).
Une mission de contrôle des représentants d’intérêts
Le Déontologue s’assure du respect des règles relatives aux représentants d’intérêts fixées par le Bureau et saisit le Président de l’Assemblée nationale en cas de manquement, ce dernier pouvant notifier au représentant d’intérêts concerné une mise en demeure, et, le cas échéant, une interdiction d’accès aux locaux de l’Assemblée, qui peuvent être rendues publiques. En outre, si le Déontologue constate qu’un député, un collaborateur parlementaire ou un membre des services de l’Assemblée nationale a répondu favorablement à une sollicitation effectuée par un représentant d'intérêts en méconnaissance des règles arrêtées par le Bureau, il en avise la personne concernée et, sans les rendre publiques, lui adresse des observations (article 4 quinquies de l’ordonnance n° 58‑1100 du 17 novembre 1958 sur le fonctionnement des assemblées parlementaires).
Une mission de contrôle des emplois familiaux
Le Déontologue doit être destinataire, comme le Bureau de l’Assemblée nationale, des déclarations des députés relatives à l’emploi d’un membre de leur famille éloignée comme collaborateur ainsi que des déclarations des collaborateurs relatives au lien familial qu’ils peuvent avoir avec un autre député ou sénateur que celui qui les emploie. Lorsque le Déontologue constate qu’un député emploie une personne de sa famille éloignée comme collaborateur ou un collaborateur qui a un lien familial avec un autre parlementaire d’une manière qui serait susceptible de constituer un manquement aux règles de déontologie, il peut faire usage d’un pouvoir d’injonction, afin de faire cesser cette situation. Il rend publique cette injonction (article 8 quater de l’ordonnance n° 8-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires).
Une mission de conseil des collaborateurs et des personnels des services sur des questions d’ordre déontologique
Le Déontologue peut également être saisi par tout fonctionnaire ou contractuel des services de l’Assemblée nationale ou collaborateur parlementaire qui souhaite, pour son cas personnel, le consulter sur une question d’ordre déontologique en lien avec ses fonctions. Les demandes de consultation et les avis sont confidentiels (article 8 du code de déontologie).
Rôle du Déontologue en matière de harcèlement moral ou sexuel
Lors de la dernière révision du Règlement de l’Assemblée nationale issue de la résolution n° 281 du 4 juin 2019, un nouvel article 80-6 a été ajouté. Il précise que « le Bureau définit les conditions de mise en place d’un dispositif de prévention et d’accompagnement en matière de lutte contre toutes les formes de harcèlement ». Lors de sa réunion du 9 octobre 2019, le Bureau de l’Assemblée nationale a adopté le principe du recours à une cellule extérieure regroupant des professionnels dotés de compétences pluridisciplinaires pour assurer la lutte contre les harcèlements.
Instituée à titre expérimental en février 2020, cette cellule d’écoute et d’accompagnement a été pérennisée par un marché à compter du 14 janvier 2021.. Les députés, les collaborateurs et les employés de l’Assemblée nationale peuvent y recourir. Il leur est possible de se manifester s’ils s’estiment victimes de harcèlement ou s’ils pensent avoir été témoins d’actions de harcèlement. La cellule est accessible 24h/24 et 7 jours/7 par téléphone ou par une plateforme internet dédiée ; elle est composée d’avocats, de juristes et de psychologues. Sa mission est d’écouter et de conseiller les personnes qui la sollicitent et éventuellement de les accompagner dans l’engagement de démarches adaptées. Dans ce cadre, si la victime présumée d’agissements sexistes, d’agression sexuelle ou de faits constitutifs de harcèlement sexuel ou moral le souhaite, le Déontologue de l’Assemblée nationale peut être saisi.
Le Déontologue propose à la victime présumée de la recevoir afin de notamment préciser les suites susceptibles d’être données à l’analyse transmise par la cellule. Le Déontologue peut entreprendre une médiation. En application de l’article 40 du code de procédure pénale, le Déontologue peut « donner avis » au procureur de la République des faits allégués, en raison de leur particulière gravité nécessitant, selon lui, une enquête judiciaire.
Lors de sa réunion du 21 février 2022, le Bureau a adopté, sur proposition du Déontologue, une modification de l’article 6 du code de déontologie des députés qui traite du principe d’exemplarité aux termes de laquelle : « le harcèlement moral ou sexuel constitue une atteinte au devoir d’exemplarité ».
Sur cette base, en cas de harcèlement imputé à un député, le Déontologue peut désormais saisir le Bureau de l’Assemblée, après avoir diligenté, s’il le juge nécessaire, une enquête confiée à un organe extérieur spécialisé. Ainsi, sans préjudice d’éventuelles procédures judiciaires, le Bureau pourra, sur proposition du Déontologue, émettre des recommandations au député en cause ou prononcer une sanction disciplinaire, conformément aux dispositions du Règlement de l’Assemblée nationale.
Autre missions
Le Déontologue est par ailleurs associé à la procédure de délivrance des attestations fiscales aux députés lors de leur prise de fonction. Sans confier de rôle particulier au Déontologue, la loi a prévu son information sur les premières étapes de la procédure. Il reçoit copie de la première attestation adressée au député dans le mois suivant son entrée en fonction, puis si celle-ci fait état d’une situation de non-conformité, de la seconde attestation qui sera adressée un mois plus tard au député. Le Déontologue peut ainsi être amené à inviter le député à régulariser sa situation dans le mois qui suit la réception de sa première attestation, afin d’éviter qu’il ne soit sanctionné par le Conseil constitutionnel qui peut « en fonction de la gravité du manquement » déclarer le député démissionnaire d’office de son mandat et inéligible à toutes les élections pour une durée maximale de trois ans.
Qui nomme le Déontologue ?
L’article 80-2 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que le Déontologue est nommé, sur proposition du Président de l’Assemblée nationale, par un vote favorable des trois cinquièmes des membres du Bureau, après avoir au préalable recueilli l’accord d’au moins un Président d’un groupe de l’opposition.
Sur proposition du Président Richard Ferrand et conformément aux dispositions de l’article 80-2 du Règlement de l’Assemblée nationale, le Bureau de l'Assemblée nationale a nommé, lors de sa réunion du 9 décembre 2020, M. Christophe Pallez Déontologue de l'Assemblée nationale à compter du 1er janvier 2021.
Comment contacter le Déontologue ?
Le Déontologue est joignable par courriel à l’adresse suivante : deontologue@assemblee-nationale.fr. A défaut, il est possible de s’adresser à son secrétariat au 01 40 63 41 46.
Le Déontologue dispose d’un bureau à l’Assemblée nationale, situé au 33, rue Saint-Dominique (bureau 4007) ; il y reçoit les députés, sur rendez-vous, généralement le mardi, le mercredi ou le jeudi.
Quelles sont les obligations déclaratives qui s'imposent aux députés ?
L’article 7 du code de déontologie des députés prévoit que les députés doivent déclarer au Déontologue de l’Assemblée nationale :
- tout don, invitation à un événement sportif ou culturel ou avantage d’une valeur qu’ils estiment supérieure à 150 euros dont ils ont bénéficié en lien avec leur mandat ;
- toute acceptation d’une invitation de voyage émanant d’une personne morale ou physique. La déclaration, effectuée préalablement au voyage, doit être accompagnée d’éléments précisant le programme du voyage et ses modalités de financement.
Par ailleurs, la loi organique n° 906-2013 du 11 octobre 2013 a rendu obligatoire la remise d’une déclaration d’intérêts et d’activités à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique et au Bureau de l’Assemblée nationale. Sur la base de cette déclaration, rendue publique, le Déontologue peut rendre des avis et alerter les députés sur d’éventuels conflits d’intérêts.
Comment se conformer à ses obligations déclaratives ?
Afin de se mettre en conformité avec ces obligations, les députés qui bénéficient d’un don ou d’une invitation à un événement sportif ou culturel, dont le montant réel ou estimé est supérieur à 150 €, ou reçoivent une invitation à un voyage ou à un déplacement en France ou à l’étranger par un tiers extérieur à l’Assemblée nationale doivent effectuer une déclaration dans l’application « Dons et voyages », accessible depuis le bureau virtuel, un mois après la réception du don dans le premier cas, préalablement au voyage dans le second.
Les informations transmises par les députés sont ensuite rendues publiques sur le site internet de l’Assemblée nationale dans la section consacrée à la Déontologie.
Qu'est-ce qu'un conflit d'intérêts ?
La situation de conflit d’intérêts est à distinguer des situations d’incompatibilités, qui sont prévues aux articles L.O. 141 à L.O. 151-3 du code électoral.
Les incompatibilités portent sur toute une série de fonctions ou de professions dont le cumul avec le mandat parlementaire est interdit. Ces situations d’incompatibilités font l’objet d’un examen par le Bureau, après instruction de sa Délégation chargée de l’application du statut du député qui décide, au vu de la déclaration d’activités professionnelles remise par le député, de classer la fonction comme compatible avec le mandat parlementaire. En cas de doute sur cette compatibilité, le Bureau seul est habilité à saisir le Conseil constitutionnel qui doit statuer.
Les incompatibilités parlementaires relèvent donc du domaine de l’autorisation ou de l’interdiction.
La situation de conflit d’intérêts est différente puisqu’elle porte sur une activité autorisée par le code électoral, mais dont l’exercice au quotidien peut susciter des interrogations au regard de la déontologie.
L’article 80-1 du Règlement de l’Assemblée nationale définit la situation de conflit d’intérêts comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts privés de nature à influencer ou paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif du mandat. Il n’y a pas de conflit d’intérêts lorsque le député tire un avantage du seul fait d’appartenir à la population dans son ensemble ou à une large catégorie de personnes ».
Il s’agit, selon les termes retenus par le Conseil de l’Europe[1] :
- de préserver l’intérêt général en évitant que la personne exerçant une fonction publique puisse être influencée, ou soupçonnée d’être influencée, dans le cadre de celle-ci par ses intérêts personnels ; cette définition tient compte notamment, concernant les parlementaires, du fait que tout mandat impératif est nul et que par conséquent, les députés ne doivent pouvoir être soupçonnés de défendre certains intérêts particuliers auxquels ils seraient liés, d’une manière par ailleurs parfaitement légale ;
- d’empêcher préventivement tout enrichissement personnel ou celui de proches en raison des fonctions exercées ;
- d’éviter toute suspicion aux yeux d’un observateur extérieur objectif afin de maintenir la crédibilité des acteurs publics et de leurs décisions.
La situation de conflit d’intérêts n’est pas nécessairement légalement répréhensible et l’intéressé peut même s’être complètement abstrait de ses intérêts privés dans l’exercice de ses fonctions. Toutefois, l’idée d’éviter ce type de situations vise à empêcher toute interprétation inappropriée de manière à protéger tout autant l’institution à laquelle appartient le titulaire de la fonction publique en question que ce dernier lui-même ou elle-même.
[1] Recommandation R. (2000) 10 du Comité des ministres sur les codes de conduite pour les agents publics du 11 mai 2000.
Qu'est-ce qu'un manquement à la déontologie ?
Le manquement à la déontologie est apprécié par le Bureau, saisi par le Président, lui-même saisi par le Déontologue.
Par exemple, la défense d’amendements ayant trait à un intérêt privé détenu par le député, des prises de position en séance publique se rattachant directement à un tel intérêt peuvent éveiller des critiques qui, pour injustifiées qu’elles puissent être, peuvent placer l’élu concerné dans une situation délicate. Il ne s’agit pas, bien entendu, d’interdire aux députés qui ont une expérience professionnelle dans un secteur de s’abstenir de toute intervention dans les débats législatifs relatifs à ce secteur particulier.
L’appréciation du Bureau s’effectue donc au cas par cas.
Quelles sanctions en cas de manquement ?
L’article 80-4 du Règlement prévoit que lorsque le Déontologue constate un manquement aux règles de déontologie, il en informe le député, ainsi que le Président de l’Assemblée nationale. Il fait au député toutes les préconisations nécessaires ; si le député conteste le manquement, ou ne suit pas les préconisations du Déontologue, il peut saisir le Président qui saisit alors le Bureau. Le Bureau statue dans les deux mois sur ce manquement.
Le Bureau peut entendre le député concerné, cette audition étant de droit à la demande du député.
Le Bureau, lorsqu’il conclut à l’existence d’un manquement, peut rendre publiques ses conclusions, formuler toute recommandation destinée à faire cesser ce manquement et proposer ou prononcer une peine disciplinaire.